Otto-Friedrich-Universität Bamberg Lehrstuhl für Internationale und Europäische Politik WS 2001/2002

Hauptseminar. Verrechtlichung der internationalen Beziehungen

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1. Einleitung

Vor genau einem Monat, am 25. Januar 2002, wurde Bosnien-Herzegowina als 44. Mitglied des Europarats aufgenommen. Eintrittskarte für die Mitgliedschaft war dabei die Unterzeichnung der 1953 in Kraft getretenen Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), einem weltweit einzigartigen Mechanismus zum Schutz der Grund- und Menschenrechte, dem sich nun mit Bosnien-Herzegowina 44 europäische Staaten verpflichtet haben. Bis 1998 überwachte ein Kontrollmechanismus aus drei Instanzen die Einhaltung der Konvention, der durch das am 30. Juni 1998 in Kraft getretene Protokoll Nr. 11 von Grund auf reformiert wurde.

Warum der Aufsichtsmechanismus reformiert wurde und welche Auswirkungen diese Veränderungen haben, soll in dieser Arbeit untersucht werden. Anhand dieser Fragestellung soll in erster Linie gezeigt werden, wie sich der Grad der Verrechtlichung der EMRK nach der Re-form durch das Protokoll Nr. 11 geändert hat. Zwei Phasen werden also miteinander verglichen: der Aufsichtsmechanismus vor und nach 1998.

Die theoretische Grundlage dieser Untersuchung bildet der Aufsatz Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational von Robert O. Keohane, Andrew Moravcsik und Anne-Marie Slaughter aus dem Jahr 2000. ¹ Die Autoren unterscheiden in diesem Aufsatz zwei Stufen von Streitbeilegungsmechanismen in der internationalen Politik, die jeweils an einem Ende der Verrechtlichungsskala anzusiedeln sind: die interstaatliche und die transnationale Konfliktbeilegung. Zur Unterscheidung dieser beiden Mechanismen stellen sie ein Analyseraster mit mehreren Kriterien auf, dass auf den Fall der EMRK angelegt werden soll. Dieses Raster dient in der Arbeit als Instrument, um die beiden Phasen des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR), vor und nach der Reform 1998, hinsichtlich ihres Verrechtlichungsgrades zu vergleichen. Dabei soll auch kritisch überprüft werden, ob die drei Autoren mit ihrer Einordnung des EGMR in das Verrechtlichungsschema richtig liegen. Um die oben aufgestellte Frage nach den Gründen für die Reform und den darin implizierten Wandel der Verrechtlichung beantworten zu können, werden die beiden Phasen des EMRK-Aufsichtsmechanismus schematisch gegenübergestellt. Bei beiden Kontrollsystemen werden dazu zuerst die politischen Entstehungsprozesse- und kompromisse beleuchtet, um daraus das Rechtsverständnis der Staaten zum jeweiligen Zeitpunkt abzuleiten. Danach werden nachein-ander die von Keohane aufgestellten Kategorien Independece, Access und Embeddedness mit

¹ Vgl. Keohane/Moravcsik/Slaughter (2000): Legalized Dispute Resolution: Interstate and Transnational. In: International Organization 54, 3, Summer 2000, S. 457-488. Zur Vereinfachung wird in der Arbeit immer von der Theorie von Keohane im Singular gesprochen, wobei dieser Aufsatz der drei Autoren gemeint ist. 4

ihren Unterpunkten zunächst auf den Gerichtshof vor 1998 angelegt und dann im zweiten Teil auf den Gerichtshof nach der Reform übertragen und mit den Ergebnissen aus dem ersten Teil verglichen. Am Ende jedes Teils steht eine Zusammenfassung der Analyseergebnisse und eine Gesamteinordnung in das Konzept von Keohane, um im Schluss die Frage nach dem Wandel der Verrechtlichung des Europäischen Gerichtshof und den damit verbundenen Folgen für die Praxis beantworten zu können.

