Legitimierung  , Regulierung und Kontrolle von Lobbying  

bei  der Europäischen Union  

Inhaltsverzeichnis   

1  Einleitung  1

1.1  Darlegung der Fragestellung  2

1.2  Aufbau der Arbeit  3

2  Lobbying und Demokratie  4

2.1  Was ist Lobbying - Begriffbestimmungen und Abgrenzungen  4

2.1.1  Lobbying / Interessenvertretung  4

2.1.2  Public Affairs  6

2.1.3  Politikberatung / Political Consulting  7

2.1.4  Public Relations / Öffentlichkeitsarbeit  8

2.2  Die Funktion von Lobbying im demokratischen System  8

2.3  Lobbying in der öffentlichen Meinung  9

2.4  Verschiedene Formen und Techniken von Lobbying  11

3  Lobbying in der Europäischen Union  12

3.1  Der Stellenwert von Lobbying im politischen System der EU  13

3.2  Lobbying im Mehrebenensystem der EU  14

3.3  Die Lobbying-Akteure bei der EU  15

3.3.1  Staatliche Akteure unterhalb der Regierungsebene  15

3.3.2  Private und öffentliche Unternehmen  16

3.3.3  Nationale Interessengruppen  16

3.3.4  Europäische (Dach)Verbände und  16

Nichtregierungsorganisationen   

3.3.5  Anwaltskanzleien und Public Affairs-Agenturen  17

3.4  Die Adressaten von Lobbying in der EU  18

3.4.1  Europäische Kommission  18

3.4.2  Europäisches Parlament  20

3.5  Erfolgsfaktoren für das Lobbying in Brüssel  21

4 Legitimation von EU-Lobbying 22 4.1 Das Problem der Legitimierung 22 4.2 Lobbyisten als Informationslieferanten 24 4.3 Legitimitätsgewinn für die Kommission durch breite 25 Konsultationen? 4.4 Transparenz als notwendige Voraussetzung für Legitimation 26 4.5 Die Repräsentativität der angehörten Interessen 28 4.6 Rechenschaftspflicht für Lobbyisten 31 5 Regulierung und Kontrolle von Lobbying 31 5.1 Hintergründe der Regulierungsdiskussion 31 5.2 Selbstregulierung 33

5.3 Gesetzliche Regulierung 38

5.3.1 Die Politik des Europäischen Parlamentes 40 5.4 Kontrolle von EU-Lobbying 42 6 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 43 Literaturverzeichnis 47

1 Einleitung

Obwohl Lobbying, also die Vertretung von Interessen gegenüber Entscheidungsträgern ¹ , seit jeher mit Politik verbunden ist, scheint es im öffentlichen Bewusstsein bisweilen vernachlässigt zu werden. Wenn von Lobbyisten die Rede ist, dann häufig in einem negativen Kontext, etwa im Zusammenhang mit Spendenskandalen oder Betrugsvorwürfen. Dass aber z.B. die großen Wirtschaftsverbände oder Umweltschutzorganisationen im Prinzip nichts anderes als Lobbying betreiben, wird nicht immer in dieser Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht. In der allgemeinen Wahrnehmung scheint ein diffuses und verzerrtes Bild vom Lobbyisten vorzuherrschen: Er agiert in einer rechtlichen Grauzone und versucht mit nicht immer sauberen Mitteln, (wirtschaftliche) Partikularinteressen durchzusetzen. Demgegenüber stehen die Gemeinschaftsinteressen, die sich durch Mehrheitsentscheide manifestieren und als ehrbares Ziel politischen Handelns gesehen werden. Diese Gegenüberstellung hält einer genaueren Betrachtung nicht stand, wenn man bedenkt, dass sich das Gemeinschaftsinteresse aus einer Vielzahl von partikularen, teils widersprüchlichen und konkurrierenden Interessen zusammensetzt und dadurch einem stetigen Wandel un-terworfen ist. Die Auslotung des Gemeinwohls ist die Essenz einer pluralistischen Demokratie, in der der Vertretung von Interessen eine vitale Funktion im Rahmen der Entscheidungsfindung zukommt.

