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1.  Einleitung  1

2.  Die Defizite des repräsentativen Systems  2

2.1  Machtausbau vs. Legitimität  2

2.2  Parteienwettbewerb vs. Bürgernähe  3

2.3  Komplexität der Problemfelder vs. Partizipation der Bürger  5

3.  Die direktdemokratischen Instrumente und deren Wirkung im Überblick  6

4.  Erfahrungen aus der Praxis  8

4.1  Erfahrungswerte aus der Schweiz  8

4.2  Erfahrungen aus den deutschen Bundesländern  9

5.  Ist die direkte Demokratie auf Bundesebene eine Lösung der Probleme  10

5.1  Standpunkte innerhalb der Debatte  10

5.2  Was spricht für und was gegen die direkte Demokratie  12

6.  Schlussbetrachtung  15

Literaturverzeichnis   17

Die Einführung direktdemokratischer Verfahren auf der Bundesebene: Verfassungspolitische Aspekte Pro und Contra

1. Einleitung

Seit den 1970er Jahren kam es vermehrt zur Kritik an dem repräsentativen System in Deutschland. Zu diesem Zeitpunkt setzte ebenfalls ein Nachlassen der Integrationskraft bei den großen Volksparteien ein. Auf der Suche nach neuen Wegen der Partizipation orientierten sich die Bürger anderweitig. Ein Rückgang der bis dahin festen Wählerklientel war die Folge. Häufig beklagt wurde seitdem der zunehmende Vertrauensverlust in die Parteien seitens der Bürger. Wörter wie Vertrauenskrise oder auch Systemverdrossenheit tauchen in diesem Kontext auf. ¹ Als eine mögliche Antwort auf diese Probleme wird seither regelmäßig die Einführung direktdemokratischer Elemente als Ergänzung des repräsentativen Systems propagiert. Doch was verstehen wir unter direkter Demokratie? Bevor ich näher auf den Aufbau der Arbeit eingehen werde, ist es sinnvoll, den Begriff zunächst zu definieren. Die direkte Demokratie kann auf zweierlei Art verstanden werden. Zum einen ist in ihr das Gegenstück der repräsentativen Demokratie zu sehen, wenn davon ausgegangen wird, dass sie eine demokratische Herrschaftsform ist, bei welcher die politische Macht allein durch das Volk ausgeübt wird und nicht durch eine weitaus geringere Anzahl von Repräsentanten. ² Das oberste Gebot ist, dass der Wille des Volkes ohne Umwege zu politischen Entscheidungen führt. ³ Dieses Verständnis soll jedoch nicht dieser Arbeit zugrunde liegen. Bestimmend ist die Bedeutung direkter Demokratie als ein politisches Entscheidungsverfahren. Als ein Mittel, welches den Bürgerinnen und Bürgern abgesehen von den Wahlen in Form von Volksabstimmungen die Möglichkeit eröffnet, selbständig politische Belange zu entscheiden. Unter diesem Gesichtspunkt spricht nichts gegen eine

Verwendung direkter Demokratie als Ergänzung des repräsentativen Systems. ⁴ In dieser Arbeit möchte ich deshalb darauf eingehen, inwieweit die Angebote der direkten Demokratie eine Lösung der existierenden Defizite darstellen können.

¹ Vgl. Decker, Frank, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie. Dargestellt an der Diskussion um die Einführung von plebiszitären Elementen in das Grundgesetz, in: ZPol, 15. Jg. (2005), S. 1103-1147, hier S. 1106-1108.

² Vgl. Batt, Helge, Direktdemokratie im internationalen Vergleich, in: APuZ 10/ 2006, S. 10-17, hier S. 11.

³ Vgl. Art. Direkte Demokratie, in: Schubert, Klaus/ Klein, Martina, Das Politiklexikon, 4., aktual. Aufl., Bonn 2006, S. 81.

⁴ Vgl. Batt, Helge, Direktdemokratie im internationalen Vergleich, S. 11-12.

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Hier gilt es zu zeigen, inwieweit die Einführung direktdemokratischer Elemente mit dem typischen mehrheitsdemokratischen System kompatibel ist. Dabei werden sowohl Vorteile als auch Nachteile direktdemokratischer Instrumente aufzuzeigen sein. Im Zentrum dieser Untersuchung werden die Auswirkungen auf den Parlamentarismus sowie den Parteienwettbewerb stehen. Am Ende werden die gewonnenen Erkenntnisse in einem Fazit zusammengefasst.

