- 2 - I.Begriff der Demokratie

Das demokratische Prinzip ist nach weltweit vorherrschendem Verständnis das Kennzeichen eines jeden modernen Staates. So ist die Demokratie auch mehrfach im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland verankert. Als tragender Grundsatz der Verfassung ist das Demokratieprinzip dabei der Möglichkeit einer Verfassungsänderung entzogen ¹ . Nach Art. 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat. Konkretisiert wird diese Aussage vor allem im zweiten Absatz der gleichen Verfassungsbestimmung. Darin heißt es: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Demokratie kann in einem Staatswesen von der Größe Deutschlands nicht uneingeschränkt als unmittelbare Herrschaft des Volkes verstanden werden. Auch wenn Demokratie mit der Identität von Herrschenden und Beherrschten umschrieben wird, schließt das nicht aus, bei der Ausübung staatlicher Gewalt Repräsentanten einzusetzen. Entscheidend ist, dass sich jede staatliche Willensäußerung auf den souveränen Volkswillen zurückführen lässt. Jede staatliche Entscheidung muss entweder unmittelbar oder

Art. 79 Abs. 3 GG. 1

- 3 - mittelbar- im Wege einer so genannten Legitimationskette - demo-kratisch legitimiert sein. Das Grundgesetz hat sich explizit für eine Form der repräsentativen Demokratie ausgesprochen, deren theore-tische Grundlage eben darin besteht, dass sich die Inhaberschaft der Staatsgewalt, die in einer Demokratie immer beim Volk liegen muss, von der Ausübung der Staatsgewalt, die auf Staatsorgane de-legiert werden kann, ohne weiteres trennen lässt ² . In erster Linie repräsentiert das mit direkt vom Volke gewählten Abgeordneten be-setzte Parlament, der Bundestag, den Volkswillen. Von einer echten demokratischen Repräsentation kann aber nur gesprochen werden, wenn den Staatsbürgern eine wirksame, freie und dem Gleichheits-satz genügende Einflussnahme auf ihr Repräsentativorgan möglich ist. Andernfalls würden der Begriff der Repräsentation zur leeren Hülse und die Herrschaft der vermeintlichen Volksvertreter illegitim. Die entscheidende Einflussgröße des Staatsvolks gegenüber dem Parlament und den Organen, die ihre Staatsgewalt vom Parlament ableiten, besteht in den regelmäßig wiederkehrenden Wahlen. Eine repräsentative Demokratie setzt voraus, dass Herrschaft lediglich Herrschaft auf Zeit ist, dass die Chance der Minderheit besteht, einmal Mehrheit zu werden. Eine von Fairness und Sachlichkeit ge-

Vgl.Heinrich A. Wolff, Das Verhältnis von Rechtsstaats- und Demokratieprin- ² zip, 1998, S. 15.

- 4 - prägteÜbergabe der Regierungsgeschäfte kann daher als Ausweis der Qualität der demokratischen Kultur in einem Lande gelten.

II. Begrenzung des Demokratieprinzips durch Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit

Wie bereits erwähnt, übt das Volk seine Staatsgewalt indes nicht allein durch das Parlament, die gesetzgebende Gewalt, aus. Als Errungenschaft moderner Staatlichkeit gilt gerade auch, die Konzentration der Macht in der Hand eines absoluten Herrschaftsorgans ü-berwunden und an deren Stelle das verbürgte Prinzip der Gewaltenteilung gesetzt zu haben. Die Funktion des auch im deutschen Verfassungstext niedergelegten Gewaltenteilungsprinzips besteht - wie es das BVerfG formuliert hat - darin, die Staatsmacht zu mäßigen und die Freiheit des Einzelnen zu schützen ³ . Darüber hinaus soll es für eine rationale und sachgerechte Organisation des Staates sorgen. Es besteht kein Zweifel, dass etwa die Erfüllung von Rechtsprechungsaufgaben beim Parlament weniger gut aufgehoben wäre als bei spezialisierten Rechtsprechungsorganen.

Gleichwohl bedeutet das Prinzip der Gewaltenteilung einen Verlust an unmittelbarer demokratischer Legitimation in den staatlichen

Vgl. BVerfGE 9, 268 (279). 3

- 5 - Bereichen,die anderen Organen als dem Parlament überantwortet sind.

