I

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis   II

1  Einleitung  1

2  Gegenstand: Expertenkommissionen der Bundesregierung  3

2.1  Typologie und Denition  3

2.2  Forschungsstand  3

3  Probleme und Funktionen der Kommissionsarbeit  5

3.1  Probleme und Hindernisse  5

3.1.1  Fehlende Anschluÿfähigkeit der Politik  5

3.1.2  Konsensfähigkeit  6

3.1.3  Interessenkonikte mit anderen Institutionen  7

3.1.4  Fehlende Legitimation  8

3.2  Kommissionen aus politisch-funktionalistischer Sicht  8

3.2.1  Sachbezogene Funktionen  8

3.2.2  Politische Funktionen  9

4  Kriterien erfolgreicher Politikberatung  11

4.1  Konkurrenzvermeidung  11

4.2  Überwindung von Handlungsblockaden  11

4.3  Konsens und eindeutige Handlungsanweisungen an die Politik  12

4.4  Anschlussmöglichkeiten durch die Politik  12

4.5  Öentlichkeitsarbeit  13

5  Die Arbeit der Hartz-Kommission und Anwendung der Erfolgskriterien  14

5.1  Der Policy Cycle  14

5.2  Agenda Setting  14

5.3  Politikformulierung  16

5.3.1  Zusammensetzung und Konstituierung  16

Inhaltsverzeichnis II

5.3.2  Arbeitsweise der Kommission  18

5.3.3  Ergebnisse und Präsentation  19

5.3.4  Medien  20

5.3.5  Gesetzgebungsverfahren  21

5.3.6  Proteste  21

5.4  Evaluierung  22

6  Zusammenfassung  23

Literaturverzeichnis   IV

III

Abbildungsverzeichnis   

5.1  Der Policy Cycle  15

5.2  Mitglieder der Hartz Kommission  17

5.3  Medienberichte zur Hartz Kommission  20

1

1 Einleitung

Expertenkommissionen unter der Kanzlerschaft von Gerhard Schröder, beispielsweise die Hartz-, Rürup- oder Süssmuth-Kommission, erregten groÿes öentliches Aufsehen. ¹ Die Verabschiedung der sogenannten Hartz-Gesetze waren von groÿen Protesten begleitet und auch heute noch sind viele der in dieser Zeit angestoÿenen Reformen Inhalt breiter Debatten in der Öentlichkeit. Die Aktualität dieser Arbeit ergibt sich auch aus der wachsenden Bedeutung, die Expertenkommissionen in den letzten Jahren in der Debatte um die Umsetzung von Reformvorhaben gespielt haben und vermutlich auch in der Zukunft weiter spielen werden. Viele Kommissionen scheiterten, und auch wenn diese zu einem Konsens kamen und einen Abschlussbericht vorlegten, so fanden ihre Vorschläge vielfach kaum Resonanz in der Politik und blieben daher folgenlos. Daher ist es das Ziel dieser Arbeit herauszuarbeiten, welchen Problemen Expertenkommissionen gegenüberstehen. Die zu überprüfende These dieser Hausarbeit ist, dass die Hartz-Kommission aus Sicht der Politik als ein Beispiel gelungener Politikberatung durch Expertengremien zu sehen ist, da sie viele der in sie gesetzten Erwartungen erfüllte und dabei viele allgemeine Probleme der Politikberatung umgehen konnte. Hierbei soll es keineswegs um eine normative Betrachtung der Kommissionsarbeit gehen, sondern vielmehr soll anhand festgelegter Kriterien eine Untersuchung der Kommissionsarbeit vorgenommen werden. Zwar wurden umfangreiche Fallstudien zu verschiedenen Kommissionen vorgelegt und Probleme der Politikberatung sowie die politischen Funktionen der Beratung im demokratischen Prozess erarbeitet. Eine systematische und zusammenführende Erarbeitung von Bewertungskriterien fehlt jedoch bisher. Diese Lücke soll mit der vorliegenden Arbeit geschlossen werden.

In dieser Arbeit wird zunächst der Forschungsstand zu Expertenkommissionen in Deutsch-land dargestellt. Da keine Einigkeit über die Begriichkeit herrscht, wird folgend eine allgemeine Denition erarbeitet. Das Hauptaugenmerk dieser Arbeit liegen darin, allgemeine Probleme und Funktionen der Politikberatung durch Expertenkommissionen aufzuzeigen und aus diesen Kriterien abzuleiten, unter welchen Rahmenbedingungen eine Die Kommissionen werden oft in der öentlichen Debatte und der Wissenschaft aus Gründen der Prak- 1

tikabilität nach ihrem Vorsitzenden benannt. Zur besseren Lesbarkeit wird auf eine Formulierung des oziellen Kommissionsnamen verzichtet und ihre allgemein gebrauchten Bezeichnungen verwendet.

