Vorwort

Das Thema für die vorliegende Magisterarbeit ist während meines dreimonatigen Aufenthaltes in Beira, Mosambik von Mai bis August 2008 entstanden. In dieser Zeit arbeitete ich im Programm für Dezentralisierung der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) und bekam einen Einblick in vielfältige Bereiche heutiger staatlicher Entwicklungszusammenarbeit. Neben gewonnenen fachlichen Einblicken durfte ich zahlreiche Facetten des mosambikanischen Volkes, seiner Geschichte, Lebensweise und seines Stolzes in Ansätzen kennen und schätzen lernen. Meiner Zeit in Mosambik verdanke ich zahlreiche neue Eindrücke und Impulse, die mich in meinem weiteren Leben seither begleiten und in der Zukunft begleiten werden.

In der vorliegenden Arbeit habe ich den Versuch unternommen, die aktuelle Situation in dem für mich faszinierenden Land in einen politologischen Zusammenhang zu stellen, ohne dabei die Realität aus den Augen zu verlieren. Das Ergebnis verdanke ich nicht zuletzt Salvador Cadete Forquilha, einem mosambikanischen Politologen und Freund, der mir zunächst in Mosambik, aber auch in Anschluss an meine Rückkehr nach Deutschland stets mit fachlichem Wissen und weitreichender Erfahrung sowohl im Forschungsgebiet

Dezentralisierung als auch in Bezug auf das Land Mosambik zur Seite stand. Weiteren entscheidenden Anteil an der Fertigstellung der vorliegenden Arbeit haben meine Eltern Marita und Reinhard Schmalz, die mich nicht erst in der Phase der Magisterarbeit vorbehaltlos in jeglicher Hinsicht unterstützten. Entscheidenden Beitrag zum Layout und technischen Rat zu jeder Tages- und Nachtzeit leistete Philipp Bornschlegl.

Abstract

In der vorliegenden Magisterarbeit analysiere ich je drei gesellschaftlichnaturräumliche sowie politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf den in Folge der Unabhängigkeit in Mosambik initiierten politischen und administrativen Dezentralisierungsprozess. Für eine abschließende Beurteilung des

Dezentralisierungsprozesses mit Abwägung von Erfolg oder Misserfolg (gemessen an dem angestrebten Ziel der Armutssenkung) ist dieser mit einer Gesetzgebung von 2003 nach Meinung der Autorin noch zu jung.

Im Rahmen einer deduktiven Vorgehensweise richte ich den Blick zunächst auf den theoretischen Kontext von Dezentralisierungskonzepten. Im Folgenden geht es um ein Abstecken der Rahmenbedingungen für Regionalentwicklung und den Dezentralisierungsprozess in Mosambik. Mit einer ausführlichen Analyse der im Theorieteil identifizierten sechs Faktoren bilde ich die Basis für eine abschließende Abwägung dieser gegeneinander.

Die Ergebnisse meiner Untersuchungen zeigen bei allen behandelten politischinstitutionellen Faktoren eine immense Kluft zwischen formulierten Dezentralisierungsstrategien ¹ und der tatsächlichen Umsetzung der Reformen sowohl auf staatlicher als auch auf lokaler Ebene. Zentrale Ursache hierfür scheint auf Grundlage der durchgeführten Analyse die neo-patrimoniale Prägung des Regierungssystems ² und der Bevölkerung auf Gemeindeebene; abschließend betrachtet überwiegen negative Einflussfaktoren (vergleiche hierzu die Ergebnistabelle, Tabelle 9).

In einem Ausblick richte ich den Fokus zu guter Letzt auf die Frage nach dem Zusammenhang von Dezentralisierungsreformen und dem Ziel der

Entwicklungsförderung in Mosambik. Nach heutigen Erkenntnissen ist eine positive Korrelation dieser Aspekte zumindest fraglich.

¹ Ich beziehe mich hier auf den institutionellen Rahmen (beispielsweise LOLE).

² Entscheidende Kennzeichen eines Neo-patrimonialen Staates, welche nach eingehender Analyse auch in Mosambik anzutreffen sind, sind laut Definition (vergleiche Kapitel 2.2, Methode und Aufbau ) unter anderem eine Machtkonzentration in den Händen der Patrone sowie Klientelismus (Verteilen persönlicher Gefälligkeiten durch direkten oder indirekten Austausch zwischen Patronen und Klienten).

English Abstract

This instant thesis analyses six main parameters for the success or failure of the process of political and administrative decentralization, initiated in Mozambique after independency in 1975.

The parameters are divided into three political/institutional, as well as three environmental/communitarian factors. Due to the relative youth of the decentralization process, an entire analysis of the outcome of success or failure measured by its impacts on poverty reduction is not yet possible (decentralization law was approved in 1994 and reformed in 2003).The chosen deductive approach initially elaborates the theoretical context in form of common decentralization concepts and their aims. Subsequently, general conditions for the regional development and for the decentralization process in Mozambique are expounded. Finally, the main part consists of a detailed analysis of the identified six influencing factors. This analysis establishes the basis for the conclusion.

The results of the accomplished research show an immense gap between framed aims of

decentralization strategies ³ and the actual implementation.

This appears to be valid both on a governmental and local level. As a central cause, the analysis identifies the neo-patrimonial imprint of the regime as well as of the communal population. As a key result of the elaboration, negative factors seem to outweigh positive terms and conditions for decentralization processes in the covered African country (see also summary table).

Qualitative Interviews with Mozambiquan experts form besides empirical research the central basis of the analysis implemented here (see alsolist of interviewed persons in the affix).

The concluding forecast finally raises the question of a potentially existing coherence between reforms of decentralization and the achievement of certain development aims, as for example poverty reduction. Seen from the point of view of today, a positive correlation is at least arguable.

³ This refers to the institutional framework (as for example LOLE, Lei dos Orgãos Locais do Estado).

1  Inhaltsverzeichnis  

1  INHALTSVERZEICHNIS  6

2  EINLEITUNG  8

2.1  Fragestellung  10

2.2  Methode und Aufbau  12

2.3  Einordnung der Thematik in den Forschungsstand  13

2.4  Abkürzungsverzeichnis  15

3  DEZENTRALISIERUNG  17

3.1  Dezentralisierung  18

3.2  Die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung  23

3.3  Dezentralisierung als Reform des politisch-institutionellen Systems  25

3.4  Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung  26

3.4.1  Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft  27

3.4.2  Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft  29

3.5  Spezialfall Entwicklungsländer  30

3.6  Angestrebte Ziele und mögliche Auswirkungen von Dezentralisierung  34

3.6.1  Angestrebte Ziele  34

3.6.2  Mögliche negative Auswirkungen  36

3.7  Entwicklung durch Dezentralisierung?  39

4  MOSAMBIK RAHMENBEDINGUNGEN FÜR REGIONALENTWICKLUNG  41

4.1  Nationale Rahmenbedingungen  43

4.1.1  Koloniale Verwaltungstradition (1884 1974)  44

4.1.2  Postkoloniale Verwaltungstradition seit der Unabhängigkeit (ab 1975)  47

4.1.3  Postkoloniale Verwaltungstradition seit Friedensschluss (ab 1992)  50

4.1.4  Wirtschaftliche Struktur  52

4.1.5  Staatsaufbau und die Rolle des Parlaments  55

4.1.6  Parteiengefüge  56

4.2  Internationale Rahmenbedingungen Mosambik in der Region  59

6  S e i t e  

5  DEZENTRALISIERUNG IN MOSAMBIK  61

5.1  Warum Dezentralisierung in Mosambik?  62

5.2  Welche Form der Dezentralisierung für Mosambik?  65

5.3  Der Prozess der Dezentralisierung bis heute  67

5.4  Die Akteure im Dezentralisierungsprozess  76

5.5  Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Reformen in Mosambik  80

5.5.1  Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft  80

5.5.1.1  Relative Stärke regionaler Eliten  80

5.5.1.2  Regionale Verteilung von Ressourcen  87

5.5.1.3  Kulturelle und naturräumliche Diversität  93

5.5.2  Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft  99

5.5.2.1  Stärke der Zentralregierung  100

5.5.2.2  Sektorale Identität  105

5.5.2.3  Wahrnehmung der Realität im institutionellen System  116

6  SCHLUSSBETRACHTUNGEN UND FAZIT  127

7  DEZENTRALISIERUNG ENTWICKLUNG? - EIN AUSBLICK  133

8  BIBLIOGRAPHIE  138

9  ANHANG  I

9.1  Kartenmaterial  I

9.2  Interviews  VIII

9.2.1  Liste der interviewten Personen  VIII

9.2.2  Leitfaden der qualitativen Interviews:  IX

7  S e i t e  

Ich muss Politik und Krieg studieren, damit meine Söhne die Freiheit haben, Mathematik und Philosophie zu studieren. Meine Söhne sollten

Mathematik und Philosophie studieren, außerdem Geographie, Naturgeschichte, Schiffsbau, Navigation, Handel und Landwirtschaft, damit sie ihren Kindern das Recht geben, Malerei, Poesie, Musik, Architektur, Dekoration und Porzellan zu studieren.