Auch in der (politik)wissenschaftlichen Diskussion scheint das Phänomen des Lobbyismus erst in den 90er Jahren des vergangenen Jahrhunderts allmählich an Beachtung gewonnen zu haben. Trotzdem muss man immer noch feststellen, dass es im Vergleich zu seiner praktischen Relevanz im politischen Tagesgeschäft nur mäßig erschlossen ist. ² Dies wird nicht zuletzt damit zusammenhängen, dass ein nicht unerheblicher Teil der spezifischen Lobbying-Tätigkeit hinter den Kulissen abläuft. Dies bedeutet auch einen erschwerten Zugang zu Datenmaterial, weshalb empirische Studien selten sind. Doch dies beginnt sich seit einiger Zeit zu wandeln, da viele neuere Lobbyisten mit einem gewandelten Selbstverständnis auftreten, sich dann auch lieber als Politikberater, Public Affairs Professional o. ä. bezeichnen und ihre Tätigkeit als legitim und ganz im Sinne des demokratischen Systems betrachten und dies auch so kommunizieren. Parallel dazu hat auch die Wissenschaft - wie bereits angedeutet - ein stärkeres Interesse am Lobbying entwickelt und begonnen, die verschiedenen Facetten zu analysieren. Die gesteigerte Aufmerksamkeit für die organisierte Interessenvertretung ³ - gerade in Europa - hängt auch damit zusammen, dass sie auf der Ebene der europäischen Union eine gewichtige Rolle

¹ Aus Gründen der Lesefreundlichkeit wird darauf verzichtet, jeweils die weibliche und männliche Form zu

benutzen, selbstverständlich sind aber immer beide Geschlechter gemeint.

² Vgl. Teuber (2001: 20); Leif/Speth (2003a: 10 ff.).

³ Die Begriffe Lobbying und (organisierte) Interessenvertretung werden in dieser Arbeit synonym verwendet.

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spielt. So wird die Behauptung vertreten, nirgends sei Lobbying so stark in die Regulierung und Entscheidungsfindung miteinbezogen wie in Brüssel, wofür sich eine Reihe von Argumenten finden lässt. ⁴ Fakt ist, dass Lobbyismus für die europäische Integration zugleich funktional und problematisch ist. Ohne eine aktive Partizipation der Interessengruppen bei der Politikgestaltung wäre eine Entwicklung, wie sie die EU erfahren hat, auf-grund der sehr beschränkten Ressourcen und Kapazitäten der Institutionen und der immensen Tragweite des Projektes nicht möglich gewesen. Andererseits wird das vielbe-schworene Problem des Demokratiedefizits der EU durch die lange Zeit weitgehend unreglementierte und dadurch unter Umständen unausgeglichene Interessenvertretung noch verstärkt. 5

1.1 Darlegung der Fragestellung

Eine Ausgangsüberlegung im Vorfeld dieser Arbeit war die Frage, warum trotz ihrer Relevanz relativ wenig über die konkrete und alltägliche Lobbyarbeit in der Europäischen Union bekannt ist und warum immer noch dieses eher negative Image vorherrscht. Ein plausibler Grund dafür scheint zu sein, dass in diesem Bereich ein Mangel an Transparenz zu beobachten ist, der unter anderem die demokratische Legitimität solcher Machenschaften in Frage stellt. Interessanterweise wird Lobbying in den USA in einem viel positiveren Sinne gesehen und hat dort einen unbestrittenen Platz im politischen Geschehen. ⁶ Da es dort anders als in Europa eine dezidierte Gesetzgebung bezüglich Lobbying gibt, kanntrotz der vielen Verschiedenheiten zwischen den politischen Systemen - vermutet werden, dass im unterschiedlichen Regulierungsgrad ein Grund für die divergenten Konnotationen liegt.

