Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  IX

I.  Problemstellung  01

1.  Leitfrage und Untersuchungszeitraum  01

2.  Forschungsstand  02

II.  Darstellung des Untersuchungsmodells  04

1.  Theoretische Grundlagen  04

1.1  Allgemeines  04

1.2  Entwicklung einer Hypothese  05

2.  Methodisches Vorgehen  07

3.  Quellen  08

III.  Überprüfung der Hypothese  08

1.  Voraussetzungen für den Einfluss armenienfreundlicher Akteure  08

1.1  Der Modus politischer Repräsentation  08

1.2  Die Stärke armenisch-amerikanischer Interessengruppen  10

1.2.1  Organisationsgrad  11

1.2.2  Unterstützerzahl  13

1.3  Zwischenfazit  14

2.  Der Freedom Support Act und „Section 907  14

2.1  Ausgangslage  14

2.2  Verhalten armenienfreundlicher Akteure  16

2.3  Errungenschaften  17

2.4  Kostenanalyse  18

2.5  Zwischenfazit  19

3.  Die Vergabehöhe von Entwicklungshilfe an Armenien  20

3.1  Ausgangslage  20

3.2  Verhalten armenienfreundlicher Akteure  21

3.3  Errungenschaften  24

3.4  Kostenanalyse  24

3.5  Zwischenfazit  25

4.  Die Position im Hinblick auf den Armenischen Genozid  26

4.1  Ausgangslage  26

4.2  Verhalten armenienfreundlicher Akteure  27

4.3  Errungenschaften  29

4.4  Kostenanalyse  29

4.5  Zwischenfazit  30

IV.  Ergebnisse und Ausblick  31

1.  Zusammenfassung der Ergebnisse  31

2.  Ausblick  32

Anhang   34

V.  Quellen- und Literaturverzeichnis  3

1.  Quellen  39

2.  Sekundärliteratur  45

Abkürzungsverzeichnis

AAA Armenian Assembly of America

AADLC Armenian American Democratic Leadership Council

ABA American Bar Association

ABBA Armenian-American Businesses for a Better America

ANCA Armenian National Committee of America

ANI Armenian National Institute

ARMENPAC Armenian American Political Action Committee

FED Federal Elections Commission

FSA Freedom Support Act

NIS Newly Independent States

PAC Political Action Committee

UN United Nations

USA United States of America

USAID United States Agency for International Development

USAPAC United States-Armenia Public Affairs Committee

I

I. Problemstellung

1. Leitfrage und Untersuchungszeitraum

Im Rahmen der Konsultationen während seines Türkei-Besuchs vom 6. April 2009 sah sich US-Präsident Barack Obama neben dem iranischen Atomprogramm, dem NATO-Einsatz in Afghanistan und den türkischen Ambitionen auf einen Beitritt in die Europäische Union mit einer diplomatisch besonders heiklen Angelegenheit konfrontiert. Die Frage, ob Obama in einer öffentlichen Ansprache über den in den Jahren 1915 - 1923 von Soldaten des Osmanischen Reichs verübten Massenmord an Armeniern das Wort „Genozid“ benutzen würde, war für viele Beobachter der türkisch-amerikanischen Beziehungen von weitaus höherer Brisanz als aktuelle Themen aus dem 21. Jahrhundert. Hintergrund ist ein Jahrzehnte währender Streit zwischen Türken und Armeniern über die qualitative Einordnung dieser im Zusammenhang mit dem Ersten Weltkrieg geschehenen Ereignisse sowie Obamas explizites Wahlkampfversprechen, „as President I will recognize the Armenian Genocide“ ¹ . Dabei ist diese Debatte nicht der einzige Zusammenhang, in dem die Befindlichkeiten Armeniens außergewöhnliche Aufmerksamkeit durch amerikanische Politiker erfahren. Auch in der Frage des Grenzkonfliktes mit Aserbaidschan um die Region Bergkarabach und in der Vergabehöhe von Entwicklungshilfe stellen Beobachter eine „traditional bias of U.S. foreign policy favoring Armenia“ ² fest. Dabei besitzt das Land mit der etwaigen Größe des US-Bundesstaats Maryland im unmittelbaren strategischen Kontext des Südkaukasus keine überragenden Eigenschaften, die eine solche Politik rechtfertigen würden. Dementsprechend wundern sich Kenner der Region, warum Armenien, „weakened by separatist and ethnic conflict, corruption, and the inability to cooperate on a regional basis to promote economic growth [should] be so important” ³ . Vor diesem Hintergrund ist es der Arbeit zum Ziel gesetzt, die folgende Frage zu beantworten:

