Inhaltsverzeichnis

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1.  Einleitung  

1.1  Historischer Hintergrund und Fragestellung der Arbeit  1

1.2  Quellenlage und Forschungsstand  3

2.  Die Ziele der Alliierten beim Aufbau der Rundfunkorganisation in  

Deutschland  nach 1945  5

3.  Ansätze zur Neuordnung der Rundfunkorganisation zwischen 1949 und 1961  9

3.1  Die erste Amtsperiode Adenauers: ein erster Versuch der Regierung zur  

Umgestaltung  der Rundfunkverhältnisse  10

3.2  Adenauers zweite Amtsperiode (1953-1957): der Versuch einer Annäherung  

der  Regierung an die Position der Länder  13

3.3  Der offene Konflikt bahnt sich an: die rundfunkpolitische Entwicklung in  

der  Bundesrepublik in der dritten Legislaturperiode  15

3.4  Das Scheitern des „Bundesgesetzes über den Rundfunk“  19

4.  Adenauers rundfunkpolitischer Alleingang  22

4.1  Die Gründung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ (DFG) als Auslöser  22

des  Verfassungsstreits  

4.2  Die Reaktionen der Öffentlichkeit und Länder auf die DFG-Gründung  

und  der Weg zum Bundesverfassungsgericht  24

5.  Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts  27

5.1  Die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtsurteils  30

5.2  Folgen des Urteils  31

6.  Gründung und Aufbau des ZDF  32

6.1  Die Entscheidung der Ministerpräsidenten für eine zentral organisierte,  

  überregionale Anstalt  32

6.2  Der Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts  

„Zweites  Deutsches Fernsehen“  33

7.  Der Staatsvertrag als Produkt der rundfunkpolitischen Debatte der 50-er und  

60-er  Jahre  35

7.1  Der Typus „öffentlich-rechtliche Anstalt“ als Rechtsform zur  

Reduzierung  staatlichen Einflusses  35

7.2  Der Versuch der Reduktion von staatlichem Einfluss in den  

Organen  des Zweiten Deutschen Fernsehens  36

7.3  Versuch einer Schaffung von gesellschaftlicher Pluralität in den  

Organen  des ZDF  39

7.4  Die wirtschaftliche Grundlage des ZDF nach dem Staatsvertrag  41

7.5  Der Staatsvertrag - ein Kompromisswerk?  46

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8. Die Aufbauphase des Zweiten Deutschen Fernsehens 1962-1966 48

8.1 Die wirtschaftliche Entwicklung des ZDF im Spiegel

8.2 Die ZDF-Unterfinanzierung und ihre Ursachen

9. Die Folgen der ZDF-Unterfinanzierung 65

9.1 Der Vorschlag des Bundes Deutscher Zeitungsverleger zur Übernahme des ZDF 65

9.2 Das ZDF-Finanzmemorandum an die Ministerpräsidenten 74

9.3 Das Binder-Gutachten und die Sanierungsmaßnahmen der

Ministerpräsidenten 77

10. Der Steuerstreit zwischen dem ZDF und dem Finanzamt Mainz: Ein über 1966 hinaus ungelöstes Finanzproblem der Anstalt 84

11. ZDF und ARD im Spannungsfeld von Konkurrenz, Kooperation und Kontrast 88

11.1 Die Gründung des ZDF als Grundlage zur Schaffung von Wettbewerb im Sehfunk 88

11.2 Zwischen Konkurrenz und Kooperation: Programmkoordination

11.3 ZDF-/ARD-Kooperation auf programmgestaltender Ebene

11.4 ZDF und ARD im Spannungsfeld des koordinierten Kontrastes 100

12. Geschichtsvermittlung im ZDF 108

12.1 Einleitung, Problemstellung, Quellenlage 108

12.2 Ansatz, Methode und Datenbasis der Programmanalyse 109

12.3 Zeitgeschichte im ZDF

12.4 Das ZDF-Dokumentarspiel von 1963 bis 1966: Entwicklung und

12.5 Zur Definition und Entstehung eines Dokumentarspiels im ZDF

12.6 Stoff und Form des ZDF-Dokumentarspiels

12.7 Funktion und Intention des ZDF-Dokumentarspiels

12.8 Das ZDF als Förderer des historischen Dokumentarspiels: Gründe, Ziele,

Erfolge 151

13. Zusammenfassung und Schlussbemerkung 159

14. Abkürzungsverzeichnis 167

15. Quellen- und Literaturverzeichnis 168

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1. Einleitung

1.1 Historischer Hintergrund und Fragestellung der Arbeit

Die vorliegende Examensarbeit beschreibt die Gründung und den Aufbau der zweiten öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt in der Bundesrepublik Deutschland, des ZDF, vor dem Hinter-grund der politischen Entwicklung des Rundfunks in Deutschland seit 1949 und unter besonderer Berücksichtigung der Geschichtsvermittlung im Fernsehen. Die Arbeit ist in z wei Abschnitte gegliedert. Der erste Abschnitt behandelt den institutionellen Aufbau des ZDF von 1963 bis 1966. Im zweiten Teil der Arbeit soll untersucht werden, welche Bedeutung das ZDF der Vermittlung von Geschichte innerhalb seines Programms in der Aufbauphase der Anstalt zumaß.

Gründung und Aufbau des ZDF stellen in rundfunkpolitischer Hinsicht in der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte eine bedeutende Zäsur dar ¹ : „Mit dem Aufbau des ZDF war die ,Gründungsepoche‘ des Rundfunks der Nachkriegszeit […] abgeschlossen.“ ² Gegründet wurde das ZDF am 6. Juni 1961 durch die Unterzeichnung des Staatsvertrags über die Errichtung der Anstalt öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen“ durch die Ministerpräsidenten der Bundesländer. Die rechtlichen und politischen Voraussetzungen für diese Gründung hatte am 28. Februar 1961 das Bundesverfassungsgericht geschaffen, indem das Gericht den rundfunkpolitischen Plänen von Bundeskanzler Konrad Adenauer (CDU) zur gesetzlichen Neuordnung des Rundfunks und zum Aufbau einer regierungsnahen Fernsehanstalt in der Bundesrepublik ein Ende bereitet hatte.

Adenauer hatte das Potenzial des sich zum Massenmedium entwickelnden Fernsehens bereits früh erkannt und versucht, sich das Medium politisch nutzbar zu machen, indem er Mit te der 50-er Jahre erstmals eine gesetzliche Neuordnung des Rundfunks zu fordern begann, aus der sich eine fast zwanzig Jahre währende politische Rundfunkdebatte entwickelte. Als diese sich Ende der 60-er Jahre auf das Fernsehen zu konzentrieren begann, und es auch um die Frage der Kontrolle über eine zu errichtende zweite Fernsehanstalt ging, plädierten die Ministerpräside n- ¹ KnutHickethier: Phasenbildung in der Fernsehgeschichte. Ein Diskussionsvorschlag, in: Helmut Kreuzer/Helmut Schanze: Fernsehen in der Bundesrepublik Deutschland: Perioden-Zäsuren-Epochen, Heidelberg 1991, S. 25. Vgl. ders.: Geschichte des deutschen Fernsehens, Stuttgart/Weimar 1998, S. 6 und Rolf Steininger: Rundfunk zwischen Bund und Ländern 1953 - 1961. Ein Beitrag zur Innenpolitik Adenauers, in: Politische Vierteljahresschrift, Nr. 4 (1976), S. 474. Vgl.auch Bernhard Rasack: Ging die Unschuld schon vor 25 Jahren verloren? Erinnerungen an die ersten Programmjahre des ZDF, in: Funkreport, Nr. 13 (1988), S. 5. Nach Rasack veränderte die Gründung des ZDF die deutsche Fernsehgeschichte ähnlich stark wie das Aufkommen der privaten Fernsehanstalten Anfang der 80-er Jahre.

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ten der Bundesländer und Intendanten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der ARD für eine vom Bund unabhängige zweite Fernsehanstalt im Rahmen eines föderalistisch organisierten Rundfunksystems, wie es die Alliierten in den drei Westzonen nach Kriegsende erric htet hatten. In dem sich zwischen ihnen und Adenauer in der Folge entwickelnden Konflikt ging es neben der Ausrichtung eines zweiten Fernsehprogramms auch um die grundsätzliche Frage, wer die rechtliche Kompetenz über die Rundfunkorganisation in der Bundesrepublik besaß: der Bund oder die Lä nder?

1960/61 erreichte die Kontroverse um eine gesetzliche Neuordnung des Rundfunks zwischen Bund und Ländern ihren Höhepunkt als Adenauer versuchte, die Länder durch Gründung einer privaten Fernsehanstalt unter Mehrheitsbeteiligung des Bundes vor vollendete politische Tatsachen zu stellen. Die SPD-regierten Bundesländer Hamburg, Niedersachsen, Bremen und Hessen riefen daraufhin das Bundesverfassungsgericht an, um eine Klärung über die Frage der Rundfunkkompetenz in der Bundesrepublik zu erhalten. In ihrem Urteil sprachen die Richter die Verantwortung für die organisatorische Seite des Rundfunks den Ländern zu. Für den technischen Bereich des Rundfunksystems, das Sendernetz, war weiterhin der Bund zuständig. Das Gericht bestätigte damit die von den Alliierten errichtete föderale Rundfunkordnung und legte die weitere Verantwortung für deren Ausgestaltung in die Hände der Ministerpräsidenten, die sich daraufhin 1961 zur Gründung des ZDF entschlossen.

Die seit 1945 andauernde politische Debatte um die Neuordnung des Rundfunks, das sie klärende Urteil des Bundesverfassungsgerichts und die daraufhin erfolgende Gründung des ZDF bilden eine zusammenhängende historische Entwicklungslinie. ³ Kenntnisse über die Grundzüge dieser politischen Debatte sind Voraussetzung, um die Gründung des ZDF historisch und politisch verstehen und einordnen zu können. Die Debatte wird in ihren Grundzügen deshalb der eigentlichen Gründungs- und Aufbaugeschichte der Mainzer Anstalt in einem eigenen Kapitel vorangestellt. ⁴ Aus der Darstellung dieser Debatte entwickelt sich die zentrale Frageste llung des ersten Abschnitts dieser Arbeit: Inwieweit ist die Gründung des ZDF ein Produkt der rundfunkpolitischen Debatte der 50-er und 60-er Jahre, und in welcher Hinsicht hatte diese Debatte Konsequenzen für den Aufbau und die weitere Entwicklung der Anstalt gehabt? Im Mittelpunkt der Betrachtungen steht der von den Ministerpräsidenten geschlossene Staatsvertrag zur Gründung des ZDF, an dem sich die inhaltlichen Schwerpunkte der ihm folgenden Kapitel zur Frage der Trägerschaft der Anstalt, ihrer wirtschaftlichen Situation und dem Ver-

² HansBausch (Hg.): Rundfunkpolitik nach 1945, München 1980, S. 11 (DTV-Reihe Rundfunk in Deutschland, Bd. 3). Vgl.: Zum Sendebeginn des Zweiten Deutschen Fernsehens. Von Professor Dr. Karl Holzamer, Intendant des Zweiten Deutschen Fernsehens. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 56 (1963), S. 494.

³ Vgl. hierzu Heiner Schmitt: Anmerkungen zur Ausstellung „20 Jahre ZDF“, in: ZDF (Hg.): 20 Jahre ZDF. Eine Ausstellung zur Vor-, Gründungs- und Aufbaugeschichte des ZDF aus Anlaß des 20. Jahrestages der Unterzeichnung des ZDF-Staatsvertrages, Mainz 1981, S. 9, sowie Karl Holzamer: Ein langer Weg zum größten Sendezentrum Europas, in: Fritz Hufen/Wolfgang Lörcher: Phänomen Fernsehen. Aufgaben-Probleme-Ziele, Düsseldorf/Wien 1978, S. 19.

⁴ Vgl. Klaus Wehmeier: Die Geschichte des ZDF. Teil I: Entstehung und Entwicklung 1961 - 1966, Diss. Phil., Mainz 1979, S. 3.

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hältnis von ZDF und ARD entwickeln. Während die Darstellung der rundfunkpolitischen Debatte von 1945 bis zum Bundesverfassungsgerichtsurteil chronologisch aufgebaut ist, ist der anschließende Teilabschnitt zur Institutionsgeschichte des ZDF nach inhaltlichen Schwerpunkten strukturiert.

Die im ZDF-Staatsvertrag formulierten Programmrichtlinien verpflichten das ZDF neben der Vermittlung von Information und Unterhaltung zu einem Bildungsauftrag der Anstalt gege nüber ihrem Fernsehpublikum. Ein Teil dieses Bildungsauftrages bestand in der Vermittlung von Geschichtskenntnissen. Der zweite Abschnitt dieser Arbeit untersucht, inwieweit das ZDF diesem Programmauftrag in seiner Aufbauphase von 1963 bis 1966 gerecht wurde. Konkret ergeben sich dabei Fragen nach dem Anteil von Geschichtssendungen am Gesamtprogramm des ZDF, nach den Themen und Epochen, die in diesen Sendungen behandelt wurden, und nach den damals bevorzugten Darstellungsformen von Geschichtsstoffen im Fernsehen.

1. 2 Quellenlage und Forschungsstand

Die Ergebnisse der vorliegenden Arbeit beruhen zu einem überwiegenden Teil auf Quellenstudien. Intensiv ausgewertet wurden die im Untersuchungszeitraum erschienenen Jahrgänge diverser Rundfunkfachdienste. Dieses Verfahren erwies sich in zweifacher Hinsicht als fruchtbar: Über eine reine Darstellung der Ereignisse hinaus kommentierten die Fachdienste das rundfunkpolitische Geschehen der Zeit und druckten fast alle wichtigen Dokumente, Protokolle oder Verträge, die im Zusammenhang mit der Gründung und dem Aufbau des ZDF relevant waren, zumindest auszugsweise ab. Hinzu kommt, dass sowohl die Debatte über eine Neuorganisation des Rundfunks, als auch die nachfolgenden Debatten über die Gründung und den Aufbau des ZDF zu einem Großteil über die Rundfunkfachdienste ausgetragen wurden. Für den Zeitraum 1945-1963 standen als ergiebige Quellen die stenografischen Berichte und Drucksachen des Bundestages und Bundesrates zur Verfügung, in denen besonders die unterschiedlichen Positionen der einzelnen Parteien in der Debatte um eine Neuordnung des Rundfunks in der Bundesrepublik sehr deutlich hervorgehen. Für den Zeitraum ab Gründung des ZDF ist das anstaltseigene Schriftgut eine ergiebige Quellensammlung. Hervorzuheben sind besonders die Jahrbücher, die einen umfassenden, auch statistischen Überblick über die Entwicklung der Anstalt in jedem Jahr geben. Darüber hinaus publizierte das ZDF weitere Schriftenreihen, die sich mit einzelnen Schwerpunkten beschäftigten, die der Anstalt von besonderer Bedeutung erschienen, und die zu Einzelaspekten dieser Arbeit wichtige Informationen be isteuerten.

Aus zeitlichen, technischen und wirtschaftlichen Gründen nicht ausgewertet werden konnten Quellen aus dem Archiv der Landesregierung von Rheinland-Pfalz und dem Archiv des ZDF.

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Beide Archive wären nur unter erschwerten Umständen für eine wissenschaftliche Recherche zugänglich gewesen, die dann zudem nur unter einem immensen Kostenaufwand hätte durchgeführt werden können. In dieser Hinsicht ist ausdrücklich die mangelnde Kooperationsberei tschaft des ZDF zu tadeln.

Als Quellen für diese Arbeit dienten weiterhin Artikel aus überregionalen deutschsprachigen Tages- und Wochenzeitungen, sowie aus Nachrichtenmagazinen, die im Untersuchungszei traum publiziert wurden und deren Autoren aus unterschiedlichen Perspektiven einen fast ausschließlich kritischen Standpunkt einnahmen.

Die Geschichte des ZDF ist bisher erst von zwei Historikern erforscht worden: von Klaus Wehmeier und Nicole Prüsse. Für diese Arbeit von besonderer Relevanz ist die Dissertation Wehmeiers, der in einer umfangreichen und detaillierten Quellenstudie unter Verwendung der beiden oben genannten Archive die Geschichte des ZDF von 1963 bis 1966 umfassend nachzeichnet. ⁵ Sein Werk ist das Standardwerk zur Gründungsgeschichte des ZDF. Die Lei stung Wehmeiers zeigt sich darin, dass nachfolgende Arbeiten, beispielsweise die fünfbändige Monographie zur Rundfunkpolitik der Bundesrepublik seit 1945 von Hans Bausch, sich wesentlich auf seine Ergebnisse stützen. Zu kritisieren ist an Wehmeiers Arbeit eine stellenweise oberflächliche Bewertung der Vorgänge, sowie eine teilweise deutlich zutage tretende Neigung zur Sympathiebekundung mit der Anstalt, der sich stellenweise in einer wenig kritischen Betrachtungsweise auswirkt. Die 1997 erschienene Disserta tion von Nicole Prüsse untersucht die Geschichte des ZDF von 1967 bis 1977 und ist für diese Arbeit nur dort von Bedeutung, wo sie in einem Exkurs die Geschichte der Gründung und des Aufbaus des ZDF vor 1967 beschreibt, wobei auch Prüsse sich dabei sehr stark auf Wehmeier bezieht.

Als allgemeines Standardwerk zur Rundfunkpolitik der Bundesrepublik ist an erster Stelle die umfassende fünfbändige Monografie von Hans Bausch zu nennen, der sich bei der Darstellung der ZDF-Geschichte zwar auf die von Wehmeier erarbeiteten Ergebnisse bezieht, als ehemaliger ARD-Intendant jedoch nicht immer zwangsläufig mit dessen Interpretation übereinstimmt. Bauschs Werk wird für den Zeitraum 1945-1961 ergänzt durch einzelne Aufsätze von Rolf Steininger, der sich auf politische Aspekte der Rundfunkdebatte und insbesondere Adenauers Handeln darin konzentriert. Zu nennen ist an dieser Stelle auch noch Knut Hickethier, der zwei Monografien zur Geschichte des Fernsehens in Deutschland verfasst hat, die jedoch stärker kommunikationsgeschichtlich angelegt sind.

