A. Einleitung: Die Rolle des Kongresses in der amerikanischen Außenpolitik seit dem Ende des 2. Weltkrieges

Befragt man die US-amerikanische Verfassung nach der Zuständigkeit in der Außenpolitik, bekommt man keine eindeutige Antwort. Die Absicht der Verfassungsväter war es offensichtlich, die Verantwortung nicht einer Gewalt alleine aufzutragen, sondern auf Legislative und Exekutive zu verteilen. Ob diese gleichermaßen unscharfe wie missverständliche Definition der Kompetenzen eher als ÄEinladung zum Kampf um das Privileg der Außenpolitik³ RGHU DOV )XQGDPHQW partnerschaftlichen Agierens angesehen werden kann, bleibt bis heute eine vieldiskutierte Frage. Dennoch macht es den Anschein, dass dem Kongress im Vergleich zur Exekutive ursprünglich die umfassenderen außenpolitischen Kompetenzen zugedacht wurden. Er ist es, dem die Verfassung die Befugnisse zuteilt, Krieg zu erklären, eine Armee aufzustellen und zu unterhalten, Verträge zu ratifizieren, die Ernennung von Botschaftern zu bestätigen und den Außenhandel zu regeln. 1

Laut Verfassungstext der Vereinigten Staaten ist jedoch der Präsident der Oberbefehlshaber ÄCommander in Chief³ der Streitkräfte. Zwar ist diese Bezeichnung nicht mehr als ein ihm von der Verfassung zugewiesener Titel, der über keine ausführlichere Definition verfügt, doch lassen sich gerade dadurch gewisse Kompetenzen hinein interpretieren. Fakt ist nämlich, dass die Exekutive mit erstaunlicher Konsequenz die Kompetenz des Kongresses, anderen Nationen den Krieg zu erklären, ignorierte und sich in seiner Funktion als Commander in Chief selbst dazu ermächtigte. In mehr als zweihundert Fällen, in denen amerikanische Streitkräfte bis heute eingesetzt wurden, hat der Kongress nur fünf Kriegserklärungen ausgesprochen: ÄJHJHQ (QJODQG 0H[LNR845 und Spanien 1898 sowie in den beiden :HOWNULHJHQ³ ² . Auch wenn die Fakten es so aussehen lassen, soll an dieser Stelle gleich mit dem weit verbreiteten Gerücht aufgeräumt werden, die

¹ vgl. Art. 1 Abschn. 8 der Verfassung der Vereinigten Staaten

² Bierling, Stephan: Geschichte der amerikanischen Außenpolitik. Von 1917 bis zur Gegenwart, S. 50

Exekutive hätte dem Kongress all seine Kompetenzen entrissen und immer eigenmächtig gegen seinen Willen agiert. Ganz im Gegenteil: Seit dem Eintritt der Vereinigten Staaten in den 2. Weltkrieg fand eine kontinuierliche Abgabe außenpolitischer Kompetenzen an die Exekutive statt, die sich nicht nur rhetorisch oder durch Enthaltung des Kongresses vollzog. Mit einer Reihe institutioneller Neuschaffungen gab der Kongress der Exekutive nach und nach die entsprechenden Instrumente an die Hand, um unabhängig von der Legislative in der Außenpolitik agieren zu können. Wohin diese Reihe an Zugeständnissen führen sollte, hatte der Kongress zum damaligen Zeitpunkt mit Sicherheit nicht abschätzen können. Nicht immer mit den Präsidenten im Konsens, aber dennoch oft zu ohnmächtig, um den regelmäßigen Alleingängen der Präsidenten einen Riegel vorzuschieben, fand im Laufe der folgenden knapp 30 Jahre eine Entwicklung statt, die im Zeichen der ÄLPSHULDOHQ 3UlVLGHQWVFKDIW³ VWDQG ZHOFKH XQWHU GHU 3UlVLGHQWVFKDIW Johnsons und Nixons ihren Höhepunkt fand.