Warum verfolgen die Vereinigten Staaten von Amerika eine wohlwollende

¹ Obama, Barack: Barack Obama on the Importance of US-Armenia Relations, in: http://www.barackobama. ^- com/2008/01/19/barack_obama_on_the_importance.php[Zugriff 23.9.2009].

² Welt, Cory: Azerbaijan and U.S. Foreign Policy, in: http://csis.org/files/media/csis/pubs/060426_ruseura_reccommcwelt.pdf [Zugriff 23.9.2009].

³ Gilmore, Harry, Kauzlarich, Richard, Yalowitz, Kenneth: Pay attention to the South Caucasus, Januar 2002, in: http://web.archive.org/web/20050317223619/http://www.csis.org/ruseura/caucasus/pubs/0201_sc.htm [Zugriff 1.10.2009].

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Als Beginn des Untersuchungszeitraums soll der 21. September 1991 gelten - der Tag, an dem die Republik Armenien mit der Erklärung der Unabhängigkeit von der Sowjetunion zu existieren begann. Dieser Zeitpunkt wurde gewählt, da sich bereits in der frühen Phase nach der armenischen Unabhängigkeit deutliche Hinweise zur Beantwortung der Leitfrage finden lassen. Der Untersuchungszeitraum soll am 3. Januar 2009 mit dem letzten Tag der Legislaturperiode des 110. Kongresses der Vereinigten Staaten von Amerika enden. Einerseits lassen sich so noch relativ junge Entwicklungen in die Analyse einbeziehen, andererseits besteht nicht die Gefahr, dass unbestätigte bzw. in ihrer letztendlichen Relevanz nicht abschätzbare tagesaktuelle Ereignisse aus der Legislaturperiode des 111. Kongresses die Argumentation verwässern.

2. Forschungsstand

Bis dato wird in der wissenschaftlichen Literatur die besondere Qualität der Armenienpolitik der USA noch nicht ihrer Relevanz entsprechend behandelt. Diesem Umstand liegen unterschiedliche Faktoren zu Grunde. Zum einen ist Armenien als 1991 aus der zerfallenen Sowjetunion hervorgegangenes Land noch relativ jung und damit noch nicht lange in einem untersuchbaren internationalen Beziehungsgefüge. Zum anderen lag die Region des Kaukasus für viele Jahre nicht in einem besonderen Fokus amerikanischer Außenpolitik. Die politische Führung in Washington „did not realize the existence and extent of potential US interests in what has only later become commonly referred to […] as ‚the Caspian region’“ ⁴ . Dementsprechend lassen sich Analysen auf der Grundlage von interessen- und machtpolitischen Annahmen kaum finden. Lediglich ein gemeinsamer Appell ehemaliger US-Botschafter der Kaukasusregion argumentiert „[t]he United States, however, has a strong interest in helping the South Caucasus states become stable, prosperous, and democratic“ ⁵ .

Die Mehrzahl der Publikationen bringt die wohlwollende Armenienpolitik der USA hingegen eher mit den Handlungen ethnisch motivierter gesellschaftlicher Akteure als mit feststehenden nationalen Interessen in Verbindung. Jedoch werden innerhalb der meisten dieser Veröffentlichungen pro-armenische Interessengruppen lediglich am Rande erwähnt. So

⁴ Cornell, Svante: The Nagorno-Karabakh Conflict, Report No. 46, Department of East European Studies, Uppsala University, 1999, in: http://www.silkroadstudies.org/new/inside/publications/1999_NK_Book.pdf [Zugriff 2.10.2009].