In dieser Arbeit soll einerseits untersucht werden, welche Funktionen Lobbying in der Europäischen Union erfüllen soll und erfüllen kann, und worin andererseits die möglichen Probleme in diesem Zusammenhang liegen können. Damit eng verknüpft ist die Frage der demokratischen Legitimierung organisierter Interessenvertretung: Wie kann gewährleistet werden, dass eine prinzipielle Chancengleichheit zwischen privaten und öffentlichen Interessen gegeben ist? Kann der „Markt“ die Vertreter und Adressaten von Interessen effektiv zusammen bringen, oder ist mit Wettbewerbsverzerrungen zu rechnen? Die Frage ist also nicht, ob organisierte Interessen vertreten werden sollen, sondern in welcher Form dies geschehen soll.

⁴ Vgl. v. Alemann (2000).

⁵ Zur Diskussion um das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die Frage der demokratischen Legi-

timation der Union siehe Grande (1996).

⁶ Vgl. Thunert (2003).

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Die Debatte über eine Form von Regulierung für den Bereich der Interessenvertretung wird auch immer dann wieder aktuell, wenn ein Fall von ungerechtfertigter Einflussnahme bekannt wird oder illegitime Verstrickungen z.B. zwischen Wirtschaft und Politik aufgedeckt werden. In Bezug auf die Europäische Union entwickelte sich etwa Anfang der 90er Jahre eine verstärkte Diskussion um die Reglementierung von Lobbying, die bis heute u.a. aufgrund der institutionellen Weiterentwicklung der EU nicht abgeschlossen ist. ⁷ Ein vorläufiges Ergebnis dieser Diskussion ist der Ansatz der Regulierung durch Selbstverpflichtungen, wie er zur Zeit in der EU vornehmlich praktiziert wird. Die Kernfrage dieser Arbeit besteht darin, inwiefern diese Art der Regulierung in der Lage ist, die zuvor erarbeiteten Anforderungen an den Lobbyismus zu gewährleisten und wo eventuell weitergehende Maßnahmen in Erwägung gezogen werden müssen. In den Bereich dieser Fragestellung fällt nicht nur die Regulierung der Interessenvertreter, sondern auch der Adressaten von Lobbying. Da die Behandlung beider Seiten jedoch den vorgegebenen Rahmen sprengen würde, stehen im Folgenden die Lobbying-Akteure im Vordergrund der Betrachtungen.

1.2 Aufbau der Arbeit

In einem ersten Schritt werden in Kapitel 2 die für die Fragestellung relevanten allgemeinen Aspekte von Lobbying diskutiert. Zunächst wird eine Definition des Begriffes Lobbying vorgenommen und die verschiedenen vorzufindenden Konzepte einander gegenüber gestellt und verglichen. Darauf folgt eine skizzenhafte Analyse der Funktionen, die Lobbying in einem politischen System zukommen, verbunden mit der Frage, welche Schlüsse sich daraus für die Fragestellung ergeben. Im dritten Teil des zweiten Kapitels wird untersucht, welches Image Lobbying in der Öffentlichkeit hat, und wie dies zustande kommt. Im letzten Teil dieses Kapitels schließlich werden verschiedene Formen und Techniken von Lobbying vorgestellt, die dann im folgenden Kapitel mit Bezug auf die EU und die vorliegende Fragestellung teilweise vertieft werden.

Das dritte Kapitel befasst sich mit den Spezifika des Lobbying bei den Institutionen der EU, die im Mittelpunkt des Interesses dieser Arbeit stehen. Zunächst wird der besondere Stellenwert von Lobbyismus in Brüssel aufgezeigt und die Gründe dafür analysiert, um dann die Besonderheiten von EU-Lobbying und die Unterschiede zu nationalstaatlichen Bedingungen herauszuarbeiten. Dazu gehört das Mehrebenensystem der EU, dessen Bedeutung für die Interessenvertretung aufgezeigt wird, um in den beiden folgenden Abschnitten einerseits die Akteure und andererseits die Adressaten von Lobbying zu beschreiben und in diesem System zu verorten.

