Inhaltsverzeichnis

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1.  Einleitung  1

2.  Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Fritz W. Scharpf  2

2.1.  Theorie der Politikverflechtung  3

2.2.  Theorie der Politikverflechtungsfalle  5

2.3.  Pathologie der Politikverflechtung  8

2.3.1.  Regierungsinteressen und Einstimmigkeit  8

2.3.2.  Konsensbildung  9

3.  Politikprozesse in Mehrebenensystemen  10

3.1.  Mehrebenensystem  11

3.2.  Mehrebenenpolitik  12

3.3.  Mehrebenensystem der EU  16

3.3.1.Institutionelle  Ordnung des politischen Systems der EU  16

3.3.2.Institutionelle  Besonderheiten des europäischen Mehrebenensystems  18

3.3.3.Europäische  Mehrebenenpolitik als Verhandlungsdemokratie  19

4.  Regieren in Europa: Mehrebenenpolitik im Schatten der Verflechtungsfalle?  21

5.  Fazit  26

Literaturverzeichnis   31

1. Einleitung

Europäische Politik lässt sich nicht mehr als sektoral beschränkt, von marginaler Bedeutung und geprägt durch nationale Interessen und Akteure bezeichnen. Auf europäischer Ebene wird regiert, es werden kollektiv verbindliche Entscheidungen getroffen, die für alle Bürger Europas von wesentlicher Bedeutung sind. Die neuere Europaforschung beschäftigt sich deshalb nicht mehr vorrangig mit den Ursachen des Integrationsprozesses, sondern vielmehr mit dessen Folgen für das Regieren in der Europäischen Union. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Anforderungen und Schwierigkeiten des Regierens in einem komplexen Mehrebenensystem, die mit den Kategorien des Staates oder der Internationalen Beziehungen nicht mehr ausreichend in den Blick genommen werden können. Im Mittelpunkt steht dabei die Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit der europäischen Institutionen und Verfahren.

Das Mehrebenensystem sowie die Mehrebenenpolitik der EU unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von der Struktur und Form des Regierens in Bundesstaaten oder dezentralisierten Einheitsstaaten. Bedingt durch eine nur begrenzte Bereitschaft von Nationalstaaten, Souveränitätsrechte abzugeben, werden Kompetenzen oft nur teilweise in Aufgabenbereichen auf europäische Institutionen verlagert, wodurch eine Tendenz zur Kompetenzteilung undverflechtung entsteht. Ein Mehrebenensystem zeichnet sich demnach durch eine Aufteilung von Kompetenzen und Ressourcen auf unterschiedliche Ebenen aus. Des Weiteren ist Mehrebenenpolitik jenseits des Nationalstaates durch eine stärkere sektorale Fragmentierung und eine wesentlich größere sowie heterogenere Anzahl von Akteuren gekennzeichnet, wodurch Koordinationsschwierigkeiten entstehen. Hinzu kommt, dass politische Prozesse in der Regel nicht auf einer Ebene beschränkt, sondern ebenenüberschreitend stattfinden. Die daraus resultierende Verflechtung politischer Prozesse stellt ein wesentliches Merkmal von Mehrebenenpolitik dar.

Der Rechts- und Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf hat 1976 mit Bernd Reissert und Fritz Schnabel die Theorie der Politikverflechtung als ein Modell des deutschen kooperativen Föderalismus entwickelt. Der Begriff der Politikverflechtung bezieht sich dabei auf eine voneinander abhängige Zwei-Ebenen-Entscheidungsstruktur von Bund und Ländern, in der keine der beiden Ebenen ihre Entscheidungen unabhängig treffen kann. Zur Beschreibung der negativen Auswirkungen der Politikverflechtung verfasste Scharpf 1985 die Theorie der Politikverflechtungsfalle. Politikverflechtung könne ihm zu Folge systematisch zu ineffizienten und inadäquaten Entscheidungen führen. Er vermutet eine generelle Reformunfähigkeit sowie defizitäre Problemlösungsmöglichkeiten von Mehrebenensystemen. Dabei wandte er seine

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Theorie explizit auf die EU an und verglich die Mehrebenensysteme des deutschen Bundesstaates und der EU. In diesem Zusammenhang konstatierte Scharpf, dass eine noch stärker als der deutsche Bundesstaat durch Politikverflechtung geprägte EU zwangsläufig in die Verflechtungsfalle geraten müsse.