Die Gründe für die ausbleibende Initiative des Kongresses lassen sich in verschiedenen Umständen finden: Eine alleinige Beschuldigung der Exekutive, sie hätte das Privileg in der Außenpolitik an sich gerissen, wäre genauso unvollständig in der Darstellung wie der Vorwurf eines gänzlich uninteressierten und untätigen Kongresses. In erster Linie sah sich der Kongress in Zeiten zunehmender internationaler Verwicklungen der Komplexität außen- und sicherheitspolitischer Anforderungen nicht länger gewachsen. Er musste erkennen, dass die Brisanz internationaler Konflikte rasche Handlungsfähigkeit erforderte, und diese aufgrund des fragmentierten und schwerfälligen Formats des legislativen Apparates nicht gewährleistet werden konnte. Der Kongress wurde sich mit dem Eintritt der Vereinigten Staaten in den 2. Weltkrieg und somit auf die Bühne internationaler Konflikte dieser Tatsache schnell bewusst und billigte in zahlreichen Fällen dieses Vorgehen, wohl auch deswegen, um nicht aus eigener Kraft heraus eine Entscheidung hervorbringen zu müssen. Senator J. William Fulbright stellte 1961 in einer Rede einmal die Frage, wie es die Vereinigten Staaten EHZHUNVWHOOLJHQ VROOWHQ ÄPLW GHQ DJJUHVVLYHQ UHYROXWLRQlUHQ .UlIWHQ GHU

KHXWLJHQ =HLW³ XP]XJHKHQ ÄZHQQ VLH XPIDVVHQGH OHEHQVZLFKWLJH Entscheidungsbefugnisse weiterhin in den Händen eines dezentralisierten, auf seine Unabhängigkeit bedachten und weitgehend provinziell denkenden *UHPLXPYRQ0DQGDWVWUlJHUQEHODVVHQ³ ³ .

Hinzu kommt, dass der Kongress sich in Krisenzeiten nicht von der Öffentlichkeit nachsagen lassen wollte, er stünde nicht hinter seinem Präsidenten und außerdem die Initiative des Präsidenten meist stillschweigend hinnahm, solange die Einsätze erfolgreich waren ⁴ .

B. Die War Powers Resolution und der Einsatz amerikanischer Streitkräfte seit dem Ende des Vietnamkrieges

1. Der Entstehungsprozess

1.1 Die Umstände

Von erfolgreichen Einsätzen waren die Vereinigten Staaten im Vietnamkrieg jedoch meilenweit entfernt. Nach einem knappen Jahrzehnt und fast 60.000 toten US-Soldaten sowie Millionen toter Vietnamesen musste daher auch der Kongress diese bedrückende Tatsache erkennen. Das erschreckende Ausmaß des Vietnamkrieges ließ den Kongress allmählich aus seiner außenpolitischen Ohnmacht erwachen und machte ihn auf die offensichtliche Notwendigkeit seines außen- und sicherheitspolitischen Mitwirkens aufmerksam. Ä1RPRUHYLHWQDPV³ODXWHWHGLHDOOJHPHLQH*HVLQQXQJLQ6HQDW und Repräsentantenhaus und die Tendenz zu drastischen Maßnahmen gegen den Missbrauch der außenpolitischen Kompetenzen durch die Exekutive wurde immer deutlicher.

Es herrschten inzwischen Ärger und Frustration auf dem Kapitol gegen die ständigen Alleingänge von Präsident Nixon und seiner Administration und selbst die Summe der republikanischen Unterstützer im Kongress schrumpfte zusehends. Skandale wie die Watergate-Affäre verstärkten die

^{3 Thaysen, Uwe / Davidson, Roger H. / Livingston, Robert G. (Hrsg.): US-Kongress und Deutscher Bundestag. Bestandsaufnahmen im Vergleich, S. 369 4} Jäger, Wolfgang / Welz, Wolfgang (Hrsg.): Regierungssystem der USA, S. 433

Aversionen gegen die Nixon-Administraion zusätzlich, was die Überzeugung der Abgeordneten, in das außenpolitische Geschehen einzugreifen, noch weiter manifestierte.

Aus dieser Stimmung resultierte, dass der kriegsmüde Kongress nach einem Jahrzehnt begann, vor allem von seiner power of the purse 5 Gebrauch zu machen. Im Rahmen einer ganzen Reihe an neuen Gesetzesinitiativen erwachte er langsam wieder zum Leben und besann sich auf seine außenpolitischen Kompetenzen zurück.

