Gliederung

1.  Einleitung  3

2.  Begriffe und Konzepte  4

2.1.  Macht.  4

2.2.  Autorität  7

2.3.  Charisma.  8

3.  Entwicklungslinien verfassungsgerichtlicher Macht  9

3.1.  Stellung und Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts  9

3.1.1.  Stellung als Verfassungsorgan  10

3.1.2.  Aufgaben des Bundesverfassungsgericht.  11

3.1.3.  Unabhängigkeit der Verfassungsrichter  12

3.1.4.  Das Fehlen des Gerichtsvollziehers  13

3.1.5.  Eingriffsmöglichkeiten des Gesetzgebers als Beschränkung des BVerfG.  14

3.2.  Aktive Ausweitung der eigenen Machtbasis des Bundesverfassungsgerichts  14

3.2.1.  Ausweitung von Zuständigkeiten.  15

3.2.2.  Sondervoten und Bekanntgabe von Stimmverhältnissen  16

3.2.3.  Relativierung der Bindungswirkungen von Entscheidungen  17

3.2.4.  Inszenierung der verfassungsrichterlichen Deutungsmacht  18

3.2.5.  Vertrauen der Öffentlichkeit durch kluges Agieren  19

4.  Fazit  20

5.  Literaturverzeichnis  23

1. Einleitung

Es gibt verschiedene Gründe warum sich über die Frage nach der Macht bzw. nach dem korrekten Maß von Macht des Bundesverfassungsgerichts so vortrefflich streiten lässt. Zunächst einmal liegen der Beurteilung verschiedene rechtsphilosophische Konzepte zu Grunde, die zu unterschiedlichen Schlüssen führen. Während bei den einen das Konzept der Gewaltenteilung Montesquieus dominiert, was den Gerichten jegliche Machtausübung im politischen Sinne abspricht und die Forderung nach richterlicher Bescheidung auf reine Rechtsprechung beinhaltet, betrachten andere die Sache folgendermaßen: das BVerfG sei eben kein reguläres Gericht als funktionaler Teil des Rechtsprechungsapparats, sondern eine besondere Institution einer modernen demokratischen Gesellschaft, die einen Teil der obersten Macht im Staat darstelle. Diese beiden Positionen gegenübergestellt sind die theoretische Grundlage des viel zitierten „Spannungsfelds“ ¹ zwischen Recht und Politik, in dem sich das Bundesverfassungsgericht befinde.

Um der Frage nach der Macht des BVerfG einen theoretischen Rahmen zu geben will ich mich zunächst mit den Begriffen „Macht“, „Autorität“ und „Charisma“ beschäftigen und prüfen, welche Konzepte für die Stellung und das Wirken des BVerfG anwendbar und nützlich sind. Welche Art von Macht kann Karlsruhe haben, wenn es doch bei all seinen Beschlüssen darauf angewiesen ist, dass die anderen Akteure ihre Urteile respektieren und durchsetzen müssen? Was ist der Inhalt, die Basis dieser Macht und welchen Gefährdungen ist sie ausgesetzt? Inwieweit strahlt das Charisma der Persönlichkeiten auf die Institution aus?

Im dritten Gliederungspunkt werde ich mich mit den Entwicklungslinien verfassungsgerichtlicher Macht befassen. Dabei unterscheide ich einen institutionellen Aspekt, also den Karlsruher Machtbereich aufgrund seiner Stellung und der ihm zugewiesenen Aufgaben, und einen aktiven Aspekt, also die Ausweitung seiner Stellung als machtvolle Institutionen durch selbstintendiertes Handeln. Aufgrund der Besonderheiten in der Gründungsphase des BVerfG betrachte ich hier die Umsetzung der Forderungen aus der Denkschrift ² von Gerhard Leibholz als das „Karlsruher Richtfest“, bei dem die entscheidenden Eckpunkte seiner Stellung als Verfassungsorgan Konturen annahmen. Die unentschiedenen und widersprüchlichen Diskussionen im Parlamentarischen Rat zu Funktion und Stellung des BVerfG und schließlich seine anfangs schwache Position im politischen System führten rasch zu einer aktiven, gestaltenden Haltung der Verfassungsrichter, die sich letztlich gegen Parlament und Regierung in entscheidenden institutionellen Fragen durchgesetzt haben.

Diese selbstbewusste, aktive Haltung der Verfassungsrichter zieht sich nun durch über 50 Jahre deutsche Verfassungsgerichtsbarkeit und hat Karlsruhe als eine zentrale und machtvolle Rolle im politischen System der BRD eingebracht - das ist unumstritten. Worauf diese Macht beruht und welchen Gefährdungen sie ausgesetzt ist soll in dieser Arbeit diskutiert werden.