John Adams, Zweiter Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika (1789 1797)

2 Einleitung

Von allen Ländern südlich der Sahara ist Mosambik das Land, welches in den vergangenen 30 Jahren die wohl dramatischsten Veränderungen durchlaufen hat. Nachdem Mosambik 1975 als eines der letzten Länder in die Unabhängigkeit entlassen wurde, etablierte die ehemalige Befreiungsbewegung um Samora Machel ⁴ ein ehrgeiziges sozialistisches Regierungsprogramm Ziel war eine schnelle und gerechte Entwicklung des bis dato ausgebeuteten Landes. Stattdessen kam es zum Bürgerkrieg, der bis 1992 mit äußerster Brutalität auch gegen die Zivilbevölkerung ⁵ in allen Teilen des Landes geführt wurde.

In Folge wirtschaftlicher wie politischer Krisen, Vorgaben internationaler Geldgeber und einer wachsenden Urbanisierung wurden zu Beginn der 1990er Jahre in verschiedenen Ländern im Subsahara Afrika und ebenso in Mosambik Dezentralisierungsreformen initiiert (vergleiche hierzu auch Kapitel 13, Einordnung der Thematik in den Forschungsstand). Diese waren assoziiert mit Phänomenen wie politischer Liberalisierung und Demokratisierung. Für das Land Mosambik wurde politische wie administrative Dezentralisierung eines der elementaren Pfeiler der Staatsreform. Schwerpunkte waren die Partizipation der Bevölkerung bei lokaler Entwicklung und Verwaltung auf der einen sowie die Verbesserung des Funktionierens des Staatsapparates auf der anderen Seite.

Im Rahmen meiner Tätigkeit im Programm für Dezentralisierung der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) in Beira bekam ich Einblick in vielfältige Bereiche und Aspekte des erwähnten Dezentralisierungsprozesses in Mosambik und Möglichkeiten zum Austausch mit mosambikanischen wie internationalen Wissenschaftlern, die sich aktuell mit der Frage nach der weiteren Entwicklung des Landes befassen. Wird der Dezentralisierungsprozess in Mosambik die angestrebte Armutssenkung und wirtschaftliche Entwicklung bringen? Wovon hängt der Erfolg eines Dezentralisierungsprozesses ab? Gibt es Voraussetzungen

⁴ Samora Moisés Machel war Gründungsmitglieder der ehemaligen Befreiungsbewegung und heutigen Regierungspartei FRELIMO und 1975 1986 erster Präsident Mosambiks.

⁵ Ich habe im Verlauf der Ausarbeitung zugunsten der Lesbarkeit und Übersichtlichkeit auf die Verwendung von Doppelformen oder anderen Kennzeichnungen für weibliche und männliche Personen verzichtet. Mit allen im Text verwendeten Personenbezeichnungen sind stets beide Geschlechter gemeint.

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oder Situationen in einem Land, welche den Ausgang begünstigen oder negativ beeinflussen? All dies sind Fragen, die die heutige Diskussion beschäftigen (mehr hierzu im Verlauf der Ausarbeitung). Da der Dezentralisierungsprozess in Mosambik noch jung ist, kann die Frage nach Erfolg oder Misserfolg, gemessen an der angestrebten armutssenkenden Wirkung, von mir an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Aus diesem Grund liegt der Fokus dieser Magisterarbeit auf verschiedenen Einflussfaktoren, welche schlussendlich eine Prognose ermöglichen.

2.1 Fragestellung

Mosambik ist heute eines der ärmsten Länder der Welt. Aktuell wird das Land an der Ostküste Subsahara-Afrikas im Human Development Index auf Rang 172 (von insgesamt 177 Ländern) geführt, wobei im Besondern die durchschnittliche Lebenserwartung der Bevölkerung (43 Jahre) sowie die Analphabetenrate (61% der über 15jährigen) negativ zu Buche schlagen. ⁶ Auffällig ist ein starkes Entwicklungsgefälle zwischen Nord und Süd sowie zwischen Stadt und Land. Großen Einfluss auf den aktuellen Entwicklungsstand Mosambiks hatte der Bürgerkrieg, der vom Zeitpunkt der Unabhängigkeit von Portugal im Jahr 1975, bis zum Friedensvertrag von Rom (1992) im ganzen Land geführt wurde.

Zur Lösung der erwähnten strukturellen Entwicklungsprobleme und Senkung der absoluten Armut verabschiedete die Regierung von Mosambik am 19. Mai 2003 das Gesetz zu lokalen Staatsorganen (Lei dos Órgãos Locais do Estado) (LOLE). Die Ausführungsbestimmungen (Regulamento) ⁷ folgten im April 2005. LOLE steht am vorläufigen Ende einer Reihe von Dezentralisierungsreformen, welche die Basis schaffen sollen für eine Übertragung größerer administrativer, fiskalischer sowie politischer Autonomie und Verantwortung auf die Provinzen und Distrikte sowie auf untergeordnete Verwaltungseinheiten. Dies stellt einen

Dezentralisierungsprozess des ehemaligen Zentralstaates dar, der die Dorfgemeinschaften und die traditionellen Führer auf lokaler Ebene in den Prozess der Politikgestaltung mit einbeziehen soll.

⁶ http://hdr.undp.org/en/statistics/ (zuletzt aufgerufen am: 23.10.2008)

⁷ Decreto 11/2005, Boletím da Republica, I Série n° 23, 10 de Junho de 2005.

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Dezentralisierung bedeutet Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller sowie personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen bzw. eigenständige Organisationseinheiten. Es handelt sich demzufolge um eine Reform eines politisch-institutionellen Systems (Rauch 2001). Mit dieser Reform soll die politische Partizipation erhöht, eine Demokratisierung politischer sowie sozialer Prozesse erreicht und eine größere Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger hergestellt werden (Burchardt 2001). Dezentralisierungskonzepte gehen von der Annahme aus, dass zentralistische Strukturen ein Entwicklungshemmnis darstellen (Holtkamp 1993, Rondinelli et. Al. 1983).

In meiner Magisterarbeit werde ich den Dezentralisierungsprozess in Mosambik von seiner Entstehung an mit einem Fokus auf gesellschaftlich-kulturellen sowie politisch-institutionellen Einflussfaktoren sowie ihren Auswirkungen auf Erfolg oder Misserfolg dieses Prozess analysieren. Meine drei Hypothesen lauten:

These 1: Entscheidende Einflussfaktoren auf den Ausgang des

Dezentralisierungsprozesses sind in Mosambik die historisch gewachsenen gesellschaftlichen Strukturen, insbesondere die Rolle traditioneller Autoritäten.

These 2: Die Rolle des Staates, der auch heut, 16 Jahre nach Ende des sozialistischen Systems, als zentralistisch und neo-patrimonial gekennzeichnet werden kann, ist ein weiterer zentraler Einflussfaktor.

