Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   

Darstellungsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

1.  Einführung  1

1.1  Problemstellung  1

1.2  Zielsetzung und Aufbau der Arbeit  2

2.  Theoretische Grundlagen Public Private Partnership  3

2.1  Notwendigkeit von Public Private Partnership  3

2.2  Begriffliche Definition und Abgrenzung.  6

2.2.1  Begriffliche Definition  6

2.2.2  Abgrenzung  7

2.3  Das Organisationsgerüst von PPP-Modellen.  10

2.4  Modellvarianten von PPP-Verträgen  13

2.5  Der Ursprung von PPP  16

2.5.1  Die Anfänge in den USA und in Großbritannien  16

2.5.2  Die Entwicklung in Deutschland.  18

2.6  Ziele und Motive öffentlicher und privater Partner  19

2.6.1  Ziele der öffentlichen Hand.  20

2.6.2  Ziele der privaten Partner  21

3.  Ökonomische Implikationen von PPP  22

3.1  Wettbewerb und PPP  22

3.1.1  Ausschreibungswettbewerb  22

3.1.2  Wettbewerb nach Vertragsschluss  24

3.2  Sicherstellung öffentlicher Leistungen  25

3.2.1  Kurzfristige Betrachtung  26

3.2.2  Langfristige Betrachtung  27

3.3  Kostenoptimierung durch Lebenszyklusansatz  28

I

Inhaltsverzeichnis

3.3.1  Produktions- und Bereitstellungskosten  28

3.3.2  Finanzierungskosten  30

3.4  Williamson Trade-off und PPP  32

3.5  Innovationspotenzial einer PPP  33

3.6  Haushaltsentlastung durch PPP  35

4.  Wirtschaftlichkeitsuntersuchung von PPP-Projekten  37

4.1  Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung  37

4.2  Problemfelder der Analyse  38

4.2.1  Motive der beteiligten Parteien  38

4.2.2  Methodische Problemfelder  39

4.2.3  Risikoanalyse  40

4.2.4  Erweiterung der Datenbasis  42

5.  Wirkungen einer PPP auf Kooperationsebene  43

5.1  PPP als unvollständiger Vertrag  43

5.2  Prinzipal-Agenten Konflikte innerhalb einer PPP  44

5.2.1  Übertragung auf PPP  44

5.2.2  Adverse Selektion im Rahmen einer PPP  46

5.2.3  Problem der partnerspezifischen Investitionen  47

5.2.4  Ausnutzungspotential während der Vertragslaufzeit  49

5.3  Transaktionskosten und PPP  50

5.3.1  Übertragung auf PPP  50

5.3.2  Ex ante Transaktionkosten  52

5.3.3  Ex post Transaktionskosten  53

6.  Fazit und Ausblick  56

Literaturverzeichnis   59

II

Abbildung 1: Investitionsbedarf deutscher Kommunen im Bereich

Infrastruktur für 2009-20020 ............................................................................... 4

Abbildung 2: Einordnung von PPP auf Grundlage der Verteilung des Projektrisikos

des Projektrisikos ................................................................................................. 8

Abbildung 3: Grad der Beteiligung privater Partner an verschiedenen

Beschaffungsvarianten ....................................................................................... 11

Abbildung 4: Unterteilung der Vertragsmodelle auf Grundlage

der Eigentümerverhältnisse ................................................................................ 14

Abbildung 5: Entwicklung PPP-Projekte im Straßen- und Hochbau ....................................... 19

Abbildung 6: Williamson Trade-off Modell ............................................................................ 32

Abbildung 7: Kostengegenüberstellung von herkömmlicher

Tabelle 1: Investitionsvolumen in PPI von 1190-2005 nach Regionen der Erde .................... 18

III

ACCD Allegheny Conference on Community Development AVG Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft Köln mbH BdB Bundesverband deutscher Banken BMF Bundesministerium der Finanzen BMVBS Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung CBO Congressional Budget Office FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung GBP britische Pfund HM Treasury Her Majesty`s Treasury IFD Initiative Finanzstandort Deutschland IMF International Monetary Fund KOM Europäische Kommission NAO National Audit Office NWVBl Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter NZBau Neue Zeitschrift für Baurecht NZM Neue Zeitschrift für Miet- und Wohnrecht OECD Organisation for Economic Co-operation and Development ÖPP Öffentlich-Private Partnerschaften PPI Private Participation in Infrastructure PPP Public Private Partnership PSC Public Sector Comparator PSCP Private Sector Participation Consult WBO Oberhausener Wirtschaftsbetriebe GmbH ZGR Zeitschrift für Unternehmens- und Gesellschaftsrecht

