1. Einleitung

Schon Anfang der 50er-Jahre äußerte sich ein bedeutender Vater des Grundgesetzes über das gerade eingerichtete Bundesverfassungsgericht ¹ : „Dat ham wa uns so nicht vorjestellt.“ Er begriff erst anläßlich der ersten Konflikte mit dem Gericht, z.B. über die Wiederbewaffnung Deutschlands, mit welcher Machtfülle er und die anderen Mitglieder des Parlamentarischen Rates dieses Organ ausgestattet hatten. ² Konrad Adenauer, der Urheber dieser Worte, prangerte noch öfter die Urteile des Bundesverfassungsgericht an: So war sich sein Kabinett 1961 anlässlich des sogenannten Fernsehstreits ³ einig darüber, „dass das Urteil des Bundesverfassungsgericht falsch ist“. ⁴ Er sollte nicht der Einzige bleiben, der sich unzufrieden mit dem Bundesverfassungsgericht zeigte. Der erste Justizminister der BRD Dehler sagte über die Äußerungen des Bundesverfassungsgericht zum EVG-Konflikt ⁵ : „Das Bundesverfassungsgericht ist in einer erschütternden Weise vom Wege des Rechts abgewichen.“ ⁶ Dehler war auch äußerst unzufrieden mit dem Ergebnis des Status-Streits von 1952/53. Hier setzte sich die Auffassung des Gerichts, heißt der Richter durch: Das Bundesverfassungsgericht ist kein dem Justizministerium untergeordnetes Gericht, sondern ein eigenständiges Verfassungsorgan mit eigenen Haushaltsposten. 7

¹ Das Bundesverfassungsgericht wurde 1951 durch das Bundesverfassungsgerichts-

gesetz ins staatliche Leben gerufen.

² Vgl. Jutta Limbach: Das Bundesverfassungsgericht, München 2001 [Im Folgenden

Limbach (1)], S. 7.

³ Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Rundfunkgesetzgebung Teil der

Kulturhoheit der Länder ist: Damit fällt sie in die Gesetzgebungskompetenz der

Länder. Adenauer scheiterte mit seinem Projekt eines regierungsnahen Fernseh-senders.

⁴ Vgl. Jutta Limbach (Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht. Geschichte, Aufgabe,

Rechtsprechung, Heidelberg 2000 [Im Folgenden Limbach (2)], S. 76.

⁵ EVG-Konflikt: Europäische Verteidigungsgemeinschaft; die Opposition war strikt

gegen die Wiederbewaffnung Deutschlands. Die Regierung und die Opposition

lieferten sich einen jahrelang währenden Streit. Das Bundesverfassungsgericht ent-

schied, eine Organklage Adenauers zurückzustellen. Die Opposition konnte sich

durchsetzen, so dass eine Verfassungsänderung für die Wiederbewaffnung nötig

wurde. Vgl. Wolfgang Benz: Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland,

Band 1: Politik, Frankfurt/M. 1989, S. 47, 290 ff.

⁶ Thomas Dehler, zitiert nach: Richard Häußler: Der Konflikt zwischen Bundesver-

fassungsgericht und politischer Führung. Ein Beitrag zur Geschichte und Rechtsstel-

lung des Bundesverfassungsgerichts, Berlin 1994, S. 35.

⁷ Christian Hillgruber/Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht, Heidelberg 2004,

S. 4.

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Die herbe Kritik zieht sich durch die fast 55-jährige Geschichte des Bundesverfassungsgerichts. In den 70er-Jahren, nach einigen Ausei-nandersetzungen um weitere Urteile ⁸ , ergaben sich erste Überlegungen, das Bundesverfassungsgericht um wesentliche Kompetenzen zu bringen. Gegen das Gericht wurde vorgebracht, dass es sich wie ein „Obergesetzgeber“ aufspiele und die Gewichte zwischen Justiz und Politik verschiebe. ⁹ Der Verfassungsrichter Hirsch kommentierte in seinem Sondervotum zum allgemeinen Wehrpflicht- und Kriegsdienstverweigerungs-Urteil, der Hüter der Verfassung schwinge sich zu ihrem Herrn auf. 10