These 3: Auf den Ebenen, die im Rahmen des Dezentralisierungsprozesses Entscheidungskompetenz erlangen (z.B. Distriktverwaltungen, Lokale Räte) fehlen neben grundlegender Bildung finanzielle und menschliche Kapazitäten, um die Basisfunktionen öffentlicher Verwaltung zu gewährleisten. 8

⁸ Dies führt dazu, dass finanzielle Mittel beispielsweise für Entwicklungsmaßnahmen zwar zur Verfügung gestellt, aufgrund fehlender Organisation oder Kompetenzen aber nicht in Anspruch genommen werden (können), wodurch Qualität und Zuverlässigkeit öffentlicher Dienste sinkt, Unklarheit bei Zuständigkeiten entsteht und das Ziel einer armutssenkenden Wirkung der Dezentralisierungsreformen beeinträchtigt wird.

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2.2 Methode und Aufbau

Um im Rahmen meiner deduktiven Vorgehensweise eine Analyse des Dezentralisierungsprozesses sowie verschiedener Einflussfaktoren auf das Ergebnis zu leisten und somit meine aufgestellten Thesen zu verifizieren oder zu falsifizieren, werde ich in einem ersten Teil auf die theoretischen Grundlagen meines Themenkomplexes eingehen. Ziel der Kapitel 3.1, Dezentralisierung vom Allheilmittel zur Demokratisierungsstrategie bis 3.7, Entwicklung durch Dezentralisierung? ist es, das theoretische Konzept eines Dezentralisierungsprozesses an sich nachzuvollziehen und so den Dezentralisierungsprozess in Mosambik in seinem Verlauf in einen theoretischen Kontext einordnen zu können. Weiterhin werde ich im Rahmen dieses Theorieteils die im Weiteren analysierten sechs Einflussfaktoren vorstellen und ihre Auswahl begründen.

In einem zweiten Schritt geht es darum, die Rahmenbedingungen in Mosambik zu analysieren. Hierfür untersuche ich systematisch-chronologisch die

Verwaltungstraditionen, die aktuelle wirtschaftliche Situation sowie das Parteiengefüge. Die hier gewonnenen Informationen dienen als Grundlage für die folgende Analyse des Dezentralisierungsprozesses: Nach der Abhandlung der Entwicklung des Prozesses und der involvierten Akteure geht es um die detaillierte Analyse der sechs als relevant identifizierten gesellschaftlich-kulturellen sowie politisch-institutionellen Faktoren. Im Anschluss an die Faktorenanalyse und die eigentliche Schlussbetrachtung mit Abwägung der diskutierten Faktoren werde ich in einem letzten Kapitel einen Schritt weiter gehen und als eine Art Ausblick auf die im Theorieteil aufgeworfene Frage nach dem Zusammenhang von Dezentralisierung und Entwicklung in Hinblick auf den spezifischen Fall Mosambik eingehen.

Neben der Arbeit mit einschlägiger Literatur zu dem Thema, befasse ich mich im Rahmen der vorliegenden Arbeit mit den relevanten Gesetzestexten und einer Auswertung qualitativer Interviews, die ich im Rahmen meines Aufenthalts in Mosambik von Mai bis August 2008 mit sechs Personen durchgeführt habe, die auf verschiedenen Ebenen im Dezentralisierungsprozess in Mosambik involviert sind.

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Eine Auflistung der befragten Personen sowie der Interviewleitfaden finden sich im Anhang.

2.3 Einordnung der Thematik in den Forschungsstand

Im Zentrum meiner Arbeit, dem Dezentralisierungsprozess in Mosambik, befindet sich ein Themenkomplex, welcher aktuell permanentem Wandel, gesetzlichen Neuerungen und politischen Reformen unterworfen ist. Dezentralisierungsprozesse sind zunächst Teil des übergeordneten Subsidiaritätsprinzips, nach dem das übergeordnete Subsystem oder die Zentralregierung nur dann Aufgaben übernehmen, wenn nachgeordnete Subsysteme diese Aufgabe nicht erfüllen können (Rüland 1993).

Im Gegenteil zur Aktualität der Thematik im Untersuchungsgebiet bestehen theoretische Überlegungen innerhalb der politischen Wissenschaft mit dem besonderen Fokus auf Entwicklungsländer bezüglich der Überlegenheit dezentraler Strukturen gegenüber den ein Entwicklungshemmnis darstellenden zentralistischen Systemen bereits seit den Anfängen in der Entwicklungszusammenarbeit in den 50er Jahren. Sie können, zusammengefasst, in eine normative Debatte (bis in die 60er Jahre) sowie eine funktionale Debatte eingeteilt werden (siehe Kapitel 3.1). Die bis heute bedeutendsten sowie meist zitierten Beiträge stammen von Dennis Rondinelli et al. (Decentralization in Development Countries, World Bank, Staff Working Papers, No. 581, Washington D.C.) von 1983 sowie von Hans F. Illy und Klaus Schimitzek (Entwicklung durch Dezentralisierung? Studien zur Kommunal-und Regionalverwaltung in der Dritten Welt) von 1986. Ebenfalls in den 80er Jahren wurde die bis heute bedeutungsvollste Typologisierung von Dezentralisierung von Rondinelli vorgenommen (siehe Kapitel 3.1).

Praktische Erfahrungen und hieraus resultierende theoretische Überlegungen bezüglich der Implementierung und Auswirkungen von

Dezentralisierungsprozessen gibt es bislang in erster Linie aus Lateinamerika: Hier verschärft politische und administrative Dezentralisierung nach Ansicht von Faust (2002) die durch eine Parallelität von Demokratisierung und ökonomischen

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Strukturanpassungen hervorgerufenen Verteilungskonflikte und erschwert so die Reformen der zweiten Generation ⁹ . Dezentralisierung und die Förderung föderaler Strukturen tragen zwar zu einer Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips bei und bringen so den politischen Entscheidungsprozess näher an die betroffenen Bürger auf lokaler Ebene. Für zahlreiche Fälle in Lateinamerika sieht Faust (2002) jedoch außerdem eine Verschärfung des Problems der Partikularisierung von Politik sowie eine bloße Verlagerung der Verteilungskonflikte von der nationalen auf die regionale und lokale Ebene. Dies bedeutet in Teilen Lateinamerikas die Verlagerung auf eine Ebene, auf der illiberale Strukturen wie Korruption, Klientelismus ¹⁰ und Neo-Patrimonialismus ¹¹ endemisch sind ¹² (Faust 2002).

Die Übertragung und Implementierung von Dezentralisierungsprogrammen auf dem afrikanischen Kontinent ist dagegen vergleichsweise jung ¹³ . Gerade aus diesem Grund ist es hochinteressant, zu untersuchen, welche Voraussetzungen hier bestehen und wie sich diese positiv oder negativ auf Dezentralisierungsvorhaben auswirken. Meine Untersuchung positioniert sich im Konsens des aktuellen Forschungsstandes: Dezentralisierungsmaßnahmen können demzufolge nur wenig an bestehenden politischen und sozialen Verhältnissen ändern und haben weiterhin

⁹ ntinien,

Chile und Uruguay, welche einen Komplex wirtschaftlicher und institutioneller Politiken beinhalteten und

-Washington-rientieren sich an der Schaffung und Stärkung von

Institutionen und verfolgen hierdurch das Ziel, rechtliche Sicherheit für private Investoren zu schaffen, welche im Folgenden die wirtschaftliche Stabilität des Landes garantieren sollen (Näheres hierzu in Kapitel 3.1).

¹⁰ Klientelismus bezeichnet ein informelles auf gegenseitigen Vorteil gerichtetes Machtverhältnis zwischen ranghöheren und niedriger gestellten Personen oder Organisationen. I.d.R. erwartet die höhere Instanz (die den Vorteil verschafft) von der folgenden Instanz besondere (politische) Unterstützung oder Gefolgschaft (z.B. Wählerstimmen).