⁵ Gilmore, Harry, Kauzlarich, Richard, Yalowitz, Kenneth: Pay attention to the South Caucasus, Januar 2002, in: http://web.archive.org/web/20050317223619/http://www.csis.org/ruseura/caucasus/pubs/0201_sc.htm [Zugriff 1.10.2009].

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zeichnen Autoren wie Tony Smith in „Foreign Attachments - The Power of Ethnic Groups in the Making of American Foreign Policy“ ⁶ , Thomas Ambrosio in “Irredentism - Ethnic Conflict and International Politics” ⁷ , Yossi Shain in “Marketing the American Creed” ⁸ und David Golderg in “Foreign Policy and Ethnic Interest Groups” ⁹ zwar sorgfältig Wege nach,

unter denen messbarer ethnischer Einfluss auf US-Außenpolitik ausgeübt wird, fokussieren sich jedoch weitgehend auf die wesentlich bekannteren israelischen und kubanischen Interessengruppen.

Explizit den Erfolg armenienfreundlicher Akteure zum Thema machen Veröffentlichungen wie „Campaign Contributions and U.S. Foreign Policy Outcomes: An Analysis of Cuban- ¹⁰ vonTrevor Rubenzer, “Influencing American American and Armenian-American Interests“

Foreign Policy: A Case on Ethnic Versus National Interests” ¹¹ von Tabib Huseynov sowie “Divided They Conquer: The Success of Armenian Ethnic Lobbies in The United States” ¹² von Heather S. Gregg. Jedoch weisen diese Untersuchungen aufgrund ihres eher kürzeren Umfangs das Defizit auf, dass sie sich nur auf bestimmte Teilbereiche wie einzelne Fallbeispiele oder einzelne Einflusskanäle beziehen und damit kein Bild der Gesamtlage zu zeichnen versuchen. Zudem unterlassen es alle genannten Autoren, die Fragestellung der vorliegenden Arbeit systematisch mithilfe des konsistenten Bezugs zu einer Theorie der Internationalen Beziehungen zu beantworten - es verbleibt der Eindruck von Momentaufnahmen ohne Aussagekraft auf den Kurs amerikanischer Außenpolitik als Ganzes. Ganz im Sinne des Appells von John Newhouse in der Zeitschrift “Foreign Affairs”, “[t]he effects of relentless increase in the privatization of U.S. foreign policy in recent years remain underexamined and minimally understood“ ¹³ , erscheint eine neuerliche Befassung mit dem Thema für angebacht.

⁶ Smith, Tony: Foreign Attachments. The Power of Ethnic Groups in the Making of American Foreign Policy, Cambridge 2000.

⁷ Ambrosio, Thomas: Irredentism. Ethnic Conflict and International Politics, Westport 2001.

⁸ Shain, Yossi: Marketing the American Creed Abroad. Diasporas in the U.S. and their Homelands, Cambridge 1999.

⁹ Goldberg, David H.: Foreign Policy and Ethnic Interest Groups. American and Canadian Jews Lobby for Israel, Westport 1999.

¹⁰ Rubenzer, Trevor: Campaign Contributions and U.S. Foreign Policy Outcomes: An Analysis of Cuban-American and Armenian-American Interests, 2008, in: http://www.allacademic.com/meta/p250668_index.html [Zugriff 7.11.2009].

¹¹ Huseynov, Tabib: Influencing American Foreign Policy. A Case on Ethnic versus National Interests, 2003, in: http://www.stradigma.com/english/june2003/articles_04.html [Zugriff 7.11.2009].

¹² Gregg, Heather S.: Divided the Conquer. The Success of Armenian Ethnic Lobbies in the United States, 2002, in: http://www.allacademic.com/meta/p65642_index.html [Zugriff: 7.11.2009].