2. Die Defizite des repräsentativen Systems

Im ersten Abschnitt soll es um die Defizite der repräsentativen Demokratie in der Bundesrepublik gehen, welche eine Einführung direktdemokratischer Elemente sinnvoll erscheinen lassen. Beginnen werde ich mit dem gestiegenen Machtanspruch der Parteien. Daran anschließend sollen der Parteienwettbewerb und die gestiegene Problemkomplexität im Hinblick auf die Auswirkungen auf den Bürger betrachtet werden.

2.1 Machtausbau vs. Legitimität

Seit dem Bestehen der Bundesrepublik haben die Parteien ihren Machtanspruch kontinuierlich ausgebaut und sich dabei immer mehr von den Bürgern entfernt. Wie konnte das passieren? Während die einzelnen politischen Parteien bis in die 1970er Jahre hinein die Konfliktlinien, die innerhalb der Gesellschaft auftraten, mit ihren Programmen noch ausbalancieren konnten, kam es in der Folgezeit auf-grund einer immer größeren Ausdifferenzierung in der Gesellschaft zur Ausbildung neuer Konfliktlinien. Die traditionellen Gegensätze zwischen Kapital und Arbeit, Stadt und Land, Kirche und Staat sowie Zentrum und Peripherie unterlagen in den 1960er Jahren einem Bedeutungsverlust. Es vollzog sich ein Wandel, der die bisherigen Strukturen nachhaltig verändern sollte. Zum Beispiel wurde der Dienstleistungssektor immer weiter ausgebaut und führte zu einer Veränderung auf dem Arbeitsmarkt. Eine neue Gruppe von Angestellten und Beamten bildete sich heraus, während der Anteil der Arbeiter und Selbständigen zunehmend klei-

ner wurde. ⁵ Die Orientierung der Parteien an den großen Bevölkerungsgruppen

⁵ Vgl. Alemann, Ulrich von, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2003, S. 100-102.

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war damit nicht mehr haltbar, weil diese sich nicht mehr auf eine Partei festlegen ließen. Eine steigende Anzahl von Bürgern fällt in die Kategorie der Wechselwähler. Die Abkehr der Wähler von den Parteien geht mitunter zurück auf den Ausbau

des Wohlfahrtsstaates. ⁶ Der Staat entlastete seine Bürger in immer mehr Bereichen, so dass die Bevölkerung die Freiheit gewann, sich zunehmend auch auf andere Problembereiche zu konzentrieren, welche die Parteien nur unzureichend abdeckten. Kurz gesagt, es kam zu einem Wertewandel innerhalb der Gesellschaft. Die Unzufriedenheit drückte sich in Form von zahlreichen Bürgerinitiativen aus. So wurden unter anderem mehr Beteiligungs-rechte für die Bürger, bes-

serer Umweltschutz oder aber auch der Ausstieg aus der Atomenergie gefordert. ⁷ Mit den Bemühungen auf die Anforderungen der Gesellschaft einzugehen, stieg zugleich der Zuständigkeitsbereich, für den sich die Parteien verantwortlich machten. Heinrich Oberreuter sagt in diesem Zusammenhang, dass „ihr selbst gewählter Allzuständigkeitsanspruch, den sie immer weniger einzulösen in der Lage sind“ ⁸ , zu einem erhöhten Verlust der Legitimität führe, da der Bürger immer höhere Ansprüche stelle. 9

2.2 Parteienwettbewerb vs. Bürgernähe

Ein weiterer Punkt, der sich problematisch auf die Funktion des repräsentativen Systems auswirkt, ist, dass den Parteien auf der Bundesebene zunehmend der Bezug zu den Bürgern fehlt. Bei näherer Betrachtung lassen sich die Gründe dafür unter anderem bei den innerparteilichen Strukturen finden. Für gewöhnlich gibt es vier Ebenen, die vertikal miteinander verbunden sind. Dazu gehören aufsteigend der Ortsverband, der Kreisverband, der Landesverband und an oberster Stelle der

Bundesverband. ¹⁰ Während davon ausgegangen werden kann, dass auf den unteren Ebenen die Rückbindung zum Bürger noch sehr gut ausgebaut ist, verliert sich die Nähe auf den oberen Ebenen. Die innerparteiliche Macht liegt bei der Parteiführung und den jeweiligen Spitzen der einzelnen Fraktionen. Dieser Umstand ist der Erhaltung und Förderung der Effizienz geschuldet. Dennoch hat diese Hierar-

⁶ Vgl.Decker, Frank, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie, S. 1107.