¹¹ Neopatrimonialismus wird definiert al-legaler und patrimonialer Herrschaft, häufig zur Beschreibung der Herrschaftsweise in verschiedenen Nicht-OECD-Regionen der Welt genutzt. Wo der formal-institutionelle Rahmen politischer Systeme durch den Gebrauch bestimmter informeller Institutionen unterhöhlt wird, kann von der Existenz neopatrimonialer Systeme gesprochen werden. Sie zeigen sich durch drei wesentliche Definitionsmerkmale: 1. Machtkonzentration in den Händen der Patrone, 2. Verteilen persönlicher Gefälligkeiten durch direkten oder indirekten Austausch zwischen Patronen und

Internetquelle [45]

¹² Faust (2002) führt in diesem Zusammenhang die Beispiele Brasilien, Venezuela und Kolumbien an, wo die Förderung dezentraler und föderaler Strukturen zu einer regelmäßigen Ausbeutung des Bundeshaushaltes zugunsten regionaler Interessen (Brasilien), einer Fragmentierung der Parteienlandschaft und wachsenden Verteilungskonflikten (Venezuela) sowie einer Überforderung des Staates durch die parallelen Strukturen (Kolumbien) geführt hat. Erfolgreiche Ausnahmen, in denen Dezentralisierungsreformen erst nach der Verfestigung demokratischer Herrschaft und marktwirtschaftlicher Strukturen eingeleitet wurden, sind laut Faust (2002) Chile, Costa Rica und Uruguay.

¹³ Das LOLE in Mosambik wurde am 19. Mai 2003 verabschiedet. 14 | S e i t e

nur unter günstigen Kontextbedingungen Aussicht auf Erfolg. Dazu gehören laut

Ressourcenbasis des Gesamtstaates stärken, sozialen Wandel, organisatorische

1993: 193). Ohne einen Prozess sich verbreiternder sozialer Basis politischen Führungspersonals laufen Dezentralisierungsmaßnahmen Gefahr, lokale

Oligarchien zu stärken. Diese können sich vorzugsweise in Ländern mit einem

Entwicklungsblockade er. (Rüland 1993: 193). Die vorliegende Untersuchung befasst sich somit mit einer aktuellen Fragestellung der Forschung und prüft die bestehende Theorie bezüglich Einflussfaktoren für den Ausgang eines Dezentralisierungsprozesses am Beispiel Mosambiks.

Aktueller Fokus der politikwissenschaftlichen Diskussion in Mosambik liegt auf der Frage nach den Auswirkungen des Dezentralisierungsprozesses in Bezug auf die angestrebte Armutssenkung und gesteigerte Partizipation der Bevölkerung auf lokaler Ebene.

2.4 Abkürzungsverzeichnis

AfEB Afrikanische Entwicklungsbank

bpb Bundeszentrale für politische Bildung

CIP Centro de Integridade Pública (Zentrum für öffentliche Integrität)

DED Deutscher Entwicklungsdienst

EAC Estratégia Anti-Corrupção (Antikorruptionsstrategie)

FRELIMO Frente da Libertação Moçambique (Befreiungsfront Mosambik)

¹⁴ Disparitäten bezeichnen Ungleichentwicklungen, die in der Regel an Unterschieden in der Infrastruktur und der Wirtschaftskraft festgemacht werden. (http://www.uni-

muenster.de/HausDerNiederlande/Zentrum/Projekte/Schulprojekt/Lernen/Raum/glossar.html, aufgerufen am 10.12.2008)

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GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

HDI Human Development Index

IESE Instituto de Estudos Sociais e Económicos (Institut für soziale und ökonomische Studien)

INWENT Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH

ISS Institute for Security Studies

IWF Internationaler Währungsfond

LOLE Lei dos Orgãos Locais do Estado (Gesetz bezüglich der lokalen Staatsorgane) MAE Ministério da administração estatal (Staatliches Verwaltungsministerium) MPD Ministério de planifiação e desenvolvimento (Ministerium für Planung und Entwicklung) NEPAD New Partnership for Africa´s Development

NGO Nichtregierungsorganisation

NIÖ Neue Institutionenökonomie

OD Observatório do Desenvolvimento

OLE Orgãos Locais do Estado (Lokale Staatsorgane)

PARPA Plano de Acção para a Redução da Pobreza Absoluta (Aktionsplan für die Reduzierung der absoluten Armut) PROL Programa de Reforma dos Órgãos Locais (Reformprogramm für die lokalen Organe)

RENAMO Resistência Nacional Moçambicana (Nationaler mosambikanischer Widerstand) SADC Southern African Development Cooperation

TI Transperency International

UEM Universidade Eduardo Mondlane (Eduardo Mondlane Universität)

16 | S e i t e

Dezentralisierung: Sammelbegriff für politische Maßnahmen, die das Ziel haben, den unteren politischen Ebenen mehr

Entscheidungsbefugnis und Verantwortung zu übertragen, i.d.R. um den überkommenen zentralistisch-hierarchischen Aufbau der staatlichen Verwaltung zu überwinden und die politischen Entscheidungsprozesse dort anzusiedeln, wo die zu lösenden Probleme

Lexikon, Bundeszentrale für politische Bildung

3 Dezentralisierung

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3.1 Dezentralisierung vom Allheilmittel zur Demokratisierungsstrategie Dezentralisierung bedeutet die Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller sowie personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen bzw. eigenständige

Organisationseinheiten. Es handelt sich somit um die Reform eines politischinstitutionellen Systems (Rauch 2001). Mit dieser Reform soll die politische Partizipation erhöht, eine Demokratisierung politischer sowie sozialer Prozesse erreicht und eine größere Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger hergestellt werden (Burchardt 2001). Dezentralisierungskonzepte gehen generell von der Annahme aus, dass zentralistische Strukturen ein Entwicklungshemmnis darstellen (Holtkamp 1993).

Eine Interpretation von Dezentralisierung besteht in ebendieser Form erst seit Ende der 90er Jahre.

Die erste bedeutende entwicklungspolitische Konzeption von Dezentralisierung im europäischen Raum entstand in den 50er Jahren. Dezentralisierung wurde hier als eine Art Allheilmittel gegen oligarchisch unbewegliche Machtstrukturen, administrative Ineffizienz sowie räumliche und soziale Disparitäten gesehen. Der Begriff wurde geprägt von einer eurozentrischen Denkschule, in deren Rahmen die westlichen Demokratien eine Art Modellfunktion für den Aufbau des modernen Staatswesens in den ehemaligen Kolonien hatten. Der Kernpunkt bestand in der möglichst breiten Streuung staatlicher Macht. Diese vertikale Dimension der Gewaltenteilung sollte zu mehr politischem Wettbewerb führen (Rüland 1993).

Nachdem diese erste, stark normativ geprägte Dezentralisierungsdebatte weder im Bereich des Institution Building 15 noch im Hinblick auf sozioökonomische Entwicklungen nennenswerte Erfolge verzeichnen konnte ¹⁶ , dominierten in den

¹⁵ Unter Institution Building versteht man die Reform schwacher oder die Gründung bislang nicht vorhandener Institutionen, so dass diese in Folge Grundfunktionen der Verwaltung und Staatsführung

erfüllen können. t institutional changes will form an important part of most

national anti-corruption strategies. Elements of institution-building are found in most if not all of the international treaties, plans of action and specific development projects which deal either with corruption or

(http://www.unodc.org/pdf/crime/corruption/toolkit/AC_Toolkit_chap3.pdf, Stand: 06.06.2009).