Der Programmanalyse im zweiten Teil der Arbeit liegt eine Auswertung der Jahrgänge 1963 bis 1966 der Programmzeitschrift „Hörzu“ zugrunde. Als Standardwerk für diesen Teil der Arbeit ist in programmanalytischer Hinsicht die Arbeit von Georg Feil zur Analyse von Fernsehsendungen mit historischen Themen zu nennen, sowie in geschichtsdidaktischer Hinsicht das

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von Guido Knopp und Siegfried Quandt herausgegebene Handbuch zur Geschichte im Fernsehen, in dem sich namhafte Historiker und Fernsehproduzenten in einer Vielzahl von meist kürzeren Aufsätzen sowohl theoretisch als auch praxisorientiert mit dem Gegenstand auseinandersetzen. In Bezug auf die Geschichtsdarstellung im Dokumentarspiel ist die Dissertation des späteren Leiters der Dokumentarspielabteilung im ZDF, Franz Neubauer, das maßgebende theoretische Werk. Neubauer befasst sich darin unter philosophischen, darstellungsästhetischen, geschichtsdidaktischen, produktionstechnischen und rezeptiven Gesichtspunkten mit der Produktion, Struktur, Funktion und Wirkung dieses Genres. Er tut dies allerdings, wie auch in seinen Aufsätzen zu dem gleichen Thema, fast ausschließlich aus der Produzentenperspektive, was dazu führt, dass er die Kritik am Genre (u. a. von Delling) in einigen Punkten allzu schnell als oberflächlich abtut, ohne sie dezidiert widerlegen zu können.

Die vorliegende Arbeit ist nach den Regeln der neuen Rechtschreibung abgefasst. Zitate sind in ihrer ursprünglichen Schreibweise belassen worden. Aufsätze oder Artikel aus Fachdiensten, Zeitungen oder Magazinen, denen ein Autor zugewiesen werden konnte, werden nach der ersten vollständigen Nennung im wissenschaftlichen Apparat in der Folge verkürzt zitiert. Artikel oder Meldungen aus Fachdiensten, Magazinen oder Zeitungen, denen kein Autor zugeordnet werden konnte oder die nicht betitelt sind, werden auch bei wiederholter Nennung im wissenschaftlichen Apparat vollständig zitiert, um bei einer Überprüfung der Zitatstellen auf möglichst genaue Literaturangaben zurückgreifen zu können.

2. Die Ziele der Alliierten beim Aufbau der Rundfunkorganisation in

Deutschland nach 1945

„Das Ende des Zweiten Weltkriegs bedeutete auch für den nationalsozialistischen Rundfunk das Ende.“ ⁶ Mit der Übernahme der Regierungsgewalt über das besetzte Deutschland ging zugleich die Funkhoheit, die seit der Weimarer Republik rechtliche Grundlage des Rundfunks, auf die Besatzungsmächte über, die diese über ihre Militärgouverneure in den einzelnen Besatzungszonen formal bis zur Verabschiedung des Deutschlandvertrags 1955 ausübten. Über die technische Wiederinstandsetzung der Sendeanlagen hinaus stellte sich den Besatzungsmächten die Frage, wie der Rundfunk in den besetzten Zonen, der den Alliierten als Medium zur demo-

⁵ Vgl.Nicole Prüsse: Konsolidierung, Durchsetzung und Modernisierung. Geschichte des ZDF, Teil II (1967-1977), Diss. Phil., Münster 1997, S. 5 (Kommunikation: Forschung und Lehre des Instituts für Publizistik- und Kommunikationswissenschaft der Universität Münster, Bd. 10). Zur Literaturangabe für Wehmeier vgl. Fußnote Nr. 5.

⁶ Steininger (1976), S. 475. In Paragraf Nr. 1 des Gesetzes Nr. 191 der amerikanischen Militärregierung wurde der Betrieb von Rundfunk und Fernseheinrichtungen unmittelbar nach Kriegsende verboten. Die Rundfunksender der Deutschen Reichspost fielen durch Artikel I des Gesetzes Nr. 52 der Militärregierung unter zu beschlagnahmendes Reichsvermögen.

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kratischen Umerziehung im Rahmen des Re-education-Programms für die deutsche Bevölkerung dienen sollte, am effektivsten neu zu organisieren war. ⁷ Im Krieg entwickelte Pläne des Alliierten Oberkommandos für eine gemeinsam koordinierte Rundfunkpolitik aller vier Besatzungsmächte waren bereits vor Kriegsende kaum noch realisierbar, weshalb jede der drei westlichen Besatzungsmächte unmittelbar nach der Kapitulation des Deutschen Reiches und nach der Aufteilung des Reichsgebietes in Zonen in ihrem Sektor mit dem Aufbau einer eigenen Rundfunkorganisation begann. Die einzige Übereinstimmung zwischen den Alliierten bestand in der Absicht, den Rundfunk aufgrund der allgemeinen wirtschaftlichen Not nicht auf kommerzieller Basis zu betreiben. 8

Ziel der drei westalliierten Mächte war es, demokratische, öffentlich-rechtliche Rundfunka nstalten auf föderalistischer Grundlage mit pluralistisch zusammengesetzten Aufsichtsgremien zu errichten, da sie in so konstruierten Anstalten die beste Gewähr für einen politisch und wirtschaftlich unabhängigen Rundfunk sahen. Der ehemalige Propagandaapparat der Nationalsozialisten sollte auf diese Weise in ein Kommunikationsinstrument einer noch zu errichtenden Demokratie umgewandelt werden: „Nie wieder sollte das Instrument, durch das Hitler seine Propaganda den Deutschen ins Haus gefunkt hatte, der Gewalt einer Regierung ausgeliefert sein.“ 9

⁷ Joan Kristin Bleicher: Institutionsgeschichte des bundesrepublikanischen Fernsehens, in: Knut Hickethier (Hg.): Geschichte des Fernsehens in der BRD, 5 Bd., München 1993, S. 83-87; Bausch (1980), S. 17. Zur Bedeutung und Funktion des Rundfunks für die Alliierten vgl. Hickethier (1998) S. 64; Heiko Flottau: Hörfunk und Fernsehen heute. 2., überarb. Auflage, München/Wien 1978, S. 27, sowie Eckner (1964), S. 28. Der spätere BBC-Direktor Hugh Charlton Greene bezeichnete die Aufgabe des Wiederaufbaus des Rundfunksystems als „die erste Aufgabe des Wiederaufbaus“. Vgl. Hugh Charlton Greene: Entscheidung und Verantwortung. Perspektiven des Rundfunks, Hamburg 1970, S. 44. Zur Situation des Rundfunks nach Kriegsende vgl. Günther Herrmann: Zur Entwicklung der Rundfunkorganisation in der Bundesrepublik Deutschland, in: Rundfunk und Fernsehen (RuF), Nr. 4 (1962), S. 368. (Vierteljahresschrift des Hans-Bredow-Instituts für Rundfunk und Fernsehen der Universität Hamburg), sowie Donald D. Reich: Der Wiederaufbau des deutschen Rundfunks unter der Militärregierung, in: Rundfunk und Fernsehen (RuF), Nr. 3 (1963), S. 376 (Vierteljahresschrift des Hans-Bredow-Instituts für Rundfunk und Fernsehen der Universität Hamburg).

⁸ Bausch (1980), S. 17; Vgl. Flottau (1978), S. 28; Steininger (1976), S. 475; Reich (1963), S. 376 und 384. Pläne für einen gemeinsamen Sender, der aus technischen Gründen (Ausstrahlungskapazität und Sendereichweite) in der sowjetischen Zone hätte stationiert werden müssen, scheiterten am Widerstand der Franzosen. Die Entwicklung in der sowjetischen Zone wird in den folgenden Betrachtungen nicht berücksichtigt. Der gemeinhin als „Vater des deutschen Rundfunks“ bezeichnete Hans Bredow bedauerte in seinen Lebenserinnerungen die "Zersplitterung“ des Rundfunks unter den Besatzungsmächten. Vgl. Hans Bredow: Zur Neuregelung des Rundfunks. Sonderschrift des Bredow-Archivs, Wiesbaden 1952, S. 6-8.

⁹ Steininger (1976), S. 475. Besonders deutlich wird diese Absicht in einem Schreiben der US-Militärregierung vom 21. November 1947 ausgedrückt, in dem gefordert wurde, „daß die Kontrolle der öffentlichen Meinungsbildung, wie Presse und Rundfunk, verteilt werden soll und von jedem herrschenden Einfluss freigehalten werden muß [Hervorh. durch den Verf.]“, abgedruckt bei Flottau (1978), S. 25. Vgl. dazu die Verordnung des Office of Military Government for Germany (US), Office of the Military Governor, APO 742, über die Rundfunk-Sendeeinrichtungen in der US-Zone, in der es in Paragraf 1 heißt: „Es ist die grundlegende Politik der US-Militärregierung, daß die Kontrolle über die Mittel der öffentlichen Meinung, wie Presse und Rundfunk, verteilt und von der Beherrschung durch die Regierung freigehalten werden müssen.“ Befehl von US-General Lucius D. Clay vom 21. November 1947 betr. Rundfunk-Sendeeinrichtung in der US-Zone, abgedruckt in: Hessischer Landtag. Drucksachen Abt. 1, WP 1, Wiesbaden 1948, S. 1095 ff. (Anhang zum Entwurf eines Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 23.08.1948). Zur Ablehnung von Staatsverträgen und Rundfunksendern wegen zu großer Abhängigkeit des Rundfunks vom Staat vgl. Flottau (1978), S. 26 und 29; Reich (1963), S. 377 und 385; Brack (1962), S. 368. Vgl. auch Ludwig Maaßen: Der Rundfunk als Objekt politischer Auseinandersetzung in Bayern 1945-1973, Phil. Diss., München 1977, S. 9 (Rundfunkforschung Bd. 7); Rolf Steininger: Langer Streit um kurze Welle. Der Auslandsrundfunk in den Anfängen der Bundesrepublik 1950-1953, 1. Aufl., Berlin 1972, S. 15-16; Günther Zehner (Hg.): Der Fernsehstreit vor dem Bundesverfassungsgericht. Eine Dokumentation des Prozeßmaterials, 2 Bd., Karlsruhe 1965, S. 303, sowie Eckner (1964), S. 60.

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Die Struktur der Rundfunkorganisation, die jede der drei westlichen Besatzungsmächte una bhängig voneinander in ihrer Zone aufbaute, war ein Abbild der jeweiligen Rundfunkorganisation des Heimatlandes. Die Briten errichteten für ihre gesamte Zone nach dem Vorbild der heimischen BBC eine zentrale Anstalt, den NWDR. Die Amerikaner verfuhren nach dem pluralistischen Prinzip: Jeder unter ihrer Militärhoheit stehende Sektor erhielt eine eigene Rundfunkanstalt (BR, HR, SDR). Die französische Militärregierung errichtete in ihrer Besatzungszone ebenfalls nur eine Anstalt, den späteren Südwestfunk, wobei sie die Gesetze und Veror dnungen ihrer alliierten Partner übernahm. 10

Jeder von den Alliierten neu gegründete oder wieder errichtete Rundfunksender wurde in einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform organisiert, die die Anstalten von externen politischen Einflüssen unabhängig machen sollte. Der Einwirkung durch staatlichen Einfluss versuchten die Alliierte n auch dadurch entgegenzuwirken, dass keine regierungsnahen oder von der Regierung benannten Vertreter in den Anstaltsgremien eine Stimmenmehrheit oder Sperrminorität besitzen durften. Die öffentlich-rechtliche Rechtsform der Rundfunkanstalten mussten die Alliierten gegenüber den deutschen Landesregierungen mühsam durchsetzen. Viele Politiker emp-fanden sie noch lange als aufoktroyiertes Diktat der Besatzungsmächte. ¹¹ Zu den staatlichen Einrichtungen die Einfluss auf den Rundfunk nehmen konnten, zählten die Alliierten auch die Post, die durch das Telegrafengesetz von 1927 rein formaljuristisch über die Kontrolle der technischen Organisation des Rundfunks verfügte. Mit dem Ziel einer politischen Dezentralisierung des Rundfunks übertrugen die Alliierten in ihren Zonen die höhere Kontrolle über das Rundfunkwesen und die Rundfunksendeanlagen ohne eine Entschädigung für die Post auf die neu gegründeten Rundfunkanstalten und trennten damit das Rundfunkvom Fernmeldewesen. Die Post war lediglich zum weiteren Einzug d er Gebühren für den Empfang von Rundfunkdiensten und zur Bereitstellung technischer Dienste legitimiert. 12

¹⁰ Herrmann gibt eine übersichtliche Darstellung aller nach 1949 von den Alliierten gegründeten Rundfunkanstalten. Vgl. Herrmann (1962), S. 370 ff. Siehe auch Hickethier (1998), S. 64; Flottau (1978), S. 28; Herrmann (1962), S. 368. Vgl. geringfügig abweichend von Herrmann Helga Montag: Privater oder öffentlich-rechtlicher Rundfunk?, Berlin 1978, S. 33 (Rundfunkforschung, Bd. 6). Zur britischen Zone vgl. die Militärverordnung VO 118 vom 1. Januar 1948, abgedruckt bei Bausch (1980), Bd. 3, S. 62, sowie die Verordnung Nr. 118 (abgeändert) der britischen Militärregierung vom 19. August 1948, abgedruckt in: Carl-Heinz Lüders: Presse- und Rundfunkrecht. Textsammlung aller presse- und rundfunkrechtlichen Vorschriften im Bundesgebiet mit dem Entwurf des Bundespressegesetzes, Berlin/Frankfurt/M. 1952, S. 203-211. Vgl. ferner Steininger (1972), S. 16. Zur amerikanischen Zone vgl. Bleicher (1993), S. 82-83 und Eckner (1964), S. 32. Die Gründung des Südwestfunks ist festgelegt in der Militärverordnung Nr. 187 vom 6. März 1948. Vgl. dazu Bausch (1980), S. 19.

¹¹ Wolfgang Kapust: Entwicklung des Rundfunks nach 1945, in: Jörg Aufermann (Hg.): Fernsehen und Hörfunk für die Demokratie, Opladen 1979, S. 36. Zu den verschiedenen Theorien über die Ausbildung der öffentlich-rechtlichen An-staltsform vgl. Bausch (1980), S. 19. Zu den Besonderheiten dieser Rechtsform zählt, dass sie keinen Eigentümer besitzt und ausschließlich zum Nutzen der Allgemeinheit konstruiert ist. Vgl. Hickethier (1998), S. 64; Bausch (1980), S. 33 und S. 33; Zehner (1965), S. 302-303; Eckner (1964), S. 33; Reich (1963), S. 382 und Bredow (1952), S. 6.

¹² Hickethier (1988), S. 65. Vgl. Zehner (1965), S. 303 und 312, sowie das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927, abgedruckt bei Lüders (1952), S. 121-129. Vgl. auch den Übereignungsbefehl von US-General Lucius D. Clay vom 21. November 1947 betr. Rundfunk-Sendeeinrichtung in der US-Zone, abgedruckt in: Hessischer Landtag. Drucksachen, Abt. 1, WP 1, Wiesbaden 1948, S. 1095 ff. (Anhang zum Entwurf eines Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 23.08.1948.). Nach Reich wurde die Dezentralisierung des Rundfunks von den Alliierten „teilweise versehentlich, teilweise bewusst“ betrieben. Vgl. Reich (1963), S. 377 und 386, sowie Rolf Steininger: Rundfunkpolitik im ersten Kabinett Adenauer, in: Winfried B. Lerg/Rolf Steininger: Rundfunk und Politik 1923-1973, Berlin 1975, S. 342 ff. Zur Dezentralisierung und Postenteignung Vgl. Eckner (1964), S. 30-39. Das Vorgehen der Alliierten führte zu Span-

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Auch nach Gründung der Bundesrepublik behielten sich die Alliierten bis 1955 das Kontrollrecht über den Rundfunk vor, das am gleichen Tag wie das Besatzungsstatut durch das Gesetz Nr. 5 der Alliierten Hohen Kommission am 21. September 1949 verkündet worden war. ¹³ Die Schwäche der von den Alliierten geschaffenen Rundfunkorganisation lag aus Sicht damaliger Rundfunkexperten wie Hans Bredow in einer Zersplitterung der ehemals zentralen deutschen Rundfunkstruktur. Die Folge dieser Zersplitterung war das Fehlen eines gemeinsamen, bundesweit einheitlichen Programms, das den Interessen der gesamten deutschen Bevölkerung unter gleichen Voraussetzungen hätte die nen können. 14

Bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik forderten Regierungspolitiker aufgrund des aus ihrer Sicht mangelhaft organisierten Rundfunks eine Änderung des von den Alliierten geschaffenen Rundfunksystems. Bei den ersten Beratungen des Parlamentarischen Rates über das Grundgesetz zeigte sich eine Spaltung unter den Abgeordneten hinsichtlich der Frage, ob der Rundfunk der Hoheit der Länder oder der des Bundes unterzuordnen sei. ¹⁵ Klar heraus krista llisierte sich in diesen Beratungen zwar eine Mehrheit von Parlamentsmitgliedern aller Parteien, die die kulturelle Seite des Rundfunks - das Programm - von der technischen des Fernmeldewesens getrennt belassen wollte. ¹⁶ Die entscheidende Frage, ob zum Fernmeldewesen, für das der Bund bereits die Gesetzgebungsbefugnis besaß, auch die Organisation des Rundfunkwesens gehörte, blieb im entsprechenden Artikel des Grundgesetzes (Artikel 73) letztlich jedoch offen, da dieser keine Unterscheidung zwischen der technischen Organisation des Rundfunks und der Organisation von Rundfunkveranstaltungen trifft. ¹⁷ In diesem juristischen Spielraum

nungen zwischen den Anstalten und der Post. Vgl. dazu Hans Brack: Der Rundfunk zwischen Bund und Ländern 1948 bis zum Frühjahr 1961, in: Rundfunk und Fernsehen (RuF), Nr. 1 (1962), S. 32 ff. (Vierteljahresschrift des Hans-Bredow-Instituts für Rundfunk und Fernsehen der Universität Hamburg).

¹³ Bausch (1980), S. 312. Vgl. auch Bleicher (1993), S. 94. Obwohl das Besatzungsstatut am 5. Mai 1955 aufgehoben worden war, sich die Hohe Kommission aufgelöst und Deutschland seine politische Souveränität wiedererlangt hatte, blieb das Gesetz Nr. 5 formal bis zum 19. Dezember 1960 in Kraft und wurde erst durch das vierte Gesetz zur Aufhebung des Besatzungsrechts abgelöst. Vgl. Heinz Wilken: Die Aufsicht über den Rundfunk, Diss. Jur., Frankfurt/Main 1965, S.

65. Vgl. das Gesetz Nr. 5 über die Presse, den Rundfunk, die Berichterstattung und die Unterhaltungsstätten vom 21. September 1949 mit 1.-3. Durchführungsverordnung, abgedruckt bei: Carl-Heinz Lüders: Presse- und Rundfunkrecht. Textsammlung aller presse- und rundfunkrechtlichen Vorschriften im Bundesgebiet mit dem Entwurf des Bundespressegesetzes, Berlin/Frankfurt a. M. 1952, S. 101-110.