1 Einleitung 2

Kommission aus der Perspektive der Politik als erfolgreich anzusehen ist. Diese Kriterien beschränken sich jedoch nicht auf die inhaltliche Arbeit der Kommission sondern sind zu einem groÿen Teil politischer Natur. Ein besonderer Augenmerk liegt hierbei auf der Vermeidung von Konkurrenzsituationen mit anderen Institutionen und der Legitimitätssteigerung durch den vorgeblich neutralen Sachverstand der Kommission. Zudem wird die Hartz-Kommission auf ihre Fähigkeit zum Konsens, ihre Darstellung in den Medien und auf ihre Öentlichkeitsarbeit hin untersucht.

3

2 Gegenstand: Expertenkommissionen

der Bundesregierung

2.1 Typologie und Denition

Der Begri Expertenkommission wird in der Wissenschaft uneinheitlich gebraucht und

meist unsystematisch neben anderen Begrien wie Beirat, Sachverständigenkommission, Gremium oder Ausschuss verwendet. Dabei kann von der Selbstbezeichnung des Gremiums nicht auf dessen Arbeitsweise und Aufgabe geschlossen werden, da dieser keinen Aufschluss über die Struktur und Arbeitsweise des Gremiums gibt (vgl. Siefken 2007: S. 17). Daher besteht zunächst die Notwendigkeit einer systematischen Einordnung der Institution Expertenkommission.

Zu unterscheiden ist zwischen Beratungs- und Entscheidungsgremien wobei zu untersuchen ist, ob die von dem Gremium getroenen Entscheidungen Bindungswirkung gegenüber Dritten entfalten (vgl. Unkelbach 2001: S. 20). Expertengremien sind in der Regel den Beratungsgremien zuzurechnen, da ihre Ergebnisse den Auftraggeber nicht an eine Entscheidung binden, sondern rein informeller Natur sind. Siefken (2006, S. 215) schlägt zur weiteren Systematisierung zwei Kriterien vor, die ein Expertengremium kennzeichnen: Erstens die Einsetzung mit dem spezischen Auftrag, zu einer Fragestellung beratend Stellung zu nehmen und zweitens die Besetzung mit Personen aus verschiedenen

gesellschafts-politischen und fachlichen Hintergründen.

Unter einer Expertenkommission soll daher verstanden werden: Ein plural zusammengesetztes Gremium ohne gesetzgeberische Kompetenzen, welches den Auftrag erhält zu einem spezischen Problem Lösungsvorschläge zu erarbeiten.

2.2 Forschungsstand

Das allgemeine Feld der Politikberatung ist aus politikwissenschaftlicher Perspektive gut erforscht. Eine systematische Untersuchung von Expertenkommissionen liegt seit kurzen in Form einer Dissertation von Sven Siefken vor. In dieser untersucht der Autor verglei-

2 Gegenstand: Expertenkommissionen der Bundesregierung 4

chend die Kommissionen unter der Schröder Regierung 1998 bis 2006. In den letzten Jahren wurden zum Teil umfangreiche politikwissenschaftliche Fallstudien zu verschiedenen Expertengremien durchgeführt. Insbesondere die Hartz Kommission war, wahrscheinlich auch in Folge der groÿen medialen Aufmerksamkeit und der Auswirkungen der Reformen, Gegenstand vieler Studien aus unterschiedlicher Perspektive und darf sieben Jahre nach ihrer Einberufung als das am besten erforschte Expertengremium gelten. ² Jedoch wurden auch andere Kommissionen wie die Rürup-Kommission, die sich mit einem Umbau der sozialen Sicherungssysteme beschäftigte, sowie die Süssmuth-Kommission in teilweise aufwendigen Studien untersucht. 3

Auch wenn das Thema Beratung aus politikwissenschaftlicher Perspektive in letzter Zeit groÿe Aufmerksamkeit erfuhr, fand eine spezische Auseinandersetzung mit dem Thema Kommissionen aus soziologischer Sicht jedoch bisher kaum statt. Zwar wurden grundlegende theoretische Überlegungen angestellt, ⁴ eine weitere Analyse des Themas blieb der Politikwissenschaften überlassen. Hier könnten sich zukünftig interessante Fragestellungen insbesondere unter wissens- und machtsoziologischer Perspektive erönen.

Verwiesen sei hier auf einige exemplarische Studien: Siefken (2006), Weimar (2004) und Lamping ² (2006).

Zur Rürup-Kommission siehe (Krick 2006) und zur Süssmuth-Kommission (Zinterer 2004). 3

Hier kann auf grundlegende Werke verwiesen werden: (Luhmann 2004), (Weingart 2001) und (Haber- ⁴ mas 1989).