INHALT

EINLEITUNG   3

1.  DEFINITION UND KRITERIEN DER STAATLICHKEIT  5

1.1.  Was ist Staatlichkeit?  5

1.2.  Schwache Staaten  7

1.2.1.  Stabilität durch die staatlichen Kernfunktionen  7

1.2.2.  Typen von Staatlichkeit  8

2.  STABILISIERUNGSMAßNAHMEN BEI FRAGILEN STAATEN  10

2.1.  Faktoren für das Staatsversagen und den Staatsverfall  11

2.2.  Möglichkeiten zur Förderung der staatlichen Funktionen  13

2.2.1.  „Statebuilding“ Maßnahmen  

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2.2.2.  Das Konzept des „Nationbuilding“  15

3.  FAZIT  20

LITERATUR   23

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Einleitung

Die politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit fragilen Staaten bzw. „failed states“ ist zwar bereits seit den 1990er Jahren in der wissenschaftlichen Debatte präsent, aber vor allem mit den Anschlägen vom 11. September 2001 auf die USA wurde das Phänomen fragiler Staatlichkeit zu einem zentralen Thema in den Internationalen Beziehungen und geriet somit auch ins Blickfeld der breiten Öffentlichkeit. Seit jeher werden jene Staaten nicht mehr nur als Problem der Entwicklungspolitik und humanitären Hilfe, mit lokal bzw. regional begrenzte Folgen, angesehen, sondern gelten als eine der größten Gefahren für die internationale Sicherheit. ¹ Die hauptsächlich angeführten Gründe, warum von „failed states“ eine globale Gefahr ausgeht, äußern sich durch die Tatsache, dass „instabile Situationen in Staaten wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklungen längerfristig zum Scheitern bringen, große humanitäre Katastrophen nach sich ziehen und ganze Regionen destabilisieren“ ² , indem durch einen Domino Effekt der innerstaatlichen Gewaltkonflikten auch ein Sicherheitsrisiko für angrenzende Staaten besteht. Zum anderen wird ebenfalls immer wieder angeführt, dass fragile Staaten dem organisierten Verbrechen (z.B. zum Anbau von Drogen, Waffenhandel usw.) dienen und sogar zu Quellen eines transnationalen Terrorismus werden. Kurzum: Staatszerfall und die Fragmentierung von Gesellschaften können Gewaltkonflikte entweder auslösen oder unlösbar werden lassen und wirken demnach als katalytischer Faktor für die neue Kriege, welche das zentrale Thema des Hauptseminars, um die vorliegende Hausarbeit darstellen. ³ Somit berühren fragile Staaten auch ganz klar westliche Politikziele und stehen im direkten Zusammenhang mit der Bekämpfung von Gewaltkonflikten und des Terrorismus von Seiten der externen Akteure. Die Wahrnehmungsänderung gegenüber fragiler Staatlichkeit im Bezug auf die neuen Kriege äußerte sich dabei vor allem in der Änderung der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA 2002 und der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003. So ist im US-amerikanischen Regierungsdokument klar nachzulesen, dass nicht mehr nur die sogenannten militärisch starken „rouge states“ ⁴ das primäre globale Sicherheitsrisiko darstellen, sondern vielmehr jene Staaten, die vom inneren Zerfall bedroht sind: „America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones.“ ⁵ Konkret auf diese Problematik ging ebenfalls das, von der UNO 2004 eingesetzte Expertengremium High Level Panel ein. Dieses legte in seinem Bericht „A more secure world“ nicht nur die sechs zentralen „Bedrohungscluster“ vor,

¹ Vgl. Schneckener , Ulrich (2007b): Staatszerfall und fragile Staatlichkeit, in: Ferdowsi, Mir A. (Hrsg.):

Weltprobleme im Zeitalter der Globalisierung, München. S. 379.

² Hippler, Jochen (2004): Nation-Building - ein sinnvolles Instrument der Konfliktbearbeitung?, Bonn, S. 14

³ Vgl. Schneckener, Ulrich (2005): Fragile Staaten als globales Sicherheitsrisiko, S. 26

⁴ Der Begriff „Schurkenstaaten“ wird vornehmlich von den USA benutzt. Gemeint sind damit Staaten, die proaktiv

Terroristen unterstützen, Massenvernichtungswaffen anstreben oder generell als feindlich gegenüber der USA

angesehen werden (vgl. z.B. Chomsky 2000).

