1. Das Grundgesetz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteiligung und Entwicklung einer als Staatenverbund ⁵ konzipierten Europäischen Union. Der Begriff des Verbunds erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung souverän bleibender Staaten ⁶ , die auf vertraglicher Grundlage öffentliche Gewalt

⁵ Der heutige „komplexe“ Staatenverbund ist über einen Staatenbund herkömmlicher Art weit hinaus gewachsen. Dieser Staatenverbund ist aber nicht hinreichend dazu legitimiert, per Selbstausweitung seiner Kompetenzen die Gestaltungsspielräume der Mitgliedstaaten weiter einzuengen, Nonnenmacher, FAZ vom 19. Juli 2009, S. 1. „Wenn die Europäische Union zu einem Staat würde, müsste Deutschland seine weitere Mitwirkung daran verweigern, so Kirchhof, Demokratie in Europa, FAZ vom 4. Juli 2009, S. 12. Der Lissaboner Vertrag erweitert die Kompetenz, etwa in den Bereichen Strafrecht und Soziales. Dadurch dürfen aber die Kernaufgaben letztlich nicht voll auf überstaatliche Organe übergehen. Im Übrigen gilt Europa nicht weil es die europäischen Organe beschlossen haben, sonder der Deutsche Bundestag dessen Anwendung für Deutschlang angeordnet hat. Damit ist die Integrationsverantwortlichkeit des Parlaments nicht erschöpft. Aufgrund der zu erwartenden Vertragsentwicklung wird bei Übertragung von Aufgaben der Bundestag über die neuen Verantwortlichkeiten zwischen EU und Mitgliedstaaten entscheiden. Die Entscheidung ist laut Kirchhof ein Markstein für den demokratischen Verfassungsstaat. Sie ist mehr, sie ist gleichzeitig Grenzstein für eine ungehemmte europäische Entwicklung. Die Vereinigten Staaten von Europa wird es durch eine „schlichte Aufgabenverlagerung“ nicht geben. Insoweit gibt die Entscheidung dem Bürger mehr Rechtssicherheit. Weicht die Verunsicherung, wird die Akzeptanz für die Europäisierung zunehmen.

⁶ Die Umbildung zu einem Gliedstaat eines europäischen Bundesstaates bedarf einer Entscheidung der verfassungsgebenden, nicht allein der verfassten Gewalt, vgl. Streinz, Editorial NJW Heft 30/2009. Die Grenzen wurden aber vom BVerfG eindeutig aufgezeigt. Die Mitgliedstaaten sind „Herren der Verträge“. Sie sind Inhaber der Kompetenz-Kompetenz, kraft derer sie mittels völkerrechtlicher Verträge über das primäre Gemeinschaftsrecht, also die „Verfassung“ der Union, verfügen können. Sie sind es, die darüber bestimmen, welche Hoheitsrechte an die Europäische Union übertragen werden und welche ihr gegebenenfalls wieder entzogen werden. Das Gericht schreibt der Politik konkret vor, wie die deutsche Mitwirkung bei der Zukunft der EU („Verbund souverän bleibender Staaten“) erfolgen darf, Oppermann, EuZW 2009, 473f. Vgl. z.B. Di Fabio, Der Staat 32 (1993), S. 191 (201 f.), der die unwiderrufliche Übertragung wesentlicher klassischer Staatsaufgaben für unvereinbar mit dem Grundgesetz erklärt. Das Austrittsrecht kann nicht als Widerrufsmöglichkeit verstanden werden, so dass die Übertragung klassischer staatlicher Kernfunktionen nicht verfassungsmäßig wird. Bei der Neukonstituierung des Staates Bundesrepublik Deutschland ging der Parlamentarische Rat von einem Staatsverständnis aus, das zumindest Kernfunktionen umfasste. Es gibt viele andere Funktionen und Aufgaben, die der moderne Staat heute erfüllt, die zu den Kernfunktionen im Laufe der Zeit hinzugekommen sind und die auch wieder wegfallen können, ohne dass der Staat seinen Staatscharakter

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ausübt, deren Grundordnung jedoch allein der Verfügung der Mitgliedstaaten ⁷ unterliegt und in der die Völker - das heißt die staatsangehörigen Bürger - der Mitgliedstaaten die Subjekte demokratischer Legitimation bleiben.