IV

1. Einführung

1.1 Problemstellung

In Zeiten politischer und ökonomischer Veränderungen lastet ein starker Druck der Anpassung auf der öffentlichen Hand. Dabei wachsen die Anforderungen und der Umfang an die öffentlichen Leistungen stetig. Verschärft wird die Situation durch die Finanznot der öffentlichen Haushalte. ¹ Ein Versuch die Herausforderungen durch eine Auslagerung der öffentlichen Leistungen im Rahmen von Privatisierungsmaßnahmen zu realisieren, hat sich im Laufe der Zeit zu einem politischen Reizthema entwickelt. Dabei wird eine wesentliche Problematik im Verlust von Einfluss- und Kontrollmöglichkeiten der öffentlichen Hand bei der Realisierung öffentlicher Aufgaben angeführt. Eine Lösung zum Abbau der Widerstände bietet die Ko-operationsform Public Private Partnership (PPP). 2

Der Leitgedanke einer PPP wird in einer Win-Win-Situation für die beteiligten Parteien gesehen. Für die öffentliche Hand besteht der Vorteil in einer Kostensenkung bei gleichbleibender oder sogar verbesserter Leistung. Für die privaten Partner eröffnen sich neue und rentable Geschäftsfelder. ³ Der PPP-Ansatz wird bereits seit längerer Zeit von vielen Ländern praktiziert. Eine besondere Rolle nimmt dabei Großbritannien ein. Dort werden mittlerweile 20% aller öffentlichen Investitionen über PPP-Projekte realisiert. Auch in Deutschland steigt das Interesse und die Bereitschaft PPPs vermehrt einzusetzen. Dabei wird das ehrgeizige Ziel verfolgt, mit dem PPP-Ansatz 15% aller öffentlichen Investitionen in naher Zukunft zu realisieren. 4

Trotz aller Euphorie zeigen jüngst gescheiterte PPP-Projekte, dass eine kritische Auseinandersetzung mit dem Thema unausweichlich ist. Am 18. Juli 2007 meldete das Firmenkonsortium um Metronet Insolvenz an. Damit war eines der größten PPP-Projekte der britischen Geschichte gescheitert. Zurück bleibt ein Schaden von ca. 410 Mio. britischen Pfund (GPD) für den britischen Steuerzahler. Die privaten Partner haben Verluste in einer Größenordnung von ca. 540 Mio. GBP zu verzeichnen. Die erhoffte Win-Win-Situation hat sich für die beteiligten Parteien in das Gegenteil gewandelt. Auch in Deutschland sind gescheiterte PPP-Projekte wie die Warnowquerung bei Rostock und der Travetunnel bei Lübeck zu nennen. 5

¹ Vgl. Budäus (2004a, S. 10).

² Vgl. Jonas (2007, S. 3).

³ Vgl. BdB (2004, S. 11).

⁴ Vgl. BMVBS Online (2008).

⁵ Vgl. NAO (2009, S. 39, 40).

1

1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

Das Ziel dieser Arbeit liegt in der Untersuchung der Effizienzwirkungen von Public Private Partnership. Dabei wird anhand selbst gewählter Beispiele aufgezeigt, welche Problemfelder zu einer Beeinträchtigung der angestrebten Effizienzvorteile führen können. Zu diesem Zweck wird zunächst in Abschnitt 2 eine Charaktersierung und Einordung des PPP-Ansatzes vorgenommen. Darauf aufbauend werden verschiedene Ausgestaltungsformen vorgestellt. Des Weiteren wird auf die Herkunft und die aktuelle Entwicklung eingegangen. Abschließend werden die einzelnen Motive und Ziele der beteiligten Parteien aufgeführt. Im nachfolgenden Abschnitt 3 wird die Wirkung einer PPP auf Basis des Kriteriums der ökonomischen Effizienz betrachtet. Ausgangpunkt der Untersuchung stellt die Wettbewerbswirkung einer PPP während der Ausschreibungs- und Kooperationsphase dar. Daran anknüpfend wird zunächst die Effizienz unter kurz- und langfristigen allokativen Gesichtspunkten betrachtet. Außerdem werden die Gründe für eine mögliche Kosteneffizienz von PPP aufgezeigt und kritisch hinterfragt, um anschließend die dynamische Wirkung hinsichtlich der Innovationsfähigkeit der Kooperation zu verdeutlichen.