In der vorliegenden Arbeit wird der Frage nachgegangen, ob Scharpfs Theorie der Politikverflechtungsfalle heute noch auf das gegenwärtige System europäischer Politik anwendbar ist und inwiefern die von ihm beschriebenen negativen Auswirkungen der Politikverflechtung die Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit der EU tatsächlich blockiert. Um die vorgestellte Fragestellung beantworten zu können, wird analysiert, ob die von Scharpf identifizierten Bedinungsfaktoren der Politikverflechtungsfalle auf die institutionellen Strukturen sowie Entscheidungsprozesse des europäischen Mehrebenensystems zutreffen. Dazu ist es zunächst notwendig, die Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Scharpf, Reissert und Schnabel bzw. Scharpf im ersten Kapitel inhaltlich darzustellen. Dabei wird die von Scharpf festgestellte Grundstruktur von Politikverflechtungssystemen skizziert und die von ihm identifizierten Bedingungsfaktoren der Politikverflechtungsfalle für die europäische Mehrebenenpolitik herausgearbeitet. Daran anschließend werden die Besonderheiten von Mehrebenensystemen und Mehrebenenpolitik bzw. multilevel governance im Allgemeinen genauer betrachtet. Darauf aufbauend wird in einem nächsten Schritt das spezifische Mehrebenensystem der EU näher untersucht. Hierbei kommt der Darstellung der institutionellen Ordnung des politischen Systems der EU, den institutionellen Besonderheiten des europäischen Mehrebenensystem und der Ausgestaltung europäischer Mehrebenenpolitik besondere Bedeutung zu. Im fünften Kapitel wird die von Scharpf festgestellte Gefahr einer Politikverflechtungsfalle in der europäischen Politik näher betrachtet. Dabei ist zu prüfen, ob die skizzierten Bedingungen der Politikverflechtungsfalle im Mehrebenensystem der EU vorzufinden sind und von einer Gefahr völliger Problemlösungs-und Reformunfähigkeit der EU ausgegangen werden kann.

2. Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Fritz W. Scharpf Politikverflechtung ist ein Fachbegriff der Föderalismus-Forschung für ein politisches System, in dem alle wesentlichen politischen Entscheidungen nur im Verbund der verschiedenen Systemebenen und mittels Verhandlungslösungen unter den beteiligten Akteuren getroffen werden können. Der Großteil der öffentlichen Aufgaben kann nicht autonom und getrennt von Zentral- und Gliedstaaten ausgeführt, sondern nur in der Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften wahrgenommen werden. Diese Zusammenarbeit existiert auf einer

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horizontalen und vertikalen Ebene. In Deutschland zeigt sich diese Verflechtung horizontal zwischen den Bundesländern und vertikal zwischen Bund und Bundesländern. Die institutionelle Fragmentierung des politisch-administrativen Systems bei gleichzeitiger Wiederverflechtung ist ein wesentliches Merkmal der Politikverflechtung. 1

2.1 Theorie der Politikverflechtung 2

Die Theorie der Politikverflechtung von Scharpf, Reissert und Schnabel wurde als ein Modell des deutschen kooperativen Föderalismus entwickelt. Sie geht von einer horizontal und vertikal stark differenzierten Entscheidungsstruktur sowie einer zunehmenden, die einzelnen Zuständigkeitsbereiche übergreifenden Interdependenz der zu bearbeitenden Aufgaben und Probleme aus. Als Folge daraus ergeben sich Dezentralisierungsprobleme, die durch die Nichtübereinstimmung von Entscheidungsstruktur und Problemstruktur erzeugt werden. Diese Dezentralisierungsprobleme können entweder durch Zentralisierung, eine Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit auf eine höhere Ebene mit mehr Entscheidungskompetenz oder Politikverflechtung als Steuerung des Entscheidungsverhaltens dezentraler Entscheidungseinheiten im Interesse der Gemeinschaft vermieden werden. Jeweils unterschiedliche Dezentralisierungsprobleme erzeugen unterschiedlichen Steuerungsbedarf, dem durch den Einsatz verschiedener Steuerungsinstrumente Rechnung getragen werden kann. Das Ziel der Politikverflechtungstheorie ist es dabei, zu bestimmen, welche Steuerungsinstrumente im Rahmen eines Politikverflechtungssystems erforderlich sind, um ein Dezentralisierungsproblem zu vermeiden bzw. zu lösen. In diesem Zusammenhang werden strukturbedingte Steuerungsdefizite unterschiedlicher Verflechtungssysteme identifiziert. Insgesamt lassen sich nach Scharpf, Reissert und Schnabel aus der Nichtübereinstimmung von Entscheidungsstruktur und Problemstruktur vier Dezentralisierungsprobleme klassifizieren: Niveauprobleme erfordern eine Steigerung oder Verminderung des Leistungsniveaus und Niveaufixierungsprobleme die Variation oder Einteilung der Leistungen dezentraler Einheiten; Verteilungsprobleme hingegen erfordern eine Zuteilung von Leistungen und Interaktionsprobleme die gemeinsame Entscheidungsplanung. Besonders bei Verteilungs- und Interaktionsproblemen weisen Systeme der Politikverflechtung große Defizite auf ³ , wohingegen sie auf Niveauprobleme in der Regel angemessen reagieren können. 4