2. Sofern die Mitgliedstaaten das Vertragsrecht so ausgestalten, dass unter grundsätzlicher Fortgeltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung eine Veränderung des Vertragsrechts ohne Ratifikationsverfahren herbeigeführt werden kann, obliegt neben der Bundesregierung den gesetzgebenden Körperschaften eine besondere Verantwortung im Rahmen der Mitwirkung, die in Deutschland innerstaatlich den Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG ⁸ genügen muss (Integrationsverantwortung) und gegebenenfalls in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren eingefordert werden kann. 9

verliert. In begrenztem Umfang können Funktionen, auch Rechtssetzungsbefugnisse auf die Europäische Union übertragen werden. Die wesentliche Gestaltung der nationalen

Rechtsordnung als fundamentale Staatsfunktion und eigenverantwortliche staatliche Aufgabe ist dem deutschen Gesetzgeber in Gestalt von Einwirkungs- und Entscheidungsmöglichkeiten vorbehalten.

7 Eine deutlichere Bestätigung der Selbstentmündigung hätten die Berliner Parlamentarier kaum ausgestellt bekommen, als die Karlsruher Entscheidung über den Vertrag von Lissabon, schließlich haben sie ihre mangelnden Beteiligung an europäischen Entscheidungsverfahren, die zu einer drastischen Veränderung der verbleibenden Zuständigkeiten und der selbst zu verantwortenden Staatsaufgaben führen können, vgl. Mussler, Willfähriges Parlament, FAZ vom 1. Juli 2009, 11. Fischer, Die Zeit vom 9. Juli 2009 stellt dennoch kritisch fest, das Urteil des BVerfG sei rückwärtsgewandt und realitätsfremd. Europas Realitäten seien komplizierter als die Karlsruher Fiktionen. Im Nahmen der Verteidigung des Demokratieprinzips rufe das BVerfG faktisch dazu auf, auf die intergouvermentale Zusammenarbeit zu setzen und die Finger von „weiteren Integrationsschritten zu lassen.“

⁸ Bundestag und Bundesrat, können wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip Klage vor dem EuGH zu erheben; auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder ist der Bundestag hierzu verpflichtet. Hintergrund ist dabei die im so genannten Subsidiaritätsprotokoll vorgesehene Subsidiaritätsklage. Eine Delegation dieser Befugnisse des Bundestages auf den Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union ist nach dem neuen Art. 45 S. 2 GG partiell zulässig (Magiera, in Sachs, Art. 45 GG, RN 8f.); nicht delegierbar ist aber unter anderem das Recht auf Erhebung der Subsidiaritätsklage (Streinz, in Sachs, Art. 23 GG RN 125).

⁹ Beim Lesen der Entscheidung des BVerfG fühlte sich Callies an die berühmte Rhetorik der Rede von Marcus Antonius in Shakespeares Drama "Julius Caesar" erinnert. Übertragen auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) zum Vertrag von Lissabon könnte sie lauten: "... und Europa ist eine ehrenwerte Idee ..." Das Karlsruher Gericht, dessen oft wegweisende Entscheidungen auch in europarechtlichen Fragen größten Respekt verdienen, legte Ende Juni ein Urteil vor, dessen Ergebnis nicht nur im Widerspruch zu seiner Länge, sondern auch zu seinem Inhalt zu stehen scheint. Das Ja zum EU-Reformvertrag mündet in eine Totalaufsicht des Verfassungsgerichts; nicht nur über die

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3. Ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG ist nicht erforderlich, soweit spezielle Brückenklauseln sich auf Sachbereiche beschränken, die durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmt sind. Auch in diesen Fällen obliegt es allerdings dem Bundestag und - soweit die Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, dem Bundesrat - seine Integrations-verantwortung in anderer geeigneter Weise wahrzunehmen. ¹⁰ Die europäische Vereinigung auf der Grundlage einer Vertragsunion souveräner Staaten darf nicht so verwirklicht werden, dass in den Mitgliedstaaten kein ausreichender Raum zur politischen Gestaltung der wirtschaftlichen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse mehr bleibt. ¹¹ Dies gilt insbesondere für Sachbereiche, die die Lebensumstände der Bürger, vor allem ihren von den Grundrechten geschützten privaten Raum der