¹⁴ Vgl. Bredow (1952), S. 7. Vgl. ferner die Ausführungen des Bundestagsabgeordneten Vogel (CDU), in: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Ver-handlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12592 - 12593. Vogel sprach in Bezug auf die in den einzelnen Besatzungszonen erlassenen Verordnungen von einem „rechtlichen Chaos“.

¹⁵ Kapust (1979), S. 40; Bausch (1980), S. 320. Zur Bedeutung dieser Diskussion vgl. Steininger (1975), S. 342, und Zehner (1965), S. 318.

¹⁶ Zehner (1965), S. 319. Vgl. dagegen Bruno Heck: Unabhängigkeit im Rundfunk, in: Die politische Meinung, Nr. 35 (1959), S. 52. Vgl. Steininger (1975), S. 342. Bei den Beratungen zu Artikel 5 des zukünftigen Grundgesetzes tat sich eine ähnliche Begriffsunschärfe auf, wie sie für den Begriff des Fernmeldewesens bereits festgestellt wurde. Eine nur ungenaue Definition über die Zuständigkeitsregelung für den Rundfunk stellte auch das Bundesverfassungsgericht fest. Vgl.: Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 91. Durch alle Parteien hindurch zog sich damals die Ablehnung gegen eine öffentlich-rechtliche Rechtsform der Anstalten, wie sie Herman von Mangoldt (CDU) am

11. November 1948 unterbreitet hatte. Wären die Abgeordneten dem Vorschlag des Völkerrechtsprofessors gefolgt, wäre nach Ansicht von Hans Bausch „viel rundfunkpolitischer Streit“ vermieden worden. Vgl. dazu Bausch (1980), S. 311 und Montag (1978), S. 36.

¹⁷ Carl-Heinz Lüders: Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, Bonn 1953, S. 39 ff. Vgl. Steininger (1975), S. 342; Claus Leusser: Fernsehen als Kompetenzfrage, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (Hg.): Die Zukunft des Deutschen Fernsehens. Referate und Diskussionen einer Tagung der Evangelischen Akademie für Rundfunk und Fernsehen in Bad Boll, München 1958, S. 134-135. (Schriftenreihe der Evangelischen Akademie für Rundfunk und

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erblickte der erste Bundeskanzler der Bundesrepublik, Konrad Adenauer (CDU), die Chance zur Umgestaltung des von den Alliierten geschaffenen Rundfunksystems, das dem Kanzler aus zwei Gründen missfiel: Unter den gegebenen strukturellen Voraussetzungen einer föderalen Partikularisation des Rundfunks ließ dieser sich aus Sicht des Kanzlers nicht als propagandistisches Führungsinstrument für seine Politik instrumentalisieren. ¹⁸ Zum Zweiten kritisierte Adenauer die von den Alliierten hinterlassene Rundfunkordnung als Versuch, der Demokratie mit der Übergabe der Instrumente der öffentlichen Meinung an die SPD am besten zu dienen. Diesen Grund allein betrachtete Adenauer für legitim genug, um die bestehende Rundfunkordnung schnellstmöglich zu ändern. 19

3. Ansätze zu einer Neuordnung der Rundfunkorganisation zwischen 1949 und 1961

Die Ansätze zur Neuordnung des Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland im Zeitraum zwischen 1949 und 1961 lassen sich nach den ersten drei Legislaturperioden des Deutschen Bundestages gliedern, die zugleich auch die Amtsperioden Adenauers waren. Während der ersten Legislaturperiode von 1949 bis 1953 bemühte sich die CDU-/CSU-/DP-Koalitionsregierung, das von den Alliierten geschaffene föderalistische Rundfunksystem gesetzlich neu zu regeln. Ihr Ziel war es, den Einfluss von Staat und Regierung auf den Rundfunk zu vergrößern. Dieser Versuch scheiterte aber am gemeinsamen Veto von Alliierten, Bundesländern und Rundfunkanstalten. 20

In seiner zweiten Amtszeit von 1953 bis 1957 setzte der Bundeskanzler daher in dieser Angelegenheit stärker auf eine Kooperation mit den Ländern die letztlich aber ebenso erfolglos blieb, weil die CDU-Ministerpräsidenten ihrem Kanzler in dieser Angelegenheit nicht einhei tlich den Rücken stärkten und die verfassungsrechtliche Position der Länder über die Parteiräson stellten. 21

Fernsehen, Heft 6); Zehner (1965), S. 318 und Bredow (1952), S. 9. Aus Bredows Sicht bot das Grundgesetz für die Herstellung „wirklich guter Rundfunk-Verhältnisse“ lediglich eine schmale Basis. Vgl. abweichend: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 24.

¹⁸ Vgl. die diesbezügliche Aussage von Ministerialrat Mai (CDU), in: Rolf Steininger: Deutschlandfunk - die Vorgeschichte einer Rundfunkanstalt 1949-1961. Ein Beitrag zur Innenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1977 (Reihe: Rundfunkforschung, hg. vom Studienkreis Rundfunk und Geschichte e.V., Bd. 5), S. 52. Vgl. Arnulf Baring: Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie. Bonns Beitrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft, München/Wien 1969, S. 326. Baring schrieb: „Adenauer sah in der Presse keinen Partner, sondern ein Werkzeug. Sie war dazu da, seiner Politik zu dienen.“

¹⁹ Bleicher (1993), S. 96; Bausch (1980), S. 329. Adenauers besonderes Augenmerk galt dem aus seiner Sicht politisch „roten“ NWDR. Eine gegenteilige Ansicht vertrat Gerd von Paczensky, in: Die Zeit, Nr. 16 vom 17. April 1964, S. 16. Zur grundsätzlichen Einstellung der CDU zu diesem Thema vgl. die Rede von Bundesinnenminister Dr. Schröder, in: Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 70. Sitzung vom 3. Juni 1959, WP 3, Bonn 1959, S. 3722. Vgl. hierzu das Siepermann-Gutachten zur Aufgabe des Staates bei der Neuorganisation des Rundfunks, abgedruckt bei Bredow (1952), S. 8.

²⁰ Bausch (1980), S. 308; Eckner (1964), S. 41.

²¹ Hickethier (1998), S. 115.

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In seiner dritten Amtsperiode - Adenauer regierte zum ersten Mal mit einer absoluten Mehrheit im Parlament - versuchte der Kanzler angesichts einer mittlerweile fest gefahrenen Verhandlungssituation zwischen Bund und Ländern letztere vor rundfunkpolitisch vollendete Tatsachen zu stellen und ein zweites Fernsehprogramm durch die Gründung einer privaten Rundfunkgesellschaft unter Mehrheitsbeteiligung des Bundes produzieren und ausstrahlen zu lassen, auf das die Regierung hätte deutlichen politischen Einfluss nehmen können. Die vier SPDregierten Bundesländer Bremen, Hamburg, Niedersachsen und Hessen riefen daraufhin im Herbst 1960 das Bundesverfassungsgericht an. Mit seinem Urteil vom 28. Februar 1961 begrub das Gericht die Hoffnungen Adenauers, er könne das neue Massenmedium als politisches Führungsmittel der Bundesregierung nutzen. ²² Das Bundesverfassungsgericht hatte den Ministerpräsidenten mit seinem Urteil die Verantwortung für die weitere Entwicklung des Rundfunks in der Bundesrepublik in die Hände gegeben, die jetzt zu entscheiden hatten, ob und wie die Einrichtung eines allseits geforderten zweiten Fernsehprogramms verwirklicht werden sollte.

3.1 Die erste Amtsperiode Adenauers: ein erster Versuch der Regierung zur Umgestaltung der Rundfunkverhältnisse

Die Kultusminister der Länder hatten bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik, noch bevor die Bundesregierung ihrerseits erste Andeutungen über eine mögliche Neuordnung des Rundfunks gemacht hatte, im Dezember 1950 einen Entwurf („Hannoveraner Entwurf“) über eine Neuordnung des Rundfunks in der Bundesrepublik vorgelegt, der das Thema zum ersten Mal ansprach. Der Entwurf schlug eine gesetzliche Festlegung des durch die Alliierten geschaffenen Status quo vor. Auch die Rundfunkanstalten hatten kurz darauf bereits Vorschläge zur Neuordnung des Rundfunks gemacht. Beide Vorschläge glichen sich in der gemeinsamen Forderung, ein Programm- und Sendemonopol für die Anstalten zu schaffen und liefen damit im Grundsatz auf eine Festigung der rundfunkpolitischen Positionen der Anstalten gegenüber dem Bund hinaus. Ziel der Kultusminister und Anstalten war es, den Bundesgesetzgeber mit ihren Vorschlägen zu überzeugen, bevor dieser selbst in Aktion trat. ²³ Denn wenige Wochen nach Bildung seiner Regierung forderte auch Bundeskanzler Adenauer von seinem damaligen Innenminister Gustav Heinemann Informationen darüber zu erhalten, welche Einf lussmöglic hkeiten seine Regierung auf das bestehende Rundfunksystem habe, welche Möglichkeiten einer Neuordnung des Rundfunks bestehen und vor allem, welche Pläne die Rundfunkanstalten, die Adenauer unter starkem Oppositionseinfluss stehend verdächtigte, i m einzelnen verfolgten.

²² Bausch (1980), S. 309; Steininger (1975), S. 342. Vgl. Herbert Krüger: Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, Hamburg 1960, S. 145.

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Heinemann teilte Adenauer mit, er betrachte es als „rechtlich einwandfreie“ und „praktisch brauchbare“ Lösung, dass der Bund neben der technischen Aufgabe der Wellenverteilung auch gesetzliche Richtlinien für den Rundfunk erlassen könne, nach deren Maßgabe die Länder die Rundfunkorganisation in ihrem Hoheitsbereich ausgestalten können. ²⁴ Verbündete für eine solche gesetzliche Neuordnung des Rundfunks fand der Bundeskanzler in der Führungsspitze der Postbehörde. Sie betrachtete das Fernmeldeanlagengesetz von 1928, nach der die technische Zuständigkeit für das Fernmeldewesen in den Händen der Post lag, nach Gründung der Bundesrepublik für automatisch in das Grundgesetz transformiert und reklamierte deshalb die Hoheitsbefugnis über das Fernmeldewesen in der Bundesrepublik. ²⁵ Adenauer operierte mit einer ähnlichen Taktik. Der Kanzler versuchte, die bis 1955 gültigen Rundfunkverordnungen der Alliierten in dem Wissen zu neutralisieren, dass bei einer Revision des Besatzungsstatuts die Rundfunkhoheit automatisch in die Zuständigkeit des Bundes zurückfallen würde. Für diesen Fall wollte die Bundesregierung schon 1949 ein Bundesrundfunkgesetz vorbereitet haben, das dem Bund beim Eintreten dieses Falles einen möglichst großen Einfluss auf den Rundf unk gesichert hätte. 26

Die erste große rundfunkpolitische Debatte im Bundestag löste am 9. Mai 1951 der Koalitionspartner der CDU, die Deutsche Partei (DP), mit einem Antrag an die Regierung aus, unverzüglich einen Entwurf über ein Bundesrundfunkgesetz vorzulegen. Der Antrag fügte sich in das Vorhaben der Bundesregierung ein, die bereits am 3. März 1951 beschlossen hatte, mit der

²³ Eine Auflistung und Skizzierung der verschiedenen Entwürfe findet sich bei Eckner (1964), S. 43 und Bausch (1980), S. 313 ff. Vgl. Steininger (1975), S. 344.

²⁴ Das Innenministerium war innerhalb der Regierung für Rundfunkangelegenheiten zuständig. Formal lag die Hoheitsgewalt über den Rundfunk aber noch bis 1955 bei den Alliierten. Postminister Schuberth hatte in einer Ministerbesprechung Anfang 1952 geäußert, die SPD habe es verstanden, sich einen erheblichen Einfluss auf den Rundfunk zu sichern. Deshalb müsse die Bundesregierung mit Hilfe eines neuen Bundesrundfunkgesetzes ihren Einfluss auf die Organisation der deutschen Rundfunkanstalten stärken. Vgl. Bleicher (1993), S. 96; Steininger (1972), S. 61; Baring (1969), S. 293 ff.; Gert von Paczensky: Folgen der Ära Adenauer im Fernsehen, in: Die Zeit, Nr. 16 vom 17. April 1964, S. 16. Laut Steininger ist besonders die Befugnisanmaßung des Bundes heikel, diese Frage überhaupt legislativ in Angriff nehmen zu wollen. Vgl. Steininger (1975), S. 344-346. Der Innenminister ließ den Bundeskanzler deshalb auch wissen, dass er ein Bundesrundfunkgesetz derzeit nicht für opportun halte und ein solches Vorhaben nicht an die Öffentlichkeit dringen sollte.

²⁵ Vgl. hierzu die Ausführungen vom Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, Schuberth, in: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Ver-handlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12599, sowie ferner Bausch (1980), S. 316 und Leusser (1958), S. 138. Nach Auflösung der Alliierten Hohen Kommission am 5. Mai 1955 und dem Inkrafttreten des Protokolls über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 übernahm der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen unter Berufung auf Artikel 123 und Artikel 124 GG wieder die Funkhoheit über den deutschen Rundfunk. Sie beschränkte sich zunächst jedoch nur auf die Erteilung von Genehmigungen zur Errichtung und zum Betrieb neuer Funksendeanlagen.

²⁶ Dieses Vorgehen basierte auf den Vorschlägen eines Memorandums mit dem Titel „Massenführung in der Bundesrepublik“ vom 3. Oktober 1950, das vermutlich von Heinz Lubbers, einem ehemaligen Mitarbeiter des Deutschen Kurzwellensenders, verfasst wurde und das der Nachfolger Heinemanns, Robert Lehr, bei seinem Amtsantritt in der CDU-Bundesgeschäftsstelle vorfand. In dem Memorandum hieß es u.a.: „Es sei nicht undemokratisch, wenn der Staat auf einige ausgewählte Instrumente in der Meinungsbildung Einfluss nimmt.“ Als eines dieser Instrumente wurde in dem Memo-randum der Rundfunk genannt, der „in erster Linie zweifellos politisches Führungsmittel“ sei und erst in zweiter Linie der Unterhaltung und Kulturvermittlung diene. Vgl. Bausch (1980), S. 316 und Steininger (1972), S. 25-26 und 31. In einer internen Ministerbesprechung am 11. Februar 1962 hatte Minister Lenz vorgeschlagen, die Regierung solle sofort nach Inkrafttreten des Generalvertrags ein Bundesgesetz über die Aufhebung des AHK-Gesetzes Nr. 5 bei den gesetzgebenden Körperschaften einbringen. Bis dahin müsse ein fertiger Regierungsentwurf ausgearbeitet sein. Zur Notwendigkeit einer staatlichen Regelung vgl. auch Bredow (1952), S. 9.

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Vorbereitung eines Rundfunkrahmengesetzes zu beginnen. ²⁷ Vorbedingung für das In-Kraft-Treten eines solchen Gesetzes war der Wegfall der von den Alliierten geschaffenen Rundfunk-verordnungen in den einzelnen Zonen. Die Alliierten zeigten sich allerdings nur dann zur Aufhebung ihrer Verordnungen bereit, wenn dem Bund keinesfalls eine Möglichkeit zur Beeinflussung der Programmpolitik im bundesrepublikanischen Rundfunk eingeräumt werden würde, und die bestehenden Rundfunkordnungen weiter auf der Organisationshoheit der Länder beruhen blieben. ²⁸ Für letztere Forderung setzten sich auch die ARD-Intendanten in ihren gemeinsam erarbeiteten „Vorschläge(n) für die Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik“ ein, in denen sie die politische, kulturelle, technische, wirtschaftliche und staatliche Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten forderten. 29

Ein erster Höhepunkt in der Debatte über eine Neuregelung der Rundfunkorganisation zeichnete sich zum Ende der ersten Legislaturperiode des deutschen Bundestages ab. ³⁰ Bereits im Herbst 1952 war durch Presseveröffentlichungen ein Referentenentwurf aus dem Bundesinnenministerium über ein „Bundesgesetz zur Ordnung des deutschen Rundfunks“ bekannt ge-worden. Der Entwurf erregte schon bei seiner Veröffentlichung Aufsehen, weil er vorsah, die Zahl der Landesrundfunkanstalten zu verringern und deren Sendebereiche von neun auf sechs zu reduzieren. ³¹ Die Intendanten der Landesrundfunkanstalten, die Ministerpräsidenten und auch die Alliierten kritisierten die Vorschläge des Ministeriums und bemängelten auch nach einer Überarbeitung des Entwurfes, er würde den Rundfunkzentralismus wieder einführen und im Falle seiner Realisierung durch eine dadurch notwendig gewordene Umverteilung der Rundfunkgebühren die Finanzlage der bestehenden Anstalten bis zur Existenznot schwächen. ³² Die Ministerpräsidenten lehnten den Entwurf wegen eines schwerwiegenden Eingriffs in die

²⁷ Antrag der Abgeordneten Dr. Mühlenfeld und Fraktion der DP vom 3. Mai 1951 über die Vorlage eines Bundesrundfunkgesetzes, abgedruckt in: Deutscher Bundestag, WP 1, Drucksache Nr. 2006, Bonn 1951. Vgl. Steininger (1975), S. 353.

²⁸ Bausch (1980), S. 326-327. Vgl. Steininger (1975), S. 356 und ders. (1972), S. 134-135. Im Mai 1951 hatte Adenauer in einem Schreiben an die Alliierte Hohe Kommission (AHK) betont, er lege größten Wert darauf, dass die Rundfunkhoheit und ihre Ausübung auf den Bund übertragen werde und die in den einzelnen Besatzungszonen noch bestehenden rundfunkorganisatorischen Regelungen des Besatzungsrechts durch solche des Bundesrechts abgelöst werden. In einer darauf folgenden Besprechung am 26. Juni 1951 zwischen Vertretern des Bundespostministeriums und der AHK machten die Alliierten unmissverständlich deutlich, dass sich die Übertragung der Funkhoheit auf den Bund aus ihrer Sicht negativ auswirken würde. Auf der entscheidenden Sitzung am 28. September 1951 auf dem Bonner Petersberg wurde über diesen Punkt keine Einigung erzielt.

²⁹ Vorschläge für die Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik vom 23. November 1951, abgedruckt bei Bausch (1980), S. 333-335. Vgl. Steininger (1972), S. 26. Die Landesrundfunkanstalten hatten sich am 5. August 1950 zur Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) zusammengeschlossen und strahlten ab dem 1. November 1954 zum ersten Mal ein Fernseh-Gemeinschaftsprogramm aus. Der Zusammenschluss hatte neben organisatorischen Gründen den Zweck, den Bestrebungen der Bundesregierung nach einer Neuordnung des Rundfunkwesens stärker entgegentreten zu können.

³⁰ Bausch (1980), S. 357; Steininger (1977), S. 51; N. N.: „Der Kampf um die Macht im Äther hatte 1953 eingesetzt.“, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 19.