¹³ Newhouse, John: Diplomacy, Inc., in: Foreign Affairs, 88. Jg. (2009), Nummer 3, S. 74.

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II. Darstellung des Untersuchungsmodells

1. Theoretische Grundlagen

1.1 Allgemeines

Wie einleitend erwähnt, verfügt die Armenische Republik gegenüber ihren Nachbarn nicht über derart außergewöhnliche Machtressourcen, dass eine wohlwollende Außenpolitik durch die Vereinigten Staaten gerechtfertigt werden könnte. Eine Untersuchung entsprechend der Maßgaben des strukturellen Realismus nach Kenneth N. Waltz mit Berücksichtigung der Verteilung von „capabilities“ in einem internationalen System von Staaten erscheint daher nicht zweckmäßig. Auch ist in der vorliegenden Frage nicht ersichtlich, wie die Theorie des Institutionalismus zur Klärung beitragen kann, da Armenien mit den USA im regionalen Vergleich nicht in außerordentlichem Maße in gemeinsamen Institutionen und Regimen verbunden ist.

Die Fragestellung der Arbeit soll vielmehr mit Hilfe der Theorie des Neuen Liberalismus nach Andrew Moravcsik angegangen werden, da diese nach Ansicht des Autors das ergiebigste Potential zur aufschlussreichen Auseinandersetzung mit dem vorliegenden Sachverhalt hat. Das Erklärungsmodell geht aus der Schule des Liberalismus hervor, die zwar auf eine historische Tradition zurückblicken kann, aber in der Erforschung internationaler Beziehungen aus zwei Gründen lange als defizitär galt. ¹⁴ Zum einen sammelten sich unter dem Dach der „liberalen Grundhaltung relativ isolierte und wenig systematisierte Theoriebausteine“ ¹⁵ , die nicht zu einem gemeinsamen Konstrukt verknüpft wurden. Dies erschwerte die Unterscheidbarkeit zu konkurrierenden Ansichten. Zum anderen integrierten liberale Vordenker in ihre Ansätze häufig normative Handlungsanweisungen. So verhinderte „die Ambivalenz von empirischer Beschreibung und politischer Ideologie […], dass sich auf der Basis liberaler Grundannahmen ein analytischer Ansatz zur Beschreibung sozialer Realität entwickeln konnte“ ¹⁶ . Seit Anfang der 1990er Jahre jedoch erfährt der Liberalismus in der Untersuchung internationaler Beziehungen eine Renaissance. Befördert wurde diese Entwicklung durch das Ende des Ost-West-Konflikts, das in der bis dato dominierenden Theorie des strukturellen Realismus deutliche Defizite aufzeigte. Es war jedoch auch der

¹⁴ Vgl. Schieder, Siegfried: Neuer Liberalismus, in: Schieder, Siegfried / Spindler, Manuela (Hg.): Theorien der Internationalen Beziehungen, Opladen 2006, S. 175.

¹⁵ Ebd., S. 177.

¹⁶ Ebd., S. 178.

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Verdienst Andrew Moravcsiks, der die bestehenden Ansätze in einer „nonideological and nonutopian form appropriate to emiprical social science“ ¹⁷ neu formulierte und deren Konkurrenzfähigkeit gegenüber anderen Theorien beanspruchte.