Eine Einschränkung des demokratischen Prinzips muss des Weiteren dem in modernen Staaten ebenfalls grundlegenden Rechtsstaatsprinzip zugeschrieben werden. Zunächst mag dieser Befund überraschen. Auf der einen Seite besitzt der Rechtsstaat eine zumindest unterstützende Funktion für die Demokratie, wie etwa an der rechtlichen Normierung demokratischer Entscheidungsverfahren deutlich wird. Dass eine Demokratie ohne die Geltung des Rechtsstaatsprinzips überhaupt möglich ist, kann man kaum annehmen ⁴ . Bei genauerer Betrachtung ist andererseits die Begrenzung des demokratischen Prinzips durch das rechtsstaatliche nicht zu leugnen. Auch erscheint die Verwirklichung eines Rechtsstaats in einem Staat ohne Demokratie nicht ausgeschlossen. Der Begriff des Rechtsstaats wird häufig so qualifiziert, er bedeute das Primat des Rechts. Diese Formel darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass auch so genannte „Unrechtsstaaten“ ein Primat des Rechts im Sinne ei- 4 ⁴ Vgl.aber Heinrich A. Wolff, Das Verhältnis von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, 1998, S. 19, der mit Blick auf die griechische Polis davon ausgeht, theoretisch könne man die Möglichkeit einer Demokratie ohne Rechtsstaat bejahen.

- 6 - nerGesetzesbindung kennen ⁵ . Mit dem Begriff des Rechtsstaats gemeint ist darüber hinaus, dass dem Recht ein besonderer Stel-lenwert beigemessen wird, der auf verschiedene Weise institutionell und prozedural abgesichert ist. Als Ausprägungen des Rechtsstaats seien hier - ohne Anspruch auf Vollständigkeit und ohne dass die genannten Erscheinungsformen weiter vertieft werden können - ge-nannt: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der Jus-tizgewährungsanspruch sowie im Strafrecht das Rückwirkungsver-bot, das Analogieverbot und die Unschuldsvermutung. Bei diesem Verständnis beinhaltet der Rechtsstaat unverkennbar eine Begren-zung der Demokratie, weil der demokratische Souverän sich nur in den Schranken des Rechtsstaats verwirklichen kann. Ohne rechts-staatliche Gewährleistungen könnte im Extremfall eine Volksherr-schaft - als Diktatur der Mehrheit - nicht weniger freiheitsgefährden-de Züge annehmen als eine Despotie ⁶ .

5 ⁵ Vgl. Heinrich A. Wolff, Das Verhältnis von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip, 1998, S. 11; siehe auch P. Kirchhof, Richterliche Rechtsfindung, gebunden an „Gesetz und Recht“, NJW 1986 S. 2275 <2280>. Vgl. auch BVerfGE 49, 89 <125>: „Die konkrete Ordnung der Verteilung und 6

des Ausgleichs staatlicher Macht, die das Grundgesetz gewahrt wissen will, darf nicht durch einen aus dem Demokratieprinzip fälschlich abgeleiteten Gewaltenmonismus in Form eines allumfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden.“

- 7 - III.Ausgestaltung des parlamentarischen Systems nach dem Grundgesetz

Bevor auf das Verhältnis von Demokratie und richterlichen Kompetenzen eingegangen wird, sei zunächst noch etwas zur Ausgestaltung des parlamentarischen Systems nach dem Grundgesetz gesagt.

Die Mitglieder des Parlaments, des Deutschen Bundestags, werden gemäß Art. 38 Abs. 1 GG in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Der Bundestag wählt gemäß Art. 63 Abs. 1 GG den Bundeskanzler, der als Regierungschef die zu ernennenden Minister vorschlägt, die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt. Die Bundesregierung hat das Recht zu Gesetzgebungsinitiativen. Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages - insbesondere der Opposition - oder von Seiten des Bundesrates, der von Mitgliedern der Landesregierungen gebildet wird ⁷ , sind ebenfalls möglich, haben aber regelmäßig geringere Erfolgsaussicht. Der Bundestag hat die Kompetenz zum Beschluss der Bundesgesetze. Vom Bundestag beschlossene Gesetze sind - so-

Art.51 Abs. 1 GG. 7