II

Literaturverzeichnis:

Arndt, Hans-Wolfgang (Besonderes Verwaltungsrecht, 2003): Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Besonderes Verwaltungsrecht, Hrsg. Steiner, Udo, 7. Auflage, Heidelberg 2003.

Blankart, Charles B. (Öffentliche Finanzen, 2008): Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 7. Auflage, München 2008.

Bleckmann, Albert (Subventionsrecht, 1978): Subventionsrecht, Stuttgart/ Berlin/ Köln/ Mainz 1978.

Brümmerhoff, Dieter (Finanzwissenschaft, 2007): Finanzwissenschaft, 9. Auflage, München 2007.

Cezanne, Wolfgang (Volkswirtschaftslehre, 2005): Allgemeine Volkswirtschaftslehre, 6. Auflage, Wien 2005.

Detterbeck, Steffen (Öffentliches Recht, 2008): Öffentliches Recht - Staatsrecht, Verwaltungsrecht, Europarecht mit Übungsfällen, 6. Auflage, Marburg 2008.

Dreier, Horst (Grundgesetz, 2004): Grundgesetz Bd. I, 2. Auflage, 2004.

Friehe, Heinz-Josef (JuS 1981): Das Abwehrrecht des Wettbewerbers gegen die Subventionierung eines Konkurrenten, in: JuS 1981, S. 867 - 871.

Frotscher, Werner/ Kramer, Urs (Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008): Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 5. Auflage, München 2008.

Götz, Volkmar (Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966): Recht der Wirtschaftssubventionen, Würzburg 1966.

Henke, Wilhelm (Wirtschaftssubventionen, 1979): Das Recht der Wirtschaftssubventionen als öffentliches Vertragsrecht, 1979.

Huber, Peter-Michael (Konkurrenzschutz, 1991): Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, Tübingen 1991.

Ipsen, Hans Peter (Wirtschaftsrecht, 1985): Öffentliches Wirtschaftsrecht, Tübingen 1985.

Jarass, Hans D. (NVwZ 1984): Der Vorbehalt des Gesetzes bei Subventionen, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1984, S. 473 - 480.

Kahl, Wolfgang/ Diederichsen, Lars (Kompendium, 2004): Subventionsrecht, in: Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, Hrsg. Schmidt, Reiner/ Vollmöller, Thomas, 2. Auflage, 2004.

Maurer, Hartmut (Allg. Verwaltungsrecht, 2004): Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage, Konstanz 2004.

Pindyck, Robert/ Rubinfeld, Daniel (Mikroökonomie, 2003): Mikroökonomie, 5. Auflage, München 2003.

III

Rodi, Michael (Subventionsrechtsordnung, 2000): Die Subventionsrechtsordnung, Tübingen 2000.

Schink, Alexander (NVwZ 2002): Wirtschaftliche Betätigung kommunaler Unternehmen, in: NVwZ 2002, S. 129 - 140.

Schlecht, Otto (Soziale Marktwirtschaft, 1990): Grundlagen und Perspektiven der Sozialen Marktwirtschaft, Tübingen 1990.

Schmidt, Reiner (Besonderes Verwaltungsrecht, 1999): Wirtschaftspolitik, Wirtschafts-verwaltungsorganisation, Wirtschaftsförderung, in: Besonderes Verwaltungsrecht Band I, Hrsg. Achterberg, Norbert/ Püttner, Günter, 1999.

Sommermann, Karl-Peter (Kommentar, 2005): Kommentar zum Grundgesetz, Hrsg. v. Mangoldt, Hermann/ Klein, Friedrich/ Starck, Christian, Bd. II, 2005.

Stober, Rolf (Besonderes Verwaltungsrecht, 2004): Besonderes Wirtschaftsverwaltungsrecht - Gewerbe- und Medienwirtschaftsrecht. Stoffwirtschafts- und Subventionsrecht, 13. Auflage, Hamburg 2004.

Stober, Rolf (Allg. Verwaltungsrecht, 2000): Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht -Grundlagen und Prinzipien. Wirtschaftsverfassungsrecht, 12. Auflage, Hamburg 2000.

Stober, Rolf (Handbuch, 1989): Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, Hamburg 1989.

Varian, Hal R. (Mikroökonomik, 2004): Grundzüge der Mikroökonomik, 6. Auflage, München 2004.