⁷ Vgl. Teuber (2001: 121).

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Im vierten Kapitel wird dann die Frage der Legitimation von Lobbying diskutiert und dadurch eine Grundlage erarbeitet, auf der Anforderungen an eine Regulierung aufgestellt werden können. Die beiden zentralen Punkte sind hier Transparenz der Vorgänge und Repräsentativität der vertretenen Interessen. Die damit verbundenen Probleme werden aus Sicht der Akteure und der Adressaten von Lobbying betrachtet. Das fünfte Kapitel schließlich widmet sich dann der Regulierung und Kontrolle von Lobbying in der EU. Aufbauend auf die bis dahin angestellten Überlegungen wird untersucht, welche Ansätze es gibt und wo die jeweiligen Vor- und Nachteile liegen. Besonderes Augenmerk wird dabei auf die Politik der Kommission und des Europäischen Parlaments bezüglich dieser Frage gelegt.

2 Lobbying und Demokratie 2.1 Was ist Lobbying - Begriffbestimmungen und Abgrenzungen

Um die im ersten Kapitel dargelegte Fragestellung gewinnbringend zu bearbeiten, ist zunächst eine möglichst griffige Definition von Lobbying zu leisten. Nur wenn deutlich wird, welche Akteure und Verfahren Gegenstand der Betrachtung sind, kann eine sinnvolle Diskussion der Frage der Regulierung erfolgen. So wird denn auch das Definitionsproblem als eine der Ursachen für die Schwierigkeiten bei bisherigen Ansätzen der Regulierung auf europäischer Ebene genannt. ⁸ Fällt es schon auf nationalstaatlicher Ebene nicht immer leicht festzulegen, welche Aktivitäten als Lobbyismus betrachtet werden sollen, so liegt es auf der Hand, dass auf europäischem Niveau zusätzliche Probleme durch das Aufeinandertreffen von unterschiedlichen nationalen politischen Kulturen entstehen. Dennoch soll im Folgenden versucht werden, eine für das Ziel der Arbeit hinreichende Eingrenzung vorzunehmen und vor allem auch eine Abgrenzung zwischen den verschiedenen Konzepten zu erreichen. Bleibt vorweg zu sagen, dass dies nicht immer in vollem Umfang möglich ist, da sich die Begriffe teilweise überlappen und sich in der Literatur in manchen Fällen konkurrierende Beschreibungen finden.

2.1.1 Lobbying / Interessenvertretung

Über den Ursprung der heutigen Bedeutung des Begriffs „Lobbying“ gibt es in der Literatur verschiedene Angaben, als gesichert gilt jedoch die sprachliche Herkunft des Wortes: „Lobby“ leitet sich ab vom lateinischen „labium“ und bedeutet soviel wie Vorhalle bzw.

⁸ Vgl. Teuber (2001: 146 f.); Europäisches Parlament (2003a: 37).

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Wartehalle. ⁹ Gemeinhin wird angenommen, dass die heute geläufige Bedeutung des Begriffs Lobbying als die interessengeleitete Beeinflussung von politischen Entscheidungsträgern im 19. Jahrhundert in den USA entstanden ist und auf die Interessenvertreter zurück geht, die in der Lobby des amerikanischen Kongresses auf die Abgeordneten warteten. ¹⁰ Es bleibt zu betonen, dass sich unabhängig von der Begriffsbildung das Phänomen der gezielten Beeinflussung von Politikern wesentlich weiter zurückverfolgen lässt und sich vermutlich parallel mit der Entstehung von politischen Systemen entwickelt hat. Van Schendelen (2003: 302) vermutet, der Grund für diese langandauernde Namenlosigkeit könnte darin bestehen, dass Lobbyismus so etwas wie die Crux der Politik sei, für die man keine eigene Bezeichnung brauchte. Unbestritten ist die Entfaltung einer Sogwirkung von Machtzentren, und dies nicht erst in der modernen Demokratie, wie wir sie heute kennen. 11

Eine aktuelle und brauchbare Definition der verschiedenen Kriterien von Lobbying liefert Köppl:

• „Beeinflusst werden legislative Entscheidungen von Behörden und offiziellen Institutionen und zwar

• durch Personen, die selbst nicht Teil des Entscheidungsprozesses sind. 12

• Diese Beeinflussung muss gewollt und beabsichtigt sein und wird

• über spezielle Kommunikationsinstrumente bewerkstelligt.