³¹ Gesetz über das Pressewesen (Bundespressegesetz). Referentenentwurf des Bundesministeriums des Inneren, vorgestellt Anfang März vom Bundesminister des Inneren zur öffentlichen Diskussion, abgedruckt bei Lüders (1952), S. 266-310. Der Entwurf stammt wahrscheinlich vom damaligen Regierungsdirektor im Bundesinnenministerium, Carl-Heinz Lüders. Vgl. Flottau (1978), S. 53.

³² Steininger (1975), S. 365 ff. Der Vorschlag hätte für den NWDR finanzielle Einbußen in Höhe von 30 Millionen DM pro Jahr bedeutet, der Bayerische Rundfunk hätte pro Jahr etwa 6 Millionen DM eingebüßt.

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Kulturhoheit der Länder aus verfassungsrechtlichen Gründen ebenso ab wie die SPD, die ihn als Versuch der Regierung betrachtete, sich der Gewalt über den Rundfunk zu bemächtigen. ³³ Um einer möglichen Ablehnung des Entwurfe durch den Bundesrat zu entgehen, lancierte die CDU ihn als „Initiativantrag über ein Gesetz über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks“ ³⁴ aus der Mitte des Bundestages direkt in das Parlament ³⁵ , von wo er nach langer Debatte in erster Lesung am 15. April 1953 mit 160 zu 143 Stimmen an den Ausschuss für Fragen der Presse, des Rundfunks und des Films, sowie mitberatend an den Rechtsausschuss überwiesen wurde. ³⁶ Von dort kehrte er bis zum Ende der Legislaturperiode nicht wieder in den Bundestag zurück und war damit verfallen, womit die Debatte über die Rundfunkgesetzgebung zunächst zu einem vorläufigen Abschluss kam. Die gesetzliche Neuregelung des Rundfunks rechtzeitig vor den Wahlen, wie sie Adenauer am 3. September 1952 vor seinem Kabinett gefordert hatte, war misslungen. ³⁷ Die Verhärtung der Fronten war das augenscheinlichste Ergebnis der Debatte um eine Neuordnung des Rundfunks in der ersten Legislaturperiode. Rundfunkpolitisch hatte sich bis auf geringfügige Veränderungen in den Rund-funkordnungen einzelner Länder nichts verändert. ³⁸ Die Länder hatten jedoch begonnen, sich diesem Problem verstärkt zuzuwenden. Als Indiz dafür ist zu werten, dass sich statt der Kultusminister nun die Ministerpräsidenten mit der Neuregelung des Rundfunks befassten. ³⁹ Bundespostminister Schröder sprach für die erste Legislaturperiode rückblickend von einer „klaren Verlustbilanz“ für seine Regierung, auch deshalb, weil regierungsintern ein Konflikt zwischen Kanzleramt und Innenministerium über die Frage ausgebrochen war, ob in dieser Sache überhaupt eine gesetzliche Regelung notwendig sei. 40

³³ Vgl. die Ausführungen des SPD-Abgeordneten Vogel, in: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12602 ff.

³⁴ Antrag der Abgeordneten Vogel, Mende, Walter und Genossen über den „Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks“. Deutscher Bundestag. Drucksache Nr. 4198, WP 1, Bonn 1953. In einem Gutachten des Staatsrechtlers Theodor Maunz vom 12. März 1953 zum vorgelegten Initiativantrag kündigte sich die spätere verfassungsrechtliche Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern bereits an. Maunz stellte in seinem Gutachten eine mehrfache Verletzung des Grundgesetzes, u. a. gegen die Artikel 5 (Grundrecht auf Rundfunkfreiheit), 30, 70, 73, 83 und 87 (Verteilung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern) fest. Vgl. Theodor Maunz: Rechtsgutachten über die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks mit dem Grundgesetz, Freiburg/Br. 1953.

³⁵ Da der Antrag aus der Mitte des Bundestages kam, konnte er ohne besondere Begründung eingebracht werden (Artikel 76, Abs. 1 GG).

³⁶ Die Debatte ist protokolliert in den Verhandlungen des Deutschen Bundestages vom 15. April 1953. Stenographische Berichte, WP 1, Bonn 1953, S. 12592 ff. Vgl. Bausch (1980), S. 366 und Eckner (1964), S. 64. Der SPD-Abgeordnete Marx hatte in der Debatte gefordert, den Entwurf, der aus seiner Sicht dazu dienen sollte, die Freiheit und Unabhängi gkeit des Rundfunks zu beseitigen, erst gar nicht in den Ausschuss zu überweisen, sondern sofort abzulehnen.

³⁷ Vgl.: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12607.

³⁸ Zu den Änderungen vgl. Eckner (1964), S. 47-53.

³⁹ Vgl. Bausch (1980), S. 368-369. Ein Anzeichen für diese Verlagerung war die Bildung einer den Länderregierungschefs direkt unterstellten „Ständigen Kommission für Rundfunkfragen“, die im April 1953 gegründet wurde. Vgl. hierzu Steininger (1977), S. 62.

⁴⁰ 97. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 21. Januar 1960. Stenographische Berichte, WP 3, Bonn 1960, S. 5330. Personifiziert wurde der Konflikt durch den liberal eingestellten Staatssekretär im Bundesinnenministerium, Carl-Heinz Lüders, und den Vertrauten des Kanzlers, Staatssekretär Dr. Otto Lenz. Lenz trat im äußersten Fall sogar für einen privaten Rundfunksender ein, wenn kein Gesetz zustande kommen würde. Vgl. Steininger (1977), S. 53 und ders. (1972), S. 24-26, 55-59 und 137-138.

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3.2 Adenauers zweite Amtsperiode (1953-1957): der Versuch einer Annäherung der Regierung an die Position der Länder

Die zweite Amtsperiode Adenauers ist von verstärkten Kooperationsbemühungen des Bundes mit den Ländern und Landesrundfunka

nstalten gekennzeichnet. Eine im März 1954 von Postminister Schröder einberufene Kommission, an der Vertreter von Bund und Ländern teilnahmen, verabschiedete Anfang 1955 ein Vertragswerk, das sich in einen „Allgemeinen Rundfunkvertrag“ und drei Zusatzverträge über den Betrieb jeweils eines Senders für Kurzwelle, Langwelle und Fernsehen gliederte und am 18. Januar der Bundes- und den Landesregierungen vorgelegt wurde. ⁴¹ Das Vertragswerk war ein Versuch, die zwischen Bund und Ländern strittige Zuständigkeit über die Ausübung der rechtlichen Kompetenz über den Rundfunk unentschieden zu lassen. Die Ministerpräsidenten erklä rten sich auf einer Konferenz im Mai 1956 zur Unterzeichnung des Vertragswerkes bereit: „Der völligen Einigung [über eine Rundfunkregelung, der Verf.] schien man ganz nah.“ ⁴² Das Kabinett, das den Allgemeinen Rundfunkvertrag am 13. Juli 1956 zunächst ebenfalls gebilligt hatte, verweigerte dann jedoch wegen angeblich noch bestehender Meinungsverschiedenheiten über die zentrale Frage des Sende- und Programmmonopols für das Fernsehen die endgültige Unterschrift unter den Vertrag. ⁴³ Mit den Forderungen nach Streichung des Programmmonopols und einer Beteiligung an den Aufsichtsgremien der Länderanstalten stellte sich der Bund jedoch nicht nur gegen die Länder, sondern auch gegen die Rundfunkanstalten, „[…] für die das Sende- und Programmmonopol conditio sine qua non [blieb].“ ⁴⁴ Deren Wi-derstand gegen den Bund wuchs angesichts des Verdachts, die Bundespost, die nach Auflösung der Alliierten Hohen Kommission wieder die Funkhoheit über die Bundesrepublik ausüb-

⁴¹ Steininger(1975), S. 479; Eckner (1964), S. 53; Brack (1962), S. 35. Jedes Land schickte einen Vertreter in die Kommission unter Vorsitz von Staatssekretär Karl Theodor Bleek. Vgl. Fritz Duppré/Karl Holzamer: Mainz und das Zweite Deutsche Fernsehen, in: Mainzer Almanach. Beiträge aus Vergangenheit und Gegenwart, Mainz 1966, S. 6. Die Verträge sind abgedruckt in: Arbeitskreis Rundfunk (Hg.): Die Situation des Rundfunks in der Bundesrepublik, Tatsache und Vorschläge, o. O., 1957, S. 102 ff. Über die Beweggründe der Bundesregierung zur Vorlage des Gesetzes vgl. die Ausführungen des CDU-Abgeordneten Vogel, in: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12593-12595.

⁴² Eckner (1964), S. 53 ff.; Duppré/Holzamer (1966), S. 6. Vgl. Lindegk (1963), S. 84. Auf das Fernsehen hätte der Bund nach den Vertragsbestimmungen den geringsten Einfluss geltend machen können. Vorgesehen war lediglich eine vom Bund gestellte Verwaltungsspitze zur Regelung der anstaltsinternen Koordination des bereits bestehenden ersten Programms der Landesrundfunkanstalten.

⁴³ Gegner des allgemeinen Rundfunkvertrags, wie CDU-Minister Siegfried Balke, kritisierten, dass insbesondere durch den Zusatzvertrag über das Fernsehen die Länder ein Übergewicht bei der Kontrolle des Rundfunks über den Bund erlangen würden. Aus den Reihen der SPD und des DGB kamen hingegen Bedenken, dass nach dem vorliegenden Entwurf die Lang- und Kurzwellensender aufgrund des Besetzungsmodus der Aufsichtsgremien zu abhängig von staatlichen Einflüssen würden, was die Überparteilichkeit des Rundfunks in Frage stelle. Vgl. Steininger (1964), S. 480-481; Bausch (1980), S. 375-376.

⁴⁴ Steininger (1976), S. 483. Vgl. Zehner (1965), S. 143 und 150, sowie Eckner (1964), S. 55.

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te, könne der ARD zukünftig zu erschließende Frequenzbereiche verweigern, um sie einem möglichen Mitbewerber zu übertragen. 45

Postminister Schröder versuchte, trotzt Widersta nds im eigenen politischen Lager, die Verträge bis zum Herbst im Kabinett zu verabschieden, da er die dem Bund nach dem Vertrag eingeräumten Sende- und Programmkompetenzen insbesondere auf dem Gebiet des als politisch bedeutungsvoll eingeschätzten Fernsehens als positiv bewertete. ⁴⁶ Er betrachtete die vorliegenden Rundfunkverträge als die optimale Lösung, die im Rahmen eines Staatsvertrags ohne Anr ufung des Bundesverfassungsgerichts durch die Opposition oder die Länderregierungen überhaupt zu erreichen war. ⁴⁷ Weil Adenauer und mehrere seiner Minister anderer Ansicht waren, wurde das Vertragswerk bis nach der Bundestagswahl 1957, für die die CDU mit der absoluten Mehrheit im Parlament rechnete, zurückgestellt, obwohl alle Ministerpräsidenten Ende 1956 noch einmal übereinstimmend erklärt hatten, dass sie unter der Voraussetzung der uneingeschränkten Beibehaltung des Programm- und Sendemonopols für die Rundfunkanstalten zu einem Abschluss des Allgemeinen Rundfunkvertrags sofort bereit seien. Diese Voraussetzung wollte man in Bonn jedoch nicht anerkennen, weshalb auch dieser Versuch einer gegenseitigen Einigung scheiterte. ⁴⁸ Am Ende der fast vierjährigen Verhandlungen in der zweiten Legislaturperiode hatten beide Seiten sich letztendlich wieder keinen Schritt annähern können: „Man [konnte] nur die Ausweglosigkeit einer Einigung zwischen Bund und Ländern in der Rundfunkfrage konstatieren.“ ⁴⁹ Die Länder hatten ihre Position in der zweiten Legislaturperiode des Deutschen Bundestages gegenüber dem Bund rundfunkpolitisch dadurch weiter festigen können, dass sie die bereits bestehenden Rundfunkstrukturen der ARD auf institutioneller Ebene über die Ländergrenzen hinaus ausbauten. ⁵⁰ Dieser Aktionismus sollte im Fall eines endgültigen Scheiterns der Bund-Länder-Verhandlungen als Einwand gegen ein dann vom Bund erwartetes Bundesrundfunkgesetz gelten. 51

⁴⁵ Zehner (1965), S. 132 ff. Vgl. Bleicher (1993), S. 93; Bausch (1980), S. 376; Eckner (1964), S. 57 und Leusser (1958), S. 141. Mitte der 50-er Jahre zeichnete sich aufgrund der Weiterentwicklung der Funktechnik und politischen Entscheidungen der europäischen Rundfunkkonferenz ab, dass neben den bisher bestehenden Frequenzen I und III zwei weitere Frequenzbereiche zur Übertragung von Rundfunksendungen in Deutschland freigegeben werden sollten.

⁴⁶ Vgl. Steininger (1977), S. 140-141 und ders. (1976), S. 482. Schröder plädierte mit Blick auf die kommenden Wahlen für eine schnelle Annahme der Verträge, weil damit die Bundesregierung auch dem Vorwurf, einen Staatsrundfunk schaffen zu wollen, aus dem Weg gehe.

⁴⁷ Vgl. die Ausführungen von Staatssekretär Karl Theodor Bleek in dem von ihm gehaltenen Loccumer Vortrag vom September 1955, abgedruckt bei Bausch (1980), S. 374.

⁴⁸ Kabinettsbeschluss vom 14. November 1956. Vgl. Bausch (1980), S. 378; Steininger (1977), S. 141-142; Zehner (1965), S. 134.

⁴⁹ Maaßen (1977), S. 67.

⁵⁰ Eckner (1964), S. 60 ff. Parallel zu den Verhandlungen mit dem Bund entwickelten die Länder die Rundfunkorganisation untereinander weiter, beispielsweise durch die Errichtung des Nord- und Westdeutschen-Rundfunkverbandes. 1958 schloss die ARD zwischen ihren Landesrundfunkanstalten ein Finanzausgleichsabkommen ab, 1959 schaffte sie ein Ko-ordinierungsabkommen über das erste Fernsehprogramm.

⁵¹ Vgl.: Erste Debatte über den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 259. Sitzung vom 15. April 1953, WP 1, Bonn 1953, S. 12596. Bundesinnenminister Lehr hatte den Landesrundfunkanstalten in der Debatte vorgeworfen, sie hätten in den letzten fünf Jahren ausreichend Zeit gehabt, die überregionalen Fragen des Rundfunks zu lösen. Vgl. hierzu die Kritik von Heck (1959), S. 54 ff.

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3.3 Der offene Konflikt bahnt sich an: die rundfunkpolitische Entwicklung in der Bundesrepublik in der dritten Legislaturperiode

In der dritten Legislaturperiode des Deutschen Bundestages fielen für den Rundfunk Entsche idungen von weit reichender Bedeutung. Sie betrafen in erster Linie den Sehfunk, der wegen seiner wachsenden massenmedialen Bedeutung gegenüber dem Tonrundfunk immer stärker in den Mittelpunkt der rundfunkpolitischen Debatte zu rücken begann. Im Oktober 1957 hatte die Zahl der angemeldeten Fernsehempfänger erstmals die Millionengrenze überschritten. Der Sehfunk hatte sich mit dieser Reichweite als einflussreichstes Massenmedium neben dem Rundfunk aber noch vor den Printmedien etabliert. 52

Ermöglicht hatte diese neue „kommunikative Dimension“ (Lerg) eine kontinuierliche technische Weiterentwicklung der Rundfunkempfangs - und Sendetechnik. ⁵³ Die Erschließung der UHF-Frequenzen IV und V, die Mitte der 50-er Jahre begonnen hatte, und die bei Politikern und Rundfunkexperten damit verknüpfte Erwartung auf die Errichtung eines zweiten Fernsehprogramms, verlagerte ab 1956/57 den Schwerpunkt der rundfunkpolitischen Debatte zwischen Bund und Ländern vom Hörfunk und zum Fernsehen. ⁵⁴ Hatte bisher bei der Regierung das Bemühen vorgeherrscht, auf das gesamte existierende Rundfunksystem stärkeren Einfluss zu gewinnen, so richtete sie ihr Augenmerk jetzt auf die Erlangung der rechtlichen und organisa-torischen Kompetenz zur Ausstrahlung eines in technischer Reichweite liegenden zweiten Fernsehprogramms. ⁵⁵ Für die Rundfunkanstalten stand hingegen außer Frage, dass sie nach dem bereits sendenden ersten auch das zweite Programm ausstrahlen würden. „Der Ausgang dieses Dialogs war für die Errichtung einer zentralen, öffentlich-rechtlichen Fernseh-Anstalt [des ZDF, der Verf.] durch die Bundesländer von entscheidender Bede utung.“ 56

⁵² Bleicher (1993), S. 96; Eckner (1964), S. 64. Vgl. hierzu Krüger (1960), S. 146, sowie Joachim Kniestedt: Die historische Entwicklung des Fernsehens - Zur Eröffnung des Deutschen Rundfunks vor 50 Jahren in Berlin, in: Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, Nr. 3 (1985), S. 211. Die Prognosen für die 60-er Jahre, das so genannte „Zweite Fernseh-Jahrzehnt“ in Deutschland, beliefen sich bis 1966 auf rund 13 Millionen Fernsehzuschauer.

⁵³ Winfried B. Lerg: Rundfunkpolitik in der Weimarer Republik, in: Bausch (1980), S. 11 und 17. Zur technischen Entwicklung des Fernsehens in der Bundesrepublik vgl. insbesondere auch Kniestedt (1985), S. 186-238 und Friedrich Gladenbeck: Technische Entwicklungsmöglichkeiten des Deutschen Fernsehens, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (1958), S. 53-55.

⁵⁴ Die Frequenzbereiche IV und V liegen bei 470 bis 960 Megaherz (MHz). UHF steht für Ultrahochfrequenz. Vgl. Flottau (1978), S. 156 und Heinrich G. Merkel: Für und Wider eines privaten Fernsehens, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (1958), S. 29-30.

⁵⁵ Vgl. Hans Peter Hillig: Werdegang und Organisation des zweiten Programms, in: Rundfunk und Fernsehen (RuF), Nr. 4 (1962), S. 391 (Vierteljahresschrift des Hans-Bredow-Instituts für Rundfunk und Fernsehen der Universität Hamburg) und Steininger (1976), S. 486, sowie Flottau (1978), S. 54. Flottau schreibt: „In jener Periode, in der sich das von der ARD ausgestrahlte ,Deutsche Fernsehen‘ zu konsolidieren begann, […] begann die Diskussion über die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms.“ Mitauslöser für die verstärkt einsetzenden Aktivitäten zur Regelung der Rundfunkorganisation und der Verteilung der Frequenzbereiche war die für 1959 geplante Neuordnung der Rundfunkfrequenzen auf der Funkverwaltungskonferenz in Genf. Von dieser Konferenz erhoffte sich die Bundesrepublik einen Zuwachs an neuen Sendefrequenzen.