1.2 Entwicklung einer Hypothese

Im Rahmen seines Elaborats führt Moravcsik traditionelle liberale Konzepte der Internationalen Beziehungen fort. Im Unterschied zu systemischen Theorien geht er nicht von exogenem Staatsinteresse aus, sondern verlegt den zentralen Analysefokus auf die innenpolitische Ebene. Er bestimmt in einer ersten von drei grundlegenden Prämissen „individuals and private groups, who are on the average rational and risk-averse and who […] promote differentiated interests“, als „[t]he fundamental actors in international politics“ ¹⁸ und damit zur unabhängigen Variable in der Erklärung des Verhaltens von Staaten. Eine zweite Prämisse legt fest, dass diese Interessen auch in tatsächliche „state preferences“ ¹⁹ übersetzt werden können. Der Staat ist demnach nicht ein eigenständiger Akteur, sondern „a representative institution constantly subject to capture and recapture“, worin die handelnden Politiker und Institutionen lediglich den „transmission belt“ ²⁰ darstellen. Gleichwohl verläuft dieser Prozess nicht per se harmonisch. Auf Grund von Güterknappheit und divergierenden Partikularinteressen ist die innere Verfasstheit eines Staates von Bedeutung, da „every government represents some individuals and groups more fully than others“ ²¹ . Dass etablierte „state preferences“ letztendlich nicht immer vollständig in reale Politik umgesetzt werden können, zeigt eine dritte Prämisse. Moravcsik stellt klar, dass die internationale Anordnung interdependenter Präferenzordnungen dem außenpolitischen Verhalten bestimmte Restriktionen auferlegt. Sind die spezifischen Präferenzen interagierender Staaten konvergent, bestehen Anreize zur Kooperation. Divergieren dahingegen die spezifischen Präferenzen, ist das Entstehen von Konflikten wahrscheinlich. 22

Diese Prämissen lassen aber noch keine direkten Schlüsse zur Analyse von Fragestellungen der Internationalen Politik zu. Deshalb leitet Moravcsik in seiner Formulierung des Neuen Liberalismus von den vorliegenden Annahmen drei Theoriemodelle ab, die unterschiedliche „Einflussfaktoren und kausale Mechanismen zwischen nationaler Präferenzbildung und

¹⁷ Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics, in: International Organization, 51. Jg. (1997), Nummer 4, S. 513.

¹⁸ Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously, S. 516.

¹⁹ Ebd., S. 519.

²⁰ Ebd., S. 518.

²¹ Ebd.

²² Vgl. Ebd., S. 520f.

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staatlichem Verhalten betonen“ ²³ . In der Variante des „Ideational Liberalism“ wird die „configuration of domestic social identities and values as a basic determinant of state preferences“ ²⁴ hervorgehoben. Demnach generieren vor allem harmonierende Ansichten von Bevölkerungen gegenüber „legitimate borders, political institutions, and socioeconomic equality“ Kooperation zwischen Staaten. Für die Bearbeitung der in dieser Arbeit vorliegenden Fragestellung ist es allerdings nicht ersichtlich, wie aufgrund der geringen Größe der armenischstämmigen Bevölkerung in den USA von Natur aus eine armenienfreundliche Grundstimmung vorherrschen soll. Auch sind zwischen den Bürgern der USA und Armeniens ideelle Konzeptionen nicht in einer derart außergewöhnlichen Form kongruent, dass die vorliegende Fragestellung durch diesen Zusammenhang erschöpfend beantwortet werden kann.

Gemäß der Theorievariante des „Commercial Liberalism“ erklärt sich das Außenverhalten von Staaten vor allem durch „patterns of market incentives facing domestic and transnational economic actors. […] [Die] [c]hanges in the structure of the domestic and global economy ²⁵ [that] alter the costs and benefits of transnational economic exchange“ , erscheinen aber

aufgrund des relativ überschaubaren Ausmaßes der amerikanisch-armenischen Handelsbeziehungen für derart gering, dass im vorliegenden Fall auch die Aussagekraft des „Commercial Liberalism“ bezweifelt werden muss.

Moravcsik stellt mit dem „Republican Liberalism“ allerdings eine dritte Variante auf, die Präferenzbildung nicht als Ergebnis von grundsätzlichen sozialen Werten oder wechselseitigen ökonomischen Zusammenhängen betrachtet, sondern den bereits in den Prämissen erwähnten Modus innerstaatlicher Repräsentation in den Vordergrund hebt. Demnach ist der Einfluss einer Gruppierung umso größer, je erfolgreicher diese ihre Interessen in den politischen Willensbildungsprozess zu implementieren bzw. die Verfolgung ²⁶ In Anbetracht der vorliegenden gegenläufiger Interessen zu verhindern vermag.