¹⁶ Rüland (1993) nennt hierfür zwei Gründe: 18 | S e i t e

60er Jahren staatszentralistisch orientierte Entwicklungstheorien ¹⁷ . Die zweite Dezentralisierungsdebatte begann in den 70er Jahren (Illy/Schimitzek 1986). Als Antwort auf das Scheitern autoritärer Entwicklungsmodelle und der beginnenden Fiskalkrise vieler Staaten wurde die positive Neubewertung von internationalen Finanzinstitutionen gefördert. Ihr Ziel: Die Reduzierung nationaler Staatsausgaben zur Absicherung des Schuldendienstes. Unter der Annahme, Dezentralisierung sei funktional effizienter als Zentralismus sollte der Abbau von Staatlichkeit seine Effizienz durch Ortsnähe, Einzelfall- und Bedürfnisanpassung, Förderung von Motivation und Innovation durch größere Entscheidungsfreiräume und kürzere Wege steigern. Im Gegensatz zur normativen Dezentralisierungsdebatte der fünfziger Jahre war das Kennzeichen dieser zweiten Debatte zusammenfassend eine funktionale Begründung der Dezentralisierung (Illy/Schimitzek 1986, Rüland 1993).

Als Reaktion auf die Verschuldungskrise der 1980er Jahre entwickelten der

realisiert werden sollte diese neoliberale Wirtschaftspolitik durch den Abbau des Staateinflusses sowie eine drastische Öffnung aller Märkte. Die tatsächlichen Folgen

besonders betroffen war Lateinamerika (Weltbank 1997).

Das wichtigste Leitkonzept für Dezentralisierung der achtziger Jahre war die Theorie der local fiscal choice: Durch eine Privatisierung öffentlicher Dienstleistungen und Unternehmen sollte der Staatseinfluss aus der Wirtschaft zurückgedrängt werden. Im Rahmen dieses ökonomischen Ansatzes entwickelten Rondinelli, Nellis und Chema im Auftrag der Weltbank die bis heute grundlegende

1. Diese teilweise noch vor der Unabhängigkeit initiierten Dezentralisierungsmaßnahmen waren das Ergebnis der Absicht, durch den Aufbau lokaler Repräsentationsgremien und anderer politischer Zugeständnisse den Elan der Unabhängigkeitsbewegungen zu bremsen und implizierter daher die Kooperation lokaler korrupter Eliten.

2. Der Schwerpunkt auf einem normativen Vorgehen und der Orientierung an idealtypischen Ausrichtungen an westlichen Demokratiemodellen führte zu einem geringen Realitätsbezug dieser frühen Dezentralisierungsdebatte.

¹⁷ 19 | S e i t e

Klassifizierung von Dezentralisierung (Rondinelli et al. 1983). Hierin wird Dezentralisierung nach Art des Empfängers der transferierten Ressourcen und nach der Qualität der übertragenen Kompetenzen unterschieden:

1. Dekonzentration: Auslagerung von Verwaltungseinheiten aus der Zentrale mit dem Ziel der Bildung lokaler Behörden der Zentralverwaltung 2. Delegation: Übertragung öffentlicher Aufgaben auf verselbstständigte Einheiten unter staatlicher Kontrolle

3. Devolution: Übertragung von Aufgaben, Ressourcen und politischer Legitimation auf untere Ebenen 4. Privatisierung: dezentrale Entstaatlichung öffentlicher Aufgaben

(Übertragung an den Privatsektor), keine staatliche Kontrollfunktion mehr vorhanden

Dekonzentration sowie Devolution beinhalten der Definition zufolge die räumlichen Gestaltungselemente einer Dezentralisierung und können bei vorhandenem politischen Willen und Durchsetzungsvermögen entscheidend zu einer Regionalisierung der Entwicklung beitragen. Devolution für sich genommen beinhaltet in erster Linie die Stärkung der jeweiligen Kommunalregierung als unterste Regierungsebene eines Landes (Holtkamp 1993, Crook & Manor 2000). Rüland (2003) kritisiert die von Rondinelli et. al. in der obigen Unterscheidung propagierte große begriffliche Flexibilität. Hierdurch entstehe ein problematisches zept

autoritären Regimen durch verschiedenste Interpretationsmöglichkeiten in die

Die prognostizierte fiskalische Effizienz (s.o.) war oft nicht realisierbar. Im Gegenteil: Dezentralisierung kann für gewisse Zeiträume sogar höhere Kosten für staatliche Regulierung verursachen und zu einer Verschlechterung von Verteilung und Qualität der öffentlichen Dienste führen (Fuhr 1995).

20 | S e i t e

Aus der Erkenntnis dieser Misserfolge entstand eine neue Reformdebatte, auch -Washington ¹⁸ genannt. Hier wurden Staatsautorität und Planungskapazitäten wieder stärker betont und neue Demokratien sollten mit Hilfe von neuen Institutionen, Normen und Prozeduren gefestigt werden (Burchardt 2001). Der local fiscal choice - Ansatz (s.o.) wurde als praxisfern erkannt, und betont, dass Demokratisierungseffekte sich nicht automatisch einstellen, sondern es vielmehr häufig zu einer Reproduktion tradierter Politikmuster kommt - unter veränderten institutionellen Rahmenbedingungen oftmals sogar unter Ausschluss der Partizipation einzelner Gruppen (Burchardt 2001).

Anfang der 90er Jahre wurde so zunächst eine genauere Definition der Entwicklungsziele notwendig, die mit dem Mittel der Dezentralisierung angestrebt werden sollten (Samoff 1990). Eine Antwort waren z.B. technokratische Ansätze, die sich in erster Linie mit der rechtlichen und administrativen Modernisierung von öffentlicher Verwaltung beschäftigen und heute vor allem in Lateinamerika Anwendung finden. Zentral ist bei diesem Ansatz die Förderung kleiner und untergeordneter politischer und staatlicher Einheiten (Burchardt 2001).

Die politische Dimension von Dezentralisierung wurde in diesen Ansätzen vernachlässigt. In partizipatorischen Ansätze rückten diese hingegen in den Vordergrund: Im Rahmen der public choice - Theorie ¹⁹ stand hierbei der lokale Politikbereich stärker im Interesse der Debatte. Über die Legitimierung lokaler Autoritäten und Berechenbarkeit politischer Prozesse sollen politische Einflussgrößen und lokale Präferenzen als Effizienzkriterien berücksichtigt werden. Der allerdings geringe theoretische wie auch praktische Nutzen der

¹⁸ Der Begriff des Washington Consensus wurde während einer Konferenz in Washington D.C. 1990 vom Ökonomen John Williamson geprägt. Das Konzept von IWF und Weltbank vereint eine Reihe wirtschaftspolitischer Maßnahmen zur Förderung wirtschaftlicher Stabilität und Wachstum. Während im Washington Consensus noch ausschließlich die wirtschaftliche Entwicklung im Mittelpunkt stand, werden im

Post Washington Consensus sowohl die Instrumente, als auch die Ziele von Entwicklung erweitert namentlich Anhebung des Lebensstandards, gerechte sowie nachhaltige Entwicklung. Die Kernbegriffe des neuen Ansatzes sind ein holistisches Entwicklungsverständnis, nationale Ownership, soziale Inklusion und Geberkoordination (Wolfensohn 1999).

¹⁹ Der public choice - Ansatz erklärt politisches Verhalten, Entscheidungsprozesse und Strukturen auf Grundlage der neoklassischen Wirtschaftstheorien. Hierbei gilt die Grundannahme, dass der Mensch ein rational handelndes Wesen ist, das allein vom Eigeninteresse geleitet wird. Ziel seiner Entscheidungen ist die

Nutzenmaximierung politische Entscheidungen sind dem public choice - Ansatz nach ein Nebenprodukt dieses Prozesses (Frey & Lüchinger 2003).

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partizipatorischen Ansätze ergibt sich aus methodischen Problemen bei der Effizienzmessung (Haldenwang 1994).

In der Folge wurde der Blick auf weniger ökonomische Interpretationen gelenkt und die Dezentralisierung von politischer Legitimation als zentrales Element für die Konsolidierung des demokratischen Staates erkannt (Slater 1990). Dies bedeutet eine Erweiterung der Dezentralisierung um einen Politikansatz, der davon ausgeht, dass ihre Ergebnisse als good governance 20 zusätzlich aus einem demokratischen Prozess aller Beteiligten hervorgehen sollten. Slater versteht Dezentralisierung schließlich als eine Demokratisierungsstrategie, die ein Mittel darstellt zur Erhöhung politischer Partizipation. Demokratisierung politischer und sozialer Prozesse. Herstellung einer größeren Nähe zwischen politischen und administrativen Entscheidungen und den Interessen der Bürger.