EU samt Europäischem Gerichtshof (EuGH), sondern auch über die gesamte künftige Europa-Politik Deutschlands. Die vom BVerfG mit guten Gründen beim Bundestag angemahnte Integrationsverantwortung läuft damit freilich weitgehend leer; sie wird im Ergebnis in Karlsruhe monopolisiert, vgl. FAZ vom 27.08.2009. Schorkopf, Die Europäische Union im Lot - Karlsruhes Rechtsspruch zum Vertrag von Lissabon, EuZW 2009, 718ff - das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung soll die Mitgliedstaaten gegen eine europäische Kompetenz-Kompetenz abschirmen. Dementsprechend umfangreich wird das Prinzip herangezogen, um die Änderungs-, Brücken- und Flexibilitätsklauseln des Vertrags von Lissabon eng auszulegen.

¹⁰ Huber, FAZ vom 10. 09.2009 - wer das Sagen hat - der Bundestag läuft Gefahr zum Potemkischen Dorf zu degenerieren. Die demokratische Legitimationsvermittlung europäischer Entscheidungen ruht bis auf weiteres auf den nationalen Parlamenten, die diese Aufgabe in einem Kooperationsverhalten mit dem Europäischen Parlament erledigen. Bei Vertragsänderungen haben die nationalen Parlamente das entscheidende Wort. Bei der regulären Rechtssetzung sind sie u. a. auf Frühwarnmechanismus und Subsidiaritätskontrolle beschränkt. Ein neuer Europaausschuss würde zu einer konsitenteren Position in Brüssel beitragen.

¹¹ Callies, Unter Karlsruher Totalaufsicht, FAZ vom 29. August 2009, S. 8 - das Ja zum EU Reformvertrag mündet in eine Totalaufsicht des BVerfG. Die Integrationsverantwortung wird letztlich damit auch beim Bundesverfassungsgericht monopolisiert. Der Lissaboner Vertrag ist darauf gerichtet, die zu Recht immer wieder heftig kritisierten Defizite durch eine bessere Kompetenzkontrolle und eine daran anknüpfende Aufwertung der Stellung und Funktion der nationalen Parlamente, einem Ausbau der Befugnisse des Europäischen Parlaments (und Demokratisierung der Entscheidungsvorgänge) und durch die Stärkung der Bürgerrechte zu beseitigen. Nachdenklich Hirsch, Das unentziehbare Recht des Verfassungsgerichts, FAZ vom 27. August 2009 - beklagenswert ist auch die schleichende, nicht etwa demokratische Ausdehnung der europäischen Zuständigkeiten durch den EuGH im Bemühen um den effet utile´. Die Entscheidung des BVerfG will keine justizgeprägte Demokratie an Stelle der parlamentsgeprägten Demokratie setzen (so aber überzogen Lenz, Die Gegenwart, FAZ vom 8. August 2009). Es nimmt nur seine verfassungsrechtlich zugewiesenen Pflichten zum Schutze der Rechte der Bürger ernst. Denn schließlich unterliegt die Menschenwürde keiner Einschränkung. Sie unterliegt weder der Verfügungsgewalt des Deutschen Bundestages, noch dem Zugriffsrecht europäischer Institutionen. Letztlich ist es auch überzeugender, wenn Europa nach Art und Inhalt demokratisch geschaffen wird.

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Eigenverantwortung und der persönlichen und sozialen Sicherheit prägen, sowie für solche politischen Entscheidungen, die in besonderer Weise auf kulturelle, historische und sprachliche Vorverständnisse angewiesen sind, und die sich im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum einer politischen Öffentlichkeit diskursiv entfalten.

Das BVerfG prüft ¹² , ob Rechtsakte der europäischen Organe und Einrichtungen sich unter Wahrung des gemeinschafts- und unionsrechtlichen Subsidiaritätsprinzips 13

¹² „Ein Organstreit dient der „Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht der davon losgelösten Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns“ (BVerfGE 104, 151/194). Der Weg über den Organstreit ist eine Umgehung der Zulässigkeits-voraussetzung der Normenkontrolle, Pernice. Plädoyer für Lissabon, Nachbemerkungen zur mündlichen Verhandlung vom 10./11. Februar im Verfahren gegen den Vertrag von Lissabon, WHI - Paper 05/09.