Fragstellung erscheint es als plausibel, den Sachverhalt im Hinblick auf den „mode of political representation, which determines whose social preferences are institutionally privileged“ und das Ausmaß, zu dem armenienfreundliche Akteure der Gesellschaft es schaffen, „to capture government institutions“ und „to pass costs on others“ ²⁷ , zu untersuchen. Deshalb ergibt sich für die Beantwortung der Leitfrage die folgende Hypothese:

²³ Schieder, Siegfried: Neuer Liberalismus, S. 186.

²⁴ Ebd., S. 525.

^{25 Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously, S. 528. 26} Vgl. Schieder, Siegfried: Neuer Liberalismus, S. 188.

²⁷ Moravcsik, Andrew: Taking Preferences Seriously, S. 530.

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Die Vereinigten Staaten von Amerika verfolgen eine wohlwollende Armenienpolitik, weil armenienfreundliche Akteure der Gesellschaft ihre Präferenzen durchsetzen können.

2. Methodisches Vorgehen

Um diese Hypothese zu überprüfen, sollen drei Fallbeispiele analysiert werden, die im festgelegten Untersuchungszeitraum den Kern der US-amerikanischen Armenienpolitik ausmachen. Aufgrund ihrer sowohl signifikanten als auch nachhaltigen Auswirkungen auf die US-Außenpolitik als Ganzes ergeben sich nach Lage der Dinge als solche drei zentrale Themenkomplexe.

1) Der Freedom Support Act und die darin enthaltenen Bestimmungen der „Section 907“. 2) Die Vergabehöhe von US-Entwicklungshilfe an Armenien. 3) Die Position der USA im Bezug auf den armenischen Genozid. Diese Herangehensweise ermöglicht die Abgleichung der bestehenden Faktenlage mit einem aus Moravcsiks Ausführungen über den Republican Liberalism generierten Kriterienkatalog in einer thematisch kohärenten und zudem übersichtlichen Weise. Das erste Kriterium wird dabei vorstehend gesondert überprüft, da davon ausgegangen werden kann, dass sich die Ergebnisse im Untersuchungszeitraum von Fallbeispiel zu Fallbeispiel nicht signifikant ändern. Damit die Hypothese als verifiziert gelten kann, müssen bezüglich der Themenkomplexe die im Folgenden formulierten Merkmale gleichermaßen erfüllt werden. Ist dies nicht der Fall, muss die Hypothese als falsifiziert gelten. 1) Armenienfreundliche Akteure müssen befähigt sein, gegenüber der amerikanischen Gesellschaft ihre Präferenzen in politische Resultate umzusetzen. ²⁸ 2) Elemente politischer Repräsentation der USA müssen angesichts der Beeinflussung armenienfreundlicher Akteure zum Vorteil Armeniens entscheiden. ²⁹ 3) Diese Entscheidungen müssen gegenüber der Mehrheit der amerikanischen Gesellschaft Kosten verursachen. 30

²⁸ Moravcsik geht auf die Notwendigkeit dieses Kriteriums an unterschiedlicher Stelle ein, da es die Voraussetzung für die Relevanz der weiteren Kriterien des „Republican Liberalism“ ist. Unter anderem führt er an, da “many representative institutions and practices exist, each of which privileges particular demands; […] the nature of state institutions, alongside societal interests themselves, is a key determinant of what states do internationally”. Ebd., S. 518.

²⁹ Auch dieses Kriterium ist zwingend für die Analyse notwendig, da die in der Hypothese angenommene Durchsetzung von Präferenzen letztendlich nur anhand realer politischer Entscheidungen messbar ist, die signifikant die Position armenienfreundlicher Interessensvertreter wiederspiegeln. Moravcsik nennt diesen Vorgang „to ‚capture’ government institutions“. Ebd., S. 530.

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