2

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Implementation von Richtlinien der Europäi-

schen Union aus aktueller Forschungsperspektive. Zuerst wird ein Einblick in die Bedeutung

des relativ jungen Forschungsgebietes der Implementierungsstudien geboten, der die wich-

tigsten theoretischen Herangehens- und Ansatzweisen miteinschließt. Hierauf werden die all-

gemeinen Defizite, die auf supranationaler und nationaler Ebene bei der Umsetzung von EU-

Richtlinien auftreten, dargestellt. Bevor die präsentierten Grundlagen in einem letzten Schritt

angewendet werden sollen, werden die Inhalte und besonderen Eigenschaften der Richtlinie

über bestimmte Aspekte der Arbeitszeit in ihren beiden Formen 93/104/EG und 2003/88/EG

vorgestellt. Als Beispiel für die Defizite, die bei der Umsetzung insbesondere dieser sozialpo-

litischen Richtlinie auftauchen, wird vor allem die Bundesrepublik Deutschland betrachtet,

die die Richtlinie ursprünglich weder fristgerecht noch korrekt implementiert hat.

3

Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung.  6

2  Implementation  8

2.1  Die Bedeutung von Implementierungsstudien  9

2.1.1  Implementation als ein Prozess im Policy-Cycle.  10

2.2  Implementation von EU-Rechtsnormen.  11

2.2.1  Zur Bedeutung von Richtlinien  11

2.2.2  Implementation und Anwendung von Richtlinien als politischer Prozess.  13

2.3  Theorien über die eine Implementation beeinflussenden Faktoren- die institutionelle  

oder  die akteurszentrierte Herangehensweise  16

2.4  Feststellen einer effektiven Implementation- unterschiedliche Konzeptionen  19

3  Die supranationale und nationale Ebene - Akteure und Entwicklungen.  20

3.1  Die supranationale Ebene.  20

3.1.1  Die Rolle der Kommission bei der Umsetzung von EU-Richtlinien  20

3.1.2  Das Vertragsverletzungsverfahren - Kontrolle der nationalen Umsetzung durch  

den  EuGH  22

3.1.3  Komitees und die Einrichtung von Europäischen Agenturen  23

3.1.4  Moderne Bemühungen um verbesserte Regelungen im Rahmen von Better  

Governance  sowie der derzeitige Stand der Rechtsumsetzung von Richtlinien.  25

3.2  Die nationale Ebene: allgemeine Gründe für mangelnde Umsetzung von Richtlinien  

ins  nationale Recht aus Sicht der Nationalstaaten.  28

4  Die Richtlinie über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung- die  

„Arbeitszeitrichtlinie“(ArbZRL)..........................................................................................   32

