Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Theoretische Grundlagen: Die Prinzipal-Agent-Theorie  4

2.1  Entstehungsgeschichte und Forschungsüberblick.  5

2.2  Das Konzept der Prinzipal-Agent-Theorie.  7

3.  Wirkung und Bedeutung für Rat und Kommission.  13

3.1  Durchsetzungskompetenzen der Kommission  13

3.2  Kontrollmechanismen zur Überwachung der Kommission  17

4.  Empirische Untersuchung  20

4.1  Fallstudie 1: Die Verpackungsabfall-Direktive.  21

4.2  Fallstudie 2: Die Elektroschrottrichtlinie  23

4.3  Fallstudie 3: „Die Wahl des kleineren Übels“  24

4.4  Die Interaktion zwischen Kommission und Ministerrat  25

5.  Fazit.  27

Literaturverzeichnis.   29

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1. Einleitung

Bereits seit den frühen 90er Jahren des 20. Jahrhunderts rückten vor dem Hintergrund der Verträge von Maastricht und Amsterdam sowie der EU-Osterweiterung die supranationalen Institutionen der europäischen Union zunehmend in das Blickfeld der politikwissenschaftlichen Untersuchungen. 1

Mit dem in der Geschichte der Europäischen Union einmaligen Ereignis des geschlossenen Rücktritts der Kommission infolge von Korruptionsvorwürfen im März 1999, standen nicht mehr nur noch der europäische Rat und die Kommission als „Kern des Regierungsmodells der EU“ ² im Zentrum der wissenschaftlichen Auseinandersetzung. Auch ihre Funktionen und Wechselbeziehungen sowie die Frage nach ihrer dauerhaften Effizienz und glaubwürdigen Transparenz regte das wissenschaftliche Interesse an. Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit ist in Anlehnung daran die Annahme von Ministerrat und Kommission als voneinander völlig unabhängig agierende Institutionen innerhalb der internationalen Organisation der EU. Dies impliziert einen Widerstreit im Entscheidungs- und Implementierungssprozess der Institutionen. Die supranationalen Akteure bedienen sich ihrer Kompetenzen, um eigene Präferenzen strategisch zu verfolgen. Ziel ist es dabei ihre jeweiligen Einflussmöglichkeiten auf die europäische Politik auszuweiten. Vor dem Hintergrund von Delegation und Kontrolle ergibt sich folgende Leitfrage für diese Hausarbeit: Rat und Kommission - zwei Rivalen im Entscheidungsprozess der Europäischen Union? Als methodische Beweisgrundlage werde ich im folgenden zweiten Teil der Hausarbeit zunächst die Prinzipal-Agent-Theorie einführen, mit deren Hilfe ich durch ihre Entstehungsgeschichte, Annahmen und allgemeine Problematik eine theoretische Analysebasis schaffen werde. Im dritten Teil der Hausarbeit werde ich die Prinzipal-Agent-Theorie mit den Institutionen der EU verknüpfen. Durch Bestimmung der Durchsetzungsinstrumente der Kommission sowie der Delegations-und

Kontrollmechanismen des Ministerrats sollen Wirkung und Bedeutung der Theorie für die Institutionen der Europäischen Union verifiziert werden. In Punkt vier der Hausarbeit werde

¹ Vgl. Wallace, Helen;: Die Dynamik des EU-Institutionengefüges. In: Jachtenfuchs, Markus; Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Europäische Integration. 2.Auflage, Leske+Budrich, Opladen 2003, S. 141-163

² Kopp-Malek, Tanja u.a.: Die Europäische Kommission als lernende Organisation? - Die Umsetzung des umweltpolitischen Integrationsprinzips in ausgewählten Generaldirektionen der Europäischen Kommission. 2. Auflage, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2009, S. 43

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ich  empirisch unter Betrachtung des theoretischen Kenntnisstandes das Machtverhältnis  

zwischen  Rat und Kommission seit den Verträgen von Maastricht und Amsterdam  

analysieren.  Dazu werde ich zwei Fallstudien aus der Umweltpolitik heranziehen, deren  

Inhalte  essentiell zur Beantwortung der Fragestellung beitragen. Abschließend werde ich im  

f  ünften Teil das Fazit aus dieser Bearbeitung ziehen. Ich werde die Ergebnisse im Hinblick  

auf  die Fragestellung dieser Arbeit zusammenfassen, und gleichzeitig eine kritische  

Bewertung  der Anwendung der Prinzipal-Agent-Theorie im Rahmen von Rat und  

Kommission  vornehmen.  