⁵ Vgl. Schneckener (2005): S. 26; Zitat nach: U.S. National Security Strategy, Washington, D.C., 17.09.2002, S.1

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sondern beschrieb auch Lösungsansätze und konstatierte, dass die Internationale Gemeinschaft unter der UNO, das Sicherheitsproblem fragiler Staaten nicht mehr nur ignorieren sondern klar adressieren müsse. ⁶ Dabei wird von Seite der westlichen Staaten vor allem die Förderung von Demokratie und gegebenenfalls ein militärisches Eingreifen zur staatlichen Stabilisierung als „Allheilmittel gegen die neue asymmetrische Bedrohung“ gesehen. 7

Bleibt noch die Frage offen, wie diese Förderung genau aussehen und der (Neu)Aufbau der staatlichen Institutionen nach einer militärischen Intervention gelingen soll. Nun gibt es generell zwei Möglichkeiten, wie mit der Problematik gescheiterter Staaten umgegangen werden kann. Auf der einen Seite steht der Einsatz nicht zahlreicher Mittel und Strategien für einen direkten Eingriff in die lokalen Verhältnisse, um einen „failed state“ wieder aufzubauen. Auf der anderen Seite können bereits vorher Versuche unternommen werden, um den „Abstieg“ eines Staates zum „failed state“ zu verhindern. Hier wird bereits deutlich, dass es einer genaueren Definition bedarf, was unter einem fragilen Staat bzw. sogar „failed state“ überhaupt zu verstehen ist, welche Faktoren zu seinem Entstehen führen bzw. beitragen und wie der Verlauf des Zusammenbrechens aussieht.

In der vorliegenden Arbeit sollen daher die verschiedenen Typen von schwacher Staatlichkeit aufgezeigt und die Ursachen für den Staatsverfall bzw. den voranstehenden Prozess beleuchtet werden. Anschließend wird die Frage nach möglichen Konzepten des Umgangs mit „failed states“ im Rahmen der externen wie auch internen Stabilisierung und Demokratieförderung gestellt. Unter der Annahme, dass es „den“ einen Typ von „failed state“ nicht geben kann, jeder Staat mehr oder weniger stabil ist und außerdem die Stabilität in den verschiedenen Funktionen eines Staates unterschiedlich gut oder schlecht ausgeprägt ist, ergibt sich die These, dass es auch nicht die eine „wahre Art“ der staatlichen Stabilisierung im Kampf gegen die „neuen Kriege“ geben kann. Jedes Instrument der Förderung muss an dem jeweiligen Zielstaat und seiner Ausprägung von Staatlichkeit angepasst werden. Aber auch dann stellt sich am Ende der Arbeit noch die Frage, ob insbesondere die Demokratieförderung überhaupt das beste Handwerkszeug zur Verfügung stellt, um mit dem Problem schwacher Staatlichkeit umzugehen, oder ob andere Konzept nicht angebrachter wären.

⁶ Vgl. Schneckener (2005): S. 27

⁷ Hils/Wilzewski (2006): Crusader State - Defekte Demokratie?, Trier, S. 1.

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1. Definition und Kriterien der Staatlichkeit

Um zu verstehen, welche Probleme mit fragilen Staaten verbunden sind und welche Auswirkungen die Fragilität von Staaten auf die Internationale Sicherheitslage haben kann, ist es notwendig zu Beginn zu definieren, durch was Staatlichkeit überhaupt gekennzeichnet wird und was einen stabilen Staat ausmacht. Die Verwendung des Begriffs „failed state“ bzw. „Gescheiterter Staat“, setzt nämlich implizit voraus, dass es auch einen „funktionierenden, stabilen Staat“ gibt. Was zeichnet diesen nun aber einen - wie in der Literatur häufig bezeichneten - „konsolidierten“ Staat aus und vor allem, an welchen Indikatoren kann man ablesen, wie konsolidiert ein Staat ist?