Der Abschnitt 4 befasst sich mit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Diese stellt das zentrale Verfahren zur Bewertung der Vorteilhaftigkeit einer PPP dar. Hier wird die Entscheidung für oder gegen eine PPP-Realisierung getroffen. Zu Beginn wird der Aufbau und das Vorgehen der Untersuchung vorgestellt, um im Anschluss interdependente Problemfelder aufzuzeigen. Dabei kommt der Risikoanalyse eine besondere Stellung für den Aussagegehalt der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu.

Zum Abschluss wird in Kapitel 5 auf die Schnittstellenproblematik innerhalb einer PPP eingegangen. Der Ausgangspunkt liegt in den unterschiedlichen Zielen der involvierten Institutionen. Daraus entstehen Konfliktsituationen, welche mit Hilfe der Prinzipal-Agenten Theorie aufgezeigt werden. Ferner sind Verträge zur Bewältigung dieser Kooperationsprobleme notwendig, diese sind jedoch unvollständig. Das Resultat sind Transaktionskosten, deren Höhe von der Ausgestaltung einer PPP und der Verträge abhängt. Diese können zu einer erheblichen Beeinflussung der Effizienz führen.

Im sechsten Kapitel werden in einem Fazit die wichtigsten Erkenntnisse der Arbeit zusammengefasst. Darauf aufbauend werden mögliche Ansatzpunkte zur Bewältigung der dargestellten Problemfelder aufgezeigt.

2

2. Theoretische Grundlagen Public Private Partnership

2.1 Notwendigkeit von Public Private Partnership

Das Wachstum und der Wohlstand einer Volkswirtschaft stehen in einem engen Zusammenhang zur vorhandenen Infrastruktur. ⁶ Generell führt eine Verbesserung der Infrastruktur zu Produktivitätssteigerungen und gleichzeitig zu einer Reduktion der Produktionskosten. ⁷ Ein 1%iger Anstieg im Infrastrukturbestand ist verbunden mit einem 1%igen Anstieg des Brut-toinlandsproduktes. ⁸ Dagegen führen Defizite im Bereich Infrastruktur zu geringerem Wachstum ⁹ und privaten Investitionen ¹⁰ , zu einer generellen Verschlechterung der Investitionsbereitschaft und zu schlechteren sozialen Indikatoren. 11

Trotz der großen Bedeutung einer gut entwickelten Infrastruktur für das Wachstum und den Wohlstand einer Volkswirtschaft liegen weltweit Rückgänge im Investitionsvolumen vor. ¹² Speziell für die Entwicklungs- und Schwellenländer besteht ein erheblicher Bedarf an Infrastrukturinvestitionen ¹³ . Aber auch in den Industriestaaten fehlt es an Investitionen um notwendige Infrastrukturprojekte durchführen zu können. Insbesondere die Folgeinvestitionen in bereits bestehende und veraltete Infrastruktur sind in den letzten Jahren im benötigten Umfang ausgeblieben. ¹⁴ Dieser Umstand führt dazu, dass Metropolen wie New York durch ein fehleranfälliges Stromnetz mit Elektrizität versorgt werden. Grund sind einzelne Komponenten mit einem Alter von 30-60 Jahren. ¹⁵ Auch die Londoner Metropole benötigt Investitionen in die Infrastruktur. Speziell das Wasserversorgungssystem verursacht jeden Tag mehrere Hundertmillionen Liter Wasserverlust durch ein undichtes Rohrleitungssystem. ¹⁶ Einzelne Komponenten des Rohrleitungssystems sollen auf das viktorianische Zeitalter zurück gehen. ¹⁷ Eine der wenigen Lebenszyklusstudien über die Entwicklung von Infrastruktur stammt aus Kanada. Aus dieser Studie geht hervor, dass das Durchschnittsalter der Wasserversorgung und

⁶ Vgl. Frey (1972, S. 35-37) und Erlendson (2008, S. 1, 2).

⁷ Vgl. Weltbank (1994, S. 2) und Calderon/Serven (2004, S. 26).

⁸ Vgl. Weltbank (1994, S. 2, 3).

⁹ Vgl. Calderon/Easterly/Serven (2003, S. 22-25) und Esfahani/Ramirez (2003, S. 471, 472 )

¹⁰ Vgl. Reinikka/Svensson (1999, S. 16) und Reinikka/Svensson (2002, S. 67).

¹¹ Vgl. Bogetic/Fedderke (2006, S. 2).

¹² Vgl. Weber/Alfen (2009, S. 19, 20).

¹³ Vgl. Commission on Growth and Development (2008, S. 139-143).

¹⁴ Vgl. Jonas (2007, S. 5).