¹ Vgl. Schultze, Rainer-Olaf; Nohlen, Dieter (2004): Lexikon der Politikwissenschaft, Band 2, München, S. 682f, Politikverflechtung.

² Vgl. Scharpf, Fritz W.; Reissert, Bernd; Schnabel Fritz (1976): Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik, Kronberg/Taunus. UND: Scharpf, Fritz W. (1978): Die Theorie der Politikverflechtung: ein kurzgefaßter Leitfaden; IN: Hesse, Joachim Jens: Politikverflechtung im föderativen Staat, Baden-Baden, S. 65-74.

³ Vgl. Beispiel Regionale Wirtschaftsförderung in der BRD: Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 4, Jg. 26, S. 329f.

⁴ Vgl. Beispiel Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen in der BRD: Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift 26, S. 329.

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Darauf aufbauend versuchen die Autoren deutlich zu machen, unter welchen Voraussetzungen es wahrscheinlich oder unwahrscheinlich ist, dass Verflechtungssysteme in der Lage sind, die benötigten Steuerungsleistungen zu erbringen. Dabei findet primär der Einfluss unterschiedlicher Verflechtungsstrukturen auf den Prozess der Politikformulierung Beachtung. Bei den Verflechtungsstrukturen lassen sich horizontale und vertikale Verflechtung sowie Verbundsysteme unterscheiden. Während bei der horizontalen Verflechtung das Steuerungsprogramm ausschließlich von den dezentralen Einheiten selbst beschlossen wird, geschieht dies bei der hierarchischen Verflechtung ausschließlich von einer Zentralinstanz. Bei Verbundsystemen sind sowohl dezentrale Einheiten als auch die Zentralinstanz gemeinsam an der Formulierung des Steuerungsprogramms beteiligt.

Der Prozess der Politikformulierung bzw. der Formulierung von Steuerungsprogrammen wird dabei von den Autoren als ein Prozess der Informationsverarbeitung und der Konfliktregelung bzw. Konsensbildung analysiert. Er ist abhängig von den spezifischen Anforderungen der jeweils zu korrigierenden Dezentralisierungsprobleme und von den Eigenschaften der jeweiligen Verflechtungsstruktur. Die Dimension der Informationsverarbeitung betreffend, bestimmt die Problemstruktur den jeweiligen Informationsbedarf und die Verflechtungsstruktur begrenzt die Kapazität des Entscheidungssystems für die Informationsgewinnung undverarbeitung. In der Dimension der Konfliktregelung bzw. Konsensbildung wird der Konsensbedarf sowohl durch die Problemstruktur, als auch durch die Verflechtungsstruktur bestimmt. Der Konsensbedarf steigt mit der Zahl der für eine Entscheidung notwendigen Beteiligten, mit der Anzahl und Heterogenität verschiedener Entscheidungsalternativen und mit der Wahrscheinlichkeit von Interessenkonflikten. Die Konfliktwahrscheinlichkeit hingegen hängt von der Interessenlage der Beteiligten und der Art des angestrebten Steuerungsprogramms ab. Sie wird umso höher, je mehr ein Steuerungsprogramm die Interessenposition eines Beteiligten verletzt und dessen Handlungsautonomie einschränkt.

Wenn aktive Konsensbildung einen effektiven Handlungskonsens nicht herbeiführen kann, dann führt die Programmentwicklung im Verflechtungssystem entweder zur Blockierung oder sie muss auf Strategien einer systematischen Minimierung des Konsensbedarf ausweichen. Diese Minimierung des Konsensbedarfs kann durch eine Verminderung der Zahl der Beteiligten oder der Verminderung der Entscheidungskomplexität erreicht werden. Wenn diese beiden Strategien jedoch nicht anwendbar oder nicht ausreichend sind, dann bleibt nur der Übergang zu Entscheidungsregeln, die die Konfliktwahrscheinlichkeit vermindern. Dazu gehören Strukturerhaltung, Gleichbehandlung, Besitzstandswahrung oder Eingriffsverzicht. Als Folge dieser konfliktminimierenden Entscheidungsregeln werden jedoch die