2. Der ursprüngliche Aufsichtsmechanismus von Kommission und Ge-

richtshof

2.1 Der historische Kompromiss von 1948

Am 4. November 1950 wurde die vom Europarat ausgearbeitet Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten unterzeichnet, das erste sanktionsfähige internationale Rechtsinstrument zum Schutz der Menschenrechte, das seit 1953 durch ein ausgeklügeltes Kontrollsystem überwacht wird.

Bereits aus dem Entstehungsprozess dieses Aufsichtsmechanismus lassen sich erste Schlüsse über den Verrechtlichungsgrad der EMRK und die darin implizierte Bereitschaft der Nationalstaaten, sich einem internationalen Rechtsschutzsystem zu unterwerfen, ableiten. In der Sekundärliteratur wird mehrfach darauf hingewiesen, dass der ursprüngliche Kontrollmechanismus der EMRK mit seinen drei Instanzen „das Ergebnis eines komplizierten diplomatischen und politischen Kompromisses war“ ² . Während eine Gruppe von Staaten, allen voran Frankreich, für einen einzigen Gerichtshof mit der Möglichkeit der Individualklage plädierten, lehnten vor allem die englische und norwegische Regierung mit Unterstützung der Niederland und Griechenlands dieses Konzept kategorisch ab: Eine vollständig gerichtsförmige, vom betroffenen Individuum in Gang zu setzende Kontrolle der Menschenrechte sahen diese Staaten „as an infringement of national sovereignty because it would mean that the state would no longer be the supreme authority“ ³ .

Diese ablehnende Haltung wurde durch mehrere Argumente begründet. So wurde eine Überlastung und ein Mißbrauch einer solchen Instanz zu politischen Zwecken gefürchtet. ⁴ Doch wohl stärker wog die Furcht vor allem eines lang etablierten Nationalstaats wie England, der seine Souveränität und rechtliche Tradition durch solch ein supranational agierendes Gericht gefährdet sah. So heißt es in einer Erklärung des englischen Lord Chancellor von 1950:

² Vogel (1993), S. 216. Hierzu vgl. auch Golsong (1992), S. 250f, Janis (1995), S. 94f Schermers (1994), S. 3-8, Schlette (1996), S. 913f.und Strasser (2000), S. 126f.

³ Schermers (1994), S. 3.

⁴ Vgl. Schlette (1996), S. 913.

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„We are not prepared to encourage our European friends to jeopardise our whole system of law, which we have laboriously built up over the centuries, in favour of some half-baked scheme to be administered by some unknown court.“ 5

Diese Einstellung reflektiert die damalige Sicht vieler Nationalstaaten, die aus ihrem Souveräntitätsverständnis heraus keine zu weite Verrechtlichung des Menschenrechtsschutzsystems akzeptierten und einen Status quo des internationalen Rechts beförderten. ⁶ Ein internationaler Gerichtshof hätte kurz nach dem Zweiten Weltkrieg tatsächlich etwas umwälzend Neues dargestellt. „Human rights were viewed as an internal (domestic) matter, an internationally protected exercise of the sovereign prerogatives of states.“ ⁷ Aus diesem Grund wurde ein komplizierter Aufsichtsmechanismus mit drei Instanzen entworfen, der eine Balance zwischen politischen und juristischen Instanzen gewährleistete und den Staaten einige rechtliche Schlupflöcher offen ließ.