Der Weg zur Erreichung dieser drei Ziele führt über die Machtverlagerung nach dem erwähnten Subsidiaritätsprinzip soll Eigenleistung und Selbstbestimmung des Individuums und der Gemeinschaften gefördert werden, indem staatliche Eingriffe nur dann unterstützend erfolgen, wenn die jeweils tiefere hierarchische Ebene nicht in der Lage ist, die erforderliche Leistung zu erbringen (Rüland 1993). Wie in Kapitel 4 analysiert wird möchte ich hier vorwegnehmen, dass es sich in Mosambik um die Implementierung eines Dezentralisierungsprozesses mit ebendiesem

Theorieverständnis handelt. Da es sich bei der Verlagerung von Verantwortung, Ressourcen und Entscheidungsgewalt zwangsläufig um eine Reform des

²⁰ Good Governance steht für leistungsfähige politische Institutionen sowie einen verantwortungsvollen Umgang des Staates mit politischer Macht und öffentlichen Ressourcen. Im Kern geht es um das Zusammenspiel von Demokratie, Sozial- und Rechtsstaatlichkeit. Damit geht Good Governance über den staatlichen Bereich hinaus und schließt auch alle anderen Akteure aus Wirtschaft und Gesellschaft mit ein. Handlungsleitend für Good Governance sind die Menschenrechte sowie rechtsstaatliche und demokratische Prinzipien, wie zum Beispiel die gleichberechtigte politische Beteiligung aller. Besondere Aufmerksamkeit gilt den Bedürfnissen von Schwachen.

Spätestens in der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen erzielte die internationale Gemeinschaft einen Konsens: Good Governance ist einerseits ein Ziel an sich, andererseits eine wichtige Voraussetzung für menschliche Entwicklung und den Erfolg von Armutsbekämpfung und Friedenssicherung (vergleiche http://www.gtz.de/de/themen/politische-reformen/882.htm, Stand: 05.06.2009).

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institutionellen Systems handelt, geht es im Folgenden zunächst um die generelle Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung.

3.2 Die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung Die Wichtigkeit des institutionellen Gefüges im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung wird sowohl von Fuhr (2000) als auch von Rauch (2001) in den

jeweiligen Beiträgen betont. Rauch geht sogar soweit, dass er die Institutionen als den entscheidenden Hebel für Entwicklung benennt. Die Bereitschaft des Institutionengefüges für größere Verantwortlichkeit auf lokaler Ebene ist für Fuhr zentrales Element für das Gelingen eines Dezentralisierungsprozesses. In diesem Abschnitt werde ich die Rolle von Institutionen im Prozess gesellschaftlicher Entwicklung beleuchten, um in Kapitel 5 der vorliegenden Arbeit die gewonnenen Erkenntnisse auf das Land Mosambik anwenden zu können.

Im Rahmen der neuen Institutionenökonomie (NIÖ) ²¹ wird das Interesse der Ökonomen stärker auf institutionelle Aspekte, Anreizsysteme und

Regulierungsmechanismen gelenkt Der Leitgedanke wird durch ersetzt (Fuhr 2000, Rauch 2001): Die Entwicklung der institutionellen Kapazitäten als zentraler Ansatzpunkt noch vor der Implementierung eines Dezentralisierungsprogrammes nicht mehr der Anstoß zu technischen Innovationen wird als zentral eingeschätzt. Ein freier Markt allein reicht nicht aus für die wirtschaftliche Entwicklung eines Landes ebenso bedeutend sind Behörden, Regeln und Gesetze (Rauch 2001).

Die Frage nach der Rolle von Institutionen im Entwicklungsprozess besteht also nicht in der Frage nach ihrer Relevanz, sondern bezieht sich auf die Art des Verhältnisses zwischen der institutionellen Sphäre und der ökonomischen und gesellschaftlichen Sphäre.

²¹ Die Einführung des Begriffs wird in seiner englischen Version (New Institutional Economics) zurückgeführt auf Oliver E. Williamson. Hauptanliegen der Forschungsrichtung ist die explizite Berücksichtigung real existierender institutioneller Gegebenheiten sowie deren Erklärung im Rahmen einer ökonomischen Analyse. Die Gestaltung von Institutionen soll im Folgenden auf dieser Analyse aufbauen (Williamson 2000).

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Die NIÖ geht davon aus, dass die institutionelle Sphäre in einem Land von gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen weitgehend unabhängig ist. Die ökonomischen Entwicklungsprozesse werden dagegen als abhängig von gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen bewertet (Rauch 2001). Das Ziel der NIÖ besteht somit in einer Analyse der institutionellen Regulierungs- sowie Anreizsysteme, die im Bezug auf wirtschaftliches Verhalten und Entwicklung bestehen. In der Entwicklungspolitik sind demzufolge institutionelle Reformen das Instrument und die Verbesserung von Wirtschaftsleistungen und

Lebensbedingungen die Zielvariable (Rauch 2001). Als global gültige Antwort auf die die Elemente Mehr-Parteien-Demokratie, Dezentralisierung politischer und bürokratischer Macht sowie Privatisierung (Mummert 2001). Die Frage nach den (gesellschaftlichen wie ökonomischen) Einflussfaktoren auf die Ausgestaltung institutioneller Systeme bleibt jedoch, so Rauch, unbeantwortet. Bei Ausblendung der Wirkungsrichtung von Entwicklung beziehungsweise einer ahistorischen Betrachtungsweise von Institutionen werden die real existierenden institutionellen Systeme nicht im Kontext der jeweiligen Wirtschaftsweise und des Gesellschaftssystems betrachtet, sondern an allgemeinen Denkmustern gemessen. Tatsächlich aber bestehen nach Rauch verschiedene Zusammenhänge zwischen der sozioökonomischen und der institutionellen Entwicklung:

So gibt es zum einen die Möglichkeit institutioneller Entwicklung als Resultat wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung. Zum anderen besteht die Option wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung als Ergebnis institutioneller Regulierung.

Institutionelle Entwicklung als Resultat wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung kann zum einen als Antwort auf einen objektiven Regulierungsbedarf entstehen: Der Prozess materieller Produktionsentwicklung ist verbunden mit zunehmender Arbeitsteilung und Spezialisierung, was zur Differenzierung der verschiedenen Wirtschaftseinheiten führt. Dies bedingt den zunehmenden Regulierungsbedarf und die damit einhergehende Notwendigkeit der

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Institutionalisierung der Gesellschaft. Art und Grad der Regulierung ist aber nicht allein Ergebnis des objektiven Regulierungsbedarfes, sondern gleichzeitig Ergebnis der dominierenden gesellschaftlichen Interessen, da institutionalisierte Regulierungen in ihrer Wirkung auf gesellschaftliche Gruppen niemals neutral sind gesellschaftliche Gruppen werden immer versuchen, die Bildung von Institutionen in ihrem Sinne zu beeinflussen (Rauch 2001).

Weiterhin kann wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung als Resultat institutioneller Regulierung in Folge von Effizienzwirkungen oder aber

Verteilungswirkungen von Institutionen angestoßen werden. Bezogen auf den ersten Aspekt bleibt festzuhalten, dass sich institutionelle Steuerung immer auf die sozio-ökonomische Entwicklung einer Gesellschaft auswirkt. ²² Die Art der institutionellen Steuerung bleibt weiterhin niemals ohne Konsequenzen für gesellschaftliche Kräfteverhältnisse und für die Verteilung von Ressourcen und Einkommen ²³ (Rauch 2001).