¹⁵ Vgl. New York Times Online (2006).

¹⁶ Vgl. Health and Public Services Committee (2006, S. 3, 8) und Office of Water and Services (2005, S. 28-30).

¹⁷ Vgl. Doshi/Schulman/Gabaldon (2007, S. 40).

3

der Transportwege in Kanada bei 17 Jahren liegt. Es ist ein kontinuierlicher Anstieg über einen Zeitraum von 30 Jahren zu beobachten. 18

Die Beratung Booz&Company beziffert das benötigte Investitionsvolumen für Infrastruktur im urbanen Sektor auf weltweit 40 Billionen US-Dollar ($) im Zeitraum 2005-2030. Der Großteil der Investitionen wird in den Bereichen Wasserversorgung, Elektrizität und Verkehrssysteme notwendig werden. ¹⁹ Die Schätzung der OECD für den weltweiten Investitionsbedarf beläuft sich auf 71 Billionen $ für den Zeitraum zwischen 2005-2030. Dabei liegt der Schwerpunkt der Betrachtung auf den Bereichen Elektrizität, Wasserversorgung, Telekommunikationssysteme und Transport Land. 20

In Deutschland liegt die Prognose für den Investitionsbedarf für Infrastrukturmaßnahmen auf kommunaler Ebene bei 704 Mrd. EURO (€) für den Zeitraum zwischen 2009-2020. In der nachfolgenden Tabelle wird der Investitionsbedarf nach Infrastrukturbereichen aufgegliedert dargestellt. 21

Quelle: Reidenbach (2008, S. 368).

Unter dem Sammelbegriff Sonstige Bereiche (siehe Abbildung 1) stehen Maßnahmen wie kommunale Energieversorgung, Feuerwehr, Kultureinrichtungen, Abfallwirtschaft, Kinder-und Altersheime, sowie Friedhöfe und Märkte. ²² Die größten Investitionen sind in den Berei-

¹⁸ Vgl.Gaudreault/Lemire (2006, S. 3).

¹⁹ Vgl. Doshi/Schulman/Gabaldon (2007, S. 40-43).

²⁰ Vgl. Stevens/Schieb/Andrieu (2006, S. 29).

²¹ Vgl. Reidenbach u.a. (2008, S. 366, 367).

²² Vgl. ebenda, S. 359.

4

chen Straßenbau (162 Mrd. €), Schulen (73 Mrd. €), kommunale Energieversorgung (59,9 Mrd. €) und Abwassersysteme (58,2 Mrd. €) nötig. 23

Gegenüber dem aufgeführten Investitionsbedarf stellt sich die Frage der Finanzierung der zukünftigen Infrastrukturmaßnahmen. Das Bundesministerium der Finanzen prognostiziert für die Jahre 2009-2012 Steuermindereinnahmen von 316 Mrd. €. Bezugsrahmen bilden die Schätzungen vom November 2008. ²⁴ Auch die größte Volkswirtschaft der Welt, die USA, rechnen mit erheblichen Steuerausfällen in den kommenden Jahren. ²⁵ Auf Grund der angespannten Lage der öffentlichen Finanzen und der vorhandenen Investitionsstaus steigt der Veränderungsdruck für die öffentliche Aufgabenerfüllung. Dabei ist es unerlässlich neue Alternativen für die Bewältigung zukünftiger Herausforderungen zu nutzen. ²⁶ In dieser Situation wird ein Prozess der Privatisierung zur Auslagerung öffentlicher Aufgaben angestrebt. Jedoch gewinnt dieser auf Grund vorhandener Auslagerungswiderstände nur langsam an Fahrt. ²⁷ Die Ursachen liegen im Verlust der Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten durch die öffentliche Hand. Um diese Widerstände abbauen zu können, müssen Rahmenbedingungen und Organisationsformen angewendet werden, die ein notwendiges Maß an Kontrollmöglichkeiten bei den öffentlichen Stellen sichern. ²⁸ In diesem Zusammenhang wird immer häufiger Public Private Partnership als Lösungsmöglichkeit genannt. 29

Weiterhin wird die Notwendigkeit der Integration privater Unternehmen durch einen tiefgreifenden Wandel der ökonomischen Rahmenbedingungen in Europa unterstützt. Öffentliche Unternehmen sehen sich in den letzten Jahren vermehrt einem wachsenden Wettbewerbsdruck gegenüber. Dieser bringt die öffentlichen Unternehmen in die Zwangslage mit dem wachsenden technischen Fortschritt mithalten zu müssen. Auch hier bietet PPP die Chance an privatem Innovationspotenzial partizipieren zu können, ohne den Einfluss bei der Bereitstellung öffentlicher Leistungen aufgegeben zu müssen. 30

²³ Vgl. Reidenbach u.a. (2008, S. 361, 368).