⁵⁶ Wehmeier (1979), S. 7.

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Erste konkrete Angaben über die Möglichkeit zur Ausstrahlung weiterer Fernsehprogramme (neben den bereits existierenden der ARD) hatte der damalige Staatssekretär im Bundespostministerium, Friedrich Gladenbeck, im März 1958 auf einer Tagung der Evangelischen Akademie für Rundfunk und Fernsehen in Bad Boll gemacht. Glade nbeck hielt die FernsehÜbertragungstechnik zu diesem Zeitpunkt bereits für soweit entwickelt und leistungsfähig, dass bis 1959 ein zweites und sogar ein drittes Programm ausgestrahlt werden können. ⁵⁷ Die ARD hatte anstaltsintern bereits im September 1956 die Programmentwicklung eines zweiten Fernsehprogramms erörtert. Mitte Mai 1957 gab sie öffentlich bekannt, ihrerseits die Ausstrahlung eines solchen Programms vorzubereiten. Zwei Monate später unterrichtete die Arbeitsgemeinschaft den Bundespostminister offiziell von ihren Absichten und bat um die Reservierung der dafür vorgesehenen Rundfunkfrequenzen auf den Kanälen IV und V. ⁵⁸ Die Bitte der ARD lehnte der neue Postminister Richard Stücklen am 16. Juli 1958 ab. Stücklen ließ die Arbeitsgemeinschaft wissen, besondere Vorstellungen seines Ministeriums über die Verwendung der zwei Frequenzbereiche sowie weiterhin notwendige technische Untersuchungen ließen eine Verteilung der Frequenzen als verfrüht erscheinen. ⁵⁹ Der wahre Grund für die Zurückhaltung des Postminister war ein Kabinettsbeschluss der CDU-/CSU-Fraktion vom 5. Fe bruar 1958, nach dem die bis dahin geführten Verhandlungen mit den Ländern über eine Neu-ordnung des Rundfunks aus Mangel an Erfolgsaussicht nicht fortzusetzen seien. ⁶⁰ Der Beschluss der Regierung ist als Reaktion auf eine von der SPD-Bundestagsfraktion in den Bundestag eingebrachten großen Anfrage zu werten. ⁶¹ In der Anfrage vom 25. Januar 1958 wollte die Opposition von der Bundesregierung wissen, ob es zutreffe,

a) „daß das Bundespostministerium einer privatwirtschaftlichen Fernsehgesellschaft den Betrieb eines sogenannten ,Freien Fernsehens‘ ermöglichen wolle“, und

b) „daß die Bundespost einen Antrag der Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) auf Zuweisung der Frequenzbereiche IV und V abgele hnt hat, weil die Bundespost diese Frequenzbereiche ganz oder

⁵⁷ Gladenbeck (1958), S. 53 und 56. Vgl. hierzu Karl Tetzner: Technische Klarheit über Band IV/V, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 4 (1958), S. 149.

⁵⁸ Flottau (1978), S. 54; Hillig (1962), S. 391. Vgl. Duppré/Holzamer (1966), S. 6. Nach der Darstellung von Duppré/Holzamer hatte die ARD einen endgültigen Beschluss [Hervorh. durch den Verf.], „etwa […] im Jahr 1960“ mit der Ausstrahlung eines zweiten Programms beginnen zu wollen, erst am 20. Juni 1958 gefasst. Übereinstimmend auch: Steininger (1976), S. 487, Fußnote 53. Eine dritte Variante bietet Bleicher mit der Behauptung, die Ministerpräsidenten hätten sich zu einer ersten Besprechung über ein zweites Fernsehprogramm erst Ende 1957 getroffen. Vgl. Bleicher (1993), S. 96.

⁵⁹ Flottau (1978), S. 54; Hillig (1962), S. 391. Vgl. dagegen Gerhard Eckert: Monopol oder Wettbewerb im Deutschen Fernsehen, München/Berlin 1958, S. 41. Über die Art seiner besonderen Vorstellungen machte Stücklen keine näheren Angaben.

⁶⁰ Steininger (1976), S. 487. Vgl. Eckner (1964), S. 64 und N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom

10. August 1960, S. 19.

⁶¹ Zu der Anfrage sah sich die SPD nach einem Schriftwechsel zwischen der ARD und dem Bundespostministerium veranlasst, in dem die Arbeitsgemeinschaft behauptete, sie wisse aus zuverlässigen Quellen, dass Gespräche zwischen dem Bundespostministerium und Vertretern privater Wirtschaftsgruppen über die Zuteilung von Fernsehfrequenzen geführt

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teilweise für Bundessender reservieren will, über die ein privates Werbefernsehprogramm ausgestrahlt werden soll?“ 62

Stücklen antwortete in der auf die Anfrage folgenden Bundestagsdebatte am 28. Februar 1958 ausweichend: „Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß die Frage der Auswertung der Bereiche IV und V einer sehr sorgfältigen Prüfung bedarf. Sie ist nicht der Meinung, daß diese Frage damit abgetan werden könne, daß, gleich welche Möglichkeiten sich bei einer optimalen Ausnutzung der Bereiche IV und V ergeben werden, nur die Rundfunkanstalten der Bundesländer berechtigt seien, Rundfunkprogramme in diesen Bereichen zu verbreiten [Hervorh. durch den Verf.]. Die Regierung ist nicht der Auffassung, daß die sogenannte Kulturhoheit der Länder der Zulassung eines privatwirtschaftlichen Werbefernsehens entgegenstehen würde.“ ⁶³ Der Bundespostminister widersprach ebenfalls der Auffassung der Rundfunkanstalten, dass die Rundfunkfrequenzen eines internationalen Frequenzplanes in vollem Umfang den Rundfunkanstalten zugeteilt werden müssen.

Über die Anfrage fand auf der gleichen Bundestagssitzung eine längere Aussprache statt, in deren Verlauf die Fraktionen der CDU, CSU und DP beantragten, die Bundesregierung zu ersuchen, eine staatsvertragliche oder gesetzliche Lösung auf dem Gebiet des Rundfunks mit dem Ziel herbeizuführen, ein zweites Fernsehprogramm zu installieren, das nicht durch die bestehenden Landesrundfunkanstalten veranstaltet werden sollte. ⁶⁴ Die Ministerpräsidenten der Länder hatten nach dem CDU-Bundestagswahlsieg vom Herbst 1957 die Wiederaufnahme der Verhandlungen über eine Neuordnung des Rundfunks auf Grundlage der in der zweiten Legislaturperiode zwischen Bund und Ländern ausgearbeiteten Verträge vorgeschlagen. Adenauer hatte diesen Vorschlag jedoch abgelehnt. ⁶⁵ „Von diesem Zeitpunkt an war es offenkundig, daß ein zweites Fernsehprogramm von zwei Seiten her geplant wurde: Von der Bundesregierung, die zusammen mit privaten Gruppen auf dieses Ziel zusteuerte, und von der ARD, die immer wieder betonte, sie bereite ein zweites Programm vor, das im Jahr 1960 gestartet werde könne, sofern der Bundespostminister die Frequenzen rechtzeitig zute ile.“ 66

worden seien. Vgl. die gleichlautende Meldung der Nachrichtenagentur UP vom 27. November 1957, sowie Lindegk (1963), S. 85 und Hillig (1962), S. 391.

⁶² Große Anfrage der Fraktion der SPD betreffs „Privatwirtschaftliches Fernsehen“ vom 25. Januar 1958. Bundestagsdrucksachen III/15, WP 2, Bonn 1958. Zu Hintergrund und Ziel der Anfrage vgl. die Ausführungen des Kölner SPD-Abgeordneten Kühn, in: Verhandlungen des deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 15. Sitzung vom 28. Februar 1958, WP 3, Bonn 1958, S. 688 ff.

⁶³ Verhandlungen des deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 15. Sitzung vom 28. Februar 1958, WP 3, Bonn 1958, S. 687 ff. Vgl. den Kommentar des SPD-Abgeordneten Blachstein zu Stücklens Ausführungen, ebd., S. 705 ff.

⁶⁴ Ebd., S. 693 ff.

⁶⁵ Adenauer erreichte bei dieser Wahl die absolute Mehrheit der Bundestagsmandate. Die Regierung glaubte, damit ihre rundfunkpolitischen Ziele auch per Gesetz durchsetzen zu können. Vgl. Bleicher (1993), S. 96.

⁶⁶ Flottau (1978), S. 55. Vgl. Steininger (1977), S. 143, Lindegk (1963), S. 85 und Hillig (1962), S. 392. Zur Frage der Frequenzzuteilung bemerkte der Bundespostminister im Juli 1958, vor einer abschließenden Entscheidung des Bundestages über den im Ausschuss für Kulturpolitik und Publizistik (unter Vorsitz von Bruno Heck, CDU) verhandelten Antrag

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Die Versuche des rheinland-pfälzischen CDU-Ministerpräsidenten Peter Altmeier, die Regierung zu weiteren Verhandlungen zu bewegen, blieben erfolglos ⁶⁷ - maßgeblich auch deshalb, weil Adenauer von seiner starren rundfunkpolitischen Haltung nicht abwich und bei jeder Gelegenheit die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung betonte. ⁶⁸ Obgleich er den Ministerpräsidenten noch im Januar 1959 mitteilte, ihre Sorge, die Bundesregierung versuche hinsichtlich der Organisation des Rundfunks vollendete Tatsachen zu schaffen, sei unbegründet, zeigten seine Aktivitäten eine andere Absicht. Im selben Monat billigte das Kabinett nämlich den vom Postministerium vorgesehenen Ausbau eines zweiten Rundfunknetzes für den UHF-Bereich sowie die Erteilung der Lieferaufträge für die erste Ausbaustufe dieses Netzes. ⁶⁹ Bundesregierung und Länder kamen 1959 nur noch einmal zu gemeinsamen Rundfunkver-handlungen zusammen, die jedoch ergebnislos blieben. ⁷⁰ Die Kooperationsbereitschaft der Länder gegenüber dem Bund schwand endgültig, als der Bundesinnenminister im Juni 1959 im Bundestag ankündigte, bald - gemeint war: noch im gleichen Jahr - ein Bundesrundfunkgesetz vorzulegen. ⁷¹ Mit dieser Ankündigung war das Ringen um die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms „zum Bestandteil des Kampfes um die Macht geworden“, schrieb Hans Bausch. 72

3.4 Das Scheitern des „Bundesgesetzes über den Rundfunk“

Als Konsequenz aus der Ankündigung der Bundesregierung arbeiteten die Ministerpräsidenten einen Gegenentwurf zum geplanten Rundfunkgesetz in Form eines Staatsvertrags über die Organisation eines zweiten Fernsehprogramms aus. Diese „Kieler Entwürfe“ von 1959 leiteten

der ARD keine Genehmigung zur Errichtung von Fernsehsendern zu erteilen, die für die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms bestimmt sind. Damit blieb zunächst völlig offen, wer das zweite Programm durchführen würde.

⁶⁷ Der SPD-Antrag hatte offenbar die Aktivitäten der ARD beschleunigt, die am 19. Juni 1958 beschloss, alle Vorbereitungen zur Ausstrahlung eines zweiten Programms durch die Landesrundfunkanstalten im Jahr 1960 zu treffen, wobei sie davon ausging, dass die entsprechenden Frequenzen bald zur Verfügung stehen würden.

⁶⁸ „Ein scharfer Riß klaffte damals durch die Reihen der CDU, die in Bonn eine andere Auffassung vertrat als die ihr angehörenden Ministerpräsidenten“, so Lindegk (1963), S. 86. Altmeier versuchte seinen Parteibruder sogar persönlich zum Einlenken zu überreden. Vgl. das Schreiben Altmeiers an Adenauer vom 16. April 1959, abgedruckt bei Zehner (1964), S. 154 ff., und die Antwort von Adenauer, abgedruckt bei Lindegk (1963), S. 87.

⁶⁹ Steininger (1976), S. 489 und ders. (1977), S. 147. Vgl. N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 19-20. Altmeier beschwerte sich daraufhin bei Adenauer und warnte den Kanzler, dass sich die Länder nicht mit einer „Politik der fertigen Tatsachen“ abfinden würden.

⁷⁰ Vgl. dagegen die Darstellung bei Hillig (1964), S. 393.

⁷¹ Rede von Bundesinnenminister Dr. Schröder. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte.

70. Sitzung vom 3. Juni 1959, WP 3, Bonn 1959, S. 3722. „Damit“, schreibt Lindegk, “waren die Fronten […] abgesteckt.“ Lindegk (1963), S. 86.

⁷² Hans Bausch: Besseres Fernsehen möglich? Plan und Organisation des Zweiten Programms, in: Die Politische Meinung, Nr. 33 (1959), S. 41.

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eine Strategieänderung der Länder ein. ⁷³ Sie sahen vor, einem öffentlich-rechtlichen Verband namens „Deutsches Fernsehen“, der aus den bereits bestehenden Landesrundfunkanstalten gebildet werden sollte, die Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms zu übertragen (Paragraf 1, Absatz 1). Eine neu zu gründende zweite Fernsehanstalt sollte Mitglied dieses Verbandes werden und sich ausschließlich aus Fernsehgebühren finanzieren (Paragraf 16 und 17). Das Programm des „Deutschen Fernsehens“ sollte als Kontrastprogramm zur ARD konzipiert werden (Paragraf 22, Abs. 4). ⁷⁴ Der Einfluss des Bundes beschränkte sich nach diesem Entwurf lediglich darauf, fünf von 15 Mitgliedern für den Verwaltungsrat und eine zum damaligen Zeitpunkt noch unbestimmte Anzahl von Vertretern im Fernsehrat zu stellen. „Die Bildung eines Verbandes mit eigenen Organen, in denen […] auch der Bund vertreten war, betrachteten die Länderchefs als großes Entgegenkommen gegenüber der Bundesregierung. Diese lehnte den Entwurf jedoch mit der Begründung ab, er sei mit dem erklärten Ziel der Mehrheit unvereinbar, dass eine von den bestehenden Rundfunkanstalten getragene Organisation das zweite Fernsehprogramm ausstrahle.“ ⁷⁵ Der Entwurf, teilte Adenauer den Ministerpräsidenten am 28. Juli mit, weise eine Grundtendenz auf, die eine Verabschiedung im Bundestag unmöglich erscheinen lasse. Zu weiteren Verhandlungen, zu denen sich Altmeier im Namen der Ministerpräsidenten bereit erklärte hatte, kam es nicht mehr, weil die Bundesregierung am 30. September 1959 den „Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk“ verabschiedete. 76

Der Entwurf des Bundesgesetzes sah vor, die Ausstrahlung von Fernsehsendungen einer privaten Gesellschaft namens „Deutschland Fernsehen“ mit Sitz in Frankfurt zu übertragen, die gemeinsam mit zwei noch zu gründenden Rundfunkanstalten des Bundesrechts für Kurz- und Langwelle in einem öffentlich-rechtlichen „Deutschen Rundfunkverband“ organisiert werden sollte. In die Aufsichtsgremien aller drei Anstalten sollten Bund und Länder jeweils die gleiche Anzahl an Vertretern entsenden. Der aus Sicht der Ministerpräsidenten entscheidende Kritikpunkt am Gesetz war die Regelung zur Durchführung der Programmausstrahlung. Laut Entwurf bestand die Möglichkeit, sie privatrechtlich organisierten Fernsehgesellschaften zu übertragen. Ebenso sollte es dem „Deutschland Fernsehen“ möglich sein, einzelne Programmteile

⁷³ Die Kieler Entwürfe sind abgedruckt in fff-Archiv-Dienst, Nr. 27 (1972), S. 17-26. Sie waren ein mühsam ausgehandelter Kompromiss, den Niedersachsen und Hamburg bis zuletzt abgelehnt hatten. Mit den Beschlüssen machten die Ministerpräsidenten zum ersten Mal eigene konkrete Vorschläge für eine Ordnung des Rundfunksystems. Vgl. Steininger (1976), S. 490; Kapust (1979), S. 43 und N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 20.

⁷⁴ In den „Kieler Entwürfe“ tauchte zum ersten Mal der Gedanke eines Kontrastprogramms auf, der später eine maßgebliche Rolle bei der Gründung des ZDF spielte.

⁷⁵ Bausch (1980), S. 396. Vgl. Steininger (1976), S. 491, sowie den bei Lindegk abgedruckten Brief Adenauers an Altmeier. Adenauer begründete diese Entscheidung unter anderem mit mangelnder Konkurrenz zweier Programme aus der gleichen Anstalt und damit, dass aus dem Bundestag Stimmen laut geworden seien, die das zweite Programm am besten von privaten Gesellschaften realisiert sehen würden, weil die ARD bei Ausrichtung zweier Programme eine Monopolstellung besitze. Zum Argument des Monopols vgl. Heck (1959), S. 47-58.

⁷⁶ Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk. Bundestagsdrucksache Nr. 1434, Bonn 1957. Der Entwurf bestand aus mehreren Teilen, darunter u. a. einem allgemeinen Vorschriftenteil, einem Teil, der die Errichtung von Rundfunkanstal-

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von dritten Anbietern zu erwerben. Entscheidende Fragen, die im Kontext der Bund-Länder-Rundfunkdebatte eine wichtige Rolle spielten, beantwortete der Entwurf dagegen nicht: „Jegliche klare Aussage über die Finanzierung der neuen Institution für Hörfunk und Fernsehen hatten die Autoren des Gesetzentwurfs vermieden." 77

Die im Entwurf skizzierte Organisation des „Deutschland Fernsehens“ trug deutliche Züge der 1954 in England gegründeten, privaten Rundfunkgesellschaft ITV (Independent Television), die den deutschen Befürwortern eines kommerziellen Fernsehens wie Adenauer als Vorbild galt. Wehmeier bewertete den Entwurf daher folgerichtig als „gleichbedeutend [mit dem] Versuch der Institutionalisierung des kommerziellen Fernsehens“ in der Bundesrepublik. ⁷⁸ Die SPD-Opposition erklärte die Gesetzesvorlage für verfassungswidrig. Aus dem gleichen Grund lehnte sie am 13. November 1959 auch der Bundesrat mit den Stimmen der CDU-Mitglieder einstimmig ab. ⁷⁹ Nach seiner Ansicht durfte der Bund weder durch gesetzgeberische noch organisatorische Maßnahmen eine eigene Rundfunkorganisation schaffen. Der Bund könne seine Zuständigkeit für den Rundfunk auch nicht aus Artikel 73, Abs. 7 GG ⁸⁰ herleiten, weil die Kulturhoheit nach dem Grundgesetz den Ländern zustehe, die sich in der Vergange nheit immer wieder um eine vertragliche Lösung mit dem Bund bemüht hätten und immer noch zu einer solchen bereit seien. Diese Bemühungen, riet der Bundesrat, solle man weiter verfolgen. Der Sprecher der Ministerpräsidenten, Peter Altmeier, bedauerte den „risikoreichen Weg“ eines Bundesgesetzes der, wenn er von der Bundesregierung weiter verfolgt würde, direkt in die verfassungsrechtliche Auseinandersetzung führen müsse. ⁸¹ Bundesinnenminister Schröder rechtfertigte den Entwurf dagegen als Offerte der Bundesregierung an die Länder. Schröder bezweifelte, dass eine derart umstrittene n Rechtsmaterie vertraglich überhaupt wirksam gesta ltet werden konnte. Die Einführung eines zweiten Fernsehprogramms - und zwar unabhängig von den vorhandenen Anstalten - sei ein staatspolitisches Erfordernis von besonderer Wichtigkeit, da es das derzeitige Monopol beende, und müsse daher auf jeden Fall weiter verfolgt werden, so Schröder.

ten in Bundeszuständigkeit vorsah und einem dritten Teil, der die von den Alliierten in den Besatzungszonen installierten Rundfunkverordnungen aufhob.