Im Verlauf der 90er-Jahre häufte sich die Kritik an Urteilen des Bundesverfassungsgerichts. Unmut entstand u.a. über das „Soldaten sind Mörder-Urteil“ ¹¹ , den Sitzblockaden-Beschluss ¹² und das Cannabis-Urteil ¹³ . Die massivste Kritik erfuhr das Bundesverfassungsgericht nach der Schulkreuzentscheidung ¹⁴ . Gegen die Kruzifixentscheidung wurden 256.000 Unterschriften gesammelt. ¹⁵ 1999 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass sich Steuervorteile für Familien aus dem Grundgesetz ableiten lassen und damit eingerichtet werden müssen. Es wurde eine Frist gesetzt. Paul Kirchhof, Bundesverfassungsrichter von 1987 bis 1999, der entscheidenden Einfluss auf das Urteil hatte, meinte, er wolle „etwas bewegen“. Der Spiegel antwortete seinerzeit polemisch: „Dann hätte er in die Politik gehen sollen.“ ¹⁶ Trotz aller Polemik: Ist es nicht wirklich riskant, wenn ein Gericht so viel Einfluss hat, dass es „ganze Rechtsgebiete nach seinem maßgeblichen verfassungsrechtlichen Willen (um-)gestalten kann?“ ¹⁷ Ist es gar eine Durchbrechung der Gewaltenteilung, wenn ein Verfassungsgerichtsurteil den Gesetzgeber auffordert, Maßnahmen innerhalb einer bestimmten Frist zu erlassen? Wie entscheidet das Bundesverfas-

⁸ Hochschulurteil:BVerfGE 35, 79; Schwangerschaftsurteil: BVerfGE 39, 1; Post-

kartenurteil über den Wehrdienstersatz: BVerfGE 48, 127.

⁹ Vgl. Häußler, Fn. S. 225 f.

¹⁰ Vgl. BVerfGE 48, 185-206, 201.

¹¹ BVerfGE 93, 266.

¹² BverfGE 92, 1.

¹³ BVerfGE 90, 145. Dieses Urteil des 2. Senats zog mehr die Kritik der Fachleute

nach sich.

¹⁴ BVerfGE 91, 1.

¹⁵ Vgl. Limbach (1), S. 68.

¹⁶ Paul Kirchhof: Einfach und gerecht, in: Der Spiegel vom 8. Oktober 2005.

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sungsgericht, ob ein Gesetz oder eine Maßnahme mit dem Grundgesetz vereinbar ist? Das Grundgesetz gilt nach allgemeiner Ansicht „heute so, wie es … in Karlsruhe ausgelegt wurde.“ ¹⁸ War das so geplant?

Verstößt es nicht gegen das Demokratieprinzip, wenn nicht die Interpretation des Verfassungsgebers verbindlich für die Urteilsfindung ist, sondern das Bundesverfassungsgericht als Letztinterpret? Ist das Bundesverfassungsgericht Hüter oder Herr der Verfassung?

2. Das Bundesverfassungsgericht

2 a) Tradition und Grundsätze

Eine Verfassungsgerichtsbarkeit ¹⁹ existierte in Deutschland schon vor 1945. Bereits Institutionen wie das Reichskammergericht ab 1495 und der Reichshofrat ab 1518 sprachen Recht zwischen Staatsorganen. ²⁰ Grundrechte und Verfassungsrechtssprechung waren zwar in der Reichsverfassung von 1849 (Paulskirchenverfassung) vorgesehen, aber den Grundrechten kam im Prinzip keine besondere Stellung in dieser Verfassung zu. Es fehlte Ihnen auch an Durchsetzungskraft durch ein „Verfassungsgericht“. Die Idee des mit verfassungsrechtlichen Kompetenzen ausgestatteten Reichsgerichts misslang mit dem Scheitern der Paulskirchenverfassung. Teilweise versuchten die Parlamente, diese Lücke zu füllen und die Rechte des Volkes zu schützen. 21

Die Paulskirchenverfassung war ihrer Zeit zu weit voraus und wurde nie rechtswirksam, aber einige Grundrechte und die Idee einer Verfassungsgerichtsbarkeit fanden Eingang in die Verfassungen der Einzel-

¹⁷ Hillgruber/Goos,S. 3.