1.1. Was ist Staatlichkeit?

Der Begriff Staat benennt in erster Hinsicht ein Gebilde, das vom Staats- und Völkerrecht betroffenen ist. In Kurzform hat ein moderner Staat demzufolge eine doppelte Ordnungsfunktion, die gleichwohl den Staat als solchen charakterisiert. So zeichnet sich ein Staat dadurch aus, dass er zum einen die Aufgabe hat, innerhalb seiner Territorialgrenzen die öffentliche Ordnung zu gewährleisten hat und zum anderen gemeinsam mit allen anderen Staaten auch Träger der globalen Ordnung ist. Hieraus konsultiert sich desgleichen das internationale System. ⁸ Damit lässt sich die Begrifflichkeit des Staates gleichzeitig von anderen politischen Verbänden abgrenzen. Im Verlauf der vorliegenden Arbeit ist die Tatsache, dass nicht jedes politische Gemeinwesen zwingend Attribute von Staatlichkeit aufweist, überaus entscheidend, da damit aufgezeigt wird, dass politisch strukturierte Gesellschaften auch durchaus in anderer Form existent sein können. In der Allgemeinen Staatslehre von Georg Jellinek (1895) werden diese Attribute von Staatlichkeit in einer Form definiert, die bis heute ihre Gültigkeit hat. So gibt es nach Jellinek ⁹ drei Kriterien, die einen Staat ausmachen. Zum ersten ist dies das Staatsgebiet, ein durch Grenzen abgestecktes Territorium. In diesem befindet sich das Staatsvolk, mithin Personen, die als Staatsbürger gelten. Als drittes Kriterium dient die Staatsgewalt, d.h. die Fähigkeit des Staates, auf dem Staatsgebiet und gegenüber dem Umfeld, die Rechte der Staatsbürger durchzusetzen. Während die ersten beiden eher formale Kriterien sind, die entweder vorhanden sind oder nicht, ist das Kriterium der Staatsgewalt bereits ein qualitatives. Ein Staat kann mehr oder weniger dazu in der Lage sein, die öffentliche Ordnung und damit die innerstaatlichen Rechtsnormen aufrecht zu erhalten oder das Staatsgebiet bzw. Staatsvolk vor äußeren Einflüssen zu schützen. Damit stellt der Staat eine

⁸ Schneckener (2007b): S. 357

⁹ Jellinek, Georg (1900): Allgemeine Staatslehre.

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Zentralgewalt dar, die sowohl die eigene Souveränität nach innen (gegenüber der Gesamtgesellschaft) und außen (gegenüber den externen Akteuren) beansprucht. ¹⁰ [s.o. doppelte Ordnungsfunktion des Staates]

Durch die jellinekschen Kriterien wird jedoch nur die De-facto-Staatlichkeit eingefangen. Auf dem Feld der Internationalen Beziehungen kommt die De-jure-Staatlichkeit hinzu, also die Anerkennung eines Staates durch die internationale Gemeinschaft, die es erst ermöglicht diplomatische Beziehungen aufzunehmen oder internationalen Organisationen beizutreten. Um jedoch Staaten als stabil oder gescheitert einzuordnen, reicht das alleinige Kriterium des Gewaltmonopols nicht aus. Die oben genannten Attribute bilden daher nur Minimalkriterien von Staatlichkeit. Da die Zuschreibung des Zustandes der Staatlichkeit vornehmlich durch westliche Staaten erfolgt, legen diese natürlich ihr Bild einer modernen Staatlichkeit zugrunde. Neben der Staatsgewalt kommen damit dem Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsstaat und der Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit eine besondere Bedeutung zu. D.h. nicht nur das Gewaltmonopol des Staates macht dessen Souveränität aus, sondern auch vielmehr das breite Spektrum an vielfältigen politischen Institutionen, die durch die weiteren eben genannten Kriterien bestimmt werden. Damit wird der Bereich der Exekutive eines Staates durch die Befugnisse der Legislative, Judikative und des gesamten Verwaltungsbereichs erweitert. ¹¹ Kritik an diesem erweiterten Konzept von Staatlichkeit bezieht sich vor allem darauf, dass diese grundsätzliche Wertung von Staatlichkeit, die sich aus der historischen Entwicklung der westlichen Welt ergeben hat, nicht ohne weiteres auf andere Regionen übertragbar sei. So wäre dieses idealtypische Konzept mithin nicht analytisch, sondern rein normativ begründet. Schneckener verweißt darauf, dass allein schon die Zuschreibung an den Staat, für die Sicherheit der Staatsbürger zuständig zu sein, bereits eine normative ist. Außerdem hat sich beispielsweise das „OECD-Modell“ des Wohlfahrtsstaates über einen längeren Zeitraum von verschiedenen Punkten in Europa und Amerika aus verbreitet und durchgesetzt. Es hat dabei aber unterschiedliche Ausprägungen erfahren und ist somit über den Grundkonsens hinaus durchaus heterogen. Darüber hinaus geht es in dieser Arbeit um die Förderung von Staatlichkeit im Rahmen von Demokratisierungsprozessen und die möglichen Konzepte für die Bekämpfung von „schwacher“ Staatlichkeit. Da die Demokratieförderung auch ein Teil der Außen- und Sicherheitspolitik, bzw. Entwicklungspolitik der westlichen Staatenwelt ist, werden diese wohl kaum ein anderes Staatverständnis als ihr eigenes zu Grunde legen. ¹² Für die Zuschreibung einer „konsolidierten“ Staatlichkeit ist es aber wichtig festzuhalten, dass es sich dabei keineswegs um eine demokratische Staatsform handeln muss. Auch andere Staatsformen

¹⁰ Vgl. Schneckener (2007a), S. 103f.

¹¹ ebd.

¹² ebd., S. 358f.

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