¹ Säcker, Horst (2003). Das Bundesverfassungsgericht. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, S. 20 ff. Christoph Hönnige macht beim Bereich Politik noch die Unterscheidung in Regierung und Opposition und kommt so zu einem Spannungsdreieck, in dem sich das BVerfG befinde. Vgl. Hönnige, Christoph (2007). Verfassungsgericht, Regierung und Opposition: Die vergleichende Analyse eines Spannungsdreiecks. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften.

² Leibholz, Gerhard, Denkschrift abgedruckt im Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Band 6, 1957.

2. Begriffe und Konzepte

In der Politikwissenschaft sind Begriffe wie „Macht“ und „Autorität“ wichtige Kategorien und werden oft im Zusammenhang mit der Beschreibung von Institutionen und Prozessen verwendet. Ausgehend von der bekannten Machtdefinition Max Webers sollen in diesem Kapitel die Grundlagen von Macht und die besondere Art von Macht des Bundesverfassungsgerichts beleuchtet, sowie der Begriff der Autorität in einen systematischen Zusammenhang gebracht werden.

„Charisma“ dagegen wirkt fast etwas antiquiert und wird in der Regel eher für natürliche Personen gebraucht und dann meist eher in Verbindung mit Figuren wie Napoleon, Ballack oder Hitler. Zur Charakterisierung der Position und Funktion des Bundesverfassungsgerichts im politischen System der BRD ist es als Charisma der Institution doch nützlich und diskutierenswert.

2.1. Macht

„Macht ist jede Chance innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel, worauf diese Chance beruht.“ 3

Ausgehend von der Definition einer sozialen Beziehung von Max Weber, nämlich ein „aufeinander gegenseitig eingestelltes und dadurch orientiertes Sichverhalten mehrer“ 4 , kann man eine solche zwischen dem Gesetzgeber und dem Bundesverfassungsgericht konstatieren. In dieser Beziehung setzt sich Karlsruhe doch immer wieder auch gegen Widerstreben ⁵ von Regierung oder Opposition durch, hat also nach Max Webers zitierter Definition „Macht“. Inwieweit es sich beim Spruch der Verfassungsrichter nun lediglich um einen Ausdruck des Gesetztes handelt oder ob man hier tatsächlich von einem gebündelten Willen der Amtsträger sprechen kann ist eine Frage der rechtsphilosophischen Betrachtung. In der Tradition der Gewaltenteilung sollte nach Auffassung von Montesquieu der Richter lediglich der Verkünder des Rechts, sein Mund (la bouche) sein. Ein eigener Wille ist somit nicht vorgesehen. Mit der Feststellung der Existenz von natürlichen Grundrechten, deren Hüter die Karlsruher Richter sein sollen, obliegt ihnen damit die Interpretationsmacht derselben. Da die Grundrechte im Grundgesetz nur sehr unbestimmt formuliert sind und sich die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen des Gemeinwesens ständig weiterentwickeln, sich neue Strukturen bilden oder sich technischer Fortschritt einstellt, bedarf es seitens der Verfassungsrichter einer ständigen Interpretationsleistung, was einem Ausdruck ihres Willens entspricht. Der Soziologe Volker Gerhardt führt dazu aus:

„Solange Macht im Spiel ist, ist auch der Wille berührt. Da aber auch vom Willen nur ernsthaft gesprochen werden kann, wenn ihm eine Realisierungschance entspricht, wenn er das Vermögen zu möglichen Wirkungen einschließt (…) dann rufen sich Macht und Willen gegenseitig auf den Plan.“ 6

³ Weber, Max (1956). Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie. Studienausgabe (1964) Köln: Kiepenheuer & Wirsch, S. 38.

⁴ Ebd. S. 19.

⁵ Hier ist beispielsweise an den Statusstreit, die EVG-Verträge und in der jüngeren Geschichte die Reaktion von Ministerpräsident Stoiber auf das „Kruzifixurteil“ zu denken.

