1 Einleitung

In den vergangenen Jahren ist es im öffentlichen Sektor vielfach zu Problemen gekommen. Diese Probleme betreffen vor allem wachsende Haushalts- und Liquiditätsengpässe, wobei manche Städte und Kommunen vor dem Problem stehen, wie sie die Aufgaben des öffentlichen Sektors weiterhin mit ihrer engen Finanzlage erfüllen können. Neuen Möglichkeiten der Gestaltung der Aufgaben des öffentlichen Sektors und Alternativen zur herkömmlichen Finanzierung der Aufgabe der Städte, Länder, Kommunen und des Bundes kommt deshalb eine wachsende Bedeutung zu. In diesem Zusammenhang hat sich der Begriff des Public Private Partnerships (PPP) zu einem Modewort entwickelt. Diese PPPs bieten eine neue Möglichkeit für den öffentlichen Sektor, die ihm zufallenden Aufgaben weiterhin wahrzunehmen. Vor diesem Hintergrund geht es in der vorliegenden Arbeit um eine Vorstellung der Thematik der PPPs. Wesentlich ist dabei die Fragestellung, inwieweit durch PPPs das Verhältnis zwischen öffentlichem und privatem Sektor beeinflusst wird und wie eine Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Unternehmen konkret aussehen kann. Ausgangspunkt der Arbeit ist deshalb eine Darstellung des Begriffs „Public Private Partnership“, ein kurzer Abriss der Geschichte dieser Zusammenarbeit. In Kapitel 3 geht es dann um die Funktionsweise von PPPs und PPP in der Praxis. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer kritischen Würdigung des PPP-Konzepts.

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2 Definition und Inhalt des PPP-Konzeptes

2.1 Definition

Mit dem Begriff „Public-Private Partnership (PPP)“ wird eine spezifische Form der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor bezeichnet. Die Bedeutung des Begriffs ist dabei nicht eindeutig bestimmt. „The only essential element is some degree of private participation in the provision of traditional public-domain services.“ ¹ Diese Unklarheit bringt den PPP-Begriff in die Kritik. ² So reicht der Gebrauch des Begriffs als „Synonym für jedwede (neuere) Form der Zusammenarbeit zwischen Kommunen und anderen lokalen Akteuren“ ³ bis hin zu sehr engen Verwendungen, die die Partnerschaft sehr wörtlich nehmen und die gleichgewichtige Teilung von Eigentum, Risiken und Chancen fordern. Die undifferenzierte Verwendung hat sich nach Kruzewicz in Deutschland zumindestens im Bereich der Stadtentwicklung durchgesetzt. Kruzewics führt aus, dass der Terminus „öffentlich (public)“ für den Staat, verstanden als politisch-administratives System steht, wobei der Staat eine Ver-sorgungsaufgabe zu erfüllen hat, und „privat (private)“ die Privatwirtschaft verkörpert, die durch ihr Engagement eine Rendite erwirtschaften will. ⁴ Daraus folgt eine Ausblendung politischer Vereinigungen, des intermediären Bereichs und der Bürgerschaft. Genauer wird PPP von Clemens-Ziegler/Loock definiert: „PPP ist eine freiwillige, projektbezogene Zusammenarbeit zwischen Akteuren aus dem öffentlichen und privaten Sektor. PPP erfüllt gemeinwohlorientierte Aufgaben, wobei öffentliche und privatwirtschaftliche Interessen zum beiderseitigen Nutzen zur Deckung gebracht werden. Die Projektverantwortung wird, unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Rahmenbedingungen, von den Partnern gemeinschaftlich getragen.“ 5

In dieser Definition werden allerdings die privatwirtschaftlichen Ziele nicht näher beschrieben und so fehlt dann auch ein Hinweis auf den Zielkonflikt der im Grunde zwischen den öffentlichen und privaten Zielen besteht. Ein für einige Autoren wichtiges Merkmal öffentlichprivater Partnerschaften wird in der Definition ebenfalls nicht berücksichtigt. Die Definition von Kouwenhoven berücksichtigt die beiden angesprochenen Punkte: „(...) PPP is used if: there is interaction between government and business, the focus in achieving convergent ob-

¹ Gentry/Fernandez(1998), S. 107.

² Budäus/Grüning (1997), S. 47.

³ Kruzewics (1993), S. 8.

⁴ Kruzewics (1993), S. 7.

⁵ Clemens-Ziegler/Loock (1998), S. 10.

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jectives is on synergy the objectives have both social and commercial characteristics, and the respective identities and responsibilities of the parties involved remain intact.“ ⁶ Aus dieser Definition lassen sich die Merkmale ableiten, mit deren Hilfe PPP-Maßnahmen identifiziert werden können.

