Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung.  2

2.  Prioritätenvergleich.  7

3.  Politikfeldanalyse.  11

3.1  Problemdefinition  11

3.2  Agenda - Setting  18

3.3  Programmformulierung  31

3.4  Implementation.  39

4.  Bewertung  45

5.  Fazit.  51

Literaturverzeichnis.   53

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1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Umweltpolitik im Kontext der Europäischen Nachbarschaftspolitik in Moldawien. Es wird untersucht, inwiefern sich die Prioritätensetzungen der EU und Moldawiens im Bereich der Umweltpolitik im Rahmen der ENP treffen. Beide Seiten arbeiten daran, ihre selbstgestellten Aufgaben in diesem Tätigkeitsfeld zu erfüllen. Moldawien ist in zahlreiche internationale und bilaterale Kooperationen eingebunden, welche helfen, die Anforderungen der EU zu erfüllen. In einem engen Zusammenhang damit steht die Frage, inwiefern die Erfüllung des EU Moldova Actions Plan im Ressort Umwelt einhergeht mit der Reformierung der Umweltpolitik Moldawiens auf den verschiedenen Ebenen, denn dafür ist es notwendig, einen gesicherten und funktionalen gesetzlichen Rahmen zu etablieren. Ressourcen und Know - How lassen sich dann auch vermehrt bei ausländischen Partnern und Internationalen Organisationen finden. Dadurch ließe sich das Problem des begrenzten Handlungsspielraumes aufgrund der schlechten finanziellen Lage lösen. Da die Umweltpolitik ein sehr umfangreiches Thema darstellt, wird sich die Arbeit auf die Wasserpolitik des Landes konzentrieren. Sowohl innerhalb der EU als auch in Moldawien liegt auf dieser ein Fokus. Bei der Umsetzung ist Moldawien jedoch auf Hilfe angewiesen.

Mit der EU - Osterweiterung im Jahre 2004 erhielt Europa neue Außengrenzen. In diesem Zusammenhang wurde die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) entwickelt. Das Entstehen neuer Trennlinien zwischen der erweiterten EU und ihren neuen Nachbarstaaten sollte verhindert werden. Ziel ist es einen Ring stabiler und befreundeter Staaten um die EU herum zu etablieren. Wohlstand, Sicherheit und Stabilität aller Beteiligten sollen gestärkt werden. So wird den Ländern durch eine stärkere Anbindung an die EU der Anreiz gegeben, ihre Politik, Wirtschaft und Gesellschaft zu modernisieren - allerdings ohne eine direkte Beitrittsperspektive zu erhalten. Die betreffenden Länder ¹ können privilegierte Beziehungen mit der EU eingehen. Sie erhalten die Aussicht auf wirtschaftliche Integration und die Möglichkeit, am Binnenmarkt teilzunehmen. Dafür soll die grenzüberschreitende Zusammenarbeit intensiviert werden. 2

¹ An der östlichen Grenze Europas richtet sich die ENP an: Ukraine, Weißrussland und Moldawien; im südlichen

Kaukasus an: Armenien, Aserbaidschan und Georgien; in der Mittelmeerregion an: Marokko, Algerien,

Tunesien, Libyen, Ägypten, Israel, Palästinensische Autonomiegebiete, Jordanien, Libanon und Syrien. Die EU

- Russland Beziehungen werden separat behandelt („Gemeinsame Räume der EU und Russlands“)

² http://ec.europa.eu/world/enp/policy_de.htm

Eines der Zielländer der ENP ist die Republik Moldau (s. Karte ³ ). Moldawien ist eine der kleinsten, aber auch ärmsten Nationen in Europa. Galt es einst als der blühende Garten der Sowjetunion, hat sich die Situation seit der Unabhängigkeit 1991 verändert. Heute ist es das Armenhaus Europas und sieht sich mit einer Unmenge von Problemen konfrontiert. Dennoch zeigen sowohl die EU als auch Russland und die USA ein reges Interesse an der Region, welches vor allem in sicherheitspolitischen und geopolitischen Überlegungen begründet liegt. Bereits in der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003 berücksichtigt die EU das kleine Land am Rande Europas ⁴ , denn aufgrund seiner inneren Zerrissenheit (Transnistrien -Konflikt) stellt es eine potenzielle Gefahr für Europa dar. Die autonome, international aber nicht anerkannte Region Transnistrien gilt als möglicher Rückzugsort für Terroristen. Drogen, Waffen- und Menschenhandel blühen hier. Die Regierung in Chişinău hat die Kontrolle über das Gebiet bereits 1992 verloren. Zur Bedeutung der Region schreibt die FAZ: Eine solche „Nachbarschaftspolitik plus“ soll verhindern, daß im Raum zwischen der EU und Rußland