4.1  Allgemeine Bedeutung einer Richtlinie über Arbeitszeit  32

4.2  Allgemeine Regelungen der ArbZRL  33

4.2.1  Die Regelungen der „alten“ Richtlinie 93/104/EG  34

4.2.2  Ausnahmeregelungen der Richtlinie 93/104/EG.  35

4.2.3  Die Änderungsrichtlinie 2000/ 34/EG.  35

4.2.4  Die Regelungen der Richtlinie 2003/88/EG.  36

4.2.5  Die geplante Neuauflage der Arbeitszeitrichtlinie 2003/88/EG mit dem  

Kommissionsdokument  (2004) 607 endg.  37

4.3  Die Urteile des EuGH  38

4.3.1  Zur Nichtigkeitsklage des Vereinigten Königreiches  38

4.3.2  Zur Klärung von Definitionen und ihre Wirkung auf den Bereitschaftsdienst  39

5  Die Implementation der ArbZRL  41

4

5.1  Implementierungsdefizite der Bundesrepublik Deutschland  41

5.1.1  Kompatibilität der ArbZRL mit dem deutschen Arbeitszeitgesetz.  41

5.1.2  Implementierungsdefizite der Bundesrepublik Deutschland  45

5.1.3  Zwischenfazit: Die Implementation der ArbZRL in Deutschland  48

5.2  Implementierungsdefizite in den übrigen Mitgliedstaaten.  50

5.2.1  Generelle Mängel bei der Implementation der ArbZRL und der Einfluss der  

supranationalen  Ebene  50

5.2.2  Mögliche Erklärungen für die Implementierungsdefizite  52

5.2.3  Zwischenfazit: die Implementation der ArbZRL in den übrigen  Mitgliedstaaten57

5.2.4  Der aktuellste Stand zur Neuauflage der ArbZRL  58

6  Fazit und Zusammenfassung  60

Literaturverzeichnis   64

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

Art. Artikel

Abs. Absatz

ArbZG Arbeitszeitgesetz

ArbZRL Arbeitszeitrichtlinie

bzw. beziehungsweise

CDU Christlich-Demokratische Union Deutschlands

COREPER Comité des Représentants Permanents

EG Europäische Gemeinschaft

EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EGV Vertrag über die Europäischen Gemeinschaften

EU Europäische Union

EUV Vertrag über die Europäische Union

EuGH Europäischer Gerichtshof

EP Europäisches Parlament

EUROFOUND

FDP Freie Demokratische Partei

NROs

OSHA European Agency for Safety and Health at Work

v.a. vor allem

z.B. zum Beispiel 

1 Einleitung

„How fully EU legislation is implemented across the EU is unknown, in the absence of detailed study. It is generally accepted, though, that implementation is far from uniform or perfect, and “implementation deficit” is a widely used phrase.” ¹ Diese Einschätzung trifft bereits den Kern des Diskurses über die Implementierungsforschung: auf der einen Seite fehlt eine ganzheitliche, alle Details des Implementierungsprozesses umfassende Herangehensweise, auf der anderen Seite ist jedoch allseits bekannt, dass bei der Umsetzung von EU-Normen in ein mitgliedsstaatliches Gesetz vielfältige „Defizite“ auftreten. Dabei gibt es viele unterschiedliche Gründe, warum Mitgliedstaaten nur verzögert oder inkorrekt Richtlinien umsetzten.

Dies ist jedoch nur auf den ersten Blick erstaunlich, denn die Europäische Union ist eine einzigartige Konstruktion, eine supranationale, den Mitgliedstaaten übergeoordnete Ebene, und kreiert mit ihren Rechtsinstrumenten, insbesondere mit der Rechtskonstruktion von Richtlinien, spezifische Implementierungsprobleme. Diese Defizite zu untersuchen ist jedoch notwendig und wichtig, weil diese das Funktionieren der EU und somit ihre Legitimität als solches in Frage stellen können. Mit der seit den 80er Jahren immer wichtiger werdenden Im-plementierungsforschung wurde erst wirklich (be-)greifbar, dass gerade Richtlinien häufiger zu spät und nicht korrekt umgesetzt werden als der Idealfall einer korrekten und pünktlichen Implementierung.

Zu unterscheiden sind hierbei die supranationale und die nationale Ebene. Auf supranationaler Ebene wird zunehmend ein Augenmerk auf Implementation ² und Durchsetzung von EU-Recht gelegt und auf verschiedene Art und Weise versucht, insbesondere Implementierungsproblemen vorzubeugen. Der wichtigste, auf die Mitgliedstaaten einwirkende externe Akteur ist hierbei die Kommission. Auf nationaler Ebene wird meist untersucht, wie hoch der nationale Anpassungsbedarf war, welche Schwierigkeiten bei der Umsetzung auftraten, die auch spezifisch nationale, in der Verwaltung begründete Ursachen haben, und wie sich die institu-

¹ Gallagher,Michael/ Laver, Michael/ Mair, Peter: Representative Government in modern Europe. Chapter 5.

The European Union and Representative Government. S. 115 - 154.New York: McGraw-Hill. 2006, S. 143

² Außer in zusammengesetzten deutschen Nomen wird der englische Begriff “Implementation” statt des deut-

schen „Implementierens“ in vorliegender Arbeit verwendet werden, wie es sich auch in neuerer Forschung

durchsetzt.

Literaturverzeichnis 7

tionellen und akteurszentrierten Einflüsse darstellen. Der bedeutendste Akteur auf dieser Ebene ist nach heutiger Auffassung die nationale Regierung.