²⁴ Vgl. BMF (S. 1-8).

²⁵ Vgl. CBO (2009a, S. 11) und CBO (2009b, S. 15).

²⁶ Vgl. o. V. (2004, S. 10).

²⁷ Vgl. Kruse (2001, S. 5, 6).

²⁸ Vgl. Jonas (2007, S. 3).

²⁹ Vgl. Janetschek (2007, S. 20).

³⁰ Vgl. Buschor (1993, S. 176, 177).

5

2.2 Begriffliche Definition und Abgrenzung

2.2.1 Begriffliche Definition

In der Literatur gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionen für die Beschreibung von öffentlich privaten Partnerschaften (ÖPP), im angelsächsischen Sprachgebrauch auch als Public Private Partnership (PPP) bekannt. Diese Definitionsvielfalt erschwert eine eindeutige und klare Begriffsdefinition von PPP bzw. macht diese unmöglich. ³¹ Im Allgemeinen bezieht sich der Ausdruck PPP auf eine Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und privaten Partnern, mit deren Unterstützung die Finanzierung, Konstruktion, Erneuerung, Betrieb oder Erhaltung einer Infrastruktur oder die Erbringung einer Dienstleistung sichergestellt werden soll. ³² Aus dieser Beschreibung geht hervor, dass eine entscheidende Ursache für die vielen Definitionen im Begriff der Partnerschaft liegt. Dabei wird oft jede Zusammenarbeit von Staat und privaten Unternehmen als PPP interpretiert. Daher ist es für die nachfolgenden Betrachtungen unumgänglich eine Begriffsdefinition nach bestimmten Merkmalen bzw. Abgrenzungskriterien zu wählen, die dem Charakter der Arbeit entspricht und für die im Einleitungskapitel formulierte Problemstellung zielführend ist. ³³ Eine weit gefasste Definition beschreibt Public Private Partnership als ein partnerschaftliches Zusammenwirken der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft. Das damit verbundene Ziel liegt in einer besseren wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben als bisher. ³⁴ Diese Begriffsformulierung weist als wesentliches Merkmal den Leistungsaustausch zwischen mindestens einem öffentlichen und einem privaten Partner auf, um eine möglichst leitungsfähige und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung zu gewährleisten. Entscheidend ist dabei eine gewisse Zielkompatibilität, um eine Ressourcenbündelung öffentlicher und privater Ressourcen im Rahmen des Leitungsaustausches zu erreichen. 35

Die vorausgegangene Beschreibung verdeutlicht den Charakter einer öffentlich privaten Kooperation dahingehend unzureichend, dass keine eindeutige Charakterisierung des gemeinsamen Leistungsaustausches vorgenommen wird. Ein Ansatz zur Begriffserklärung im Bundesgutachten PPP im öffentlichen Hochbau, beschreibt PPP als eine langfristige und vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und der Privatwirtschaft zur Erfül-

³¹ Vgl.OECD (2008, S. 16).

³² Vgl. KOM (2004, S. 3).

³³ Vgl. Lawless (1993, S. 212).

³⁴ Vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S.10).

³⁵ Vgl. Budäus (2004a, S. 12, 13.) und Tettinger (2005, S. 1, 2).

6

lung öffentlicher Aufgaben. Dabei werden Betriebsmittel, Know-how, Kapital und Personal in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingebracht und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Projektpartner angemessen verteilt. 36