ein integrations- und sicherheitspolitisches Vakuum entsteht, und zugleich das Interesse der Europäer

³ http://www.bonn.unicef.de/fileadmin/content_media/Arbeitsgruppen/Bonn/Moldawien_Karte.jpg

⁴ Europäische Sicherheitsstrategie S. 5

für eine Region dokumentieren, in der Rußland und die Vereinigten Staaten miteinander geopolitisch

konkurrieren. (FAZ: 2. Juli 2006)

Mag der Transnistrien-Konflikt auch eines der bedeutenderen Themen des Landes sein, so soll dieser in der vorliegenden Arbeit doch höchstens am Rande eine Rolle spielen. Seit der Auflösung der Sowjetunion und der Unabhängigkeit Moldawiens 1991 befindet sich das Land in einem stetigen Transformationsprozess. Allerdings entwickelt sich die Wirtschaft nur sehr langsam. Ein Grund dafür kann in der Abhängigkeit von Russland gesehen werden. Russland ist einer der wichtigsten Absatzmärkte für moldawische Produkte. So verhängte Moskau 2006 ein Einfuhrverbot auf moldawischen Wein mit dem Resultat, dass sich das moldawische GDP halbierte. 5

Ein erster Schritt aus dieser Abhängigkeit bestünde im Zugang zu neuen Absatzmärkten. Hier bietet die EU mit ihrem Binnenmarkt ein großes Potenzial. Jedoch müssen dafür einige Hürden überwunden werden, wie beispielsweise die Angleichung von Produktstandards. Die Europäische Union stellt hohe Anforderungen, bevor sie ihren Markt für Partnerländer öffnet. Moldawien beabsichtigt, noch einen Schritt weiter zu gehen. Ein bloßer Zugang zum Binnenmarkt ist dem kleinen Land nicht genug. Es verfolgt das Ziel, in die Europäische Union aufgenommen zu werden. Bisher hat es noch keine Beitrittsperspektive erhalten. Allerdings haben sich die beiden Akteure in den vergangenen Jahren einander immer mehr genähert und Moldawien ist bemüht, die Anforderungen der EU umzusetzen. Bereits im Rahmen des im Jahre 1991 eingeführten TACIS Programmes der EU, welches sich an die ehemaligen Staaten der Sowjetunion richtet, wird Moldawien finanziell von der EU unterstützt. Schwerpunkte liegen hier in der Entwicklung des Privatsektors, der ökonomischen Entwicklung, in der sozialen Dimension des Transformationsprozesses sowie besonders im Bereich Umweltschutz und Landwirtschaft. Die Grundlage der politischen Beziehungen bildet das 1998 in Kraft getretene Abkommen über Partnerschaft und Kooperation zur Unterstützung beim Aufbau einer Marktwirtschaft und Demokratie. Mit dem EU Moldova Actionplan erreichten die Beziehungen dann 2005 eine neue Qualität. 6

⁵ https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/md.html

⁶ http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/enpi_csp_moldova_en.pdf