2.2 Der Europäische Menschenrechtsgerichtshof nach den Kategorien von Keohane

2.2.1 Die Unabhängigkeit des Gerichtshof (Independence)

2.2.1.1 Wahl und Amtszeit der Richter

Wendet man die Kategorien von Keohane an, lassen sich diese Schlupflöcher zuerst an dem Kriterium der Unabhängigkeit fest machen. Der wichtigste Punkt, der die Unabhängigkeit des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte festlegt, liegt bereits im Aufbau der drei Instanzen. Im Falle des EGMR liegt eine Beschränkung der Unabhängigkeit vor, die Keohane wie folgt definiert: Der EGMR „requires oversight by semi-independet supranational bodys“ ⁸ . Diese Aufsicht über die Rechtsprechung des Gerichtshofes nimmt die Europäische Menschenrechtskommission in Anspruch, die wie eine Art Filter dem Gerichtshof vorgeschaltet ist. Der ursprüngliche Kontrollmechanismus macht somit eine direkte Anrufung des Gerichtshofes unmöglich, vielmehr muss eine Beschwerde zunächst ein kompliziertes Prüfsystem durchlaufen, bevor sie - und das nur unter bestimmten Voraussetzungen - den Gerichtshof erreicht. ⁹ Jedes Verfahren nimmt also seinen Anfang bei der Kommission. Diese prüft, ob die Beschwerde den in Art. 26,27 EMRK niedergelegten Zulässigkeitsvoraussetzungen entspricht. ¹⁰ Entscheidet die Kommission, dass ein Verfahren ungültig ist, ist diese Entscheidung endgültig und bindend. Das Verfahren endet damit, bevor es überhaupt angefangen und zum Gerichtshof gelangen konnte. Hält die Kommission ein Verfahren für zulässig und wurde keine gütliche Einigung unter den Parteien erzielt, ist trotzdem nicht automatisch gewährleistet, dass der

⁵ Zitiert nach Schermers (1994), S. 5.

⁶ Vgl. Wildhaber (1999), S. 22.

⁷ Donnelly (1998), S. 3.

⁸ Keohane et al. (2000), S. 461.

⁹ Vgl. Weiß (1997), S. 13: Nur etwa zehn Prozent aller Beschwerden überwinden diese Verfahrenshürde.

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Gerichtshof angerufen wird. Der Gerichtshof darf vielmehr nur dann tätig werden, wenn er innerhalb von drei Monaten nach Vorlage des Kommissionsberichts ausdrücklich angerufen wird, ¹¹ ansonsten entscheidet das Ministerkomitee als dritte Instanz abschließend über eine Konventionsverletzung. Dieses Komitee aus weisungsgebundenen Regierungsvertretern kann eine Konventionsverletzung nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit feststellen, wird diese nicht erreicht, endet das Verfahren ohne Sachentscheidung. 12

Ein wichtiges Kriterium für die Unabhängigkeit internationaler Gerichtshof ist nach Keohane außerdem die Auswahl und Amtsdauer der Richter („independent selection and tenure“ ¹³ ). Die Anzahl der Richter des EGMR richtet sich nach der Anzahl der Mitgliedsstaaten im Europarat. Die Richter werden von der Parlamentarischen Versammlung des Europarats aus einer Kandidatenliste gewählt. Jeder Mitgliedsstaat nominiert drei Kandidaten, wobei mindestens zwei davon die Nationalität dieses Mitgliedsstaates haben sollen. Art. 38 EMRK legt dabei fest, dass der Gerichtshof nicht mehr als einen Angehörigen jedes Mitgliedsstaates umfassen darf. 14

Die Amtszeit der Richter beträgt neun Jahre, sie können wiedergewählt werden und unterliegen keiner Altersbeschränkung. Die Richter sind nur ihrem Gewissen verantwortlich und sollen nach Art. 40(7), „not hold any position which is incompatible with their independence and impartiality as members of the Court or the demands of this office“ ¹⁵ . Trotz dieser offiziell geforderten Unabhängigkeit der Richter, rekrutiert sich das Gros aus Mitgliedern der Judikative ihres Heimatlandes. ¹⁶ Für diese gilt, dass sie nach Ende ihrer Amtszeit beim EGMR im Hinblick auf ihre weitere Karriere auf ihre Nationalregierung angewiesen sind. ¹⁷ . Es ist also anzunehmen, dass Richter trotz moralischer Verpflichtung zur Unabhängigkeit, die Rechtsprechung im Sinne ihres Landes vornehmen werden.

2.2.1.2 Ermessensspielraum bei der Urteilsfindung (legal discretion)

Ein weiterer Faktor der Unabhängigkeit eines Gerichtshofes ist nach Keohane die legal discretion, also der Ermessensspielraum bei der Formulierung von Urteilen. Dieser hängt davon

¹⁰ Hierzu gehören z.B. Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges oder Fristwahrung.