Die Kontrolle der Geheimdienste wurde deutlich verschärft, die Mitwirkung des Senats bei internationalen Vereinbarungen ausgebaut, der Einfluss in der Handelspolitik wieder verstärkt, die Vergabe von Auslandshilfe gezielt eingesetzt oder verweigert und das Bestätigungsrecht zu außenpolitischem Personal verstärkt wahrgenommen. Auch im Anwachsen der Stäbe machten VLFK GLH DX‰HQSROLWLVFKHQ $PELWLRQHQ GHU 3DUODPHQWDULHU EHPHUNEDU Ä'LH Zahl der Mitarbeiter des Außenpolitischen Ausschusses des

Repräsentantenhauses stieg von 21 (1970) über 54 (1975) auf 82 (1979), die VHLQHV3HQGDQWVLP6HQDWYRQEHUDXI³ 6

1.2 Differenzen zwischen beiden Kammern des Kongresses

Im Rahmen all dieser Gesetzesinitiativen entstand 1970 auch zum ersten Mal ein Entwurf über die War Powers Resolution. Das Repräsentantenhaus hatte diesen bereits 1971 verabschiedet, doch der Senat hatte zu dieser Zeit noch keinen Entwurf erarbeitet. ⁷ Der unerklärte präsidentielle Krieg in Kambodscha ⁸ bot Anfang 1973 eine realistische Kulisse für eine erneute Überlegung der War Powers Resolution. Und so wurden unter der

⁵ US-amerikanisches Haushaltsrecht

⁶ Bierling, Stephan: Geschichte der amerikanischen Außenpolitik. Von 1917 bis zur Gegenwart, S. 49

⁷ vgl. Fisher, Louis: Presidential War Power, S. 128f.

⁸ Der Krieg in Vietnam war im Januar 1973 beendet und die amerik. Truppen im März abgezogen, doch die USA waren noch bis August in heftigen Bombardements auf Kambodscha engagiert, um die Lon Nol Regierung gegen eine kommunistische Übernahme des Landes zu unterstützen

Federführung des demokratischen Repräsentanten Clement J. Zablocki ⁹ und des republikanischen Senators Jacob K. Javits ¹⁰ zwei unterschiedliche Gesetzesvorlagen für die War Powers Resolution entworfen. Wie unterschiedlich die beiden Entwürfe jedoch tatsächlich waren, verdeutlichten die langwierigen Debatten zwischen den zwei Häusern. Die konträren Vorstellungen, die die Fusion der beiden Versionen überschatteten, drohten daher die Gesetzesinitiative nahezu schon zum Platzen zu bringen, bevor sie überhaupt zur Abstimmung gelangen konnte.

Das House plädierte stets für eine mildere Version des Gesetzes während dem Senat drastische Maßnahmen gegen die in ihren Augen ignorante Exekutive am Herzen lagen. Nach zähen Diskussionen wurde schließlich ein Gesetz verabschiedet, das ein Kompromiss aus beiden Versionen ist, jedoch eher in Richtung des House geht, was sich anhand der vielen schwammigen und nicht genügend ausdefinierten Formulierungen im Gesetzestext deutlich erkennen lässt. Ob der Interpretationsspielraum, der sich daraus ergibt, als Zugeständnis an den Präsidenten, als Zeichen des Zurückschreckens vor der selbstaufgeladenen Verantwortung oder als Ergebnis eines unfachmännisch erstellten Regelwerkes entstanden ist, kann lediglich gemutmaßt werden.

Ein Beispiel dafür liefert die Auseinandersetzung um folgende Thematik: Der 6HQDW YHUVXFKWH GLH ÄHLQ]LJHQ³ 8PVWlQGH ÄWKH RQO\ FLUFXPVWDQFHV³ zu listen, unter denen der Präsident sich in Kampfhandlungen engagieren könnte, was das Herzstück von Javits Bemühungen war, die Kriegskompetenzen des Präsidenten ]XÄNRGLIL]LHUHQ³IHVW]XVFKUHLEHQ. Das House DN]HSWLHUWH GDV :RUW ÄRQO\³ bestand aber darauf, dass die Liste in den Purpose and Policy Bestimmungen der Gesetzesvorlage platziert werde und nicht im Haupttext. Die Konferenzteilnehmer unterzeichneten dann eine Erklärung, die besagte, dass die anderen Paragraphen der Resolution nicht abhängig von diesem Nebenabschnitt seien ± wie es der Fall bei einer

⁹ Chairman des Foreign Affairs Committee

¹⁰ Ranking minority member des Foreign Relations Committee