Die vorliegende Arbeit versucht aus aktueller Forschungsperspektive einen Blick auf den derzeitigen Stand der Entwicklung sowohl der nationalstaatlichen als auch der supranationalen Ebene zu werfen und mögliche Problemfelder darzustellen. Es wird sich auf die neuere so genannte hybride Theorie bezogen, die versucht, ein Gesamtbild aus den vorher unterschiedlichen, meist künstlich getrennten Lagern der Herangehensweisen, wie v.a. der institutionellen oder akteurszentrierten, zu vermitteln. Insbesondere soll auch auf die relativ junge Theorie der worlds of compliance verwiesen werden. Am Beispiel der sozialpolitisch bedeutenden Richtlinie zur Arbeitszeit (ArbZRL) soll die mangelhafte Umsetzung in den Mitgliedstaaten, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland, aufgezeigt werden.

Aufgrund der unterschiedlichen Schritte und Ausführungen entsteht am Ende ein Bild der Vielfältigkeit der Implementierungsforschung und den daraus resultierenden Forschungsproblemen. Es soll verdeutlicht werden, dass diesen Defiziten auch in Zukunft Aufmerksamkeit geschenkt werden muss und daher ein einheitliches klares Konzept gefunden werden sollte, dass die verschiedenen Formen und Schritte der Rechtsbefolgung und -umsetzung ausreichend fassen und operationalisieren kann, um das Thema in seiner Komplexität, die in dieser Arbeit veranschaulicht wird, empirisch besser greifbar zu machen.

8 Literaturverzeichnis

2 Implementation

Im Folgenden sollen die grundsätzlichen Begrifflichkeiten eingeführt und insbesondere die Bedeutung der Implementation aufgezeigt werden.

Implementation bezeichnet “a process through which European norms are transposed, adhered to and enforced at the domestic level” ³ oder anders ausgedrückt: einen komplexen Prozess “of putting a policy into practice by a variety of mechanisms and procedures involving a wide and diverse range of actors.” ⁴ Es werden hierbei verschiedene Prozesse der Transposition, also der Umsetzung verstanden, die sich in Umsetzung im engeren Sinne, Vollzug ⁵ und, laut Meinung der Mehrheit der Autoren, zusätzlich noch in Anwendung ⁶ einer Norm unterteilen lassen.

Hierbei spielen je nach Prozess unterschiedliche Akteure und Institutionen eine Rolle. Während bei der Phase der Umsetzung die nationale Regierung, das Parlament, die Ministerialbürokratie und Interessengruppen involviert sein können, sind beim Vollzug die nationale Administration und Gerichte beteiligt, die daraufhin ebenfalls über die Anwendung der Rechtsnormen wachen. Transposition von EU-Rechtsnormen bedeutet also die Annahme und Transformation dieser Normen in nationales Recht und die Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten. ⁷ Hierzu zählen auf der einen Seite alle Maßnahmen zur Sicherung der Befolgung von EU-Rechtsvorschriften, also auch die Sanktionierung von Regelverstößen bei Nichtbefolgen, auf der anderen Seite auch die Informationspolitik nationaler und subnationaler Akteure, die ihren Einfluss hierbei ausüben.

³ Sverdrup, Ulf: Implementation and European Integration. A review essay. Working paper No. 25. Centre for

European Studies Oslo. Oslo 2005, S. 3

⁴ Dimitrakopoulos, Dionyssis/ Richardson, Jeremy: Implemeneting EU Public Policy, in: Richardson, Jeremy

(Hrsg.): European Union: Power and Policy-Making. 2. Auflage. London/ New York: Routledge. 2001, S. 336

⁵ vgl. Leiber, Simone: Europäische Sozialpolitik und nationale Sozialpartnerschaft. Frankfurt/Main: Campus

Verlag. 2005, S. 42

⁶ vgl. Hartlapp, Miriam: Die Kontrolle der nationalen Rechtsdurchsetzung durch die Europäische Kommission.

