1. Einleitung

Ob demokratische Systeme eher repräsentativdemokratisch oder direktdemokratisch verfasst sein sollen, ist keine neue Frage, sie ist eher so alt wie die repräsentative Demokratie selbst. Auch in der Bundesrepublik Deutschland wurde in den letzten Jahren darüber diskutiert, das Grundgesetz zu ändern und direktdemokratische Verfahren auf Bundesebene einzuführen. Seit den 90er Jahren finden auf Bundesebene heftige Auseinandersetzungen um eine Ergänzung des strikt

repräsentativdemokratischen Systems des Grundgesetzes durch direktdemokratische Elemente statt ¹ ; je nach Ausgestaltung der Elemente, würde sich das Regierungssystems dadurch nachhaltig verändern, mit tief greifenden Folgen für den politischen Prozess und seine Ergebnisse.

Die Frage, die sich daher stellt, ist: kann ein repräsentatives System wie das der Bundesrepublik durch direktdemokratische Elemente konstruktiv ergänzt werden?

Diese Frage soll in dieser Arbeit in zwei Teilen bearbeitet werden. Der erste Teil widmet sich der Typologie direktdemokratischer Verfahren, danach sollen die in der Schweiz vorhandenen weit ausgebauten Volksrechte betrachtet werden, um anschließend anhand einer kritischen Betrachtung des politischen Systems der Schweiz die gegensätzlichen Ansichten zur Vereinbarkeit von direkter und repräsentativer Demokratie zu diskutieren. Des Weiteren werden die Wirkungen der Volksrechte, welche zu einer nachhaltigen Umgestaltung des politischen Systems der Schweiz, von einer Mehrheits- zu einer Konkordanzdemokratie geführt haben, vorgestellt. Im Anschluss daran soll versucht werden aus den Befunden zur Schweiz allgemeine Aussagen über die Wirkungen direktdemokratischer Verfahren abzuleiten. Im zweiten Teil werden die Ergebnisse auf die Bundesrepublik übertrage. Weiterhin wird ein Überblick über die Diskussion um die Einführung von direktdemokratischen Verfahren auf Bundesebene gegeben. In einer Schlussbetrachtung werden die Darlegungen zur Frage, ob direkrektdemokartische Verfahren ein repräsentatives System konstruktiv ergänzen können, zusammengefasst.

2. Zur Typologie direktdemokratischer Verfahren

Eine grobe Einteilung direktdemokratischer Verfahren wird durch die Unterscheidung zwischen Sach-und Personenentscheidungen möglich. Das Plebiszit, das Referendum (obligatorisches, fakultatives) und die Initiative sind die Verfahren der Sachabstimmungen. Das Plebiszit wird dadurch gekennzeichnet, dass es von einem oberen Staatsorgan eingesetzt, von diesem auch kontrolliert wird,

1 Vgl. Jung, Otmar 2001: Mehr direkte Demokratie wagen. In: Jung, Ottmar; Knemeyer, Franz-Ludwig (Hrsg.), Im

Blickpunkt: Direkte Demokratie, München, S. 34.

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und meist nur für einen begrenzten Gegenstandsbereich vorgesehen ist. 2

Diese Typologie ist jedoch für die politikwissenschaftliche Analyse zu stark vereinfacht und bezieht sich mehr auf die rein formellen Regelungen als auf die gängige Staatspraxis. Werden aber folgende Analysekriterien berücksichtigt, entsteht ein solides Grundgerüst zur Betrachtung von direktdemokratischen Verfahren:

Ein wichtiger Gesichtspunkt ist die Frage des Akteurs, da nicht nur das Volk, sondern auch staatliche Organe direktdemokratische Verfahren initiieren können. Silvano Möckli empfiehlt diesen Punkt anhand der Kompetenz zur Auslösung, sowie der Bestimmung des Gegenstandes und den möglichen Einfluss der Regierung zu untersuchen. ³ Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Verbindlichkeit der Ergebnisse, die aus Karl Hernekamps juristischer Sicht sogar das determinierende Kriterium sind. Zudem betont er den Aspekt, inwieweit die Verfahren gesetzlich oder verfassungsrechtlich geregelt und für welche politischen Entscheidungen (Gesetze, Verfassungsartikel oder Verordnungen) sie von Bedeutung sind. ⁴ Klaus Hahnzog sieht den eigentlichen Balanceakt der direkten Demokratie in der richtigen Ausgestaltung der Quoren, Bedingungen und Mindestmaße, die zum erfolgreichen Abschluss eines Verfahrens erreicht werden müssen. ⁵ Letztendlich sollten auch noch thematische Einschränkungen der Bürgerbeteiligung, die meist auf Negativkatalogen festgehalten werden und finanzrelevante Dinge betreffen, mit in die Analyse einbezogen werden. 6