⁶ Gerhardt, Volker zitiert von Treiber, Hubert (2007). Macht ein soziologischer Grundbegriff, S. 50. In: Gostmann, Peter / Merz-Benz, Peter-Ulrich. Macht und Herrschaft: Revision zweier soziologischer Grundbegriffe. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Herrschaft bespricht Max Weber als Sonderfall von Macht, nämlich wenn die Durchsetzung des Willens sich innerhalb einer legitimen gesellschaftlichen Ordnung vollzieht. So stütze sie sich in der Moderne im Wesentlichen auf Disziplin und Rationalität und stabilisiere so das Verhältnis von „Befehlshaber“ zu „Befehlsempfänger“ bis zum Automatismus. Herrschaft sei nicht in der Lage, Widerstand zu überwinden, brauche sie auch gar nicht, denn sie könne mit „Motiven der Fügsamkeit“ ⁷ rechnen. Ein Minimum an Gehorsamkeit, also das äußere oder innere Interesse am Gehorchen gehöre zu jedem echten Herrschaftsverhältnis. ⁸ Mit der Ergänzung um den Begriff der Herrschaft soll selbstverständlich kein Herrschaftsverhältnis zwischen BVerfG und Parlament oder Regierung behauptet werden, sondern lediglich Webers Begriffspaar „Macht und Herrschaft“ ausreichend angesprochen werden um sich im Weiteren wieder dem Thema „Macht“, bzw. ihrer Basis zuzuwenden. Max Weber kümmert sich in seiner oben genannten Definition von Macht ausdrücklich nicht um die Basis der Macht, sondern nur um die Bestimmung von Macht an sich, als ein willensbasiertes Verhältnis zwischen zwei Subjekten. Das Spannungsverhältnis zwischen staatlichen Institutionen und sinnorientierten Handeln von Individuen erlaube den fortwährenden Machtkampf, der für Weber der Garant für Freiheit ist. 9

Hanna Arendt dagegen definiert Macht als positives Zusammenwirken von freien Menschen im politischen Raum zugunsten des Gemeinwesens. ¹⁰ Sie formuliert dabei folgende Fassung einer Basis der Macht:

„Was den Institutionen und Gesetzen eines Landes Macht verleiht, ist die Unterstützung des Volkes, die wiederum nur die Fortsetzung jenes ursprünglichen Konsenses ist, welcher Institutionen und Gesetze ins Leben gerufen hat.“ 11

Die Macht der Institutionen eines Landes beruht also auf der Unterstützung des Volkes aufgrund einer ursprünglichen Übereinkunft. Hier ist der Moment des „Anfangs“ angesprochen, dem Hanna Arendt eine ganz wichtige Rolle für die Autorität einer Institution zuweist. Eine Institution wie Verfassung, Verfassungsgericht oder das Parlament seien zwar „Materialisationen von Macht“, diese würden aber „erstarren und verfallen, sobald die lebendige Macht des Volkes nicht mehr hinter ihnen steht und sie stützt.“ ¹² Eine zweite Basis von Macht charakterisiert Hanna Arendt als kommunikative Macht: „Macht ist, was den öffentlichen Bereich, den potentiellen Erscheinungsraum zwischen Handelnden und Sprechenden überhaupt ins Dasein ruft und am Dasein erhält.“ 13 Sie bestimmt Sprechen und Handeln als wichtige politische Tätigkeiten, die sich nicht nur auf die Gründung einer Gemeinschaft beziehen, sondern unabdingbar für den Erhalt der Gemeinschaft sind. 14

Einen ähnlichen Ansatz zur Erklärung der Machtbasis des Bundesverfassungsgerichts ist seine „Definitionsmacht“, also das Potenzial soziale, gesellschaftliche und kulturelle Wirklichkeit zu erschaffen, indem sie im Diskurs ausgehandelt wird. In der

⁷ Weber, Max (1956). Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Soziologie. Studienausgabe (1964) Köln: Kiepenheuer & Wirsch, S. 160.

⁸ Ebd. ab S. 158 Ausführung der Behauptung im dritten Kapitel „Die Typen der Herrschaft“.

⁹ Neuenhaus, Petra (1998). Max Weber: Amorphe Macht und Herrschaftsgehäuse. S. 77 - 93 In: Imbusch, Peter (Hrsg.) Macht und Herrschaft: Sozialwissenschaftliche Konzeptionen und Theorien. Opladen: Leske + Budrich

¹⁰ Arendt, Hannah (1970). Macht und Gewalt. München: Piper, S. 41.

¹¹ Ebd. S.41.

¹² Ebd. S. 42.

¹³ Michael Becker (1998) zitiert hier Hanna Arendt. Die Eigensinnigkeit des Politischen: Hannah Arendt über Macht und Herrschaft. In: Imbusch, Peter (Hrsg.) Macht und Herrschaft: sozialwissenschaftliche Konzeptionen und Theorien. Opladen: Leske + Budrich, S. 171.