• Lobbying zielt auf die punktuelle Beeinflussung spezifischer Sachentscheidun-

Eine prägnantere aber zugleich offenere Definition liefert Fischer (1997: 35). Für ihn ist Lobbying schlicht „der Versuch der Beeinflussung von Entscheidungsträgern durch Dritte“. Ungeachtet der genauen Definition lässt sich beobachten, dass der Begriff des Lobbyismus im Laufe der Zeit eine Erweiterung und Verschiebung seiner Bedeutung erfahren hat. Ehemals bezog er sich auf verdeckte, eher illegitime Formen der Einflussnahme von undurchsichtigen Interessenvertretern auf einzelne Abgeordnete. Heute hingegen umfasst der Begriff - und dies im angloamerikanischen Raum stärker als etwa in Europa, wo die ältere Bedeutung noch häufiger zu erkennen ist - professionalisierte und legale Arten der Entscheidungsbeteiligung. ¹³ „Er [der Begriff, M.B.] oszilliert insofern zwischen legitimen,

⁹ Vgl. Teuber (2001: 117).

¹⁰ Vgl. Buholzer (1998: 6).

¹¹ Vgl. Ries (2002: 126 f.).

¹² Dieser Aspekt der Definition trifft auf das Lobbying bei der Europäischen Union nicht immer zu, wie im Kap.

3 gezeigt werden wird. Gleiches gilt für den letzten der fünf Definitionspunkte.

¹³ Vgl. Schunter-Kleemann (2003: 194).

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institutionalisierten und verborgenen Formen der Beeinflussung von AmtsträgerInnen“ (Schunter-Kleemann 2003: 194).

Im deutschen Sprachraum wird im Zusammenhang von Lobbying oft die etwas neutraler klingende Bezeichnung „Interessenvertretung“ verwendet, vor allem, wenn von der politischen Arbeit von Verbänden die Rede ist. Etwas unspezifischer wird dann manchmal auch von „Verbandsmarketing“ ¹⁴ gesprochen, nicht zuletzt, um damit eine steigende Professionalisierung in diesem Bereich zu betonen. Auf die (Neo-)Korporatismus-Debatte, die sich mit der Beteiligung von Verbänden an der Formulierung und Ausgestaltung staatlicher Politik befasst, kann hier nicht näher eingegangen werden. ¹⁵ Grundsätzlich können drei Arten von Lobbying unterschieden werden: ¹⁶ Erstens gibt es „legislatives Lobbying“ (Gesetzgebungs-Lobbying), bei dem es darum geht, die gesetzlichen Normen und somit die Rahmenbedingungen im Sinne der Auftraggeber zu beeinflussen. Beim „anwendungsorientierten Lobbying“ (Vollzugs-Lobbying) ist das Ziel die Beeinflussung von spezifischen Einzelentscheidungen von öffentlichen Instanzen, z.B. bei Fragen der Wettbewerbspolitik. Drittens gibt es das „Fonds-Lobbying“ (Subventions-Lobbying), bei dem Interessengruppen versuchen, die Verteilung von Subventionen und Unterstützungsprogrammen zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Hierbei sind marketingähnliche Strategien verbreiteter als bei den anderen Lobbyingarten. Eine andere Unterscheidung aus den USA bezüglich des Ansatzpunktes von Lobbying findet auch in Europa zunehmend Verbreitung, jene zwischen Inside-, Outside- und Grass-roots-Lobbying. ¹⁷ Unter Inside-Lobbying versteht man das direkte Lobbying bei den politischen Entscheidungsträgern und ihren Mitarbeiterstäben. Outside-Lobbying dagegen zielt auf das Umfeld der politischen Entscheidungsträger oder auf relevante Meinungsführer aus Wissenschaft, Medien und anderen Bereichen und wird oft unter dem Begriff Public Affairs subsumiert (s. nächster Abschnitt). Eine Unterform des Outside-Lobbying ist das sogenannte Grass-roots-Lobbying, bei dem versucht wird, mit Hilfe von Basis-Kampagnen großflächige Mobilisierung zu erreichen und dadurch Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen.