¹¹ Hierzu sind die Kommission, der beklagte Staat und der Staat, dem (bei Individualbeschwerde) der Beschwerdeführer angehört, bzw. der Staat, der das Verfahren in Gang gesetzt hat, befugt. Vgl. u.a. Schlette (1996), S. 910.

¹² Vgl. Schlette (1996), S. 912.

¹³ Keohane (2000), S. 460.

¹⁴ Vgl. Schlette (1996), S. 943.

¹⁵ Zitiert nach Harris (1995), S. 650.

¹⁶ Vgl. Harris (1995), S. 650.

¹⁷ Vgl. Keohane (2000), S. 460..

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ab, ob sich die Gerichte strikt an Vertragstexte halten müssen, oder ob ihnen bei der Normeninterpretierung juristische Freiräume offen bleiben. 18

Für Menschenrechtsregime im Allgemeinen konstatiert Keohane „that they are increasingly being called upon to designate the margin of appreciation granted to national governments in pursuing legitimate state purpose other than free trade or human rights protection“ ¹⁹ . Dies gilt sicher auch für den EGMR, der bei seiner Urteilsfindung über einen gewissen Ermessensspielraum verfügt. Der Maßstab dieser Urteilsfindung ist die EMRK, also ein internationaler Vertrag, der den Regeln des internationalen Rechts der Vertragsauslegung unterliegt. Regelungsgegenstand der Konvention sind aber nicht primär zwischenstaatliche Beziehungen, sondern eine kollektive internationale Garantie, den Schutz der elementaren Menschenrechte und Grundfreiheiten in den Vertragsstaaten zu gewährleisten. Da sich diese aber im innerstaatlichen Bereich realisieren, ist die Konvention „eine internationale Garantie für die nationale Verwirklichung der Grundrechte“ ²⁰ . Das spiegelt sich auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes wider, die aus dem Charakter und dem Ziel der Konvention entwickelt werden muss. ²¹ Hierbei steht dem Gerichtshof ein Ermessensspielraum offen, der sich aus der Interpretation sowohl des innerstaatlichen Rechts des jeweils beklagten Staates als auch des Rechts der übrigen Mitgliedsstaaten (hier wird oft ein Rechtsvergleich unter den Mitgliedsstaaten als Instrument zu Rate gezogen) und dem Völkerrecht bemisst. Weidmann charakterisiert diese Art der Rechtsprechung als ambivalent und autonom. ²² . Ambivalent, weil der normative Charakter der Konvention trotz ihres international-rechtlichen Ausgangspunktes zu einer in der Sache „verfassungsrechtlichen Methode der Auslegung“ ²³ führt. Die Autonomie der Konventionsauslegung hingegen soll eine gewisse Unabhängigkeit zur Entwicklung europäischer Standards sichern und ist charakterisiert durch das Bemühen um die Effektivität der Grundrechtsgarantien und „deren evolutive Auslegung in der Zeit“ ²⁴ . Das heißt, dass sich die Rechtsprechung des EGMR den jeweiligen Gegebenheiten der Zeitumstände anpasst und dabei verschiedene Quellen zu Rate zieht. Nach Keohanes Charakteristika ein Indiz für ein hohes Maß an legal discretion und damit Unabhängigkeit.

In gewisser Weise beeinträchtigt wird diese Autonomie allerdings durch den Kommissionsbericht, der die Entscheidungsfindung des Gerichtshofs vorbereiten und erleichtern soll. Der Kommissionsbericht hat zwar keinerlei rechtliche Bindungswirkung und ist lediglich eine

¹⁸ vgl. Keohane (2000), S. 461f.

¹⁹ Keohane (2000), S. 462.

²⁰ Weidmann (1985), S. 65.

²¹ Vgl. Weidmann (1985), S. 80.

²² Vgl. Weidmann (1985), S. 80.

²³ Weidmann (1985), S. 80.

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