Frankfurt/ New York: Campus Verlag. 2005, S. 22

⁷ vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel

(Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 83

Literaturverzeichnis 9

2.1 Die Bedeutung von Implementierungsstudien

Es scheint angesichts der wachsenden Anzahl von Neuerscheinungen von Texten auf dem Gebiet der Implementierungsstudien, auch wenn meist eingebettet in Oberthemen wie das immer mehr in Mode kommende Thema Governance 8 , auf den ersten Blick kaum notwendig, deren Bedeutung zu erläutern. Doch gerade, weil die empirische Untermauerung von Studien zur Implementation schwierig durchzuführen ist, ist es fundamental, deren Notwendigkeit zu betonen. In der Natur der EU als eine internationale Organisation sui generis begründet, gibt es eine zunehmende Verflechtung der unterschiedlichen Ebenen der Regulierung bzw. des Regierens, die sogenannte Mehrebenenverflecht ung im Rahmen des Systems des multi level governance. Implementierungsstudien zu Gesetzesmaßnahmen der EU sind an erster Stelle daher ein Indikator für die Regelbefolgung, law compliance, der einzelnen Mitgliedstaaten. Denn im System der Mehrebenenverflechtung sind einige Kompetenzen von den Mitgliedstaaten einerseits auf die Organe der EU übertragen worden und andererseits wurden von nationaler Ebene Kompetenzen auf die regionale Ebene verschoben. Ein Regionalisierungsprozess fand daher nicht nur in Ländern wie Deutschland, die über eine starke föderalistische Tradition verfügen, statt. Dies bedeutet für die Implementierungsstudien, dass die Realisierung von EU-Normen auf den verschiedenen Ebenen untersucht werden kann und muss. In der vorliegenden Arbeit sollen die supranationale und die nationale Ebene miteinbezogen, sich jedoch am Beispiel der Umsetzung einer Richtlinie auf nationaler Ebene konzentriert werden, denn die EU bleibt, trotz eines nicht nur intergouvernementalen Charakter, auf die Zustimmung der Mitgliedstaaten und deren freiwillige Zusammenarbeit angewiesen.

Seit der ersten großen Implementierungsanalyse im Jahre 1973, die von den beiden Amerikanern Pressmann und Wildavsky durchgeführt wurde und die mangelnde Implementation eines Arbeitsmarktprogramms in den amerikanischen Bundesstaaten untersuchte, ⁹ sind bereits Jahrzehnte verstrichen. Wieder oben auf der Agenda stand dieses Thema im Hinblick auf das schon lange bekannte Implementierungsdefizit bei der Umsetzung von EU-Recht erst wieder in den 90er Jahren, damals jedoch schon verbunden mit der Frage nach der Legitimation europäischer rechtlicher Vorhaben überhaupt, wie beispielsweise im Bereich der Umwelt, der zusammen mit dem Bereich Binnenmarkt und Sozialpolitik, immer noch den Hauptfokus der

⁸ Als Einleitung zu Governance in der Europäischen Union sei empfohlen: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch,

Beate: Kapitel 4: Governance in der Europäischen Union, in Benz, Arthur (Hrsg.): Governance - Regieren in

komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden: VS-Verlag. 2004, S. 77-101

⁹ Knill, Christoph: Europäische Umweltpolitik: Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenen-

system. Opladen: Leske + Budrich. 2003, S. 161

10 Literaturverzeichnis

untersuchten Politikbereiche der EU ausmacht. Denn die Annahme und Implementation gesetzlicher Maßnahmen bzw. Rechtsnormen gehört zu den bedeutendsten Mechanismen, durch die die Europäische Integration die Mitgliedstaaten beeinflusst und verändert. Wenn jedoch die Mitgliedstaaten die rechtlichen Instrumente der EU nicht fristgemäß, nicht vollständig oder nicht korrekt umsetzen, gefährden sie die Einheitlichkeit des zur Erreichung eines gemeinsamen Binnenmarktes erforderlichen, harmonisierten Rechtsrahmens.

Bei Implementierungsstudien geht es daher um die Frage, unter welchen Bedingungen europäische Politik die bestmögliche Steuerungswirkung in den Mitgliedstaaten entfalten kann, denn nur, wenn europäische Maßnahmen auch effektiv implementiert werden, können sie den vollen Beitrag zur Europäisierung nationaler Politik entfalten. Die Umsetzung von EU-Normen in nationales Recht stellt somit schlussfolgernd eine Form der Europäisierung dar. ¹⁰ Gleichzeitig wird hierbei natürlich auch immer der Frage nachgegangen, warum die Mitgliedstaaten Normen nicht richtig umsetzen, ob es beispielsweise eher ein nicht können oder ein nicht wollen ist, ob sich die Nichtbefolgung in einer Nichtum-, Nichtdurchsetzung oder Nichtanwendung äußert. Hierbei ist der Ansatz, Implementierungsstudien nicht mit der korrekten Umschreibung in ein nationales Gesetz enden zu lassen, relativ neu.