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Steuerungsprogramme zur Erzielung eines Konsenses stark beschränkt. Bei hohem Konsensbedarf und geringer Fähigkeit des Verflechtungssystems zur aktiven Konsensbildung beschränken sich die Handlungsoptionen der Politikverflechtung deshalb auf einen bestimmten Typ von Steuerungsinstrumenten, mit dem zwar Niveauprobleme gelöst, aber Verteilungs- und Interaktionsprobleme nicht wirksam verarbeiten werden können. Die Autoren kommen daher zu dem Schluss, dass die der Politikverflechtung innewohnende Tendenz zur Konfliktvermeidung zu schwerwiegenden Steuerungs- und damit Problemlösungsdefiziten führe. Darüber hinaus bestehe die Gefahr einer Überverflechtung, wenn Politikverflechtung entsteht oder beibehalten wird, obwohl entweder Problemlösungsdefizite weiter bestehen oder durch Verflechtung zu lösende Probleme gar nicht existieren. Insbesondere das institutionelle Eigeninteresse der politischen Akteure spiele dabei eine Rolle.

2.2 Theorie der Politikverflechtungsfalle

Scharpf hat 1985 mit seiner Theorie der Politikverflechtungsfalle den gleichnamigen Begriff zur Beschreibung der negativen Auswirkungen der Politikverflechtung entwickelt. Grundlage seiner Ausführungen war ein Vergleich der Verflechtungsstrukturen und deren Auswirkungen im deutschen Föderalismus und im Mehrebenensystem der EU. Dabei stellte er fest, dass Politikverflechtung systematisch zu ineffizienten und inadäquaten Entscheidungen führen sowie die Selbst-Transformation des Systems beschränken kann. Dies hätte zur Folge, dass die institutionellen Strukturen und die daraus resultierenden negativen Auswirkungen nicht aus eigener Kraft verändert werden können und das System in sich gefangen bleibe. Dieses Risiko sieht Scharpf insbesondere bei der EU gegeben, da deren institutionelle Position gegenüber den Mitgliedssaaten wesentlich schwächer sei, als beispielsweise die der Bundesrepublik gegenüber den Bundesländern.

Nach der Theorie der Politikverflechtungsfalle von Scharpf scheiterten die Integrationsschritte der EU in den 1970er und frühen 80er Jahren, einem Zeitraum des Stillstands und der Frustration in der europäischen Politik. Ursächlich waren hierfür nach seiner Ansicht das Zusammenwirken zweier Mechanismen: Zum einen die politische Priorität von Sachkompromissen gegenüber institutionellen Reformen und zum zweiten die institutionellen Eigeninteresse der Mitgliedsstaaten an der Erhaltung ihrer Veto-Positionen. Die Mitgliedsstaaten hätten zwar insgesamt die Kompetenzen der Gemeinschaft erweitert, jedoch nur um den Preis eines immer intensiveren nationalen Einflusses auf die europäischen Entscheidungsprozesse. Hier liegt nach Scharpf der Kern des Problems. Der Kompromiss sei

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zwar in allen pluralistischen Entscheidungssystemen die Regel, in Systemen der Politikverflechtung mache es jedoch einen qualitativen Unterschied, ob nur repräsentierte gesellschaftliche Interessen zur Disposition stehen oder aber die Eigeninteressen der direkt beteiligten Regierungen. Er begründete diesen Unterschied damit, dass Interessen der Gemeinschaft eher geopfert werden, als die institutionellen Eigeninteressen. Selbst eine Kompetenzverlagerung auf die höhere Ebene sei hierbei für die Mitgliedsstaaten eher akzeptabel, als der Verzicht auf das nationale Veto. 5

Zum zweiten erhöhe nach Scharpf das überwiegend geltende Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat und die Abhängigkeit der Kommission von den Mitgliedsstaaten die Blockadeanfälligkeit der EU. Er konstatierte, dass die Politikverflechtung in der EU dazu führe, dass institutionelle Reformen zur Veränderung der ihr innewohnenden Tendenz zur Selbstblockierung nicht beschlossen werden können. Auch Interessengruppen und politische Bewegungen könnten sich nicht wirksam europäisieren, solange die nationalen Regierungen auf europäischer Ebene weiterhin starke Vetorechte besitzen. ⁶ Für Scharpf ist das „eingespielte System der nationalstaatlichen Kontrolle über die europäische Politik […] institutionell unfähig zur Selbst-Transformation in Richtung auf eine effektive Europäisierung europäischer Entscheidungen.“ 7