⁷ Vgl. Alemann, Ulrich von, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 2003, S. 103.

⁸ Oberreuter, Heinrich, Die Parteiendemokratie vor neuen Herausforderungen?, in: Schmitt, Karl (Hrsg.), Herausforderungen der repräsentativen Demokratie, Baden-Baden 2003, S. 89-100, hier S. 94.

⁹ Vgl. Ebd., S. 94.

¹⁰ Vgl. Alemann, Ulrich von, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 132-134.

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chie zur Folge, dass der einfache Abgeordnete zur Bedeutungs-losigkeit degradiert wird. Zurückzuführen ist das auf die von den Führungs-gremien meist erwartete Fraktions- oder auch Parteidisziplin. 11

Nach außen führt der Wettbewerb der Parteien untereinander zu einem Vertrauensverlust vonseiten der Bürger. Besonders gefördert wird dies, wenn Machterhaltung und Koalitionsabsprachen die Leitmotive für politisches Handeln bilden. Zudem sind einzelne Abgeordnete daran interessiert, ihre Wiederwahl zu sichern,

was ebenfalls für Spannungen sorgt. ¹² Ein zusätzliches Konfliktpotenzial bürgt in mehrfacher Hinsicht auch der föderale Aufbau der Bundesrepublik. Zum einen sind die Parteien auf jeder Ebene präsent. Das kann dazu führen, dass die unterschiedlichen Interessen von Bund und Ländern zu Unstimmigkeiten innerhalb der Parteien beitragen. Die Grenzen zwischen Opposition und Regierung laufen Gefahr sich in diesen Verflechtungen zu verlieren. ¹³ Zum anderen verlagert sich der Parteienwettbewerb auch in den Bundesrat. Unter dem Deckmantel, die Länderinteressen zu vertreten, kommt es hier aus taktischen Gründen oftmals zur Blockade der Arbeit der Bundesregierung. Dieser Umstand tritt besonders zutage, wenn die Oppositionsparteien des Bundestages die Mehrheit im Bundesrat stellen. Die Vetomacht des Bundesrates ist aufgrund des großen Anteils der zustimmungspflichtigen Gesetze nicht zu unterschätzen. Die Folgen sind die Erschwerung bis hin zur Blockade von Reformen und eine fehlende Transparenz der Entscheidungen. Dies wiederum löst beim Wähler Unzufriedenheit aus. 14

Eine andere Ebene, auf welcher der Parteienwettbewerb heute ebenfalls verstärkt stattfindet, sind die Medien. Die Parteien haben sich besonders das Fernsehen für ihre Zwecke nutzbar gemacht. Einzelne Politiker bedienen sich dieser Möglichkeit, um sich in der Öffentlichkeit zu profilieren. Dabei lenken sie durch ihre direkte Zuwendung an den Bürger von den eigentlichen Entscheidungsprozessen

ab. ¹⁵ Im Vordergrund stehen hier Machterhalt und die Ausnutzung von situationsbedingten Stimmungen in der Bevölkerung. Medientauglichkeit und eigene politi-

¹¹ Vgl.Knaup, Bettina, Plebiszitäre Verfahren als Ergänzung der repräsentativen Demokratie. Zur neueren Forschungsdebatte um Volksabstimmungen in der Bundesrepublik Deutschland (=Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten ; Bd. 6), Bonn 1994, S. 22.

¹² Vgl. Offe, Claus, Wider scheinradikale Gesten. Die Verfassungspolitik auf der Suche nach dem Volkswillen, in: Hofmann, Gunter/ Perger, Werner A. (Hrsg.), Die Kontroverse. Weizäckers Parteienkritik in der Diskussion, Frankfurt a. Main 1992, S. 126-142, hier S. 133.

¹³ Vgl. Alemann, Ulrich von, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 199.

¹⁴ Vgl. Edinger, Michael, Blockierte Republik Deutschland durch begrenzten Handlungswillen? Probleme des Regierens und der Reformpolitik im deutschen Bundesstaat, in: das-parlament.de, am 19.02.2008.

¹⁵ Vgl. Decker, Frank, Die Systemverträglichkeit der direkten Demokratie, S. 1108.

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