¹⁸ Limbach (2), S. 14.

¹⁹ Früher auch Staatsgerichtsbarkeit genannt.

²⁰ Vgl. Klaus Schlaich/Stefan Korioth: Das Bundesverfassungsgericht. Stellung,

Verfahren, Entscheidungen, 5. neubearb. Aufl., München 2001, S. 2; Hartmut Mau-

rer: Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 4. überarb. und

erg. Aufl., München 2005, S. 38.

²¹ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Informationen zur politischen

Bildung: Grundrechte, Bonn 1993, S. 8; Schlaich/Korioth, S. 2; Limbach (1), S. 13;

Klaus Stüwe: Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das

verfassungsgerichtliche Verfahren als kontrollinstrument der parlamentarischen Min-derheit, Baden-Baden 1997, S. 51.

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staaten. Zum Beispiel entstand 1850 mit dem Bayerischen Staatsgerichtshof in Deutschland das erste spezielle Gericht für verfassungsrechtliche Fragen. 22

Auch finden sich die Vorstellungen der Väter und Mütter der Paulskirchenverfassung in Teilen im 100 Jahre später verabschiedeten Grundgesetz wieder. Hier sind die ersten Wurzeln des späteren Bundesverfassungsgerichts zu finden.

In der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 finden sich keine Verfassungsgerichtsbarkeit und auch keine Grundrechte. Die Aufgabe der Streitschlichtung zwischen den Einzelstaaten übertrug diese Verfassung dem politischen Organ Bundesrat. ²³ Rechtliche Kontrolle mit Hilfe einer Verfassungsgerichtsbarkeit schuf dann erst die Weimarer Verfassung 1919. Sie errichtete ein eingeschränktes Verfassungsgericht, den Staatsgerichtshof. ²⁴ Der Staatsgerichtshof sollte allerdings eher die Streitigkeiten der Länder mit dem Reich und umgekehrt schlichten, er war nicht zuständig für verfassungsrechtliche Kontrolle und Durchsetzung der Grundrechte. Eine allgemeine Kontrolle von Rechtsvorschriften und Entscheidungen der Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen sah die Weimarer Verfassung nicht vor ²⁵ , auch weil die Grundrechte der Weimarer Verfassung kein bindendes Recht waren, sondern eher Zielvorstellungen; sozusagen Staatszielbestimmungen, die einer Konkretisierung durch einfaches Recht bedurft hätten. ²⁶ Die Grundrechte banden also nicht die Legislative, Judikative und Exekutive, sie waren nicht Maßgabe staatlicher Ordnung.

Diese Vorstellung von der Suprematie der Verfassung und deren Schutz mussten erst institutionell garantiert werden. Ohne ein Verfassungsgericht, das mit der Durchsetzung der Grundrechte beauftragt ist, haben die Grundrechte keine Wirkung. Art. 1 III und Art. 20 III GG ermöglichen die unmittelbare Geltung des Grundgesetzes als Recht:

²² Vgl. Maurer, S. 59 ff.

²³ Vgl. Hermann Höpker-Aschoff: Ansprache bei der Eröffnung des Bundesverfas-

sungsgericht am 28 September 1951, in BVerfG (Hrsg.): Das Bundesverfassungsge-

richt 1963, Karlsruhe 1963, S. 1.

²⁴ Vgl. Grundrechte, S. 8 f.

²⁵ Vgl. Horst Säcker: Das Bundesverfassungsgericht, Bonn 2003, S. 18.