Scharpf sah zwei Ursachen dafür, dass die EU trotz der ihr bescheinigten Defizite weiterhin besteht. Zum einen existierten reale ökonomische Interessen an einer Verteidigung des gegenwärtigen Standes der Integration, so dass keiner mehr die ökonomischen Vorteile des größeren, gemeinsamen Marktes einbüßen will. Zum anderen führen nach Scharpf institutionelle Interessen zum Erhalt des EU-Systems. Die fachlich spezialisierten vertikalen „Ressortkumpaneien“ und die mit ihnen verbündeten Politiker und Interessenvertreter gehören zu den vehementen Verteidigern der Verflechtungsstrukturen. Sie profitieren von den zusätzlichen Ressourcen und Zugangsmöglichkeiten zu politischen Entscheidungen. Auch die Netto-Empfängerländer gehören nach Scharpf zu den Interessenten am Fortbestand der Verflechtung, während die Netto-Zahler Gefangene des Einstimmigkeitsprinzips seien. Es bestehe zwar für Netto-Zahler prinzipiell die Möglichkeit, die Gemeinschaft zu verlassen, aber gerade für Länder mit einem großen Interesse am Fortbestand der Gemeinschaft sei es unwahrscheinlich, die Austrittsdrohung glaubwürdig einzusetzen. In diesem Zusammenhang macht Scharpf deutlich, wenn es der Gemeinschaft weiter gelingen sollte, die Beiträge primär

⁵ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 4, Jg. 26, S. 346-348.

⁶ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 346-348.

⁷ Ebd.

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von Ländern mit einem besonders hohem Einsatz für Europa zu beziehen, dann spreche nichts für eine Desintegration oder eine grundlegende Reform der europäischen Institutionen. 8

Für Scharpf sind insbesondere die spezifischen Verhandlungsstrukturen der multilateralen Zwangsverhandlungssysteme für die Politikverflechtungsfalle anfällig: Die beteiligten Akteure sind dabei Mitglieder von Exekutiven, die gegenüber parlamentarischen Gremien verantwortlich sind und von diesen kontrolliert werden. Sie unterliegen damit den Regeln des Parteienwettbewerbs, der bewirke, dass Akteure in Verhandlungssituationen in erster Linie die Interessen ihres Landes bzw. ihrer Gebietskörperschaft vertreten. Darüber hinausgehende Gemeinwohl- oder Kooperationsorientierungen wären somit unwahrscheinlich. Der Einigungsspielraum in Verhandlungen werde auf diesem Wege systematisch reduziert. Entscheidungen wären somit nur möglich, wenn Interessendivergenzen ausgeklammert und konfliktminimierende Lösungen gefunden werden. Darüber hinaus würden konfliktminimierende Entscheidungen nur getroffen, wenn die Beteiligten zur Konsensfindung gezwungen sind. Die Politikverflechtungsfalle entstehe somit nach Scharpf nur bei Zwangsverhandlungen, wenn die Akteure entweder aus eigenem Interesse oder durch institutionelle Regeln kooperative Lösungen gegenüber autonomen Entscheidungen vorziehen. 9

Nach Scharpfs Theorie verlieren Regierungen, die in verflochtenen Entscheidungsstrukturen zur Kooperation gezwungen sind und einen Konsens erzielen müssen, an kollektiver Handlungsfähigkeit und sind unfähig, durch Reformen die institutionellen Restriktionen der Politikverflechtung zu überwinden. ¹⁰ „Die Politikverflechtungsfalle kann daher zusammenfassend […] beschrieben werden als eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern - weder in Richtung auf mehr Integration noch in Richtung auf mehr Desintegration.“ ¹¹ Hierfür sind nach Scharpf mehrere Bedingungsfaktoren festzustellen: Seiner Theorie zu Folge „schnappt“ die Politikverflechtungsfalle zu, wenn Staaten dauerhaft in einem Mehrebenensystem kooperieren, das Einstimmigkeitsprinzip weitgehend dominiert, der Austritt einzelner Länder nahezu unmöglich ist, anstehende Probleme Koordination erfordern und Verteilungsprobleme

⁸ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 348-350.

⁹ Vgl. Benz, Arthur (1998): Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle - Koordination und Strukturdynamik im europäischen Mehrebenensystem; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 3, Jg. 36, 561f.

¹⁰ Vgl. Benz, Arthur (2009): Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, S. 66f.

¹¹ Scharpf, Fritz W. (1985): S. 349f.

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