¹³ Der Subsidiaritätsgrundsatz wurde als „Architekturprinzip“ Europas ^, Blanke, ZG 1991, 133 (144), unter Verweis auf die Entschließung der Konferenz „Europa der Regionen“ am 18./19. 10. 1989 in München, abgedr. bei: Knemeyer, ZRP 1990, 173 (174), gar als „wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer föderalen Verfassung der Europäischen Gemeinschaft“, Schmidhuber/Hitzler (Mitglieder der Europäischen Kommission), NVwZ 1992, 720 (721)., Herzog, in: Hierl, Europa der Regionen, 1995, S. 122ff.; Pipkorn, EuZW 1992, 697f. betrachtet. Auf nationaler Ebene wird dem Subsidiaritätsprinzip vor allem seitens der Bundesländer eine hohe Bedeutung zugemessen, um die das föderale Kompetenzgefüge tangierenden Souveränitätsverluste der Nationalstaaten begrenzen zu können, Ossenbühl, in: ders. (Hrsg.), Föderalismus und Regionalismus in Europa, 1990, S. 117 (146ff.); Schelter, EuZW 1990, 27ff. Dem Subsidiaritätsprinzip liegt die politische Idee zugrunde, dass jede staatliche Tätigkeit dem Wesen nach nur hilfsweise einsetzen soll, und dass eine höhere (staatliche) Ebene keine Aufgaben an sich ziehen darf, die von unteren Ebenen aus eigener Kraft erfüllt werden können Art. 5 EGV regelt die Kompetenzverteilung und vertikale Kompetenzordnung. Stein, NVwZ 1993, 865, verstand das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzverteilungsvorschrift und grenzte sich dabei von der Kommission ab, die das Subsidiaritätsprinzip nur als Kompetenzausübungsregel verstand. Art. 5 EGV enthält eine Kompetenzausübungs- und Kompetenzabgrenzungsschranke. Art. 5 Abs. 1 EGV begrenzt die Befugnisse der Gemeinschaft auf die im Vertrag festgelegten Ziele und Zuständigkeiten. Art. 5 Abs. 2 schränkt die (unkontrollierte) Verlagerung von nationalstaatlichen Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene ein. Die strikte Beachtung ist ein unerlässlicher Beitrag für eine größere Akzeptanz europarechtlicher Regelungen und Stärkung der nationalen Parlamente. Das Subsidiaritätsprinzip als Prinzip der begrenzten Ermächtigung wird von Merten als Kompetenzzuweisungs- oderübertragungsschranke bezeichnet. Es ist eine Programmnorm mit Ordnungsfunktion. Das Subsidiaritätsprinzip findet keine Anwendung auf die Aufgabenbereiche, die ausschließlich in die Zuständigkeit der EU fallen. Da die Integrationsentwicklung der EU ein dynamischer, sich fortentwickelnder Prozess ist, lässt sich nur ein klassischer Kern fest zugewiesener Aufgabenbereiche zuordnen. Dazu gehören u. a. die Handels- und Währungspolitik, das interne Organisations- und Verfahrensrecht sowie die Befugnisse zur Beseitigung von Hindernissen bzw. zur Stärkung des Binnenmarktes, Lienbacher, in Schwarze, Art. 5 EGV, RN 17; Callies, in Callies/Ruffert, Art. 5 RN 25.

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(Art. 5 Abs. 2 EG; Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 des Vertrags über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon [EUV-Lissabon]) in den Grenzen der ihnen im Wege der begrenzten Einzelermächtigung eingeräumten Hoheitsrechte halten. ¹⁴ Darüber hinaus prüft ¹⁵ das BVerfG, ob der unantastbare Kerngehalt der

Die Organe der Gemeinschaft werden im Bereich der konkurrierenden Zuständigkeiten nur dann und insoweit tätig, als die Ziele der geplanten Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend und wirkungsvoll verwirklich werden oder besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Kompetenzverlagerung sind damit ein Erforderlichkeits- und Effizienzkriterium, Lienbacher, aaO., RN 20. Die Gemeinschaft darf folglich nicht tätig werden, wenn entweder die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten ebenfalls oder genauso erfolgreich wie von der Gemeinschaft verwirklicht werden können, Grabitz/Nettesheim, Art. 5b RN 31; Callies, Art. 5 EGV RN 39ff; Lienbacher, RN 20.