Vialon, Friedrich Karl (Subventionspolitik, 1962): Staatliche Subventionspolitik, in: Politisches Seminar der Staatsbürgerlichen Vereinigung 1954, Neunte Tagung, Bergisch Gladbach 1962.

Vollmöller, Thomas (Kompendium, 2004): Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, in: Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, Hrsg. Schmidt, Reiner/ Vollmöller, Thomas, 2. Auflage, 2004.

v. Wallenberg, Gabriela (Recht der EU, 2004): Das Recht der Europäischen Union, Kommentar, Bd. II, Hrsg. Grabitz, Eberhard/ Hilf, Meinhard, 2004.

Zuleeg, Manfred (Rechtsform, 1965): Die Rechtsform der Subventionen, 1965.

1

1. Einführung

„Subventionen verzerren zwar die Preise, sie stören den Wettbewerb, sie schaffen begünstigte Fußkranke, Beschenkte und Opfer, sie korrumpieren die Verwaltung, sie blähen auf, sie machen aus gleich ungleich, sie sind oft unkontrollierbar, kurzsichtig, gelegentlich rein politisch, emotionell und völlig unwirksam. Aber der heutige Staat kann sie nicht entbeh-

ren“ ¹ .

Treffender als Vialon vor knapp 50 Jahren kann man die Subventionierung und deren Auswirkungen auch heutzutage kaum beschreiben. Denn Subventionen spielen weiterhin eine bedeutende wirtschaftspolitische Rolle und erleben im Zuge der gegenwärtigen Wirtschaftskrise wieder einmal eine Renaissance. Mit großen Maßnahmebündeln, den Konjunkturpaketen I und II ² , und dem Sonderfonds zur Finanzmarktstabilisierung hat die Bundesregierung die seit 1998 bestehende Tendenz zum Subventionsabbau ³ praktisch auf den Kopf gestellt ⁴ .

Subventionen spielten jedoch als staatliches Steuerungsmittel bereits vor der aktuellen Krise, allen Unkenrufen aus der Politik nach einem Subventionsabbau zum Trotz, eine bedeutende Rolle, auch wenn die öffentliche Verschuldung und Kritik von Seiten der Wirtschaftswissenschaften (vgl. Kap. 3) bis 2008 bereits zu einem merklichen Subventionsab-

bau geführt haben ⁵ . Dagegen haben sowohl die deutsche Wiedervereinigung als auch insbesondere die Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Gemeinschaft dazu beigetragen, das „Subventionswesen nicht verkümmern zu lassen“ ⁶ . Aus aktuellem Anlass untersucht diese Arbeit die ökonomischen Auswirkungen der Subventionierung (vgl. Kap. 3) und stellt diese anschließend am Beispiel der Abwrackprämie dar. Den zweiten Untersuchungsschwerpunkt bildet die ausführliche rechtliche Würdigung der Subventionierung (vgl. Kap. 4) - immer Bezug auf das Beispiel der Abwrackprämie nehmend.

¹ Vialon, Subventionspolitik, 1962, S. 24.

² Konjunkturpaket I, verabschiedet am 05.11.2008, mit einem Gesamtvolumen von 70 Mrd. Euro; Konjunkturpaket II v. 14.01.2009 mit einem Volumen von ursprünglich 50 Mrd. Euro, welches u. a. Maßnahmen zur Förderung des Absatzes von PKW, der Umwelt-/Abwrackprämie, enthält, die ursprünglich auf 1,5 Mrd. Euro (letztendlich 5 Mrd. Euro) angesetzt war.

³ Wobei an dieser Stelle Subventionen i.e.S. gemeint sind. Zu Subventionen i.w.S. und i.e.S. siehe Kapitel 2. Die Subventionen i.w.S. sind seit 2004 rückläufig; vgl. 21. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/6275, S. 22.

^{4 Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 10.01.2010, Subventionsbericht Kohle für Kohle,} http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/424/499698/

⁵ Vgl. 21. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/6275.

⁶ Frotscher/ Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 297.

2

2. Begriffliche Grundlagen

2.1 Definition des Subventionsbegriffs

Seit Einführung des Subventionsbetrugs, der in § 264 VII StGB eine Legaldefinition des Begriffs der „Subvention“ vorsieht, wird in der Literatur darüber diskutiert, ob diese Definition auf das gesamte Verwaltungsrecht übertragen werden kann. Die herrschende Lehre

verneint dies jedoch ⁷ . Trotz des Fehlens eines allgemeinen Subventionsgesetzes und einer allgemeingültigen Legaldefinition und der damit einhergehenden Unsicherheit in Lehre und Rechtsprechung wird die Bedeutung des Subventionsbegriffs von den Gesetzen mit Subventionscharakter vorausgesetzt ⁸ .