3.3 Dezentralisierung als Reform des politisch-institutionellen Systems Definiert man Dezentralisierung als die Verlagerung von Entscheidungsmacht, Verantwortung und Kontrolle finanzieller und personeller Ressourcen auf untergeordnete, bürgernähere staatliche Ebenen oder aber eigenständige Organisationseinheiten (Rauch 2001), so heißt dies, dass für die Übernahme eben dieser Entscheidungsmacht, Verantwortung und für die Kontrolle finanzieller und personeller Ressourcen Einrichtungen auf lokaler Ebene nötig sind, die sowohl personell als auch bezüglich der Kompetenzen der einzelnen Mitarbeiter in der Lage sind, die ihnen übertragenen Aufgaben zu operationalisieren und durchzuführen; mit anderen Worten: Dezentralisierung bedeutet die Reform des politischinstitutionellen Systems. Diese neuen, dezentralen Formen der Regulierung müssen von bestimmten gesellschaftlichen Gruppen gegen andere Gruppen durchgesetzt werden und die reale Umsetzung muss von diesen Gruppen gestaltet und getragen werden. Entscheidend für Erfolg oder Misserfolg des Dezentralisierungsprozess sind

²² Der Zusammenbruch der zentralverwaltungswirtschaftlichen Systeme hat gezeigt, dass Regierungsformen und Institutionengefüge sozio-ökonomische Entwicklung behindern können (Rauch 2001).

²³ Bürokratische Steuerung kommt anderen Gruppen zugute als eine Steuerung durch Marktmechanismen. 25 | S e i t e

also zunächst einmal dezentrale Akteure, die zum einen mehr Macht ausüben wollen und zum anderen diese auch handhaben können (Rauch 2001). Im folgenden Kapitel werde ich sowohl diese gesellschaftlichen Bedingungen, also Einflussfaktoren außerhalb des politisch-institutionellen Systems, als auch Einflussfaktoren innerhalb des politisch-institutionellen Systems näher betrachten.

3.4 Faktoren für die Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung

Fundamental wichtig für einen potenziellen Erfolg von

Dezentralisierungsprogrammen ist nach Rauch (2001) zunächst die Existenz eines detaillierten Konzeptes für die Umsetzung, worin rechtliche und politische Grundlagen sowie starke Träger für Steuerung und Koordination klar benannt werden. Auch Rondinelli et al. (1984) identifizieren als einen Hauptfaktor für die

Die

Ausarbeitung und Umsetzung derartiger Konzepte geschieht vor Ort in der Regel mit Unterstützung internationaler Organisationen der

Entwicklungszusammenarbeit ²⁴ . Ein grundsätzliches Problem ergibt sich aus der Tatsache, dass das für Dezentralisierung zuständige Ressort ²⁵ gegenüber anderen,

²⁴ Vergleiche hierzu beispielsweise den Beitrag von Albrecht Stockmayer und Andreas Nölke: Erfahrung mit Dezentralisierung und Gemeindeberatung aus der Sicht der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, in: Simon, Klaus et al. 1993: Subsidiarität in der Entwicklungszusammenarbeit, Dezentralisierung und Verwaltungsreformen zwischen Strukturanpassung und Selbsthilfe, Baden-Baden. für Planung und Entwicklung).

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bereits etablierten Ressorts wie Landwirtschaft, Gesundheit, Bildung etc. oftmals nicht durchsetzungsfähig ist. Der politische Wille (der sich beispielsweise in der Bereitschaft der anderen Ressorts zur Kooperation ausdrückt) ist demnach ein entscheidender Faktor für die Durchsetzbarkeit von

Dezentralisierungsprogrammen. In der Realität ist es selten so, dass Menschen von alleine und freiwillig Macht und Ressourcenkontrolle abgeben es wäre demzufolge falsch, von einem einhelligen politischen Willen zur Dezentralisierung auszugehen. Die Umverteilung von Macht auf dezentrale Instanzen ist vielmehr ein umstrittener politischer Prozess und hat in jedem Stadium Befürworter und Gegner (Rauch 2001). Die Intensität des politischen Willens für Dezentralisierung ist nach Rauch (2001) und Fuhr (2000) abhängig von verschiedenen Faktoren, die ich im Folgenden aufgreifen werde, um sie in Kapitel 5 auf das Beispiel Mosambik anzuwenden. Die spezifischen Indikatoren, anhand derer ich die einzelnen Faktoren untersuchen werde stelle ich im direkten Zusammenhang in Kapitel 5 vor, da es mir an dieser Stelle zunächst um ein übertragbares und somit möglichst allgemeines Raster geht.

Die Auswahl der sechs im Folgenden vorgestellten Faktoren geschah nach einer Einschätzung der besonderen Relevanz ebendieser. Meiner Meinung nach handelt es sich bei diesen Faktoren um Elemente mit zentralem Einfluss, was sich in der aktuellen Diskussion in Mosambik wiederspiegelt (Forquilha 2007a & 2009, Bilério 2007, Canhanga 2007, Cuereneia 2001, Ostheimer & Lalá 2003). Weiterhin Einfluss auf meine Auswahl hatten die Ergebnisse qualitativer Interviews, die ich mit verschiedenen im Dezentralisierungsprozess involvierten Personen geführt habe (siehe Auflistung der interviewten Personen im Anhang).

3.4.1 Gesellschaftliche und naturräumliche Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft Als ersten, nicht politisch-institutionellen Einflussfaktor auf

Dezentralisierungsbereitschaft nennt Rauch (2001) die Existenz sowie relative Stärke regionaler Eliten. Da die lokale Ebene exakt die Ebene ist, die durch dezentralisierende Maßnahmen Entscheidungsverantwortung gewinnen soll, ist es wichtig, dass auf diesem Niveau Akteure existieren, die dezentrale Kontrolle wollen und handhaben können handelt es sich um bereits bestehende, traditionelle 27 | S e i t e

Führungspersönlichkeiten, so kann dies sowohl positive, als auch negative Folgen haben (siehe hierzu auch 3.6.1, 3.6.2). Einerseits besitzen traditionelle Führer eine gewisse, oftmals vererbte historisch bedingte Legitimationsbasis bei der Bevölkerung. Verhalten die lokalen Eliten sich kooperativ, so kann dies positive Auswirkungen auf die Dezentralisierungsbereitschaft der entsprechenden Gemeinden haben. Andererseits können aber durch die neu hinzugewonnene - und nun auch durch demokratische Vorgänge wie beispielsweise Wahlen bestätigte -Macht, bestehende Ungleichgewichte verstärkt werden. Dies ist beispielsweise dann zu erwarten, wenn die Bewohner einer bestimmten Gemeinde in einem weitläufigen Gebiet verteilt leben und somit schon allein räumlich der Zugang zu Gemeindeversammlungen nicht einheitlich gewährleistet werden kann. Eine derartige Situation kann dazu führen, dass lediglich ein kleiner, privilegierter Teil der Gemeinde an Versammlungen und somit im Folgenden auch an der Machtausübung teilhaben kann.

Neben dieser räumlichen Verteilung der Bevölkerung identifiziere ich einen weiteren relevanten Einflussfaktor dem Themenbereich der gesellschaftlichnaturräumlichen Faktoren: die regionale Verteilung von Ressourcen. Wenn die ökonomische Basis der Staatseinnahmen regional stark konzentriert ist ²⁶ , so ist zentralistische Herrschaft leichter durchsetzbar als in Ländern mit regional gleichmäßig verteilter Wirtschaftskraft. In diesem Fall sind die zentrale Verwaltung und im Besonderen die Umverteilung von Gewinnen aus Ressourcen wichtig, um eine Verstärkung regionaler Disparitäten zu verhindern. Nur wenn Regionalregierungen aus eigenen Einnahmequellen schöpfen können, ist finanzielle Autarkie sinnvoll und umsetzbar. Die Gefahr einer Ausprägung regionaler Disparitäten ist in diesem Fall geringer als im Falle einer ausgeprägten Konzentration von Einnahmequellen.