Abschließend muss eine umfassendere und detaillierte Beschreibung der gemeinsamen öffentlichen Aufgabenerfüllung genannt werden. Der Internationale Währungsfonds versteht unter PPP eine Maßnahme, bei denen der private Sektor Infrastrukturgüter und Dienstleistungen liefert, die traditionell vom Staat bereitgestellt werden. Zusätzlich zur privaten Ausführung und Finanzierung öffentlicher Projekte hat eine PPP noch zwei weitere wichtige Merkmale. Zum einen liegt ein Schwerpunkt auf der Erbringung von Dienstleistungen sowie in einer Investitionsbeteiligung des privaten Sektors. Zum anderen findet ein signifikanter Risikotransfer vom Staat auf den privaten Sektor statt. PPPs umfassen eine weite Spanne an sozialen und wirtschaftlichen Infrastrukturprojekten. Dabei sind besonders der Bau und das Betreiben von Krankenhäusern, Schulen, Gefängnissen, Straßen, Brücken und Tunneln, Straßenbahnnetze, Flugsicherungssysteme und Wasser- und Entsorgungswerke zu nennen. ³⁷ Zusammenfassend sind die Hauptmerkmale von Public Private Partnerships ein langfristig ausgestalteter Vertrag zwischen mindestens einem öffentlichen und einem privaten Partner zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei nutzt der Staat privates Know-how und Kapital. Eine häufige Anwendung der Kooperation liegt im Bereich Infrastruktur, wobei ein Lebenszyklusansatz ³⁸ zur Anwendung kommt. Die Projektrisiken werden in einem ausgewogenen Maß vom öffentlichen Sektor auf den privaten Partner übertragen. Es kommt zu einer Aufteilung der Risiken und nicht zu einer vollständigen Übertragung. ³⁹ Die Verteilung beruht auf dem Kalkül, dass jede Vertragspartei diejenigen Risiken übernimmt, welche sie auf Grundlage ihrer spezifischen operativen Erfahrungen und der vereinbarten Aufgabenzuordnung am ehesten beeinflussen kann. 40

2.2.2 Abgrenzung

Trotz der vorangegangenen Definitionen und der Bestimmung geeigneter Merkmale bleibt der Ausdruck PPP weiterhin relativ unbestimmt. Die Vielzahl der Begriffserklärungen zeigt, dass

³⁶ Vgl. BMVBS (2003a, S. 2, 3.).

³⁷ Vgl. IMF (2004, S. 4) und IMF (2006, S. 1).

³⁸ Statt einem losweisen Einkauf einzelner Elemente der Wertschöpfungskette wird auf lebenszyklusübergreifende Dienstleistungen gesetzt. Bei Immobilien und Infrastruktur findet eine Integration der Phasen Planung,

Bauen, Finanzieren, Investieren sowie Erhalt und Betreiben statt, vgl. Weber/Alfen (2009, S.74).

³⁹ Vgl. Weber/Alfen (2009, S.75, 76) und KOM (2004, S.3).

⁴⁰ Vgl. Schede/Pohlmann (2006, S.106).

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es eine Reihe unterschiedlicher Auffassungen über den Charakter von PPPs gibt. ⁴¹ Dieser Umstand rührt aus der Tatsache, dass PPP-Projekte den Raum zwischen der traditionell öffentlichen Beschaffung und einer vollständigen Privatisierung der Projekte füllen. ⁴² Allerdings ist die öffentliche private Partnerschaft nicht die einzige Kooperationsform zwischen traditioneller öffentlicher Auftragsvergabe und vollständiger Privatisierung der Aufgaben. In diesem Zwischenraum lassen sich Kooperationsformen wie kurzfristige Management- und Outsourcing-Verträge, Konzessionsverträge und Joint Venture ⁴³ zwischen öffentlicher Hand und privaten Partnern einordnen. Daher stellt eine Abgrenzung zu ähnlichen Organisations-formen und speziell zur Privatisierung ⁴⁴ einen weiteren wichtigen Schritt zur Begriffsspezifizierung dar. ⁴⁵ Die nachfolgende Abbildung 2 nimmt eine Einordnung von PPP zwischen staatlicher Eigenerledigung und einer vollständigen Privatisierung vor. Dabei werden der Anteil am Projektrisiko und die Art der Bereitstellung als Abgrenzungskriterien gewählt. 46

Abbildung 2: Einordnung von PPP auf Grundlage der Verteilung des Projektrisikos Quelle: OECD (2008, S.20).

PPP wird in vielen Fällen in Verbindung mit dem Begriff der reinen Privatisierung öffentlicher Aufgaben gebracht. Ursache sind häufige Überschneidungen in der Ausgestaltung beider

⁴¹ Vgl. Tettinger (2005, S. 1, 2) und Buscher/Theurer/Meyer (2007, S. 11).

⁴² Vgl. Grimsey/Lewis (2005, S. 346), Grimsey/Lewis (2009, S. 398) und Malone (2005, S. 420).

⁴³ Wird synonym mit einem gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, dem Kooperationsmodell geführt, vgl. BMVBS (2003c, S. 298).

⁴⁴ Der in dieser Arbeit verwendete Begriff der Privatisierung ist mit der materiellen Privatisierung im juristischen Sprachgebrauch gleich zusetzen, vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S. 14,

15).

⁴⁵ Vgl. OECD (2008, S. 17).

⁴⁶ Vgl. ebenda, S. 20.