Insbesondere in den in dieser Seminararbeit relevanten Themengebieten, dem Verwaltungsrecht und den Wirtschaftswissenschaften, herrscht ein unterschiedliches Verständnis des Subventionsbegriffs. Diese Meinungsverschiedenheiten betreffen allerdings eher die Reichweite des Subventionsbegriffs als die charakteristischen Strukturelemente. Gemein sind den verschiedenen Definitionen in der Literatur folgende vier Merkmale: Subventionen stellen sich als vermögenswerte/finanzielle Zuwendungen des Staates oder eines anderen Verwaltungsträgers an Privatpersonen ohne marktmäßige Gegenleistung zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks dar ⁹ . Umstritten ist demgegenüber, ob der Subventionsbegriff lediglich positive Zuwendungen ¹⁰ oder daneben auch Befreiungen von Steuer- bzw. Abgabenverpflichtungen ¹¹ umfasst.

Ökonomisch gesehen besteht kein Unterschied, ob einer Privatperson direkt eine Geldleistung gewährt wird oder ob diese Person eine Steuerermäßigung in entsprechender Höhe erhält. Im Ergebnis wird in der herrschenden wirtschaftswissenschaftlichen Literatur daher

der weitere, die Verschonungssubventionen beinhaltende, Subventionsbegriff vertreten ¹² . Verwaltungsrechtlich hingegen konnte sich dieses weite Subventionsverständnis nicht durchsetzen, da rechtlich erheblich Unterschied zwischen Leistungs- und Verschonungssubventionen bestehen. Im Gegensatz zu Verschonungssubventionen bedürfen Leistungs- ⁷ Vgl.Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54; vgl. Frotscher/ Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 301.

⁸ Vgl. Stober, Besonderes Verwaltungsrecht, 2004, S. 252.

⁹ Vgl. Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54; vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 2004, S. 443; vgl. Stober, Besonderes Verwaltungsrecht, 2004, S. 254.

¹⁰ Oft ist auch die Rede von Leistungssubventionen, direkten Subventionen oder Subventionen i.e.S.

¹¹ sog. Verschonungssubventionen oder indirekte Subventionen. Unter dem Begriff der Subventionen i.w.S. wird die Summe aus Leistungs- und Verschonungssubventionen zusammengefasst.

¹² Vgl. Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54 f. Diese Begriffsauslegung ist für Kap. 3 maßgeblich.

3

subventionen nach h.M. keiner gesetzlichen Grundlage, sind meist an Ermessensentschei-

dungen gebunden und richten sich meist nach Haushaltsrecht ¹³ . In dieser Arbeit, ausgenommen Kap. 3, ist stets vom Subventionsbegriff im rechtlichen Sinne auszugehen. Die Ausführungen beschränken sich zudem auf Wirtschaftssubventionen.

2.2 Subventionsarten und Subventionszweck

Vermögenswerte bzw. finanzielle Zuwendungen i.S.d. oben getroffenen Subventionsbegriffs werden auf verschiedensten Vergabearten gewährt. Der Phantasie sind dabei keine Grenzen gesetzt. Zu den wichtigsten Subventionsarten zählen jedoch verlorene Zuschüsse, zinsgünstige Darlehen, Bürgschaften, Garantien und Realförderungen.

Bedeutendes Element jeder Subvention ist der mit ihr verfolgte öffentliche Zweck ¹⁴ . Eine Subvention wird nicht zum Vorteil des Empfängers, sondern primär im öffentlichen Inte-

resse gewährt. Die geförderte Person ¹⁵ soll zu einem bestimmten Verhalten animiert werden ¹⁶ . Der Subventionsbericht der Bundesregierung differenziert zwischen Erhaltungssubventionen, Anpassungshilfen /-subventionen, Produktionshilfen und sonstigen Hilfen ¹⁷ . Subventionszweck der Erhaltungssubventionen ist der Erhalt bestehender Wirtschaftsstrukturen, wohingegen Anpassungshilfen gerade einen Strukturwandel herbeiführen sollen. Produktionshilfen zielen auf die Unterstützung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts ab. Dient die vermögenswerte Zuwendung keinem der drei beschriebenen Zwecke, so handelt es sich um sonstige Hilfen, die zumeist privaten Haushalten zufließen.