²⁶ Vgl. Grundrechte, S. 10; Schlaich/Korioth, S. 3.

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Damit sind alle Rechtsnormen und Rechtsakte an die Verfassung ge-bunden. Im Falle der Verfassungswidrigkeit sind diese nichtig. ²⁷ Nur die Verfassungsgerichtsbarkeit besitzt die Kompetenz, Rechtsnormen und -akte für nichtig zu erklären, und damit die Kontrolle über den Gesetzgeber. 28

Zusammenfassend kann man sagen, dass es einen Einfluss der Vorgänger einer Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland gegeben hat, aber orientiert haben sich die Verfassungsgeber in den Nachkriegsjahren an den bereits 1946/47 errichteten Länderverfassungsgerichten und am großen Vorbild des US-amerikanischen Supreme Court, der sich 1803 als erstes Gericht der Welt die Letztentscheidungskompetenz in Verfassungsfragen zusprach. ²⁹ Allgemeinwissen ist zudem, dass sich das Grundgesetz auch an der Weimarer Verfassung orientierte. Sei es negativ, also in Abgrenzung, oder positiv - was schon gut geregelt war, wurde übernommen.

Auch kann man die verschiedenen Einflüsse auf das Grundgesetz nicht genau trennen, denn die Landesverfassungen waren stark an der Weimarer Verfassung orientiert, und die amerikanischen Verfassungsprinzipien waren und sind Allgemeingut, das sich schon in den früheren Verfassungen Deutschlands niedergeschlagen hat. ³⁰ Das Bundesverfassungsgericht und das Grundgesetz können also auf eine bestimmte Verfassungstradition zurückblicken. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht eine viel größere Machtfülle erhalten. Es hat einen großen Beitrag zur Durchsetzung der Grundrechte geleistet: Aufgrund der bitteren Erfahrungen der unmittelbaren Vergangenheit waren die Mitglieder des Parlamentarischen Rates als pouvoir constituant bestrebt, die Verfassungsgerichtsbarkeit umfangreich zu gestalten und zu einem zentralen Rechtsschutzinstrument auszubauen. Die

²⁷ Vgl. Schlaich/Korioth, S. 9 ff.; Maurer, S. 13.

²⁸ Vgl. Uwe Andersen, Wichard Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen

Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. überarb. und aktual. Aufl., Opladen

2000 S. 100; Maurer, S. 13; Häußler, S. 159.

²⁹ Vgl. Stüwe, S. 52; Maurer S. 664; Werner Frotscher/Bodo Pieroth: Verfassungs-

geschichte, 5. Aufl., München 2005, S. 20 ff.

³⁰ Vgl. Maurer, S. 49, 74; Frotscher/Pieroth, S. 23.

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gerichtliche Kontrolle garantiert, dass Grundrechte unmittelbar gelten und die staatliche Gewalt gebunden ist. ³¹ „Das Bundesverfassungsgericht mit seinen weiten Zuständigkeiten hat also keinen vergleichbaren Vorläufer.“ Auch im Vergleich mit ausländischen Verfassungsgerichtsbarkeiten besitzt es weitaus mehr Macht. 32

Dies führt zur Frage, ob dies so von den Schöpfern der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen war.

2 b) Entstehungsgeschichte und Bedeutung

Im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee war man sich einig, dass man die Bedeutung der Institution des Bundesverfassungsgerichts hervorheben und eine Gleichberechtigung zwischen diesem Organ und den anderen Staatsorganen statuieren müsse. ³³ In Herrenchiemsee legte man sich auf folgende Grundsätze fest, die in das Grundgesetz aufgenommen werden sollten: „Das Bundesverfassungsgericht ist ein Verfassungsorgan, das den höchsten Staatsorganen gleichsteht; seine Entscheidungen binden alle Gerichte und Behörden; Entscheidungen, die eine Rechtsvorschrift für nichtig erklären, besitzen Gesetzeskraft.“ 34