2.  Theoretische Grundlagen: Die Prinzipal-Agent-Theorie  

Die  Einzigartigkeit der Interaktion zwischen den Organen der Europäischen Gemeinschaft  

unterliegt  seit ihrer Gründung der politikwissenschaftlichen Diskussion. Die  

wissenschaftliche  Forschung widmet sich dabei besonders dem Zusammenhang von  

Europ  äischer Kommission und Ministerrat, deren Verhältnis oft als „Machtkampf“ 3 zwischen  

widerstreitenden  Institutionen mit konträren Kompetenzen begriffen wird. 4 Grundlage und  

Instrument  der Diskussionen ist dabei die Methodik der Prinzipal-Agent-Theorie, deren  

empirische  Ergebnisse eine weite Verbreitung innerhalb der unterschiedlichsten Disziplinen  

der  Sozialwissenschaft erfahren. Die Prinzipal-Agent-Theorie befasst sich mit einer  

klassischen  Auftraggeber-Arbeitnehmer-Beziehung: Ein Auftraggeber erteilt einem  

Arbeitnehmer  innerhalb eines Vertragsverhältnisses einen Auftrag. Zentrale  

Untersuchungsgegenst  ände sind dabei die Problematik fehlender Anreize zur Erfüllung des  

Vertrags,  die strategische Verfolgung eigener Ziele und fehlende  

  Überwachungsmechanismen.  5

Die  Prinzipal-Agent-Theorie soll demnach in dieser Arbeit als Verständnisgrundlage  

f  ür die Analyse von Delegation und Kontrolle in der Europäischen Union dienen sie soll die  

Entscheidungsprozeduren  , Präferenzen und Problematiken für die Relation von Ministerrat  

und  Kommission theoretisch erfassen.  

3  Tömmel, Ingeborg: Das politische System der E.U 3.Auflage, Oldenbourg, München 2008,  258

4  Vgl. ebd.  

5  Vgl. Vaubel, Roland: Principal-Agent-Probleme in internationalen Organisationen - HWWA Discussion Paper  

219.  In: Hamburgisches Welt-Wirtschafts-Archiv (Online Edition) 2001, URL: http://opus.zbw-  

kiel.de  /volltexte/2003/506/pdf/219.pdf , letzter Zugriff:  29.08.2009

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In diesem Zusammenhang werde ich zunächst kurz auf die Entstehung des Theorieansatzes mit Schwerpunkt auf das Untersuchungsinteresse der Politikwissenschaft eingehen. Danach werde ich die grundlegenden Prinzipien und Problematiken des Konzepts darstellen. Im dritten Teilabschnitt werde ich dann die Ergebnisse der Theorie hinsichtlich ihrer Anwendung untersuchen und kritisch bewerten.

2.1 Entstehungsgeschichte und Forschungsüberblick

Bereits im 18. Jahrhundert entwickelte der schottische Ökonom, Moralphilosoph und spätere Begründer der klassischen Volkswirtschaftslehre Adam Smith in seinem Werk „An Inquiry into the Nature and Cause of the Wealth of Nations“ die Grundideen von Eigeninteresse und Arbeitsteilung als Wirkungsmechanismen in Unternehmungen und auf Märkten. ⁶ Rund zweihundert Jahre später, im Jahre 1937, legte der britische Wirtschaftswissenschaftler und Nobelpreisträger Ronald Harry Coase in seinem Artikel „The nature of firm“ den Grundstein für das heutige Verständnis von Hierarchie und Vertragsverhältnissen in Unternehmen. Er beeinflusste damit maßgeblich die Betrachtungsweise des neuen wirtschaftlichen Handelns, das später durch die Theorie der Neuen Institutionenökonomik manifestiert wurde ⁷ . Ein wesentliches Konzept hierbei ist unter anderem die Prinzipal-Agent-Theorie.

Die endgültige Formulierung der Theorie geht zurück auf Aufsätze von Michael Jensen und William Meckling aus dem Jahre 1976. 8

Die Entwicklung der Theorie wurde durch die ökonomischen und politischen Gegebenheiten der Zeit begleitet. Die Annahmen der in der Politikwissenschaft noch verhältnismäßig unbekannten Prinzipal-Agent-Theorie wurden in den 60/70er Jahren durch

⁶ Vgl. Dransfield, Don; Dransfield, Rob: Key Ideas in Economics. Nelson Thornes Ltd, Cheltenham UK 2003, S. 1-10

⁷ Vgl. Ballhaus, Jörn: Moleküle der Wirtschaft - Ronald H. Coase: „The Firm, the Market and the Law“. In: Die Zeit (Online Edition). 2000, URL: http://www.zeit.de/2000/04/200004.biblio.serie_ 36_.xml , letzter Zugriff: 27.08.2009