Es kommt nicht darauf an, ob die Gemeinschaftsorgane aus ihrer Sicht die formulierten Ziele besser erreichen können. Entscheidend ist vielmehr die Erkenntnis, dass nationalstaatliche Maßnahmen allein nicht ausreichen. Die Prüfung erfolgt dabei unter Offensichtlichkeits-und Plausibilitätsgesichtspunkten. Zunächst soll gefragt werden, ob (1) die EG für den betreffenden Bereich überhaupt „zuständig“ ist. Sodann soll geprüft werden, ob (2) eine „ausschließliche“ Zuständigkeit vorliegt, die das Subsidiaritätsprinzip ausschalten würde. Liegt ein Bereich der „konkurrierenden“ Regelungskompetenz vor, soll (3) nach dem sog. „komparativen Effizienztest“ geprüft werden, ob die Ziele der geplanten Maßnahme auf Ebene der Mitgliedstaaten tatsächlich nicht ausreichend erreicht werden könnten. Schließlich soll (4) nach dem sog. „Mehrwerttest“ geprüft werden, ob die Ziele der geplanten Maßnahmen auf EU-Ebene besser erreicht werden können. Das Effizienzkriterium als Entscheidungsbedingung greift dann ein, wenn weder der Mitgliedstaat, noch die Gemeinschaft in der Lage sind, das angestrebte Ziel zu verwirklichen. Bei Anwendung des Kompetenzzuweisungskriteriums Effizienz ist eine Abwägung nach dem Besserprinzip vorzunehmen.

Im Vertrag von Lissabon ist im Rahmen eines Frühwarnsystems den nationalen Parlamenten eine achtwöchige Frist für eine Stellungnahme zu geplanten Europäischen Gesetzgebungs-vorhaben eingeräumt. Die Kommission muss schließlich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einen Vorschlag zu einem Gesetzgebungsakt, der einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip rügt, prüfen, wenn das Quorum an erforderlichen Stimmen erreicht wird (einfache Mehrheit der den nationalen Parlamenten zugewiesenen Anzahl von Stimmen). Blanke, Das Subsidiaritätsprinzip als Schranke des Europäischen Gemeinschaftsrechts, ZG 1991, 133ff; Bogdany, Die vertikale Kompetenzordnung der EU, EuGRZ 2001, 441ff; Nettesheim, Die Kompetenzordnung im Vertrag über eine Verfassung für Europa, EuR 2004, 11ff; Callies, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union, 1996; Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip, Strukturprinzipien der Europäischen Union, 1993; Pipekorn, Das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die europäische Union, EuZW 1992, 697ff; Scholz, Europäische Union und deutscher Bundesstaat, NVwZ 1993, 817ff; Schröder, Kompetenzverteilung und Subsidiarität im Konventsentwurf für eine europäische Verfassung, JZ 2004, 8ff; Albin, Das Subsidiaritätsprinzip in der EU - Anspruch und Rechtswirklichkeit, NVwZ 2006, 6299.

¹⁴ Vgl. BVerfGE 58, 1 [30f.] = NJW 1982, 507; BVerfGE 75, 223 [235, 242] = NJW 1988, 1459; BVerfGE 89, 155 [188] = NJW 1993, 3047, dort zum ausbrechenden Rechtsakt.

¹⁵ Als Hüter der Verfassung hat der Verfassungsrichter nicht nur darüber zu wachen, dass der Gerichtshof keinerlei politischen Machtbefugnisse usurpiert. Er muss darüber hinaus auch die artbestimmenden Tendenzen des modernen Staats respektieren. Aus diesen ergibt sich vor allem, dass der Verfassungsrichter bei der Ausübung seiner

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