⁷⁷ Bausch (1980), S. 397- 398. Vgl. Kapust (1979), S. 43 und Hillig (1962), S. 394. Nach Hillig war die Bundesanstalt „Deutschland-Fernsehen“ lediglich als eine Art Auftraggeber für privatrechtliche Fernsehproduktionsgesellschaften gedacht.

⁷⁸ Wehmeier (1979), S. 15. Zur Organisation des ITV vgl. die Darstellung bei Bausch (1959), S. 44-54. Ein Indikator für das ITV als Vorbild des „Deutschland Fernsehens“ ist der Verweis von Bundesinnenminister Schröder auf das britische Beispiel, in: Verhandlungen des Bundesrates. Stenographische Berichte, 211. Sitzung vom 13. November 1959, WP 3, Bonn 1959, S. 207.

⁷⁹ Verhandlungen des Bundesrates. Stenographische Berichte, WP 3, 211. Sitzung vom 13. November 1959, Bonn 1959, S. 208. Zwar waren die CDU-/CSU-Abgeordneten auch im Bundesrat in der Mehrheit. Sie und die CDU-/CSU-Ministerpräsidenten verhielten sich in der Fragen der Neuordnung des Rundfunksystems aber solidarisch gegenüber ihren SPD-Kollegen, weil sie diese Frage als demokratische Grundsatzfrage betrachteten und deshalb über parteipolitische Interessen stellten. Vgl. die Rede von Ministerpräsident Peter Altmeier zum Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk, ebd., S. 203 f.

⁸⁰ Artikel 73, Abs. 7 lautet: Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über das Post- und Fernmeldewesen.

⁸¹ Rede von Ministerpräsident Peter Altmeier zum Entwurf eines Gesetzes über den Rundfunk. Verhandlungen des Bundesrates. Stenographische Berichte, 211. Sitzung vom 13. November 1959, WP 3, Bonn 1959, S. 205-208. In seiner Rede

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Wie von Bundesinnenminister angekündigt, wurde der Gesetzentwurf ohne Verzögerung in den Bundestag eingebracht und führte in seiner ersten Lesung am 27. Januar 1960 zu ei ner der kontroversesten Debatten in der deutschen Nachkriegsgeschichte, in der primär seine Verfassungsmäßigkeit diskutiert wurde. ⁸² Während der Entwurf ohne Abstimmung zur Beratung in den Ausschuss für Kulturpolitik und Publizistik sowie den Rechtsausschuss überwiesen wurde, versuchte Adenauer durch politisches Taktieren die parteiübergreifende Einheitsfront der CDU-/CSU- und SPD-Ministerpräsidenten aufzubrechen. ⁸³ Dieser letztlich erfolglose Versuch ist später vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich getadelt worden. Am 29. Juni 1960 legte der Ausschuss für Kulturpolitik und Publizistik nach fünfmonatigen Beratungen einen völlig überarbeiteten Gesetzentwurf vor, den die SPD-Fraktion mit dem Argument ablehnte, er sei undemokratisch und schaffe ein politisches Machtmittel in den Händen des Bundes. ⁸⁴ Verabschiedet wurden mit den Stimmen der CDU-Mehrheit im Bundestag lediglich zwei Teilstücke des Entwurfes: der über die allgemeinen Bestimmungen zur Organisation des Rundfunks in der Bundesrepublik sowie ein Zweiter über die Errichtung zweier Rundfunkanstalten für Lang- und Kurzwelle (Deutsche Welle und Deutschlandfunk). Sie traten am 29. November 1960 als „Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts“ in Kraft. 85

Aus Sicht des Bundes war von der beabsichtigten umfassenden Neuordnung des Rundfunks mit der Verabschiedung dieses Gesetzes nicht mehr übrig geblieben, als die Errichtung zweier Hörfunkanstalten des Bundesrechts. Der das weitaus wichtigere Medium betreffende Teilentwurf über das „Deutschland-Fernsehen“ wurde vom Kulturpolitik- und Publizistik-Ausschuss nach mehrheitlichem Beschluss solange zurückgestellt, bis zu übersehen war, zu welchen Ergebnissen die in der Zwischenzeit wieder angeregten Verhandlungen zwischen Bund und Lä ndern führen würden. ⁸⁶ Solange aber wollte Adenauer nicht warten.

hob Altmeier das kooperative Verhalten der Länder gegen die ablehnende Haltung des Bundes deutlich hervor, „um festzuhalten, […] wer an der eventuellen Verzögerung eines zweiten Fernsehprogramms die eigentliche Schuld trägt.“

⁸² Zur Kritik am Entwurf vgl.: Debatte des Bundestages zum Entwurf über ein Gesetz über den Rundfunk. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte der 97. Sitzung vom 27. Januar 1960, WP 3, Bonn 1960, S. 5330 ff.

⁸³ Steininger (1977), S. 152-154. Bereits vor der Stellungnahme zum Entwurf des Gesetzes über den Rundfunk hatte die Front - in einigen Darstellungen auch als „Rüttli-Schwur der Ministerpräsidenten“ bezeichnet -, Risse gezeigt. Adenauer schaffte es aber nicht, die Front endgültig aufzubrechen.

⁸⁴ Die Verabschiedung des Rundfunkgesetzes. Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung, Nr. 119, Bonn 1960, S. 1180-1181.

⁸⁵ Das Gesetz wurde gegen die Mehrheit der Sozialdemokraten und drei Gegenstimmen der Koalition im Bundestag in dritter Lesung verabschiedet. Es unterschied sich in wesentlichen Punkten (Finanzierung, Gremienbesetzung) jedoch von der Erstfassung des Entwurfes. Vgl.: Debatte des Bundestagsplenums vom 29. Juni 1960. Verhandlungen des Deutschen Bundestages. Stenographische Berichte der 211. Sitzung vom 29. Juni 1960, WP 3, Bonn 1960, S. 7001 ff. Das Gesetz ist abgedruckt im Bundesgesetzblatt I, S. 862.

⁸⁶ Hillig (1962), S. 395. Vgl. Eckner (1964), S. 69 ff.

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4. Adenauers rundfunkpolitischer Alleingang

4.1 „Die Gründung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ (DFG) als Auslöser des Verfassungsstreits

Die Anfang 1960 zwischenzeitlich doch wieder aufgenommenen Verhandlungen zwischen Bund und Ländern führten zu keinem Fortschritt in der Sache. ⁸⁷ Kurz nach Verabschiedung des „Rumpf-Gesetzes“ vom 29. Juni 1960 bekräftigte die Bundesregierung am 8. Juli noc hmals ihre Haltung, keiner staatsvertraglichen Regelung über die Ausrichtung eines zweiten Fernsehprogramms zuzustimmen, wie sie die Länder vorgeschlagen hatten. Damit schienen endgültig alle legislativen Wege für die Einrichtung einer vom Staat unabhängigen Institution für die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms abgeschnitten. ⁸⁸ Der Widerstand der Ministerpräsidenten gegen ein Bundesgesetz zwang die Bundesregierung, die unter Zeitdruck stand, weil sie bis zur nächsten Wahl über ein zweites Fernsehprogramm verfügen wollte, zu einem - aus ihrer Sicht - Kompromissvorschlag. Am 16. Juli präsentierte Konrad Adenauer den Ministerpräsidenten den Entwurf über ein Verwaltungsabkommen, das die Einrichtung einer privatrechtlichen Fernsehgesellschaft vorsah, an der der Bund mit 51 Prozent und die Länder mit 49 Prozent beteiligt werden sollten. ⁸⁹ Die Mehrheit der Ministerpräsidenten hätte sich zur Unterzeichnung des Abkommens sogar bereit gezeigt, wenn der Bund garantiert hätte, keinen weiteren Einfluss auf das dritte und etwaige weitere Fernsehpr ogramme geltend zu machen. ⁹⁰ Adenauer lehnte diese Forderung aber mit der Begründung ab, sie verzögere seine Pläne. Dieses Argument wirkt sehr zweifelhaft, denn Adenauer hätte lediglich seine Zustimmung geben müssen, was die Gründung der Anstalt zeitlich nicht verzögert hätte. 91

Im Alleingang, ohne Beteiligung der Länder und ohne diese vorher über sein Vorgehen zu in-formieren, gründete der Bundeskanzler am 25. Juli 1960 die „Deutschland-Fernsehen GmbH“ (DFG). Er leitete durch diesen Schritt eine Entwicklung ein, „die in einer der wichtigsten innenpolitischen Angelegenheiten seit Bestehen der Bundesrepublik zu einer vernichtenden Nie-

⁸⁷ Hillig(1962), S. 395.

⁸⁸ Zehner (1965), S. 159. Vgl. Steininger (1976), S. 495 ff. Ministerpräsident von Hassel (CDU) hatte 1960 eine so genannte „gemischte“ Lösung vorgeschlagen, die drei jeweils durch Staatsvertrag errichtete Rundfunkanstalten vorsah (je eine bundes- und ländereigene und eine gemischte). Die Lösung lehnten sowohl Innenminister Schröder als auch die SPD ab.

⁸⁹ Wehmeier (1979), S. 20; Steininger (1976), S. 506; Hillig (1962) S. 396; Der Plan stammte ursprünglich von Bundesinnenminister Schröder und war bereits im Dezember 1959 erarbeitet worden. Die Finanzierung der Anstalt, die das Programm selber produzieren oder über dritte Anbieter beziehen sollte, sollte ausschließlich über Werbeeinnahmen erfolgen.

⁹⁰ Vgl. den Brief Altmeiers an Adenauer vom 25. Juli 1960. Der Wortlaut des Briefes ist abgedruckt in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 8 (1960), S. 327-330; Zehner (1965), S. 135 ff.

⁹¹ Hillig (1962), S. 396. Vgl. dazu Kapust (1979), S. 44 und Zehner (1965), S. 119. Zudem hatte der Bundeskanzler bereits am 30. Dezember 1958 der im gleichen Monat gegründeten privaten Fernsehgesellschaft „Freies Fernsehen GmbH“ (FFG) durch das Bundespresse- und Informationsamt den Auftrag zur Produktion eines Programms erteilt, das nach den

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derlage des Bundes vor dem Bundesverfassungsgericht und zur Gründung des ,Zweiten Deutschen Fernsehens‘ (ZDF) durch die Bundesländer führte.“ 92

Die DFG-Satzung entsprach fast exakt dem Entwurf, den Adenauer den Ministerpräsidenten am 16. Juli 1960 vorgelegt hatte. Sie enthielt sogar deren Korrekturwunsch, die Werbeeinschaltungen auf höchstens zehn Prozent des Gesamtprogramms zu begrenzen. ⁹³ Den DFG-Geschäftsanteil der Länder in Höhe von 11 000 DM (je 1000 DM pro Bundesland) übernahm bis zu deren in der Satzung offen gelassenen, jedoch nie vollzogenem Eintritt, zunächst treuhänderisch Bundesjustizminister Fritz Schäffer, der, weil kein Land beitrat, seine Anteile im August 1960 aber bereits wieder zurückgab. Die Stammeinlage für den Bund von 12 000 DM übernahm Adenauer persönlich. 94

Aufgabe der Gesellschaft war nach Paragraf 2 der Satzung die Veranstaltung von Fernsehsendungen, die den Teilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild der Bundesrepublik vermitteln sollten. Die alleinige Verantwortung für die Programmherstellung und -beschaffung sollte ebenfalls in den Händen der Gesellschaft liegen, unabhängig davon, ob sie das Programm selber pr oduziert oder von Dritten bezieht (Paragraf 4). ⁹⁵ Den Wunsch der Länder, alle künftigen Fernsehprogramme föderalistisch zu organisieren, hatte Adenauer in die Satzung, die in der vorgelegten Form ein mustergültiges Modell für eine Rundfunkanstalt in den Händen der Regierung schuf, nicht hineinschreiben lassen. ⁹⁶ Die Länder wurden über die Gründung der DFG offiziell erst am Nachmittag des 25. Juli unterrichtetein Vorgang, den der hessische Ministerpräsident Zinn (SPD) als „Husarenstreich“ verurteilte und mit dem Staatsstreich von Reichskanzler von Papen im Jahr 1932 verglich. ⁹⁷ Ein Sprecher der Bundesregierung begründete die scheinbar überhastete Gründung der DFG mit der Notwendigkeit der rechtzeitigen Aufnahme der Sendungen am 1. Januar 1961. 98

Plänen der Regierung vom späteren rechtsgültigen Träger des zweiten Fernsehprogramms, in diesem Fall der DFG, übernommen werden sollte.

⁹² Steininger (1976), S. 506. Vgl. Kapust (1979), S. 44; Flottau, (1978), S. 57-58; Bagier (1961), Teil II., S. 12 und Lindegk (1963), S. 92.

⁹³ Wehmeier (1979), S. 21. Diese Bestimmung war in Paragraf 3 der Satzung festgelegt. Zu den weiteren Forderungen der Ministerpräsidenten vgl. N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 27.

⁹⁴ Kommuniqué der Bundesregierung zur Gründung der „Deutsches Fernsehen GmbH“ vom 25. Juli 1960, abgedruckt bei Flottau (1978), S. 57-58. Die Satzung enthielt ein Verwaltungsabkommen zum Beitritt der Länder, das abgedruckt ist in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 7 (1960), S. 284-285.

⁹⁵ Satzung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“, abgedruckt in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 7 (1960), S. 285 ff.

⁹⁶ Vgl. N. N.: Adenauer schafft Tatsachen im Fernsehstreit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 172 vom 26. Juli 1961, S. 4; Maaßen (1977), S. 70.

⁹⁷ Steininger (1976), S. 507. Vgl. Duppré/Holzamer (1966), S. 8 und Flottau (1978), S. 58.

⁹⁸ Kommuniqué der Bundesregierung zur Gründung der „Deutsches Fernsehen GmbH“ vom 25. Juli 1960, abgedruckt bei Flottau (1978), S. 57-58.

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4.2 Die Reaktionen der Öffentlichkeit und Länder auf die DFG-Gründung und der Weg zum Bundesverfassungsgericht

Durch sein eigenmächtiges Vorgehen hatte Adenauer den offenen Konflikt zwischen der Bundesregierung, den Ländern und den Rundfunkanstalten ausgelöst. Der Intendant des SWF, Hans Bausch, kritisierte in einer Rede in der Tagesschau am folgenden Abend das Vorgehen der Bundesregierung auf das Schärfste: „Die Handlungsweise des Regierungschefs verstößt gegen Recht und Gesetz und läßt jede Loyalität gegenüber den Ländern vermissen.“ ⁹⁹ Bausch erklärte in einer von allen Intendanten der Landesrundfunkanstalten unterzeichneten Erklärung, die Gründung der DFG sei eine Gefahr für die Unabhängigkeit und Objektivität eines der wichtigsten Informationsmedien. ¹⁰⁰ Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) bezeichnete den DFG-Vertrag als ein sich über die Grundsätze demokratischer Rechtsprinzipien hinwegsetze ndes Diktat. Er stelle den Versuch dar, das Fernsehen als Mittel einer einseitigen Meinungsbeeinflussung durch den Bund zu instrumentalisieren. ¹⁰¹ Das SPD-Bundespräsidium wertete Adenauers Vorgehen als „glatte Erpressung […] gegenüber den Ländern“ ¹⁰² . Es verstand diesen Entwurf als Versuch der Bundesregierung, aus dem Rundfunk ein einseitiges Instrument zum Zweck politischer Meinungsbildung zu machen. ¹⁰³ Einige SPD-Mitglieder befürchteten in einer überzogenen Reaktion gar das Ende des Föderalismus und der Demokratie in der Bundesrepublik. ¹⁰⁴ Der Verwaltungsratsvorsitzende des Hessischen Rundfunks, Kurt Magnus, mahnte, eine Durchbrechung der derzeitigen Rundfunkordnung, wie sie ein Bundesfernsehen wie die DFG darstelle, werfe die Struktur der bundesdeutschen Rundfunkorganisation auf den Stand der Weimarer Republik zurück. ¹⁰⁵ Ministerpräsident Peter Altmeier schrieb seinem Parte i-freund Adenauer zwei Tage nach Gründung der DFG in einem tiefe Enttäuschung ausdrücke nden Brief, jede Hoffnung auf ein Abkommen zwischen Bund und Ländern sei nun endgültig zerstört. 106

Die Ministerpräsidenten beschlossen deshalb am 7. August in Hamburg, alle politischen und staatsrechtlichen Maßnahmen zu ergreifen, um den Bundeskanzler als Initiator der DFG-Gründung „auf den Boden des Rechts zurückzuführen.“ ¹⁰⁷ Noch bevor Bundesjustizminister

⁹⁹ Rede des SWF-Intendanten Hans Bausch anläßlich der Gründung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ in der Tagesschau vom 25. Juli 1960. Die Rede ist abgedruckt bei Bausch (1980), S. 417-419.

¹⁰⁰ Ebd.

¹⁰¹ Steininger (1976), S. 508.

¹⁰² N. N.: Adenauer schafft Tatsachen im Fernsehstreit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 172 vom 26. Juli 1961, S. 1. Der Spiegel schrieb, der Kanzler sei mit den Ländern wie mit „unterentwickelten Protektoraten“ verfahren. N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 18.

¹⁰³ Bleicher (1993), S. 98. Vgl. die Äußerung von SPD-Vorstandssprecher Barsing, in: N. N.: Widerstand der Länder gegen Adenauers Fernseh-Entscheidung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 173 vom 27. Juli 1960, S. 1.

¹⁰⁴ Steininger (1976), S. 510.

¹⁰⁵ Montag (1978), S. 122.