2.1.1 Implementation als ein Prozess im Policy-Cycle

Der so genannte Politikzyklus bezeichnet den Prozess des Entstehens einer Politiknorm bis hin zu seiner Neubearbeitung. Hierbei erfolgt zuerst das so genannte agenda-setting, in der die höchste Ebene in einem Mehrebenensystem sich zum Ziel setzt, eine neue Norm zu erlassen und die Verhandlungen hierüber aufnimmt. Im Falle der EU beschäftigt sich der Rat der Europäischen Union zuerst mit einem Gesetzesvorhaben, doch meist auf Initiative der Kommission, die den ersten Entwurf vorlegt.

Je nach Entscheidungsverfahren wirken dann im nachfolgenden Prozess der EG-Rechtsetzung die Kommission, der Ministerrat und das Europäische Parlament bei einer Entscheidungsfindung mit in der sogenannten Phase des decision-making. Die Phase der implementation stellt die dritte Phase im Politikzyklus dar, in der EU-Normen wie z.B. Richtlinien, in den Mitgliedstaten im Rahmen der Transformation von EU- in nationales Recht umgesetzt werden.

Hierauf folgen noch drei weitere Phasen. Zum einen die Anwendung und der Vollzug des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten, die so genannte Phase der Durchführung execu- ¹⁰ vgl.Leiber, Simone: Europäische Sozialpolitik und nationale Sozialpartnerschaft. Frankfurt/Main: Campus

Verlag. 2005, S. 41

Literaturverzeichnis 11

tion, die wie die Phase der Implementation vor allem von der Mitarbeit der Mitgliedstaaten lebt. Daraufhin erfolgt die so genannte evaluation, und zuletzt, einmündend in eine neue Phase des Zyklus, die Novellierung bestehender Regelungen durch eine re-definition, mit der der Prozess vom neuen beginnt. Da die einzelnen Phasen jedoch in gegenseitiger Wechselwirkung stehen, sollte man sie nie isoliert voneinander betrachten, sondern immer im Zusammenhang sehen. 11

2.2 Implementation von EU-Rechtsnormen

2.2.1 Zur Bedeutung von Richtlinien

Die EU bedient sich verschiedener rechtlicher Instrumente zur Erfüllung ihrer Aufgaben. Während bei Verordnungen die zu erreichenden Ziele und anzuwendenden Methoden für die Mitgliedstaaten verpflichtend formuliert und Entscheidungen in jedem Einzelfall verbindlich sind, gehören Empfehlungen und Stellungnahmen zu den rechtlich unverbindlichen Instrumenten der EU. Richtlinien sind im Gegensatz hierzu rechtlich bindend in Hinblick auf das durch die Richtlinie zu erreichende, festgelegte Ziel, wobei es den Staaten aber überlassen ist, in welcher Form und mit welchen Mitteln und Methoden sie das vorgegebene Ziel erreichen

¹¹ vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel

(Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 84f, weiterführende

Literatur zu EU-Politik in den verschiedenen Phasen und Prozessen: Nugent, Neill: The Government and Politics

of the European Union. Chapter 15: Policy Process. S. 331-365. 5. Auflage. Hampshire/ New York: Palgrave

Macmillan. 2003

12 Literaturverzeichnis

wollen und auch können. ¹² Außerdem müssen Richtlinien, die eine zentrale Rolle spielen beim Schaffen eines einheitlichen Rechtsraumes bzw. -rahmens ¹³ und einen großen Anteil der von der EU erlassenen Rechtsmittel ausmachen, immer erst in nationales Recht umgewandelt werden, um ihre volle rechtliche Geltungswirkung zu entfalten. ^.14 Dies basiert auf Art. 249 Abs. 3, in dem die unterschiedlichen rechtlichen Instrumente festgeschrieben sind, verbunden mit Art. 10 EGV über Aufgaben und Pflichten der Mitgliedstaten, aus dem der EuGH eine Umsetzungspflicht für die Mitgliedstaaten abgeleitet hat. In der Rechtsnatur der Richtlinie liegt ebenfalls stark sowohl das Risiko von erheblichen Interpretationsspielräumen, z.B. durch unkonkrete Formulierungen, als auch einer minimalistischen Umsetzung begründet, welches für einige Autoren die Gefahr einer Regulierung nach unten, einem race to the bottom beinhalten kann und die Frage nach der Qualität der jeweiligen umzusetzenden Richtlinie stellt, die im Einzelfall geklärt werden muss. 15