Zur Untersuchung der Vereinbarkeit von direkter und repräsentativer Demokratie werden zwei sich gegenüberstehende Demokratietheorien; die normativen und empirischen, auch input- und outputorientierte Ansätze genannt, herangezogen. 7

Die normative Theorie legt die Priorität auf die Inputseite, d.h., sie versucht ein Maximum an Bürgerbeteiligung zu erreichen. In dieser Partizipationsdemokratie wird eine höhere Legitimation erreicht, wofür Effizienzeinbußen in Kauf genommen werden. Direktdemokratische Verfahren zur Förderung der Identität zwischen Regierenden und Regierten sind nach diesem Ansatz unbedingt notwendig, wobei davon ausgegangen wird, dass der Bürger interessiert und sachkundig den politischen

2 Vgl. Möckli, Silvano 1994: Direkte Demokratie: Ein internationaler Vergleich, Bern, S. 1994:87ff.. 3 V g l . e b d . : 9 1 . 4 Vgl. Hernekamp, Karl 1979: Formen und Verfahren direkter Demokratie, Frankfurt am Main, S.20. 5 Vgl. Hahnzog, Klaus 2002: Zur Diskussion über Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene. In: Schiller,

Theo; Mittendorf, Volker (Hrsg.): Direkte Demokratie: Forschung und Perspektiven, Wiesbaden, S. 328. Siehe auch: vgl.

Schierer, Stefan (1996): Plebiszitäre Elemente in der parlamentarischen Demokratie. Einige theoretische Überlegungen zu

den Verfahrensproblemen, In: Staatswissenschaften und Staatspraxis, H.3, S.75f. 6 Vgl. Luthardt, Wolfgang 1994: Direkte Demokratie. Ein Vergleich in Westeuropa, Baden Baden, S.92ff. Siehe auch:

vgl. Jung Otmar 2001: 51ff. 7 Vgl. Schmidt, Manfred G. 2003: Demokratietheorien, Opladen, S.251.

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Prozess verfolgt. Im Gegensatz dazu unterwirft der outputorientierte Ansatz die Demokratie den Regeln des modernen Interventions- und Leistungsstaates und zielt nicht nur auf die Demokratie als Selbstzweck ab. Eine Beurteilung des politischen Systems geschieht nur anhand von dessen Effizienz. Ein outputorientiertes Leitbild ist das elitendemokratische, in dem davon ausgegangen wird, dass eine technokratische Elite am effizientesten arbeitet. Diese Eliten werden zwar immer noch durch Wahlen in ihr Amt geführt, sollen aber während ihrer Amtszeit im Sinne der Arbeitsteilung frei walten können. Die Partizipation des Wahlbürgers ist also lediglich darauf beschränkt, zwischen verschiedenen Eliten zu wählen, die dem Bürger wiederum nur die Effizienz ihrer Dienstleistungen schuldig sind. Unmittelbare Bürgerbeteiligung wird nach diesem Ansatz strikt abgelehnt, da der Bürger mit der Abstimmung über viele politische Themen überfordert ist. Aber nicht alle outputorientierten Theorien halten direktdemokratische Verfahren für ineffizient. 8