¹⁰⁶ N. N.: Widerstand der Länder gegen Adenauers Fernseh-Entscheidung, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 173 vom 27. Juli 1960, S. 1-4.

¹⁰⁷ Steininger (1976), S. 511.

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Schäffer einen Monat nach Gründung der DFG seine treuhänderisch übernommenen Anteile an die Bundesrepublik Deutschland zurück gab, weil die Länder der Gesellschaft nicht beitreten wollten, hatte am 19. August 1960 die Freie Hansestadt Hamburg eine Verfassungsklage gegen die Gründung der DFG beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe eingereicht. ¹⁰⁸ Vier Wochen später folgte Hessen. Die ebenfalls SPD-regierten Länder Bremen und Niedersachsen schlossen sich dem Antrag Hamburgs am 25. und 30. August 1960 an. Durch die starre Haltung der Regierung und ihr eigenmächtiges Handeln sahen sich die Lä nder, die in der rundfunkpolitischen Auseinandersetzung der Vorjahre schon mehrmals mit dem Verfassungsgericht gedroht hatten, geradezu gezwungen, den Gang nach Karlsruhe anzutreten. ¹⁰⁹ Adenauer und seine Regierung nahmen diesen Schritt zunächst mit Gelassenheit, zumal Bundesjustizminister Schäffer (CDU) auf die Frage, welche Möglichkeiten die Länder im Rahmen eines gesetzlichen Vorgehens gegen die DFG-Gründung haben, an ihrem Gründungstag gegenüber Journalisten geantwortet hatte, er sehe überhaupt keine rechtlichen Möglichkeiten. ¹¹⁰ Der Hamburger Senat klagte, weil er die der Hansestadt nach Art. 30 GG ¹¹¹ zustehenden, la ndeshoheitlichen Rechte durch die Gründung der DFG verletzt sah, während Hessen in der Gründung einer privatrechtlichen Anstalt einen Verstoß ge gen Artikel 30 und 5 GG ¹¹² in Verbindung mit Artikel 87, Abs. 3 GG ¹¹³ , sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebende Pflicht des Bundes zu länderfreundlichem Verhalten sah. ¹¹⁴ Primär ging es den Ländern jedoch um die Klärung der Grundsatzfrage, bei wem die Zuständigkeit für die Organisation des Rundfunks lag: beim Bund, bei den Ländern oder womöglich bei beiden, und wie in diesem Fall die rechtlichen Kompetenzen abzugrenzen sind. ¹¹⁵ Auf die Ankündigung des Gerichts, eine endgültige Entscheidung über die Verfassungsklage werde erst 1961 zu erwarten sein, reagierten Hamburg und Hessen mit einem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung, die der Bundesregierung die Ausstrahlung eines zweiten Programms vor der Urteilsverkündung untersagen sollte. Dem Antrag wurde am 17. Dezember 1960 stattgegeben. Zur Begründung erklärte das Gericht, in dem bevorstehenden Urteil werden Fragen zu klären sein, die für die künftige Gestaltung des Rundfunkwesens in der Bundesrepu-

¹⁰⁸ DieRegierung legte Wert darauf, dass Fritz Schäffer nicht in seiner politischen Funktion als Justizminister sondern als Privatperson bzw. „Verwahrer“ den DFG-Anteil übernommen hatte. Vgl. dazu N. N.: Adenauer schafft Tatsachen im Fernsehstreit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 172 vom 26. Juli 1961, S. 1.

¹⁰⁹ Steininger (1976), S. 514.

¹¹⁰ N. N.: Nach dem Dunkeln Licht?, in: Der Spiegel Nr. 11 vom 8. März 1961, S. 16. Vgl. ferner die Aussage des CDU/CSU-Abgeordneten Zimmermann zur Beurteilung einer verfassungsrechtlichen Auseinandersetzung, in: Verhandlungen des deutschen Bundestages. Stenographische Berichte. 15. Sitzung vom 28. Februar 1958, WP 3, Bonn 1958, S. 713.

¹¹¹ Artikel 30 GG lautet: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgabe ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft.“

¹¹² Die Klageschrift Hessens bezog sich insbesondere auf Paragraf 1 des Artikels 5 GG: „[…] Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“

¹¹³ In dem entsprechenden Absatz heißt es: „Außerdem können für Angelegenheiten, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue, bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden […].“

¹¹⁴ Zehner (1965), S. 3. Vgl. Hillig (1962), S. 397.

¹¹⁵ Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 89.

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blik von großer Bedeutung seien. Dem Gemeinwohl drohe schwerer Nachteil, wenn die "Deutschland-Fernsehen GmbH" ohne Rücksicht auf das schwebende Verfahren ihr Programm starte und damit vollendete Tatsachen schaffe. 116

Der Historiker Arnulf Baring sah die Entwicklung bis zum Verfassungsstreit mit einer gewissen Zwangsläufigkeit heraufziehen. Betrachtet man die Zielstrebigkeit und die gleichzeitige Engstirnigkeit, mit der Adenauer in dieser Sache handelte, ist diesem Urteil zuzustimmen. Adenauer war ein Politiker, der erkannt hatte , welches machtpolitische Potenzial das Medium Fernsehen ihm bot. Und er wollte diese sich ihm bietende Macht nutzen. Dies erklärt, warum er bereits so schnell nach Amtsantritt ein Interesse für diesen innenpolitischen Bereich zeigte. „Adenauer sah in der Presse keinen Partner, sondern ein Werkzeug. Sie war dazu da, seiner Politik zu dienen. Er hat die Funktion der Publizistik in einer freiheitlichen Demokratie nie begriffen, vielleicht nicht begreifen wollen. Er bestritt ihren Mitgestaltungsanspruch, ihre Kontrollaufgabe, ihr Recht zur Kritik.“ 117

In der Verfolgung seiner Ziele wandte Adenauer sich nicht nur gegen die Länder und Rundfunkanstalten, sondern auch diametral gegen die Interessen der Alliierten: Während die Besatzungsmächte den Missbrauch des Rundfunks als machtpolitisches Propagandamittel verhindern wollten, hatte Adenauer genau dieses Ziel im Sinn. Weimar und Nazi-Deutschland hätten ihm in dieser Hinsicht eigentlich ein warnendes Beispiel dafür sein müssen, wohin ein solcher Missbrauch der Medien hatte führen können.

So kompromissbereit wie sich die Ministerpräsidenten nach außen in der Sache gaben, waren sie nach innen zwar auch nicht. In der Frage des Programmmonopols beispielsweise wichen auch sie keinen Millimeter von ihrer Vorstellung ab. Dennoch bekundeten sie immer wieder ihren guten Willen, die Verhandlungen voranzutreiben und zu einer für alle Seiten befriedigenden Kompromisslösung zu kommen, die letztendlich aber immer am Veto des Kanzlers scheiterte.

Aus Sicht der mittlerweile knapp 4,6 Millionen Fernsehzuschauer in der Bundesrepublik musste das politische Ränkespiel zwischen Bund, Ländern und Rundfunkanstalten beinahe schon grotesk anmuten: „[…] Ein sendefertiges zweites [von der FFG produziertes, der Verf.] Programm […] lag bereit. Die technischen Einrichtungen waren vorhanden. Aber der Zuschauer bekam kein zweites Programm zu sehen, weil ein Rechtsstreit anhängig war, […] der den endgültigen Beginn eines echten zweiten Programms auf die lange Bank schieben würde.“ 118

¹¹⁶ Die Anordnung des BVerfG auf einstweilige Verfügung ist abgedruckt in: ZV + ZV, Nr. 1 (1961), S. 22. Die Anordnung ist mit einer ausführlichen Begründung abgedruckt bei Zehner (1965), S. 292 ff.

¹¹⁷ Baring (1969), S. 326.

¹¹⁸ Lindegk (1963), S. 93. Zwei Drittel der bundesrepublikanischen Fernsehteilnehmer (rund 4,6 Mio., Stand: 1. Januar 1961) hätten zu diesem Zeitpunkt bereits ein zweites Programm empfangen können. Vgl. N. N.: Fernsehen im Spiegel der Statistik, in: Eckert/Niehus (1963), S. 305.

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5. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts

Am 28. Februar 1961 verkündete der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts seinen als erstes „Fernseh-Urteil“ in die Rundfunkgeschichte eingegangenen Urteilsspruch. In der dem Urteil anhängenden Begründung traf das Gericht neben der Beantwortung der Frage, ob die Gründung der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ einen verfassungswidrigen Akt darstellte, grundsätzliche rechtliche Feststellungen zu zwei Kernfragen, die sich im Verlauf der Debatte um die Neuregelung der Rundfunkorganisation in Deutschland nach 1945 herauskristallisiert hatten:

1.) Ist der Rundfunk eine Kulturinstitution, deren Kontrolle in den Hoheitsbereich der Länder fällt?

2.) Inwieweit ist der Rundfunk der Verwaltungshoheit des Bundes zuzurechnen und läßt sich daraus eine Gesetzgebungs- und Organisationskompetenz für den Staat oder den Bund ableiten?

Im Rahmen ihrer Urteilsbegründung machten die Richter zusätzlich grundsätzliche Ausführungen über die Wechselbeziehung zwischen Bund und Ländern in einem Bundesstaat und prinzipielle Aussagen über die Rolle des Rundfunks und seiner Verortung in einer pluralistischen Gesellschaft, sowie über das Verhältnis zwischen Staat und Rundfunk im Allgemeinen. Der zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts erklärte in seinem Urteil die Gründung der DFG für verfassungswidrig: „Der Bund hat durch die Gründung der ,Deutschland-Fernsehen GmbH‘ gegen Artikel 30 GG in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.“ 119

Den Verstoß gegen Artikel 30 GG begründete das Gericht mit der öffentlichen Aufgabe, die Rundfunksendungen nach der deutschen Rechtsentwicklung haben. ¹²⁰ Eine Beteiligung des Staates an Rundfunksendungen würde einer staatlichen Verwaltungsaufgabe gleichkommen. Die Erfüllung einer solchen Aufgabe - zumal im Fall des Rundfunks -, der nach Ansicht des Gerichtes ein kulturelles Phänomen ist, ist nach Artikel 30 GG ausschließlich den Ländern vorbehalten, befanden die Richter. 121

¹¹⁹ Zehner (1965), S. 301.

¹²⁰ Diese öffentliche Aufgabe wurde vom Gericht u. a. mit der „Nachrichtengebung im weitesten Sinne“ begründet. Zur Funktion der Massenmedien in einer demokratischen Gesellschaft vgl. Montag (1978), S. 15 ff.

¹²¹ Zehner (1965), S. 312 ff. Zur Haltung des Bundes vgl. Zehner (1965), S. 308; Eckner (1964), S. 77; Leusser (1958), S. 135 ff., sowie Bredow (1952), S. 7. Nach Ansicht von Peters liegt der Kern des Rundfunkrechts dagegen nicht in dem den Ländern zugestandenen Kulturrecht, sondern in der technischen Zuständigkeit für den Rundfunk, also der Funkhoheit. Vgl. Hans Peters: Die Rechtslage von Rundfunk und Fernsehen nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. Februar 1961, Gütersloh 1961 (Schriftenreihe Rundfunk - Film - Fernsehen), sowie ders.: Fernsehen als Kompetenzfrage, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (1958), S. 148 und 154.

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Der Bund, stellte das Gericht fest, besitze nach Artikel 73, Abs. 7 GG ¹²² lediglich das Recht zur Errichtung und Regulation des technischen Betriebes von Rundfunksendeanlagen im Rahmen seiner staatlichen Verwaltungsbefugnisse über das Fernmeldewesen: ¹²³ „Bei einer de m natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. […] Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun. […] Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern ,Benutzer‘ der Einrichtung des Fernmeldewesens.“ ¹²⁴ Die fernmeldetechnischen Einrichtungen besaßen aus Sicht des Gerichts für den Rundfunk also lediglich „dienende Funktion“. ¹²⁵ Aus Artikel 73 GG lasse sich für den Bund insbesondere keine Befugnis ableiten, die innere Organisation der Veransta lter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in Bezug auf das Programm oder einzelne Sendungen zu erlassen. Diese Befugnis liege ausschließlich in den Händen der Landesgesetzgeber. 126

Der Gründungsakt der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ habe darüber hinaus gegen den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der beiderseitigen Pflicht von Bund und Ländern zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen. Der Bund habe durch sein „divide et impera“-Verhalten im Vorfeld und bei der DFG-Gründung diesen Grundsatz verletzt, indem er die Länder vor den Zwang eines Beitritts zur DFG gestellt, und zuvor einzelne Länder nach ihrer parteipolitischen Ausrichtung in den Verhandlungen über eine Neuordnung des Rundfunks mit unterschiedlicher Priorität behandelt habe. ¹²⁷ Das Gericht kritisierte damit den Stil Adenauers in den Bund-Länder-Verhandlungen, der nach Ansicht der Richter eine offensichtliche Bevorzugung der CDU-regierten Länder offenbarte, um eine Spaltung der Ländereinheit herbeizuführen. 128

Zum Dritten verstieß die Gründung der DFG nach Ansicht der Richter gegen Artikel 5 GG ¹²⁹ . Die Freiheit des Rundfunks ist von fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, poli-

¹²² Indem Abschnitt heißt es: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über das Post- und Fernmeldewesen.“

¹²³ Zehner (1965), S. 315, 325, 334. Gleichzeitig wurde der Post nach Artikel 87, Abs. 1 GG die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen erteilt. Vgl. N. N.: Frequenz-Zuteilung nur mit Zustimmung der Länder, in: epd/Kirche und Fernsehen, Nr. 12 (1961), S. 4. Vgl. auch Lüders (1953), S. 83 ff.

¹²⁴ Zehner (1965), S. 313 und 318-319. Das Bundesverfassungsgericht hatte in seinem Urteil eine Unterscheidung zwischen Studiotechnik, Leitungstechnik und Sendertechnik getroffen. Während es die Leitungs- und Sendertechnik dem Fernmeldewesen zuordnete, zählte es die Studiotechnik zum Rundfunkwesen und somit zum nicht durch den Bund kontrollierbaren Teil des Rundfunks. Vgl.: Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 96. Zur Kompetenzfrage aus historischer Sicht vgl. ders. (1965), S. 301-31; Leusser (1958), S. 136 ff.; Lüders (1953), S. 33-42 und 86; Peters (1961), S. 12 ff., sowie ders. (1958), S. 149.

¹²⁵ Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 92.

¹²⁶ Zehner (1965), S. 312, 319, 320.

¹²⁷ Zehner (1965), S. 305 ff. Siehe dort insbesondere die historische Argumentation des Bundesverfassungsgerichts und die Gegenposition des Bundes. Der Bund argumentierte, er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen. Diesen stünde der Beitritt auch weiterhin zu. Vgl. Eckner (1964), S. 77.

¹²⁸ Zehner (1965), S. 329. Vgl. Wehmeier (1979), S. 25; N. N.: Nach dem Dunkeln Licht?, in: Der Spiegel Nr. 11 vom 8. März 1961, S. 16 und N. N.: Mit beschränkter Haftung, in: Der Spiegel, Nr. 33 vom 10. August 1960, S. 25-26.

¹²⁹ In Artikel 5, Abs. 1 des Grundgesetzes heißt es: „[…] Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“

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tische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, stellte das Gericht fest. Die Länder könnten daher vom Bund verlangen, dass er im Rundfunk ihre durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet lasse. Eine mittelbare oder unmittelbare Reglementierung des Rundfunks durch den Staat, wie sie über die Gremien der „Deutschland-Fernsehen GmbH“ möglich gewesen wäre, hätte dieser Verfassungsgarantie widersprochen, weil sie die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Informationen bis zur Verbreitung der Nachrichten nicht hätte gewährleisten können: „Artikel 5 GG verlangt […], daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird.“ ¹³⁰ Diese Unabhängigkeit sah das Gericht im Fall der DFG für als nicht gegeben an.

5.1 Die Bedeutung des Bundesverfassungsgerichtsurteils

Das Bundesverfassungsgericht hat durch sein Urteil zum einen die Bedeutung des Rundfunks in einem demokratischen Staatswesen verortet, indem es ihm den Status eines originären Fa k-tors der öffentlichen Meinungsbildung zuschrieb. ¹³¹ Zum Zweiten hat das Urteil die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Informationen bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen ausdrücklich bestätigt. ¹³² Die Richter des Bundesverfassungsgerichts beseitigten durch ihr Urteil gleichzeitig die seit Gründung der Bundesrepublik bestehende Unklarheit über die Zuständigkeit für die Organisation des Rundfunks, sowie die defini-torische Unschärfe der Begriffe „Fernmeldewesen“ und „Rundfunk“ im Grundgesetz, die Adenauer benutzt hatte, um die Debatte über eine Neuordnung des Rundfunks auszulösen und zu führen. 133

Der Begriff „Fernmeldewesen“ bezog sich nach Definition der Richter lediglich auf die Übermittlung von Funksignalen, also auf die sendetechnische Seite des Rundfunks, für die das Gericht dem Bund die Zuständigkeit zusprach. Dieser Zuständigkeit war auch die Zuteilung und Neueinrichtung von Wellenfrequenzen sowie die Erteilung von Sendegenehmigungen zuzurechnen. Die Verwaltungskompetenz über die Veranstaltung von Rundfunksendungen, also für die Ausstrahlung des Programms, erkannte das Bundesverfassungsgericht dagegen den Lä ndern zu. 134

¹³⁰ Zehner (1965), S. 309 ff., insbesondere 333. Die Vertreter des Bundes hatten argumentiert, eine Verletzung von Artikel 5 GG läge nur dann vor, wenn der Bund den Prozess einer freien öffentlichen Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Vgl. Helmut Rössler: Zusammenfassung, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (1958), S. 196.

¹³¹ Vgl. Flottau (1978), S. 64.

¹³² N. N.: Die Karlsruher Lösung des Fernsehproblems, in: ZV + ZV, Nr. 10 (1961), S. 354.

¹³³ Duppré/Holzamer (1966), S. 9. Vgl. N. N.: Ja, ja, hm, hm, in: Der Spiegel, Nr. 50 vom 7. Dezember 1960, S. 26.

¹³⁴ Eckner (1964), S. 73 ff. Vgl. Wehmeier (1979), S. 26; N. N.: Das letzte Wort der Post z u den Lizenzen für ein zweites Programm, in: Funk-Korrespondenz (FK), Nr. 17 (1961), S. 1-2.