Im Falle einer mangelhaften oder nicht fristgerechten Umsetzung erhalten jedoch Richtlinien unter bestimmten Bedingungen unmittelbare Rechtswirkung auf nationaler Ebene, also auch, wenn die Mitgliedstaaten die Norm noch nicht in ihre Rechtsordnung eingefügt haben. Hierfür muss jedoch ein Bürger des entsprechenden Staates auf Einhaltung des EU-Rechts auf nationaler Ebene klagen, meist im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EGV, wozu er jedoch erst einmal von den in der Richtlinie formulierten Rechten Kenntnis erlangt haben muss. Der EuGH beantwortet hierbei die Vorlagefragen des nationalen Gerichts über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts und entwickelte in seiner Rechtsprechung ebenfalls Kriterien, unter welchen Voraussetzungen eine Richtlinie Direktwirkung oder sogar mittelbare horizontale Drittwirkung auf Privatpersonen entfaltet, obwohl sich Richtlinien ursprünglich lediglich an die Mitgliedstaaten wenden. Die Voraussetzungen für eine Direktwirkung von Richtlinien sind eine hinreichende Bestimmung der Regelungen der Richtlinie, die inhaltlich unbedingt ist, das Vorhandensein eines bestimmten Kreises von Adressaten sowie eine durch die Mitgliedstaaten nicht korrekt bzw. fristgerecht erfolgte Umsetzung, die bei einer möglichen Schadensersatzpflicht kausal für das Entstehen eines Schadens war. Durch eine Gerichtsentscheidung können somit die Bürger Druck auf den Einzelstaat ausüben, die Richtlinie korrekt umzusetzen, es ist im Einzelfall sogar eine Schadensersatzpflicht des Nationalstaates wegen Nichtumsetzung gegenüber seinen Bürgern zu prüfen. Darüber hinaus gibt

¹² vgl. Zuleeg, Manfred: Der rechtliche Zusammenhang der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos Verlag.

2004, S. 90

¹³ vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel

(Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 85

¹⁴ vgl. Nugent (2003), S. 355

¹⁵ vgl. Jachtenfuchs/ Kohler-Koch (2004), S. 87

Literaturverzeichnis 13

es auch die Möglichkeit, ein Beschwerdeverfahren als Unionsbürger mit Hilfe des Bürgerbeauftragten, der durch das EP ernannt wird, zu initiieren, um eine ordnungsgemäße Umsetzung europäischen Rechts zu überprüfen. ¹⁶ Dies entsprach dem Streben der EU nach mehr Bürgernähe.

Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus angehalten, ab Bekanntgabe der Richtlinie, also bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist, keine Vorschriften mehr zu erlassen, welche das vorgesehene Richtlinienziel ernstlich in Frage stellen. ¹⁷ Ebenfalls sind nationale Stellen dazu verpflichtet, auch eine nicht umgesetzte Richtlinie vor Ablauf der Umsetzungsfrist anzuwenden sowie auf geplante gemeinschaftliche Entwürfe Rücksicht zu nehmen. Nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist tritt dann eine Sperrwirkung ein, die verhindert, dass Mitgliedstaaten der Richtlinie entgegengesetztes Recht erlassen. Diese Maßgaben sind nicht direkt Teil des im EGV niedergeschriebenen, sondern des ungeschriebenen Rechts, welches durch die Richter am EuGH entwickelt wurde und auf der einen Seite die nicht unerhebliche Bedeutungsschwere des EuGH und auf der anderen Seite aber auch die Eigendynamik der EU widerspiegelt.

2.2.2 Implementation und Anwendung von Richtlinien als politischer Prozess

Um eine korrekte Anwendung von Richtlinien zu gewährleisten, sollten die nationalen Systeme die folgenden drei Kriterien erfüllen: sie müssen über geeignete Koordinierungs- und Steuerungskapazitäten verfügen, Druck ausüben können und den beteiligten Akteuren genügend Informationen anbieten können. ¹⁸ Die EU-Kommission übernimmt währenddessen die Rolle des Vermittlers und überwacht die Transposition nationaler Rechtsdurchsetzungspolitik, ist jedoch ebenfalls an der Phase des Vollzugs von Richtlinien beteiligt.