Ein dritter entscheidender Einflussfaktor, den auch Fuhr (2000) anführt, ist die kulturelle und naturräumliche Diversität eines Landes: Ist die Diversität eines Landes bezüglich kultureller und naturräumlicher Aspekte stark ausgeprägt, so

²⁶ Als Beispiel führt Rauch (2001) Erdölstaaten an. 28 | S e i t e

können Dezentralisierungsprozesse wie beispielsweise eine eigene Bildungspolitik oder Finanzverwaltung den Willen zu stärkerer regionaler Eigenständigkeit oder Abhebung gegenüber anderen Regionen sowie die Wahrnehmung tatsächlicher Unterschiede weiter hervorheben und somit die nationale Einheit eines Landes gefährden (Rauch 2001). Unter kultureller Diversität versteht man beispielsweise eine migrationsinduzierte Vielfalt. Sie bezieht sich weiterhin auf die Ausstattung eines Landes mit Humankapital, kulturellem Kapital und sozialem Kapital (Steinhardt 2004). Naturräumliche Diversität umfasst Aspekte wie verschiedene landschaftliche Einheiten (Küste, Bergland, Tiefland).

3.4.2 Politisch-institutionelle Einflussfaktoren auf Dezentralisierungsbereitschaft Ein erster politisch-institutioneller Einflussfaktor auf die

Dezentralisierungsbereitschaft innerhalb einer Bevölkerung ist die Stärke der Zentralregierung. Handelt es sich um eine leistungsfähige nationale Regierung mit anerkannter Stärke und einem durchsetzungsfähigen Militär, so ist die Durchsetzbarkeit von Fraktionen, die einen Dezentralisierungsprozess befürworten nach Rauch (2001) schwierig. Ist der Zentralstaat aber wirtschaftlich geschwächt oder sogar bankrott und nicht mehr fähig, sein Machtmonopol sowie seine Legitimation aufrecht zu erhalten, Ressourcen zu kontrollieren oder zu verteilen, so wird der Wille, Macht und Verantwortung zu zentralisieren, schwächer. Gerade in wirtschaftlich fragilen Staaten ist der Anstoß eines Dezentralisierungsprozesses naheliegend. Dezentralisierung ist in einem solchen Falle zwar leichter durchzusetzen, die Chancen auf ein positives Ergebnis (also Entwicklung) sind bei einer schwachen Zentralregierung aber gleichzeitig gering (Rauch 2001).

Ein weiterer entscheidender Faktor besteht in der sektoralen Identität: Angestellte in der Verwaltung besitzen in der Regel eine starke sektorale sowie fachliche Identität es handelt sich im Besonderen in Entwicklungsländern aufgrund des oftmals schwierigen Zugangs zu höheren Bildungszweigen um ein Arbeitsumfeld mit Bekannten, ehemaligen Studienkollegen etc. Dezentralisierung bedeutet in diesem Fall die Abkopplung vom fachlichen Bezugssystem und die Unterordnung unter tendenziell fachlich unterqualifizierte und/oder inkompetente

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Angestellte auf der lokalen Ebene, was selbstverständlich problematisch sein kann. Rauch (2001) sieht im Bestreben nach Bewahrung sektoraler Identität und Zuordnung einen nicht zu unterschätzenden Faktor zugunsten einer zentralistisch, sektoral-vertikal organisierten Verwaltung.

Schließlich nennt Rauch (2001) die Wahrnehmung der Realität in institutionellen Systemen als entscheidenden Faktor bezüglich der Durchsetzbarkeit dezentraler Regulierung. Hierbei geht es um die Wahrnehmung der Realität durch die oberen Regierungsebenen die Ebenen, die im zentralistisch organisierten System die Regierungsmacht innehaben. Diese Zentralregierungen stellen laut Rauch (2001) regelmäßig ob berechtigt oder nicht - fest, dass Distrikte

Finanzen überantwortet zu bekommen. Weiterhin haben Helfer vielfach die Tendenz, die Notwendigkeit ihrer Unterstützung fortbestehend zu sehen (Rauch 2001). Ist dies der Fall, bedeutet eine derartige Situation ein Hindernis für den Erfolg von Dezentralisierungsprozessen, da die hohen politischen Ebenen gewillt sein müssen, Macht abzugeben, damit ein Dezentralisierungsprozess seinen Anfang nehmen kann.

3.5 Spezialfall Entwicklungsländer

"History is a clock that people use to tell their political and cultural time of day.

Institutionelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Strukturen entstehen nicht im luftleeren Raum jedes Land und jede Gesellschaft besitzt eine je eigene Vergangenheit, kulturelle sowie politische Traditionen, Normen und Wertesysteme, die sich im Laufe der Zeit entwickelt haben. Eben diese Strukturen bilden die Grundlage für einen Teil der Antworten auf die Frage nach der Adäquatheit und 30 | S e i t e

genauen Ausgestaltung eines Dezentralisierungsprozesses in einem bestimmten Land sowie nach dessen möglichen Ausgang.

Ich möchte an dieser Stelle die meiner Meinung nach für einen Überblick relevanten Fakten nennen, wobei es im Speziell um den entscheidenden Unterschied zwischen Industrienationen und Entwicklungsländern geht. Historisch betrachtet lebte die Mehrheit der Menschheit einen Großteil ihrer Geschichte als Jäger und Sammler in dezentralen Systemen. Als Wildbeuter waren die Menschen 99% der Zeit ihrer Daseinsgeschichte bezüglich ihrer Ernährung an die dezentrale Produktion der Natur gebunden ²⁷ . Erst die großen Reiche wie Ägypten, China und das römische Reich unterbrachen diese Struktur. Zentralisierung wurde hier in Form von Macht über Land, Technologien, Religion sowie Gewalt erreicht. Um den Zusammenhalt in diesen Systemen zu garantieren, war der Respekt vor lokalen Traditionen sowie Selbstverwaltung bis zu einem gewissen Grad wichtig. Im Zuge der Säkularisierung und hiermit einhergehender Bedeutungszunahme von Handelsbeziehungen und Kapitalismus wurden Macht sowie Eigentum zunehmend dekonzentriert. Eigenständige Händler erlangten Einfluss und wurden unabhängig von feudaler Machtkontrolle. Im Anschluss an die Auswanderung zahlreicher Menschen nach Nordamerika im 16. und 17. Jahrhundert und dem Bestreben dieser nach größtmöglicher politischer, religiöser und wirtschaftlicher Freiheit wurde 1787 in den Federalist Papers 28 erstmalig die Gewaltenteilung als bester Weg für den Erhalt von Freiheit festgehalten (Fuhr 2000).

Ähnliche Tendenzen beobachtet Fuhr (2000) auf dem europäischen Kontinent: So war im 19. Jahrhundert der Wiederaufbau der Macht Preußens nach dem Sieg

²⁷ Als Wildbeuter bezeichnet man Völker, die von Jagd (Männer) und Sammelwirtschaft (Frauen) leben. Bedingt durch die Lebensweise können Wildbeuter niemals auf größere Vorräte zurückgreifen. Da die Natur dezentral produziert, sind die Wildbeuter für die Nahrungsbeschaffung auf Ortswechsel je nach Jahreszeit und Witterung angewiesen. Das Ende großflächiger Wildbeutergesellschaften wird auf ca. 10.000 v. Chr. datiert (Beginn: 2,5 Mio. J. v. Chr.). Hier beginnen die Wildbeuter, sich zu spezialisieren und werden so zu spezialisierten Jäger- und Sammlergesellschaften. (vgl. Bätzing 2008, Vorlesung: Die Mensch-Umwelt-Beziehung aus geographischer Sicht)

²⁸ Die Federalist Papers sind eine Serie von 85 Artikeln, die mit dem Ziel, die Bevölkerung von New York von der Ratifizierung der 1787 entworfenen Verfassung für die Vereinigten Staaten von Amerika zu überzeugen, in ebendiesem und dem darauffolgenden Jahr in verschiedenen New Yorker Zeitungen erschienen. Die Autoren waren Alexander Hamilton, James Madison und John Jay (vergleiche Internetquelle [46]).

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