⁸ Vgl. Kuhn, Lothar: Was ist ... Principal-Agent-Theorie? In: Hardvard Business Manager (Online Edition). 09.01.2009, URL: http://www.harvardbusinessmanager.de/heft/artikel/a-590966.html, letzter Zugriff: 27.08.2009

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die Problematik des so genannten „bureaucratic drift“ 9 erstmals zum Forschungsgegenstand der amerikanischen Bürokratietheorie: Entgegen dem bis dahin geltenden Wissensstand setzte sich die Erkenntnis durch, dass die eigentlichen Ziele der Politik nicht mit den später resultierenden Ergebnissen übereinstimmten. Aufgrund fehlender Konkurrenz bestünde kein Anreiz für Bürokraten effizient an Problemlösungen zu arbeiten ¹⁰ und politische Mechanismen zur Kontrolle der Ämter würden selten effektiv greifen. ¹¹ Lösungsansätze bestünden daher in der Entwicklung von „marktähnlichen Zuständen“ ¹² und Konkurrenzsituationen als einzig effiziente Vergleichsmöglichkeit von Akteuren. ¹³ Erst Mitte der 80er Jahre wurden unter Weingast bürokratische Kontrollmechanismen des amerikanischen Kongresses mit der Prizipal-Agent-Theorie in Verbindung gebracht. Der Ansatz wurde später unter McCubbins und Noll im Hinblick auf administrative Prozeduren ausgeweitet. Sie argumentieren, dass die „richtigen“ ¹⁴ administrativen Mechanismen zur Offenlegung der Informationen der jeweiligen Ämter führen würden. Auf diese Weise könne man politisches Gedankengut über einen Regierungswechsel hinaus sichern, das „Problem politischer Unsicherheit“ bzw. eines „legislative drift“ ¹⁵ würde gemindert. ¹⁶ Erst zu Beginn des neuen Jahrtausends veröffentlichte das „European Journal of Political Research“ erstmalig im Rahmen des Prinzipal-Agent-Ansatzes einen Sonderband über vergleichende Studien zu institutionellen Unterschieden europäischer und

⁹ McCubbins, Matthew; Noll, Roger; Weingast, Barry R.: Structure and Process, Politics and Policy: Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies. In: Virgina Law Review. Band 75 / Nr.2, März 1989, S. 431-482

¹⁰ Vgl. Niskanen, William A.: Bureaucracy and Representative Government. Aldine Pub, Chicago 2007

¹¹ Vgl. Downs, Anthony: Inside Bureaucracy - A Rand Corporation Research Study. Waveland Press, Boston 1993

¹² Niskanen, William A.: Bureaucracy and Representative Government. Chicago 2007

¹³ Vgl. ebd.

¹⁴ Mitchell, Paul: Voters and their Representatives: Electoral Institutions and Delegation in Parliamentary Democracies. In: European Journal of Political Research. Band 37 / Nr. 3, 2002, S. 335-351

¹⁵ Moe, Terry M.: The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. In: Williamson, Oliver E. (Hrsg.): Organization Theory. From Chester Barnhard to the Present and Beyond. Oxford, New York 1995, S. 116-153

¹⁶ Vgl. Moe, Terry M.: The Politics of Structural Choice. 1995, S. 116-153

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amerikanischer Politiksysteme. ¹⁷ Die Artikel behandeln u.a. Informationsdefizite von Wählern gegenüber ihren potentiellen Wahlkandidaten, deren Eignung für die Kandidatur und Leistung im Politikprozess nur schwer einzuschätzen seien. Die Relativierung unzulänglicher Informationen finde über Parteien und Wahlsysteme sowie Interessengruppen und Verbände statt. 18

Die politikwissenschaftliche Debatte über die Prinzipal-Agent-Theorie erstreckt sich schließlich bis zur heutigen Anwendung in der Europäischen Union. Im Mittelpunkt der Auseinandersetzung steht das Verhältnis institutioneller europäischer Organisationen. Fokus des Interesses ist neben der Untersuchung der Zentralbank als demokratische Institution ¹⁹ , die Relation zwischen Europäischer Kommission und dem Rat der mitgliedsstaatlichen Regierungen. ²⁰ Letzteres ist Schwerpunkt dieser Arbeit und wird im weiteren Verlauf vertieft behandelt werden. An dieser Stelle möchte ich hervorheben, dass der eigentliche

Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit keine vollständige Zusammenstellung aller Forschungsfelder der Prinzipal-Agent-Theorie verlangt. Ziel dieses Abschnittes ist lediglich ein grober Überblick über mögliche Forschungstendenzen. Die Anwendung der Prinzipal-Agent-Theorie ist in Wirklichkeit viel umfassender, „tatsächlich uneingeschränkt, solange es um die Analyse von Entscheidungshandlungen geht“ ²¹ . Die Prinzipal-Agent-Theorie erstreckt sich heute über fast alle Disziplinen des Politikprozesses.