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Rundfunkfachleute ordneten das Fernseh-Urteil wegen seiner präzisen Aussagen und weitreichenden Bedeutung nicht nur in rundfunk-, sondern auch in innenpolitischer Hinsicht als bedeutend ein. Bausch bezeichnete es als „Magna Charta “, Klaus Berg als „Grundgesetz“ des deutschen Rundfunks, dass für die föderale Ordnung in der Bundesrepublik entscheidende Akzente gesetzt habe. ¹³⁵ Der Kölner Verfassungsrechtler Hans Peters, einer der Hauptkritiker des Urteils, sah hingegen in dem von den Richtern vertretenen „extremen Föderalismus […] eine Gefahr für die Zukunft der Bundesrepublik“ und bezweifelte grundsätzlich die juristische Bindungskraft der Urteilsbegründung für Bund und Länder. ¹³⁶ Peters tadelte zudem hinsichtlich der Interpretation von Paragraf 5 GG, dass das Gericht dem Bund eine mögliche negative Beeinflussung auf den Rundfunk von vornherein unterstellt habe, während es den Ländern diese in positiver Auslegung a priori abgesprochen habe. 137

Die großen deutschen Tages- und Wochenzeitunge n beurteilten den Karlsruher Richterspruch als das, was er war: eine innenpolitische Niederlage für Adenauer und ein Sieg für die Länder und die Landesrundfunkanstalten. ¹³⁸ Auch die Länder zeigten sich mit dem Urteil erwartungsgemäß hoch zufrieden, hatte das Gericht ihre Position doch in allen Punkten bestätigt. 139

5.2 Folgen des Urteils

Für die Bundesregierung bedeutete das „Verdikt von Karlsruhe“ ¹⁴⁰ das Ende ihrer Rundfunkpläne. Bundeskanzler Adenauer hatte eine innenpolitische Niederlage gegen die Länder, La n-desrundfunkanstalten und die Opposition erlitten, die zusammen mit seiner missglückten Bun-despräsidentschaftskandidatur 1959 und seinem politisch rigiden Verhalten beim Mauerbau zum Ende seiner Kanzlerschaft maßgeblich beitrug. In der auf das Verfassungsgerichtsurteil folgenden Bundestagssitzung erklärte der Kanzler nach einstimmigem Beschluss seines Kabinetts, das Urteil sei aus Sicht der Regierung zwar falsch. Dennoch werde sie sich an keiner weiteren Fernsehangelegenheit mehr beteiligen: „[…] Das Bundesverfassungsgericht hat gesprochen. Damit ist die Sache für uns erledigt.“ 141

¹³⁵ Bausch (1980), S. 429; Klaus Berg: Fernsehurteil und Rundfunkmonopol, in: Fritz Hufen (Hg.): Politik und Massenmedien, Mainz 1970, S. 73. Vgl. einschränkend Norbert Schneider: Parteieneinfluß im Rundfunk, in: Aufermann (1979), S. 118.

¹³⁶ Peters (1961), S. 5 ff. Vgl. ferner ders.: Sind die Karlsruher Urteilsgründe bindendes Recht?, in: epd/Kirche und Fernsehen, Nr. 12 (1961), S. 1-2. Peters kritisierte darüber hinaus die durch das Fernsehurteil geschaffene, mangelnde Deckung der staatlichen Organisationsform (Bundesstaat) mit der föderalen des Rundfunks, die der eines Staatenbundes gleiche.

¹³⁷ Peters (1961), S. 26-27. Vgl. N. N.: Geringe Chancen für ein einheitliches zweites Programm, in: ZV + ZV, Nr. 9 (1961), S. 328. Zur Kritik am Urteil vgl. Ernst W. Fuhr: Vorwort zu den „Urteilen in dem Rechtsstreit des BR gegen den Freistaat Bayern und das ZDF“, Mainz 1966, S. 4 (ZDF-Schriftenreihe, Heft 4).

¹³⁸ Das Karlsruher Urteil im Spiegel der Presse, in: ZV + ZV, Nr. 8 (1961), S. 274.

¹³⁹ Bausch (1980), S. 431 und 448.

¹⁴⁰ Von Paczensky (1964), S. 16.

¹⁴¹ Rede von Bundeskanzler Adenauer. Deutscher Bundestag. Stenographische Berichte. 147. Sitzung vom 8. März 1961, WP 3, Bonn 1961, S. 8308 ff. Bausch (1980), S. 447-448.

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Zu den Siegern des Verfassungsstreites durfte sich neben der SPD, den Ländern und den Lan-desrundfunkanstalten auch die Bundespost zählen, weil ihr die Zuständigkeit für den Bau und Betrieb aller weiteren Sendernetze zugesprochen worden war. Das Bundesverfassungsgericht hatte damit der Auffassung der Besatzungsmächte widersprochen, die der Post mit der Begründung, sie könne über den Betrieb der Sendeanlagen Einfluss auf das Programm nehmen, diese enteignet und in das Eigentum der Rundfunkanstalten überführt hatte. ¹⁴² Mit der Unterzeichnung des ZDF-Staatsvertrags am 6. Juni 1961 zerplatzten auch die Hoffnung der ARD endgültig, ein zweites Programm auszustrahlen. 143

Verfassungsrechtlich hatten die Karlsruher Richter sich zu grundlegenden Fragen des Rundfunks eingehend und deutlich geäußert. Dennoch ließen sie wichtige, im Kontext der rundfunkpolitischen Debatte diskutierte Aspekte unbeantwortet, die bei der Gründung und dem Aufbau des ZDF eine bedeutende Rolle spielen sollten. Die Richter äußerten sich mit keinem Wort zur bedeutsamen Frage der Finanzierung von Rundfunkanstalten und zur Rechtsnatur der Rundfunkgebühren. Sie hatten ebenfalls offen gelassen, wie eine Gesellschafts- und Organisa-tionsform künftiger Anstalten zu strukturieren sei, die die von ihnen aufgestellte Forderung nach Teilhabe aller gesellschaftlich relevanten Gruppen am Rundfunk erfüllt, und wer diese gesellschaftlichen Gruppen überhaupt sind. ¹⁴⁴ Die Klärung dieser Fragen oblag jetzt den Ministerpräsidenten, denen das Bundesverfassungsgericht durch sein Urteil die Verantwortung übertragen hatte, die weitere Entwicklung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik zu organisieren.

6. Gründung und Aufbau des ZDF

6.1 Die Entscheidung der Ministerpräsidenten für eine zentral organisierte, überregionale Anstalt

Den Eindruck, den einige Arbeiten vermitteln, die Gründung des Zweiten Deutschen Fernsehens sei nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine Zwangsläufigkeit gewesen, täuscht. Eine politische Notwendigkeit zur Einrichtung einer zweiten Fernsehanstalt in der Bundesrepublik bestand 1961 nicht. Die Ministerpräsidenten sahen sich jedoch mit den Erwartungen der deutschen Öffentlichkeit konfrontiert. Ihr Wunsch nach einem zweiten Programm

¹⁴² Bausch (1980), S. 447. Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 97.

¹⁴³ Lindegk (1963), S. 95. Vgl. Duppré/Holzamer (1966), S. 9.

¹⁴⁴ Bausch (1980), S. 437. Vgl. dagegen: Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 94 ff. Zusammenfassend zu den offenen Fragen des Urteils: Friedrich W. Hymen: Höchstrichterliche Urteile, in: medium, Nr. 9 (1975), S. 40.

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war durch die jahrelange Rundfunkdebatte intensiviert worden. Nun forderten sie von den Politikern vehement dessen Realisierung. 145

Die dadurch unter Zeitdruck gesetzten Ministerpräsidenten fassten auf ihrer ersten gemeinsamen Sitzung nach dem Bundesverfassungsgerichtsurteil am 17. März in Bonn den einstimmigen Beschluss, den Ländern zu empfehlen, eine von den bestehenden Rundfunkanstalten una bhängige, gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts zur Vorbereitung eines gemeinsamen zweiten Fernsehpr ogramms zu errichten. „Der 17. März 1961 wurde damit zur eigentlichen Geburtsstunde des Zweiten Deutschen Fernsehens.“ ¹⁴⁶ Gegen eine privatrechtlich organisierte Fernsehanstalt hatten sich die Ministerpräsidenten entschieden, weil sie die vom Bund favor isierte Lösung gewesen, und nach dem Verfassungsgerichtsurteil in der Öffentlichkeit mit einem negativen Image konnotiert war. ¹⁴⁷ Mit ihrer Empfehlung hatten sich die Ministerpräsidenten auch für einen Wettbewerb auf dem Sehfunksektor ausgesprochen, indem sie die Ausstrahlung eines zweiten Programms nicht in die Hände der ARD legten und Kritikern, die behauptet hatten, die ARD besitze eine Monopolstellung, den Wind aus den Segeln nahmen. ¹⁴⁸ Die Entscheidung, die bei der ARD heftige Kritik hervorrief, weil sie fest mit einer Ausric htung des zweiten Programms gerechnet hatte, war maßgeblich von den Unions-Ministerpräsidenten beeinflusst worden, die die Ablehnung der ARD gegenüber der adenauerschen Rundfunkpolitik als Kampf um die Erhaltung eines Monopols interpretierte n. ¹⁴⁹ Äußeren Einfluss auf die Entscheidung der Ministerpräsidenten hatte auch das in der Öffentlichkeit herrschende Verlangen nach einem zweiten, von der ARD unabhängigen Fernsehprogramm. ¹⁵⁰ Die Länderparlamente schlossen sich der Empfehlung der Ministerpräsidenten kurze Zeit darauf an und beschlossen die Gründung einer zweiten öffentlich-rechtlichen Fernsehanstalt per Staatsvertrag.

¹⁴⁵ N. N.: 40 Prozent warten uneingeschränkt auf das Zweite, in: Eckert/Niehus (1963), S. 119 ff. Zu den Zuschauerzahlen vgl. N. N.: Fernsehen im Spiegel der Statistik, in: Eckert/Niehus (1963), S. 307. Vgl. Elisabeth Noelle-Neumann: Adenauer und die Wahlen, in: Die Politische Meinung, Nr. 164 (1976), S. 12; von Paczensky (1964), S. 16.

¹⁴⁶ Beschluss der Ministerpräsidenten vom 17. März 1961. Staatskanzlei Rheinland-Pfalz 1279-4/61, Bd. 1, zitiert nach Wehmeier (1979), S. 29-30. Bausch bezeichnete die Entscheidung der Ministerpräsidenten als „[…] für die Rundfunkgeschichte bedeutsamen Beschluss […]“, Bausch (1980), S. 462.

¹⁴⁷ Christian Ferber: Hat das Länder-Fernsehen eine Chance? Gefahren: Bürokratismus, Parteienproporz und die mächtigen Rundfunkanstalten, in: Die Welt, Nr. 47 vom 24. Februar 1962, S. 8. Siehe auch Bagier (1961), S. 12.

¹⁴⁸ Vgl. die Rede Adenauers im Deutschen Bundestag, in: Stenographische Berichte. 147. Sitzung vom 8. März 1961, WP 3, Bonn 1961, S. 8308 ff.

¹⁴⁹ ARD (Hg.): Zur rundfunkpolitischen Lage. München, 17. April 1961, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 4/5 (1961), S. 154-158. Vgl. Eberhard Beckmann: Ansprache des Intendanten des Hessischen Rundfunks zum Beginn des 2. Fernsehprogramms des Hessischen Rundfunks am 1. Mai, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 4/5 (1961), S. 159-162. Vgl. die Aussage von Außenminister Schröder in der Debatte um den Entwurf eines Bundesrundfunkgesetzes. Verhandlungen des Bundesrates. Stenographische Berichte, WP 3, 211. Sitzung vom 13. November 1959, Bonn 1959, S. 207.

¹⁵⁰ Vgl. ARD (Hg.): Zur rundfunkpolitischen Lage. München, 17. April 1961, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 4/5 (1961), S. 154; Das Karlsruher Urteil, in: Fernseh-Rundschau (FR), Nr. 3 (1961), S. 89. Vgl. Jürgen F. Warner: Das deutsche Fernsehen in politischer Sicht, in: Evangelische Akademie für Rundfunk und Fernsehen (1958), S. 182.

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6.2 Der Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen“

Der „Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts ,Zweites Deutsches Fernsehen‘“ samt seinem Schlussprotokoll, der mit der Ratifizierung durch die Länder Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein am 1. Dezember 1961 in Kraft trat, bildet die rechtliche und organisatorische Grundlage des ZDF. ¹⁵¹ Er war erstmals zum 31. Dezember 1970 durch die Vertragspartner, die elf Bundesländer, kündbar (Paragraf 27). Ergänzt und konkretisiert wurden die Richtlinien des Staatsvertrags durch die ihm angefügte Satzung und die Programmrichtlinien für das Zweite Deutsche Fernsehen. ¹⁵² Zwischen dem Beschluss der Ministerpräsidenten vom 17. März 1961 zur Gründung einer zentral organisierten Fernsehanstalt und der Unterzeichnung des Staatsvertrags über das ZDF am 6. Juni 1961 in Stuttgart lagen kontroverse Verhandlungen zwischen den Länderchefs und den Länderparlamenten, in deren Mittelpunkt drei Aspekte standen: die Frage nach dem Einfluss des Staates/Bundes auf die ZDF-Organe, die Organisation der Anstaltsspitze und ihre Kompetenz, sowie drittens die Frage nach der Finanzierung der Anstalt. Geklärt werden sollte auch, wie sich das zweite deutsche Fernsehen gegenüber dem ersten zu positionieren hatte: Sollte es Partner, Konkurrent oder beides sein. 153

In struktureller Hinsicht haben sich die Ministerpräsidenten beim Aufbau und der Funktion der ZDF-Organe Fernsehrat, Verwaltungsrat und Intendant am Vorbild der Landesrundfunkansta lten orientiert. Der aus 66 Mitgliedern zusammengesetzte Fernsehrat (Paragraf 14 des Staatsvertrags) ¹⁵⁴ hatte die Aufgabe, Richtlinien für das ZDF-Programm aufzustellen und den Inte ndanten der Anstalt bei der Programmgestaltung zu beraten. ¹⁵⁵ Durch das Recht zur Genehmigung des Haushaltsplanes (Paragraf 13, Abs. 3) und das Beschlussrecht zur Satzungsänderung (Paragraf 13, Abs. 3) wurden dem Fernsehrat durch den Staatsvertrag weit reichende Kontrollkompetenzen über die Anstalt eingeräumt. Den elf Landesregierungen wurde ein direktes Entsendungsrecht für die Mitglieder des Fernsehrates (pro Land ein Vertreter) eingeräumt. Gle iches galt für die Bundesregierung (drei Vertreter) und die Religionsgemeinschaften (zusammen fünf Vertreter). Die übrigen 47 Mitglieder des Fernsehrates wurden nach den Vorschlägen

¹⁵¹ Der Staatsvertrag ist abgedruckt in: Zweites Deutsches Fernsehen (Hg.): ZDF-Jahrbuch 1962/64 (1965), S. 19-29. Vgl. N. N.: Kurzprotokoll der Ministerpräsidentenkonferenz vom 5. und 6. Juni 1961 in Stuttgart: Länderchefs unterzeichneten Staatsvertrag in Stuttgart, in: fff-Press, Nr. 41 (1961), S. 2-3.

¹⁵² Die ZDF-Satzung in ihrer Fassung vom 2. April 1962 ist abgedruckt in: ZDF-Jahrbuch 1962/64 (1965), S. 35-39. Die Programmrichtlinien in der vom Fernsehrat verabschiedeten ersten Fassung vom 10. Juli 1962 sind abgedruckt im ZDF-Jahrbuch 1962/64 (1965), S. 40-45.

¹⁵³ Bagier (1961), S. 12. Vgl. dagegen Duppré/Holzamer (1963), S. 10.

¹⁵⁴ Zur Zusammensetzung des Fernsehrates vgl. ZDF-Jahrbuch 1962/64 (1965), S. 24, Paragraf 14 und Hillig (1962), S. 400.

¹⁵⁵ Vgl. ZDF-Jahrbuch 1962/64 (1965), S. 16.

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von Organisationen und Verbänden durch die Ministerpräsidenten bestimmt (Paragraf 14, Artikel 1, Abs. a-c). 156

Der sich aus neun Personen zusammensetzende Verwaltungsrat (ein direkt von der Regierung entsandter Bundesvertreter, fünf vom Fernsehrat gewählte Vertreter sowie drei von den Lä ndern ausgewählte Repräsentanten) hatte über den Dienstvertrag mit dem Intendanten (Paragraf 16, Artikel 1) und über den von ihm vorgelegten Haushaltsplan (Paragraf 16, Artikel 4) zu beschließen. Seine wichtigste Aufgabe bestand in der Überwachung der Tätigkeit des Intenda nten (Paragraf 16, Artikel 2). 157

Der vom Fernsehrat auf fünf Jahre gewählte Intendant vertrat als gesetzlich berufener Leiter die Fernsehanstalt in gerichtlichen und außergerichtlichen Angelegenheiten (Paragraf 20, Abs. 1) und hatte für die gesamten Geschäfte der Anstalt einschließlich der Gestaltung des Programms die Verantwortung zu tragen (Paragraf 22, Abs. 1). Er berief im Einvernehmen mit dem Verwaltungsrat den Programmdirektor, den Chefredakteur und den Verwaltungsdirektor (Paragraf 20, Abs. 2).

7. Der Staatsvertrag als Produkt der rundfunkpolitischen Debatte der 50-er und 60-er Jahre

Das Bundesverfassungsgericht hatte den Ministerpräsidenten mit seinem Urteil verfassungsrechtliche Kriterien an die Hand gegeben, nach denen sie sic h bei der Ausarbeitung des Staatsvertrags für das ZDF zu richten hatten. In den folgenden Kapiteln soll untersucht werden, wie diese Kriterien im Staatsvertrag umgesetzt wurden, inwieweit die vorangegangene rundfunkpolitische Debatte die Ministerpräsidente n bei der Ausgestaltung des Staatsvertrags beeinflusst hat, und welche Konsequenzen dies letztlich für die Gründung und den Aufbau des ZDF hatte.

7.1 Der Typus „öffentlich-rechtliche Anstalt“ als Rechtsform zur Reduzierung staatlichen Einflusses

Die Ministerpräsidenten hatten sich im Staatsvertrag entschieden, dem ZDF die Rechtsform einer öffentlich-rechtlichen Anstalt zu geben. Eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit und Selbstverwaltungskompetenz, wie sie dieser Rechtsform eigen ist, wird gewöhnlich dann gewählt, wenn nicht notwendig staatsunmittelbar zu verwalte nde öffentliche Aufgaben aus der direkten staatlichen Verwaltung ausgegliedert werden sollen. Für die Anwendung im Rundfunkbereich war der Typus der öffentlich-rechtlichen Anstalt be-

¹⁵⁶ EineÜbersicht der insgesamt 66 im Fernsehrat vertretenen Verbände findet sich bei Wehmeier (1979), S. 70-73.

¹⁵⁷ Vgl. die Anmerkungen zum Staatsvertrag, in: ZDF-Jahrbuch 1962/1964 (1965), S. 34.

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