2.3 Einordnung der Abwrackprämie

Die staatliche Umweltprämie erfüllt alle Kriterien des Subventionsbegriffs und wurde in

Form eines 2500-Euro-Zuschusses pro verschrottetem Fahrzeug gewährt ¹⁸ . Die Prämie verfolgte zwei Ziele. Alte PKW mit hohem Emissionsausstoß sollten durch neuere, um-weltfreundlichere PKW ersetzt werden. Weiterhin sollte der Absatz von PKW gefördert werden, wobei das zweite Ziel im Vordergrund stand. Die Bestimmung des Subventionszwecks fällt schwer. Einerseits kann man die Abwrackprämie als mittelbar gewährte Erhal- ¹³ Vgl.Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 2004, S. 442f., der noch auf weitere Unterschiede eingeht.

¹⁴ Siehe Subventionsbegriff in Kap. 2.

¹⁵ Es ist von der Person i.S.d. Privatrechts die Rede.

¹⁶ Sog. Verhaltenssteuerung

¹⁷ Vgl. 20. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/1020, S. 26. § 12 II, III StabG nimmt dagegen eine Dreiteilung vor und vernachlässigt die sonstigen Hilfen.

¹⁸ Zu den Vss. der Umweltprämie vgl. Richtlinie des BAFA vom 26.06.2009 unter http://www.bafa.de /ba- fa/de/wirtschaftsfoerderung/umweltpraemie/dokumente/foederrichtlinie_umweltpraemie.pdf

4

tungshilfe charakterisieren. Der Begriff der Erhaltungshilfe mag sich zwar drastisch anhören, da man diesen Begriff oft mit Steinkohlesubventionen in Verbindung bringt. Stellt man jedoch nicht nur auf die großen Automobilfirmen, sondern auch auf die mittelständischen Zulieferer ab, deren wirtschaftliche Situation prekärer ist als die der Autobauer und die indirekt auch von der Prämie profitieren sollten, so kann man die Prämie auch als Erhaltungshilfe bezeichnen. Wenn man andererseits auf die unmittelbar geförderten Privatpersonen abstellt, so gelangt man zu dem Schluss, dass die Abwrackprämie wahrscheinlicher als sonstige Hilfe anzusehen ist. Eine genaue Abgrenzung der Subventionszwecke ist nicht immer eindeutig möglich.

3. Ökonomische Aspekte der Subventionierung

3.1 Das marktwirtschaftliche System

Ausgangspunkt der ökonomischen Betrachtung stellt ein marktwirtschaftliches System dar. Marktwirtschaftliche Systeme zeichnen sich durch Eigentums-, Vertragsrechte und insbesondere Wettbewerb aus ¹⁹ . In der Reinform basieren diese dynamischen Systeme auf der Annahme, dass sich auf einem Markt bei vollkommener Konkurrenz automatisch eine optimale Faktorallokation ergibt ²⁰ . Subventionen stellen eine Durchbrechung des streng marktwirtschaftlichen Systems dar, sind folglich nicht marktkonform ²¹ und bringen grundsätzlich effiziente Allokationen aus dem Gleichgewicht - ein ansonsten verzerrungsfreier Markt vorausgesetzt ²² .

Rechtfertigungsargumente für eine Subventionierung liefert jedoch gerade letzter Halbsatz en masse. Denn wann ist ein Markt vollkommen?

Kommt es zu Marktschwächen bzw. zum Marktversagen, kann eine Subventionierung durchaus ökonomisch sinnvoll sein ²³ . Zu denken ist bspw. an den Sonderfond zur Finanzmarktstabilisierung (Soffin), ohne den das ganze marktwirtschaftliche System in der gegenwärtigen Wirtschaftskrise zusammenbrechen hätte können.

In diesem Kapitel sollen die grundsätzlichen ökonomischen Wirkungen von Subventionen dargestellt werden und es soll untersucht werden, unter welchen Umständen Subventionen sinnvoll eingesetzt werden können.

¹⁹ Vgl. Stober, Allg. Verwaltungsrecht, 2000, S. 61.

²⁰ Vgl. Rodi, Subventionsrechtsordnung, 2000, S.18.

²¹ Vgl. Frotscher/Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 298.

²² Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 238.

²³ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 239.