Die EU ihrerseits hat erkannt, dass Umweltverschmutzung keine Grenzen kennt und sich aus diesem Grund vorzugsweise auf allen Ebenen, also internationaler, nationaler und regionaler, bekämpfen lässt. Daher ist die Union auch im Ressort Umwelt bei der Kooperation mit ihren Nachbarländern verstärkt aktiv. Dieser intensivierte Umweltschutz bringt Vorteile für Bürger und Unternehmen sowohl innerhalb der Union als auch in den Partnerländern. Er kann helfen, Konflikte über knappe Ressourcen wie etwa Wasser zu vermeiden. Der Nutzen eines besseren Umweltmanagements ist offensichtlich, jedoch muss bei der Planung und Finanzierung berücksichtigt werden, dass der öffentliche und der private Sektor kurz- und mittelfristig stark belastet werden können. Daher fördern die Aktionsprogramme eine verantwortungsvolle Umweltpolitik zur Verhinderung von Umweltzerstörung und -verschmutzung, den Schutz der menschlichen Gesundheit und die Verwirklichung eines vernünftigeren Umgangs mit natürlichen Ressourcen. Die Prioritäten werden in zentralen Bereichen wie Wasserqualität, Abfallbewirtschaftung, Luftverschmutzung und Bekämpfung der Desertifikation gesetzt. Dabei soll die regionale Zusammenarbeit zwischen den Partnerländern weiter ausgebaut werden und die Ratifikation und Umsetzung internationaler Abkommen gefördert werden. ⁷ Im weiteren Vorgehen wird zunächst einmal gezeigt, an welchen Stellen und in welcher Ausformung sich die Prioritäten der EU und Moldawien treffen. Als Grundlage dient hier vor allem der EU Moldova Action Plan, welcher von beiden Parteien zusammen ausgearbeitet wurde. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird eine Politikfeldanalyse durchgeführt, welche die Erfüllung des EU Moldova Action Plans und den Einfluss anderer Organisationen beleuchtet. Neben dem bereits genannten Aktionsplan sind hier die verschiedenen Länderberichte über Moldawien der EU, OECD und UNO sowie deren Strategiepapiere zentral. Die Hauptquelle hier ist der Bericht der UN ECE Environmental Performance Review der Republik Moldau. Nach dem Studium zahlreicher Quellen hat dieser die zuverlässigsten und detailliertesten Informationen zum Thema geliefert. Durch das Aufzeigen der Diskrepanz zwischen dem momentanen Zustand und einem Idealzustand lässt sich die Politisierung der Thematik ableiten. Nun kann herausgearbeitet werden, wie die Problemstellung auf die nationale Agenda gelangt ist. Vor allem der Begriff der internationalen Politikdiffusion spielt hier eine essenzielle Rolle. Im nachfolgenden Schritt der Politikfeldanalyse stehen die Programmformulierungen und deren Durchsetzung im Mittelpunkt. An dieser Stelle wird man sehen können, inwiefern das nationale und internationale Engagement Früchte trägt und an

⁷ http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_de.pdf S.20

welchen Stellen noch Handlungsbedarf besteht. Der Zeitraum der Analyse beschränkt sich zum größten Teil auf den Zeitraum von 1998 bis 2006, wobei aber bei Bedarf auch auf vorhergehende Jahre Bezug genommen wird. Schließlich erfolgen eine Bewertung der Analyse und das Fazit.

Bevor mit der Betrachtung der Prioritäten begonnen werden kann, ist es notwendig auf den Begriff der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development) einzugehen. Obwohl dieser nicht ganz unproblematisch ist, wird er in der zugrunde liegenden Literatur sehr unbefangen verwendet. Die Erfahrungen der EU bei der Umsetzung des Barcelona Abkommens haben nämlich gezeigt, dass es schwierig ist, Belange der nachhaltigen Entwicklung und des Umweltschutzes in eine breiter angelegte Kooperation zu integrieren. Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung wird zwar formuliert, aber es kommt zu Zielkonflikten bei der Entwicklung der Wirtschaft oder auch bei der Ausweitung bewässerungsintensiver Landwirtschaft. Die Europäische Nachbarschaftspolitik steht vor vergleichbaren Herausforderungen, wenn sie das Ziel, die neuen Nachbarn in das Europa von Wohlstand und Stabilität einzubeziehen mit dem Leitbild Nachhaltigkeit in Einklang bringen möchte. 8

⁸ Die Europäische Nachbarschaftspolitik - Herausforderungen für die Umwelt- und Energiepolitik S.20