¹⁴ Ebd. S. 169.

konstruktivistischen Analyse wird Definitionsmacht den Subjekten zugeschrieben, welche mit ihren Ansichten den Diskurs nachhaltig beeinflussen oder gar dominieren. ¹⁵ Die Definitionsmacht des Bundesverfassungsgerichts ist in seiner Aufgabenbeschreibung schon festgelegt: es soll das Grundgesetz garantieren und die Grundrechte schützen; da die Verfassung einen geringen Präzisionsgrad hat, verlangt die Aufgabe offene Konkretisierungsverfahren, also Interpretationsleistung durch das BVerfG. ¹⁶ Es ist damit ein Teil der politischen Auseinandersetzung zwischen unterschiedlichen gesellschaftlichen Kräften und Institutionen, verleiht Begriffen einen bestimmten Inhalt und vermag so eine gesellschaftliche Hegemonie zu etablieren. 17

Hans Vorländer führt den Begriff der „Deutungsmacht“ als eine Bestimmung der verfassungsrichterlichen Machtbasis ein: „Das BVerfG deutet die Verfassung. Es verleiht den grundlegenden Ordnungsvorstellungen des politischen Gemeinwesens Ausdruck.“ ¹⁸ Die Deutungsmacht beruhe vor allem auf der Autorität der Verfassungsgerichtsbarkeit als autoritativem Verfassungsinterpreten. Das Gericht spricht also nicht für sich, sondern für die Verfassung. Das bedeutet einerseits, dass die Autorität des Bundesverfassungsgerichts direkt von der Wirkungsmächtigkeit der Verfassung selbst abhängt. Andererseits hängt seine Autorität auch von der Akzeptanz seiner Entscheidungen ab, ob diese sich in einem für die Mehrheit der Gesellschaft annehmbaren und nachvollziehbaren Rahmen abspielt. Als Folge zustimmungsfähiger Entscheidungen entsteht so ein generelles Vertrauen in die Institution der Verfassungsgerichtsbarkeit und macht sich schließlich unabhängig von der konkreten Spruchpraxis. 19

Daniel Schulz charakterisiert zwar ebenfalls die Deutungsmacht als eine Modalität von Macht, die sich insbesondere auf symbolische und kommunikative Geltungsressourcen stützt, allerdings ergänzt er dazu, dass sich eine symbolische Deutungsmacht nicht exklusiv gegenüber anderen Modalitäten der Macht verhalte. „Harte“ Machtformen seien an eine Einbettung in symbolische Sinn- und Legitimitätsressourcen gebunden und verhielten sich somit weitgehend komplementär. 20

André Brodocz unterteilt die Deutungsmacht des Bundesverfassungsgerichts in drei Ebenen: 1. Ebene des Gedeuteten: Deutungsgegenstand ist die Verfassung, die aufgrund ihrer Eigenschaft als Verfassung normativen Vorrang vor dem einfachen Gesetz hat. Er betont allerdings hierzu auch, dass die aus dem Vorrang der Verfassung resultierende Deutungsmacht des BVerfG nur dort dauerhaft Anerkennung findet, wo die Verfassung als symbolischer Ausdruck der Ordnungsvorstellung dient und es einen stabilen ideologischen Konsens gibt. 21

2. Ebene des Deuters: Die Zuständigkeit des BVerfG ist in der Verfassung festgelegt und dieser Zustand ist von anderen maßgeblichen Institutionen des politischen Lebens nicht prinzipiell in Frage gestellt.

¹⁵ Foucault, Michel (1999) Botschaften der Macht, Stuttgart: Deutsche Verlag Anstalt, S. 49.

¹⁶ Vgl. Grimm, Dieter (1995). Politik und Recht. In: Grundrechte, soziale Ordnung und

Verfassungsgerichtsbarkeit: Festschrift für Ernst Benda zum 70. Geburtstag. Heidelberg: Müller, Jur. Verlag S.100.

¹⁷ Die Diskursanalyse wird von der traditionelleren Gesellschaftswissenschaft kritisiert, da sie Begriffe nur durch ihre Beziehung zu anderen Begriffen definieren kann. Marxistische Kritik betont, dass die bürgerliche Gesellschaft nicht ihrer Selbstbeschreibung entspricht, somit der Diskurs die Wirklichkeit verfehlt. vgl. dazu Collin Finn (2008). Konstruktivismus für Einsteiger. Paderborn: W. Fink Verlag. S. 120 ff.

¹⁸ Vorländer, Hans (2006). Die Deutungsmacht des Bundesverfassungsgerichts. In: Ooyen, Robert Christian van. Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S.192

¹⁹ Ebd. S.193.

²⁰ Schulz, Daniel (2006) Theorien der Deutungsmacht. In: Vorländer, Hans. Die Deutungsmacht der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 68 f.

²¹ Brodocz, André (2006) Die Souveränen Deuter. In Vorländer, Hans. Die Deutungsmacht der Verfassungsgerichtsbarkeit, S. 97.