2.2 Das Konzept der Prinzipal-Agent-Theorie

Die Prinzipal-Agent-Theorie beschreibt eine spezielle Form der vertragsbasierten Interaktion zwischen zwei Akteuren einer hierarchischen Konstellation.

¹⁷ Vgl. Braun, Dietmar.; Gilardi, Fabrizio.: Delegation aus der Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie. In: Vorstand der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (Hrsg.): Politische Vierteljahresschrift. Band 43/ Nr.1, Westdeutscher Verlag GmbH, Wiesbaden März 2003, S.152

¹⁸ Vgl. Mitchell, Paul: Voters and their Representatives. 2002, S. 335-351

¹⁹ Vgl. Majone, Giandomenico: Nonmajoritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A Political Transaction-Cost Approach. In: Journal of Theoratical and Instiutional Economics. Band 157, S. 57-78

²⁰ Vgl. Pollack, Mark A.: The engines of European integration - delegation, agency, and agenda setting in the EU. 1. Auflage, Oxford University Press, Oxford 2003, S. 107 ff.

²¹ Braun, D.; Gilardi, F.: Delegation aus der Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie. 2003, S.156

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Zwecks der Verfolgung eigener Interessen delegiert der Prinzipal eine Aufgabe an einen Agenten. ²² Der Prinzipal ist aufgrund von Mangel an notwendigem Know-How oder Fähigkeiten nicht in der Lage, die Aufgabe selbst zu bewältigen. Die Beziehung des Prinzipals zu seinem Agenten ist demnach durch eine starke „Abhängigkeit“ ²³ geprägt. Der Agent wird zwar mit der Durchführung der Aufgabe beauftragt, um die Ziele des Prinzipals zu realisieren, dennoch ist er kein „willenloser Sklave“ ²⁴ , sondern verfolgt zu jeder Zeit seine eignen Interessen. Grundlegende Annahme ist dabei die Unterstellung des opportunistischen Verhaltens der Akteure ²⁵ . Sie ignorieren nicht nur das gegenseitige Wohlergehen, sondern nehmen sogar die Schädigung des anderen Akteurs in Kauf, wenn sie daraus einen direkten Vorteil erzielen können. Der Agent stimmt der Teilnahme an dem Vertragsverhältnis mit dem Prinzipal also nur dann zu, wenn die Bedingungen mindestens gleich vorteilhaft und nicht schlechter im Vergleich zu einer alternativen Beschäftigung sind, also seinem Reservationsnutzen ²⁶ entsprechen.

Deshalb kann sich der Agent auch für alternative Verträge und Beschäftigungen entscheiden. Dabei empfindet er ein so genanntes „Arbeitsleid“ 27 , d.h. er scheut im Gegensatz zu den Erwartungen des Prinzipals hohe Arbeitsbelastungen. Ein hoher Arbeitseinsatz würde ein besseres Handlungsergebnis bewirken, etwa einen höheren Unternehmensgewinn. Da der Prinzipal jedoch das Verhalten des Agenten nach Vertragsabschluss nicht beobachten kann (hidden action), wird der Agent diejenige Handlungsalternative wählen, die seinen eigenen Aufwand minimiert, den Prinzipal aber gerade noch zufrieden stellt (shirking oder agency loss) ²⁸ . Der Agent legt seine Tätigkeit nur deshalb nicht komplett nieder (moral hazard), weil er als risikoaverser Akteur nicht die Gefahr eingehen will seine Arbeit gänzlich zu verlieren.

²² Vgl. ebd., S.147

²³ ebd.

²⁴ Braun, D.; Gilardi, F.: Delegation aus der Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie. 2003, S.156

²⁵ Vgl. Neus, Werner: Einführung in die Betriebswirtschaftslehre. 5. Auflage, Mohr Siebeck, Tübingen 2007, S. 126 ff.

²⁶ Vgl. Alparslan, Adem: Strukturalistische Prinzipal-Agent-Theorie - Eine Reformulierung der Hiddenaction-Modelle aus der Perspektive des Strukturalismus. In: Corsten H.; Reiß M.; Steinle C.;, Zelewski S. (Hrsg.): Information - Organisation - Produktion. 1. Auflage, 2006, S.14

²⁷ Vgl. Neus, Werner: Einführung in die Betriebswirtschaftslehre. 2007, S. 126

²⁸ Vgl. Braun, D.; Gilardi, F.: Delegation aus der Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie. 2003, S.148

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