2.1.2 Public Affairs

Wird schon unter Lobbying nicht immer das gleiche verstanden, trifft das in noch größerem Maße für den Begriff „Public Affairs (Management)“ zu, nicht zuletzt deshalb, weil er noch relativ neu ist. Wertet man die vorhandene Literatur aus, so fällt auf, dass nicht selten eine Abgrenzung zum klassischen Lobbying versucht und diesem Betätigungsfeld ein

¹⁴ Vgl. Sebaldt (2002: 81).

¹⁵ Zu diesem Thema siehe z.B. v. Alemann (2000); Buholzer (1998: 73 ff.); siehe auch Fußnote 23.

¹⁶ Vgl. Buholzer (1998: 8 f.).

¹⁷ Vgl. Thunert (2003: 322).

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moderner Anstrich gegeben wird, um es vom manchmal etwas verstaubt anmutenden Lobbying abzuheben. ¹⁸ Generell wird unter Public Affairs (PA) Management eine umfassende (politische) Kommunikationstätigkeit verstanden, die Elemente der Öffentlichkeitsarbeit mit solchen der Interessenvertretung verbindet. Folgende Beschreibung von PA ist hilfreich:

„Das aktive Management der externen Beziehungen eines Unternehmens oder einer Organisation,

vor allem mit Regierungen, Behörden, Parlamenten und gesellschaftlichen Gruppen vom Umwelt-

schutzverband bis zur Nachbarschaftsinitiative, aber auch der Medien abseits der Produkt- und Mar-

ken-PR oder Investor Relations. Ziele: a) Verbesserung des allgemeinen wirtschaftlichen Klimas

durch die Beeinflussung von Politik und Öffentlichkeit. b) Begrenzung negativer Auswirkungen der

Aktivitäten der Politik. Public Affairs wenden sich anders als das Lobbying nicht nur an Politiker und

Beamte, sondern auch an eigene Arbeitnehmer, Nachbarn, Verbraucher und örtliche Interessen-

gruppen“ (Althaus 2001: 368).

Ein wesentliches Merkmal von PA im Unterschied zum klassischen Lobbying besteht darin, dass dieses oft von eigenständigen Agenturen betrieben wird, die für verschiedene Auftraggeber arbeiten und daher unterschiedliche (und unter Umständen auch konkurrierende) Interessen vertreten (Auftragslobbying). Althaus spricht von „Söldnern der Politik“ (Althaus 2002: 236), deren Loyalität nur solange andauert, wie das Honorar fließt. Für Unternehmen und Organisationen kann ein Outsourcing der Interessenvertretung an eine PA-Agentur lohnenswert sein, da so Spezialisierungs- und Kostenvorteile genutzt werden können.

2.1.3 Politikberatung / Political Consulting

Im deutschsprachigen Raum wird unter Politikberatung ursprünglich die wissenschaftliche Beratung politischer Entscheidungsträger verstanden. Die Träger von Politikberatung, in erster Linie Experten aus Forschungs- und Beratungsinstituten, unterstützen ihre Adressaten bei der Vorbereitung und Evaluierung von politischen Programmen und erfüllen dadurch vor allem zwei Funktionen: Information und Legitimation. ¹⁹ Zunehmend wird mit Politikberatung aber auch solche Zusammenarbeit bezeichnet, die sich auf unspezifischere Formen der Expertise und Erfahrung stützt oder auf einem persönlichen Vertrauensverhältnis basiert. Es ist offensichtlich, dass eine neutrale, rein wissenschaftliche Beratung von Politikern nicht vorausgesetzt werden kann, sondern immer die Möglichkeit besteht, dass dahinterliegende Interessen die Expertise beeinflussen oder zumindest selektiv wirken. Oder - anders ausgedrückt - es kommt zu einer Vermischung von Sach- und Wertaussagen. Besonders anschaulich wird das bei einigen Think Tanks, die sich einer