Bei der Anwendung als letzte Phase im Rechtssetzungsprozess ist es von Bedeutung, dass sich die Adressaten, also alle EU-Bürger, auf die in der Richtlinie getroffenen Regelungen berufen können. Eine Umsetzung gilt dann als erfolgreich, „wenn die vereinbarten Standards fristgerecht und korrekt in nationales Recht überschrieben werden.“ ¹⁹ Die Mitgliedstaaten, in denen die in EU-Richtlinien getroffenen Regelungen einen innenpolitischen Konflikt verursa- ¹⁶ vgl.Hanau, Peter/ Steinmeyer, Heinz-Dietrich/ Wank, Rolf: Handbuch des europäischen Arbeits- und Sozial-

rechts. München: Verlag C.H. Beck. 2002, S.249

¹⁷ vgl. Zuleeg, Manfred (2004), S. 93

¹⁸ vgl Falkner, Gerda/Treib, Oliver/Hartlapp, Miriam/Leiber, Simone: Complying with Europe. EU Harmonisa-

tion and Soft Law in the Member States. Cambridge: Cambridge University Press. 2005, S. 272

¹⁹ Hartlapp (2005), S. 22

14 Literaturverzeichnis

chen können, ²⁰ bestimmen selbst, welche nationalen Autoritäten geeignet sind und wie die Richtlinie umgesetzt wird, weshalb die Mechanismen der Umwandlung und auch die Umset-zungsfreundlichkeit zwischen den Mitgliedstaaten variieren. Wie in der neueren Forschung festgestellt werden kann, setzen einige Staaten generell schneller und besser Richtlinien um als andere, ²¹ weshalb man von Staaten mit bzw. ohne eine Tradition von law compliance spricht. ²² Die Umsetzung von Richtlinien ist also keine reine gesetzestechnische Maßnahme, sondern immer ein politischer Prozess ²³ und erfolgt „nicht als Bruch, sondern als unmittelbare Verlängerung der vorhergegangenen Verhandlungs- und Entscheidungsphase“. ²⁴ Dies wird beispielsweise dadurch sichtbar, dass dieselben Beamten, die an der Aushandlung bzw. Ausarbeitung der Richtlinie beim Rat oder der Kommission beteiligt sind, auch bei der Implementation miteinbezogen werden.

Allgemein können bei der Nichtbefolgung von EU-Recht bzw. Richtlinien die Nichtumsetzung, die Nichtdurchsetzung und die Nichtanwendung als mögliche Formen von Implementierungsdefiziten unterschieden werden. Die Nichtumsetzung kann in einer nicht pünktlich oder nicht korrekten Transposition ins nationale Recht unterteilt werden; die Nichtdurchsetzung kann in einer Nichtüberwachung oder in einer Sanktionslosigkeit begründet sein. ²⁵ Studien zur Implementation hören meist bei der Nichtumsetzung auf, weil die Fälle von Nichtdurchsetzung und -anwendung schwieriger festzustellen und zu untersuchen sind. Wichtig ist hierbei die Feststellung, dass europäische Vorgaben erst ihre praktische Wirkung voll entfalten, wenn sie auch tatsächlich von den Adressaten angewendet werden. ²⁶ Bei Implementierungsstudien können und sollten somit alle beteiligten Akteure und Institutionen und deren Einflüsse auf eine korrekte und fristgerechte Umsetzung von EU-Richtlinien untersucht werden, wie sie in folgender Abbildung als Überblick angeordnet sind.

²⁰ vgl. Jachtenfuchs/Kochler-Koch (2004), S. 87

²¹ vgl. Nugent (2003), S. 355

²² vgl. Leiber (2005), S. 224f

²³ vgl. Jachtenfuchs/Kochler-Koch (2004), S. 87

²⁴ Siedentopf (1999), S. 93

²⁵ vgl. Falkner/Treib/Hartlapp/Leiber (2005), S. 12

²⁶ vgl. Harlapp ( 2005), S. 21

Literaturverzeichnis 15

²⁷ Vgl. Treib, Oliver (2005), S. 70