8

Organisationsformen. Daher ist es wichtig, eine möglichst klare Abgrenzung zur reinen Privatisierung vorzunehmen. ⁴⁷ Unterstützt wird diese Notwendigkeit durch eine andauernde ordnungspolitische Diskussion, in welcher sich der Begriff Privatisierung zu einem Reizwort entwickelt hat. ⁴⁸ Im Gegensatz zum PPP erfolgt bei der Privatisierung ein vollständiger Eigentumsübergang des öffentlichen Eigentums auf den privaten Sektor. Das private Unternehmen übernimmt die komplette Kontrolle, muss dafür im Gegenzug aber auch das Risiko allein tragen. Die Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand gehen vollständig verloren. ⁴⁹ Der Staat entledigt sich seiner öffentlichen Aufgabenwahrnehmung im vollen Umfang. ⁵⁰ Die traditionelle öffentliche Beschaffung wird gewöhnlich durch einen Kaufvertrag zwischen einem öffentlichen und einem privaten Vertragspartner vollzogen. ⁵¹ Bei dieser Art der Aufgabenerfüllung bestimmt der öffentliche Nachfrager die Menge und die Qualität der benötigten Güter und Dienstleistungen. Die Preisverhandlung wird in den meisten Fällen über ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt. Die öffentliche Hand nutzt entweder die erlangten Leistungen als Inputfaktoren für eigene Leistungen oder transferiert diese direkt an die Bevölkerung weiter. ⁵² Dagegen wird beim PPP der Anlagegegenstand nicht unmittelbar vom privaten Partner gekauft. Stattdessen wird ein Strom an Leistungen gekauft. Dieser wird vom privaten Partner aus dem Anlagegegenstand während der Laufzeit generiert. ⁵³ Für eine Qualifikation des Vertrages als PPP fehlt der Charakter einer nachhaltigen und dauerhaften partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit Risikoteilung. 54

Bei Outsourcing-Verträgen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Stellen liegt ein bloßes Auftragnehmer-Auftraggeberverhältnis vor. ⁵⁵ Die Verwaltung vergibt eine bis dahin erbrachte Eigenleistung nach außen und bedient sich einer privaten oder gemischtwirtschaftlichen Unternehmung. ⁵⁶ Hingegen liegt bei PPP eine wechselseitige Abhängigkeit und Risikoallokation in Form einer wahren Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Partnern vor. ⁵⁷ Ein weiterer wichtiger Unterschied ist die Laufzeit der beiden Kooperationsformen.

⁴⁷ Vgl. Dreher (2002, S. 246).

⁴⁸ Vgl. Stober (1994, S. 26) und Budäus/Grüning (1997, S. 47).

⁴⁹ Vgl. Pölzl/Preisch (2003, S. 12).

⁵⁰ Vgl. Schimanek (2005, S. 306) und Endler (2002, S. 125).

⁵¹ Vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S. 13).

⁵² Vgl. Corner (2006, S. 39).

⁵³ Vgl. OECD (2008, S. 20)

⁵⁴ Vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S. 13).

⁵⁵ Vgl Pölzl/Preisch (2003, S. 12).

⁵⁶ Vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S. 13).

⁵⁷ Vgl. Pölzl/Preisch (2003, S. 12).

9

Outsourcing-Verträge besitzen gewöhnlich eine Laufzeit zwischen zwei und zehn Jahren. Die Laufzeit einer privaten öffentlichen Kooperation kann je nach Modell zwischen 10 und 30 Jahren andauern. 58

Die Abgrenzung zwischen Konzession und PPP ist auf Grund von Überschneidungen in den Definitionen mit Schwierigkeiten verbunden. In beiden Formen liegt ein Risikotransfer vom öffentlichen Sektor auf den privaten Partner vor. Auch ist ein Lebenszyklusansatz für beide Kooperationen kennzeichnend. Der private Partner betreibt, finanziert und sorgt für die In-standhaltung des Projektgegenstandes während der Laufzeit. Am Vertragsende geht die Kontrolle über den Projektgegenstand auf die öffentliche Hand über. Die wesentlichen Unterschiede betreffen die Bereiche Risiko und Vergütung. Das Risiko bei der Konzession ist für den privaten Partner im Allgemeinen höher im Vergleich zur PPP, speziell das Nachfragerisiko für die zu erbringende Leistung. Der Großteil der Einnahmen einer Konzession ist von der tatsächlichen nachgefragten Menge der Leistung durch die Bevölkerung abhängig. Das private Unternehmen zahlt an die öffentliche Hand für das Recht der Betreibung des Projektge-genstandes. ⁵⁹ Dagegen wird beim PPP der private Partner für die Bereitstellung einer vorher festgelegten Leistung von der öffentlichen Hand entlohnt. 60