2. Prioritätenvergleich

Mit dem Concept for the Integration of the Republic of Moldova in the European Union von 2003 drückt Moldawien seine Sympathie für die ENP aus. Es bekundet sein Interesse in den Assoziierungs- und Stabilisierungsprozess des Westbalkans aufgenommen zu werden, mit dem Ziel mittelfristig der EU beizutreten. Das Land erkennt die Bedeutung der ENP für interne Reformen und die Möglichkeit, näher an die EU heranzurücken. Die Bemühungen Moldawiens werden mit dem EU-Moldova Action Plan 2005 belohnt. Damit bietet die EU dem Land intensive politische, sicherheitspolitische, wirtschaftliche und kulturelle Beziehungen an. Der Aktionsplan deckt in seinem Umweltteil vor allem Maßnahmen zur nachhaltigen Entwicklung ab. Die beiden Parteien einigen sich auf Schritte zur besseren Integration von Umweltentscheidungen in andere Politiksektoren, eine Stärkung der Umweltadministration, die Schaffung von Prozeduren hinsichtlich des Zugangs zu Informationen und der Öffentlichen Partizipation, die Umsetzung der Aarhus-Konvention und auf die Möglichkeit der Teilnahme Moldawiens an Aktivitäten der Europäischen Umweltagentur. 9

Im Detail verlangt die EU von Moldawien, dass das Land die Voraussetzungen für eine gute Umweltpolitik schafft und umsetzt. Dazu ist es notwendig, die administrativen Strukturen zu stärken. Es müssen Arbeitsabläufe für die strategische Planung von Umweltbelangen, wie Finanzierungsstrategien und die Koordination zwischen relevanten Akteuren geschaffen werden. Des Weiteren sollen der Zugang zu Umweltinformationen und die Partizipation an Entscheidungen für die Öffentlichkeit verbessert werden. Dazu zählt auch die Umsetzung der Aarhus-Konvention, welche besonders auf die Schaffung von Strukturen und Abläufen zur Informationsabfrage abzielt. Auch das Erstellen regelmäßiger Berichte über den Status der Umwelt und die Bewertung von Umwelteinflüssen, sowohl innerhalb des Landes als auch grenzüberschreitend, sind Kernpunkte des Aktionsplans. Zusätzlich fordert der EU Moldova Action Plan die Entwicklung von Kommunikationsstrategien zur Unterstützung von Umweltpolitik und Umweltbildung. Schließlich nimmt er auch Bezug auf Akteure aus der Zivilbevölkerung und den lokalen Behörden. 10

⁹ UNECE - Environmental Performance Review S. 26

¹⁰ EU Moldova Action Plan Art. 69 - Art. 71

In einem weiteren Punkt mahnt der Aktionsplan aktive Maßnahmen an, um der Schädigung der Umwelt und der menschlichen Gesundheit vorzubeugen und eine rationale Nutzung der natürlichen Ressourcen sicher zu stellen. Die bereits vorhandene Gesetzgebung soll fortgeführt werden. Explizit werden die Wasserqualität, Abfallwirtschaft, Luftqualität, Industrieverschmutzung und die wilde Pflanzenwelt sowie der Aufbau von umweltverträglichen Netzwerken angesprochen. 11

Eine weitere Priorität in den Beziehungen der EU zu Moldawien liegt laut Aktionsplan in der Kooperation bei Umweltbelangen. So wird darauf Wert gelegt, dass die Vorschriften des Kyoto Protokolls und der UN - Rahmenkonvention gegen den Klimawandel eingeführt und umgesetzt werden. Moldawien soll sich aktiv in der Donau-Schwarzmeer Task-Force für die grenzüberschreitende Annäherung beim Wassermanagement und in der EECCA ¹² -Komponente der EU-Wasserinitiative engagieren. Regionale Kooperationen und grenzüberschreitende Zusammenarbeit müssen dabei verwirklicht werden. Außerdem wird die Teilnahme an Veranstaltungen europäischer Umweltinstitutionen in Aussicht gestellt. Ziel ist es, die administrativen Kapazitäten zur Umsetzung regionaler und internationaler Vereinbarungen zu stärken. 13

Auch im Country Strategy Paper des ENPI für Moldawien betont die Europäische Kommission:

With regard to the environment, particular attention will be given to support for the implementation of

multilateral environmental agreements, in particular the UN Framework Convention on Climate Change

and its Kyoto Protocol, and the UN-ECE conventions. Activities linked to water quality improvement,

for example through the relevant component of the EU Water Initiative as well as other regional

initiatives intended to protect the Danube and the Black Sea, are also envisaged ¹⁴ .