Das bedeutet, dass der Verfassungskonvent das zu bildende Verfassungsgericht als oberste Instanz in Fragen des Bundesrechts und als „Hüter der Verfassung“ sah. ³⁵ Offen ließ der Konvent hingegen, ob es ein selbständiges Gericht sein sollte, und empfahl, dass das Grundgesetz nur die wichtigsten Einzelheiten der Verfassungsgerichtsbarkeit regeln sollte. Die konkrete Ausgestaltung sollte hingegen ein Ausführungsgesetz festschreiben. Im Verfassungsentwurf des Herrenchiem- ³¹ Vgl.Benz, S. 184; Peter Steinbach: Diktaturerfahrungen und Grundgesetz, in:

Stephan Detjen (Hrsg.): In bester Verfassung. 50 Jahre Grundgesetz, Köln 1999,

S. 173.

³² Schlaich/Korioth, S. 3.

³³ Vgl. Karl D. Bracher u.a. (Hrsg.): Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus

und der politischen Parteien, 4. Reihe: Deutschland seit 1945, Band 2: Grundlegung

der Verfassungsgerichtsbarkeit. Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom

12. März 1951, Düsseldorf 1984, S. XIII.

³⁴ Willi Geiger (Hrsg.): Gesetz über das Bundesverfassungsgericht, Berlin u.a. 1951

[Im Folgenden Geiger (1)], S. V.

³⁵ Vgl. Quellen, S. XIII.

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see-Konvents erhielt das Bundesverfassungsgericht einen eigenen Abschnitt im Grundgesetz, dies sollte den Verfassungsorgancharakter unterstreichen. Der Verfassungsentwurf und die Stellungnahmen des Konvents bildeten die Grundlage für die weiteren Verhandlungen im Parlamentarischen Rat über die Stellung, Aufgabe und Organisation, die die Verfassungsgerichtsbarkeit im Grundgesetz erhalten sollte. ³⁶ Anders als der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee vorgesehen hatte, erhielt das Bundesverfassungsgericht keinen eigenen Abschnitt im Grundgesetz, sondern wurde dem Abschnitt Rechtsprechung zugeschlagen und in Art. 92 formal Bundes- und Ländergerichten gleichgestellt. ³⁷ Dies ist nicht die einzige Abweichung des Entwurfs vom Endprodukt.

Einig waren sich die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates, dass das Bundesverfassungsgericht „neben dem Ausgleich der politischen Organe … die Grundwerte der Verfassung zu wahren, die Einheitlichkeit der Verfassungsinterpretation zu garantieren, die bundesstaatliche Ordnung zu sichern, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu überprüfen und vor verfassungsfeindlichen Elementen zu schützen“ habe. 38

Im Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege des Parlamentarischen Rates kam es zu Diskussionen über die Stellung des Verfassungsgerichts im staatlichen Gefüge: Sollte das Bundesverfassungsgericht ein „Supergericht“ werden, also oberstes Bundesgericht und Verfassungsgericht in einem? Oder sollte man besser in ein Oberstes Bundesgericht an der Spitze der Judikative und ein Verfassungsgericht trennen, das „ähnliche Aufgaben wie der Präsident“ erhalten sollte, nämlich einen Ausgleich zwischen den Gewalten herzustellen? 39

Die Idee des Supergerichts konnte sich nicht durchsetzen, da in ihm letztlich zwei voneinander zu trennende Funktionen, nämlich eine

³⁶ Vgl. Quellen, S. XIII f.

³⁷ Jörn Ipsen: Staatsrecht I. Staatsorganisation. 15. neu bearb. Aufl., München 2003,

S. 231 leitet aus dieser Tatsache den rechtsstaatlichen Ursprung des Gerichts ab.

³⁸ Stüwe, S. 53 f.

³⁹ Vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. Hrsg. vom

Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv, Bd. 13: Ausschuß für Organisation

des Bundes / Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, bearb. von

Edgar Büttner und Michael Wettengel, 2 Teilbände, München 2002, S. CV.

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