2.3 Das Organisationsgerüst von PPP-Modellen

Im Zusammenhang mit PPP-Projekten wird häufig der Finanzierungsaspekt als Kerneigenschaft in den Vordergrund gestellt. Dieser Umstand ist zu einem großen Teil auf den Vorläufer des PPP-Konzeptes aus Großbritannien zurück zuführen. ⁶¹ Dort werden Dienstleitungs- als auch Infrastrukturprojekte unter der Bezeichnung Public Financial Initiative (PFI) geführt. ⁶² Jedoch geht der Charakter einer PPP weit über den reinen Finanzierungsaspekt hinaus. Allgemeines Ziel einer PPP ist die Effizienzsteigerung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dabei kommt ein Lebenszykluskonzept ins Spiel, welches über die Phasen Bau und Finanzierung hinaus geht. ⁶³ Grundsätzlich kann die Zusammenarbeit die Projektphasen Planung (Design), Bau (Build), Finanzierung (Finance), Eigentum an Gebäuden oder Anlagen (Own), Betrieb (Operate) und Übertragung bzw. Verwertung (Transfer) umfassen. ⁶⁴ PPP-Konzepte wer-

⁵⁸ Vgl.ebenda, S. 12.

⁵⁹ Vgl. Endler (2002, S. 126).

⁶⁰ Vgl. OECD (2008, S. 23, 24).

⁶¹ Vgl. Bertelsmann Stiftung/Clifford Chance Pünder/Initiative D21 (2003, S. 15).

⁶² Vgl. Pölzl/Preisch (2003, S. 13). und Weihnacht (2004, S. 88).

⁶³ Vgl. BdB (2004, S. 9).

⁶⁴ Vgl. BMVBS (2003b, S.2) und Jonas (2007, S. 7).

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den als so genannte Organisationsmodelle zur Realisierung öffentlicher Aufgaben bezeichnet. Die nachfolgende Abbildung 3 nimmt eine Abgrenzung zwischen reinen Finanzierungsmodellen und den Organisationsmodellen auf Basis einer möglichen Beteiligung an den unterschiedlichen Projektphasen vor. 65

Abbildung 3: Grad der Beteiligung privater Partner an verschiedenen Beschaffungsmodellen Quelle: BdB (2004, S. 10).

Abbildung 3 zeigt als Ausgangspunkt die Konventionelle Realisierung der öffentlichen Aufgaben. Diese ist mit der in Kapitel 2.2.2 erläuterten traditionellen öffentlichen Beschaffung gleichzusetzen. Bei den Finanzierungsmodellen werden lediglich die Projektphasen Bau und Finanzierung angesprochen. Beispiele von Finanzierungsmodellen sind Mietkauf- und Leasingmodelle. 66

Die Organisationsmodelle von PPP können in Betreiber-, Konzessions- ⁶⁷ und Kooperationsmodelle untergliedert werden. ⁶⁸ Beim Betreiber- und Konzessionsmodell liegen zeitlich befristete Projekte auf vertraglicher Basis vor. Hingegen liegt beim Kooperationsmodell eine starke organisatorische Verbundenheit zwischen öffentlicher Hand und privaten Partner in Form eines eigenständigen Rechtssubjekts zu Grunde. ⁶⁹ . Diese Form der Zusammenarbeit wird auch als institutionalisierte PPP bezeichnet. 70

In der Praxis wird eine Anzahl unterschiedlicher Vertragsformen im Zusammenhang mit dem Betreibermodell gebracht. Dabei übernimmt ein privater Partner im Kern die Leistungsinhal- ⁶⁵ Vgl.BdB (2004, S. 9, 10).

⁶⁶ Vgl. BdB (2004, S. 9).

⁶⁷ Eine Abgrenzung von der in Kapitel 2.2.2 dargestellten Konzession liegt in der fehlenden Konzessionsgebühr des privaten Betreibers. Die öffentliche Hand sieht die öffentliche Aufgabenerfüllung durch den Konzessionär

als Vergütung der eingeräumten Rechte, vgl. Noltensmeier (2009, S. 28, 29)

⁶⁸ Vgl. Jonas (2007, S. 7) und Wilhaus (2008, S. 34).

⁶⁹ Vgl. Wilhaus (2008, S. 33, 34) und KOM (2004, S. 9).

⁷⁰ Vgl. KOM (2004, S. 9).

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