¹⁸ Siehe die verschiedenen Beiträge in Althaus (2001); Ries (2002); Althaus (2002); Kahler/Lianos (2003).

¹⁹ Vgl. Andersen/Woyke (2003: 482).

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gewissen politischen oder wirtschaftlichen Gruppe zuordnen lassen oder gar von ihr finanziert bzw. unterstützt werden.

Wird im englischen Sprachraum von „political consultants“ gesprochen, ist damit meist ein freiberuflicher Berater gemeint, der oftmals parteigebunden agiert und für konkrete Aufträge, z.B. Wahlkämpfe, andere Kampagnen oder Meinungsforschung engagiert wird. 2.1.4 Public Relations (PR) / Öffentlichkeitsarbeit

Eine weitere Form öffentlicher Kommunikation wird als Public Relations bezeichnet, größtenteils synonym wird der eingedeutschte Begriff „Öffentlichkeitsarbeit“ verwendet. PR ist in allen Lebensbereichen anzutreffen und scheint heutzutage für fast alle sozialen Zusammenhänge unumgänglich. ²⁰ Eine Abgrenzung zu Werbung und Journalismus fällt häufig schwer, ebenso der Versuch, die Reichweite und Wirkung solcher Maßnahmen abzuschätzen. Auch besteht wenig Einigkeit darüber, ob Public Affairs ein Teil von Public Relations ist, oder ob das Umgekehrte der Fall ist, dies hängt vom jeweiligen Verständnis der Begriffe ab. Nicht nur Unternehmen (in ihrer Rolle als „corporate citizen“) und Organisationen greifen auf PR zurück, auch Staaten und Behörden sind darauf angewiesen, ihr Handeln der Öffentlichkeit zu erklären und um Verständnis zu werben, also letztendlich Imagepflege zu betreiben. 21

Im Unterschied zum klassischen Lobbying, welches versucht, direkt auf die Entscheidungsträger einzuwirken, wird bei PR-Arbeit über die Mobilisierung von gesellschaftlichen Gruppen, der Öffentlichkeit und den Medien indirekt Einfluss ausgeübt. Im Bereich von Public Affairs wiederum scheinen sich beide Formen zu vermischen.

2.2 Die Funktion von Lobbying im demokratischen System

In einer pluralistischen, demokratisch organisierten Gesellschaft ist Lobbying ein wesentlicher Bestandteil politischer Entscheidungsbildungsprozesse, manche Beobachter gehen gar soweit, vom Lobbyismus als fünfter Gewalt zu sprechen. ²² Um in einer modernen Demokratie zu tragfähigen, von der Mehrheit akzeptierten Entscheidungen zu gelangen, die sich anschließend auch implementieren lassen, ist ein diskursiver Aushandlungsprozess nötig. Habermas (1962: 236) stellte bereits in den 60er Jahren mit Bezug auf Deutschland fest: „Politische Entscheidungen fallen in den neuen Formen eines „bargaining“, das sich neben den älteren Formen des Machtvollzugs: hierarchy und democracy

²⁰ Vgl. Ronneberger/Rühl (1992: 9 ff.).

²¹ So geht es um handfeste finanzielle Konditionen für die Kapitalaufnahme, wenn sich Staaten bei den gro-

ßen internationalen Rating-Agenturen (z.B. „Standard & Poor’s“, „Moody’s“) durch überzeugende Selbstdar-

stellung um eine gute Einstufung ihrer Bonität bemühen.

²² Vgl. Leif/Speth (2003: 16).

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