Stefan Schierer hält die Politik ebenfalls für eine Dienstleistung oder genauer für eine Prinzipal-Agent-Beziehung. Jedoch zieht er andere Schlüsse als Vertreter der Mehrheitsdemokratie. Der Prinzipal (Auftraggeber) ist im Falle der Politik der Bürger, der Agent (Auftragnehmer) ist der Politiker. Zwischen diesen beiden Personen kommt es trotz des eindeutigen Auftrages meist zu Zielkonflikten, da beide Eigeninteressen verfolgen. Der Auftraggeber kann sich deshalb nie sicher sein, ob der Auftragnehmer seine Arbeit richtig verrichtet. Dieser hat den Vorteil, dass er ein Fehlschlagen seines Auftrages auf Drittvariablen und Umweltbedingungen schieben kann, über die der Prinzipal nicht genügend Informationen hat, um zu beurteilen, ob dies der wahre Grund des Scheiterns ist. Die einzige Möglichkeit zur Erweiterung der Einflussnahme des Prinzipals liegt in der Einführung von Erfolgshonoraren und Anreiz- bzw. Entlohnungssystemen. Die Wahlen aller vier bzw. fünf Jahre in repräsentativen Demokratien sind in dieser Hinsicht kein besonders effektiver Anreiz, da die Aufgabe des Politikers durch die Wahl sehr allgemein formuliert wird und innerhalb der Amtszeit nicht mehr eingegriffen werden kann. ⁹ Direktdemokratische Verfahren würden jedoch genau diese Kontroll- und Anreizlücke schließen und wären demnach und nach der Meinung von Stefan Schierer unbedingt für eine Effizienzsteigerung im repräsentativen System zu empfehlen. Demnach gilt es die Wirkungen der direkten Demokratie auf repräsentative Systeme zu beachten; werden die direktdemokratischen Verfahren erfolgreich in das repräsentative System eingebaut, können sie eine ergänzende Funktion einnehmen. ¹⁰ Gelingt dieser Balanceakt hingegen nicht, schaden sie den bereits vorhandenen repräsentativen Institutionen, eine gelungene Ausgestaltung der direktdemokratischen Verfahren wird

Vgl. ebd.: 251ff.. 8 Vgl.Schierer 1996:70ff.. 9 10 Vgl.ebd.:73.

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zur zentralen Frage. 11

Wird lediglich Bezug auf die alten Konfliktlinien zwischen Partizipations- und Elitendemokratie genommen, würde die zentrale Frage eine Entscheidung zwischen mehr Legitimität oder mehr Effizienz sein. Das Beispiel der Agency-Beziehungen verdeutlicht, dass es mittlerweile auch outputorientierte Ansätze gibt, die direktdemokratische Verfahren nicht prinzipiell für ineffizient halten und damit die alten Konfliktlinien aufbrechen.

3. Die verschiedenen Verfahren direkter Demokratie

Im Folgenden soll zunächst anhand einer der Vorzeigestaaten, der Schweiz als das Land „in dem die direkte Demokratie die größte Bedeutung hat“ gezeigt werden, welche Wirkungen direktdemokratische Elemente haben. Dazu werden die direktdemokratischen Verfahren in der Schweiz kurz skizziert, ihre Wirkungen auf unterschiedlichen Ebenen dargestellt; bevor positive Aspekte und Kritikpunkte aufgezeigt und gegeneinander abgewogen werden.

Die drei wichtigsten Verfahrensarten der Direktdemokratie in der Schweiz sind: erstens das obligatorische Verfassungsreferendum, zweitens das fakultative Gesetzesreferendum und drittens die Volksinitiative für Verfassungsänderungen. In der Schweiz gibt es keine Themen, auch nicht finanzrelevante, die von der Bürgerbeteiligung ausgeschlossen sind und jedes Verfahren ist rechtlich verbindlich. 12

Nach dem seit 1848 bestehenden obligatorischen Verfassungsreferendum (Art. 140 Bundesverfassung) muss jede vom Parlament beschlossene Verfassungsrevision - unabhängig davon, ob es sich um einen einzelnen Artikel oder eine Totalrevision der Verfassung handelt - durch eine Volksabstimmung gebilligt werden. Das Gleiche gilt auch für den Beitritt zu supranationalen Gemeinschaften - wie beispielsweise der EU - oder zu Organisationen der kollektiven Sicherheit. Zur Annahme einer solchen Volksabstimmung ist das so genannte doppelte Mehr erforderlich - erstens das Volksmehr, also die Mehrheit der gültigen Stimmen im ganzen Land, und zweitens das Ständemehr, also eine Mehrheit von Kantonen, in denen die abstimmenden Bürgerinnen und Bürger die betreffende Vorlage angenommen haben. 13