Mit ihrer Wasserinitiative zeigt die EU, dass einer ihrer Schwerpunkte in der Wasserpolitik liegt. Diese gliedert sich in vier regionale, weitgehend voneinander unabhängige Partnerschaften (Afrika, Mittelmeerraum, Lateinamerika, Staaten Osteuropas und Zentralasiens). Sie verfolgen den Auf- und Ausbau der Wasserversorgung und sanitären Anlagen. Die Europäische Wasserinitiative dient dabei als Plattform für Projekte auf

¹¹ Ebd.

¹² Eastern Europe, Caucasus and Central Asia

¹³ EU Moldova Action Plan Art. 69 - Art. 71

¹⁴ http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/country/enpi_csp_moldova_en.pdf S.16

nationaler, regionaler und lokaler Ebene. Das Motiv bei der Begründung der Wasserinitiative lag vor allem in der Erkenntnis, dass die staatlichen Akteure allein die Wasserkrise, aufgrund ihrer Komplexität, nicht lösen konnten. Ihre Bewältigung erfordert mehr als das zur Verfügung stehende Kapital und Know - How. Durch die Initiierung von Partnerschaften sollen zusätzliche Ressourcen aus dem Privatsektor und der Zivilgesellschaft mobilisiert werden, mit dem Ziel die Treffsicherheit staatlicher Investitionen und Maßnahmen zu erhöhen. Im Vordergrund steht zum einen der Ausbau der Infrastruktur bzw. die Beschaffung von Mitteln dafür. So sollen die unzureichenden öffentlichen Gelder ergänzt und die öffentlichen Haushalte entlastet werden.

Zum anderen sollen aber auch nicht-staatliche Akteure, da sie zur betroffenen Gruppe gehören, durch ihr Wissen und die ihnen zur Verfügung stehenden Informationen zur Lösung der Probleme beitragen. 15

Dass auch Moldawien seinen Hauptfokus im Bereich Umweltpolitik auf den Wassersektor gelegt hat, lässt sich relativ einfach anhand der Ausgaben im Umweltsektor nachweisen. Die Grafik ¹⁶ aus dem Jahr 2000 zeigt, dass die meisten Ausgaben, nämlich 18% der Gesamtausgaben des Umweltfonds, für den Schutz und die rationale Verwendung von Wasser-ressourcen (Protection and rational use of water resources) getätigt wurden. Zur Finanzierung von Umweltschutzausgaben besteht in Moldawien ein zweistufiges System von außerbudgetaren Fonds. Ein nationaler Fonds National Environmental Fund of Moldova und elf lokale Fonds, von denen der Chişinău Municipal Environmental Fund der wichtigste ist. Die Verantwortung für das Management des Nationalen Fonds liegt beim MENR ¹⁷ und das

¹⁵ Was sich in der Theorie sehr erfolgsversprechend anhört, stößt bei seiner Umsetzung auf erhebliche Probleme.

Das Potenzial der staatlichen Akteure wurde überschätzt, denn es konnte nur wenig privates Kapital mobilisiert

werden. Die staatlichen Akteure leisten den höchsten personellen und finanziellen Einsatz. Zusätzlich hat sich

der Druck auf die EU durch die Partnerländer erhöht, welche mehr Entwicklungshilfe fordern. Ähnlich gestaltet

es sich mit den nicht-staatlichen Akteuren, welche zwar Know-How liefern, allerdings dafür von staatlicher Seite

finanziert werden. Zusätzlich nehmen die meisten zivilgesellschaftlichen Akteure an der Initiative nicht teil, da

sie eine Privatisierung im Wassersektor nicht unterstützen.

http://www.bpb.de/publikationen/0UGMAR,1,0,Partnerschaften_L%F6sung_der_globalen_Wasserkrise.html

¹⁶ Performance Review of the National Environmental Fund of Moldova and the Chisinau Environmental Fund

S. 46

¹⁷ Ministry of Ecology and Natural Resources

der lokalen Fonds bei den zuständigen Gebietskörperschaften des MENR, den Territorial Ecological Agencies (TEAs). 18

¹⁸ Performance Review of the National Environmental Fund of Moldova and the Chisinau Environmental Fund

S.5

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