2.2 Geschichtliche Entwicklung des PPP-Ansatzes

Eine Zusammenarbeit zwischen öffentlicher und privater Seite hat es schon seit vielen Jahrzehnten gegeben. Dabei finden sich die Wurzeln des Public-Private-Partnership in den USA. ⁷ PPPs in den USA sind eng mit den Bereichen Stadtentwicklung, Standortpolitik und der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung verbunden. Die Erfahrungen mit der Nutzung unternehmerischen Interesses in der kommunalen Entwicklung reichen in den USA bis in die 1950er Jahre zurück. Der Begriff „Public Private Partnership“ wurde diese Zusammenarbeit zum ersten Mal vom US-Präsidenten Carter in seiner Regierungserklärung 1978 verwendet, wobei es um eine marktwirtschaftlich gesteuerte Stadtentwicklungspolitik ging. Konkretisiert wurden PPPs dann zwischen 1977 und 1982. Dabei sollte im Rahmen der so genannten „New Urban Policy“ eine öffentliche Förderung von Stadtentwicklungsprojekten nur dann bewilligt werden, wenn daran auch private Investition in mehrfacher Höhe geknüpft waren. ⁸ Hier ging es vor allem um Projekte in stark industriell geprägten Städten, die mit Problemen wie Arbeitslosigkeit durch Massenentlassungen und/oder Werksschließungen und dadurch bedingter Abwanderung zu kämpfen hatten. ⁹ Damit waren PPPs zu einem Bestandteil der Politik der USA geworden. Der Grundgedanke war, dass der private Sektor möglichst wenig reglementiert sollte, so dass auch im Rahmen der Stadtentwicklung ein freier Markt entstehen konnte. ¹⁰ Von der deutschen Kommunalpolitik wurde das PPP-Konzept erst Mitte der 1980er Jahre aufgegriffen. Die Notwendigkeit von PPPs ergab sich vor allem aufgrund der Deutschen Einheit, bei der im Infrastrukurbereich Ostdeutschland neue Instrumente zur Finanzierung vieler

⁶ Kouwenhoven (1993) S. 120.

⁷ Vgl. Kestermann, R. (1993), S. 207.

⁸ Vgl. Kestermann, R. (1992), S. 14.

⁹ Vgl. Matuschewski, A. (1996), S. 5.

¹⁰ Vgl. Fainstain/Fainstain (1993), S. 74 -79.

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Projekte erforderte. ¹¹ Die Ursprünge des PPP-Konzeptes in Deutschland stehen dabei im Zusammenhang mit der Diskussion der Verwaltungsreform. PPP gilt dabei als ein Instrument, um zentrale Probleme der Verwaltungsreform, wie Ressourcenmangel oder eine stärkere Dezentralisierung, zu beheben. Neben den zusätzlichen Ressourcen, die genutzt werden können, ergeben sich nach Gerstelberger eine stärkere Dezentralisierung und eine stärkere Berücksichtigung der Bedürfnisse der Kunden von Verwaltungsleistungen. Neben der Zusammenarbeit mit Privaten kann auch die Kooperation mit anderen Organisationen der Verwaltung intensiviert werden. 12

2.3. Abgrenzung von anderen Formen der Zusammenarbeit

Nicht bei allen Arten öffentlich-privater Zusammenarbeit handelt es sich um PPPs. So stellen z.B. Betreibermodelle eine bewährte Methode zur Erschließung privaten Kapitals dar. Dabei werden Projekte so gestaltet, dass von der Kommune oft die laufende Finanzierung und Durchführung an ein privates Unternehmen delegiert wird, wobei das Projekt im Gegensatz zu PPPs jedoch nicht in Form einer Kooperation durchgeführt wird. Grundlegend für dieses Projekt ist dann das für das Unternehmen mit diesem Auftrag verbundene Gewinnstreben, d.h. das Unternehmen will in erster Linie Einnahmen erzielen. ¹³ Damit stehen diese Form der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor im Gegensatz zu den für die PPPs charakteristischen Inhalten und das darauf beruhende Verständnis. Auch beim Sponsoring geht es um eine Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Hierbei werden Sport- und Kulturveranstaltungen mit Hilfe von privaten Geldgebern finanziert. Dabei sind im Unterschied zu PPPs die privaten Unternehmen nicht formal in Entscheidungen eingebunden und können deshalb auch keine Einnahmebeteiligung erwarten. Sponsoring stellt in diesem Sinne keine PPP dar, da es nur einen einseitigen Nutzengewinn gibt und nicht wie beim PPP der Leitgedanke des beiderseitigen Nutzens verwirklicht wird. Dies trifft auch auf weitere Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor zu, wie z.B. Contracting, Franchising, Leasing, Outsourcing, Spenden und Stiftungen. Hier sind allenfalls einzelne Elemente und Instrumente des PPP zu finden. 14

¹¹ Vgl. Heinz (1993), S. 5.

¹² Vgl. Gerstlberger (1999), S. 5.

¹³ Vgl. Vogel, B./ Stratmann, B. (2000), S. 13.

¹⁴ Vgl. Eichhorn, P. (1995), S. 174-177.

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