Mit Hilfe des 1874 eingeführten fakultativen Gesetzesreferendums (Art. 141 Bundesverfassung)

Vgl.ebd.:75ff.. Siehe auch: vgl. Hahnzog 2002: 328. 11

Vgl.Gloe, Markus 2005: Direkte Demokratie - Das Beispiel Schweiz. In: Politische Bildung: Direkte Demokratie, 12

Jahrgang 38, S. 50. Siehe auch: vgl. Linder, Wolf 2003: Das politische System der Schweiz. In: Ismayr, Wolfgang (Hrsg.): Die

politischen Systeme Westeuropas, Opladen, S.496.

13 Vgl. Möckli 1994: 96. Siehe auch: vgl. Gloe 2005: 52.

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können vom Parlament bereits verabschiedete, neue oder geänderte Gesetze nachträglich auf Initiative der Bürgerinnen und Bürger zum Gegenstand von Volksabstimmungen gemacht werden, d.h. die Entscheidung über die Inanspruchnahme des fakultativen Gesetzesreferendums ist der Kontrolle durch die Staatsorgane entzogen. Voraussetzung ist allerdings, dass die Forderung nach einem Referendum von 50000 Stimmbürgern oder von acht Kantonen unterstützt wird. Die hierfür als Beweis zu erbringenden Unterschriften von Abstimmungsberechtigten müssen innerhalb von 100 Tagen nach der Publikation des entsprechenden Gesetzes vorgelegt werden. Im Gegensatz zum obligatorischen Referendum reicht im Falle des fakultativen das Volksmehr, damit das Gesetz in Kraft treten kann. Quantitativ gilt, dass nur gegen einen geringen Anteil der prinzipiell referendumsfähigen Gesetze auch tatsächlich ein Referendum angestrengt wird. Wenn es aber dann zur Volksabstimmung kommt, werden mehr als die Hälfte aller Fälle nachträglich abgelehnt. Durch die 1891 eingeführte Verfassungsinitiative können die Bürgerinnen und Bürger eine Volksabstimmung über eine von ihnen gewünschte Änderung der Bundesverfassung verlangen (Art. 138 und Art. 139 Bundesverfassung). Die Verfassungsinitiative auf Teilrevision kann in Form einer allgemeinen Anregung oder eines ausformulierten Vorschlags ins Parlament bzw. zur Abstimmung gebracht werden. Voraussetzung für das Zustandekommen einer Verfassungsinitiative ist, dass es den Initiatoren gelingt, innerhalb einer Frist von 18 Monaten die Unterschriften von 100000 Stimmberechtigten für die Initiative zu sammeln. Ähnlich wie beim fakultativen Gesetzesreferendum kann eine Verfassungsinitiative auch gegen den Willen der Staatsorgane auf den Weg gebracht werden. Kommt die Initiative durch die fristgerechte Sammlung der notwendigen Unterschriften zustande, müssen Parlament und Regierung - auch gegen ihren Willenüber den Inhalt der Initiative beraten und können einen - meist weniger weitgehenden -Gegenvorschlag formulieren, in der Hoffnung, dieser werde in der Abstimmung angenommen. Beide Vorschläge werden den Stimmbürgern zur Abstimmung vorgelegt. Zur Annahme der Verfassungsinitiative sind das Volksmehr und das Ständemehr erforderlich.

Im Gegensatz zur Verfassungsinitiative steht eine Gesetzesinitiative den Stimmbürgern auf der Bundesebene in der Schweiz nicht zu; diese wurde zwar mehrfach gefordert, aber bisher stets abgewiesen (1950, 1958, 1972). ¹⁴ Eine Möglichkeit der schweizerischen Gesetzgebung zur Beschleunigung des Gesetzgebungsverfahrens bei dringlichen Beschlüssen ist das resolutive Referendum. Bei diesem Verfahren wird die Referendumspflicht um ein Jahr verschoben, so dass bei dringlichen Fällen erst einmal die Bürgerbeteiligung ausgesetzt werden kann. 15

14Vgl. Luthard 1994: 45.

15Vgl. Linder 2003: 496.

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