Inhaltsverzeichnis:

A  : Einleitung  4

B  : Die Entwicklung der Struktur- und Regionalpolitik bis zur Agenda 2000  5

1.  Der Beginn des „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“  5

a.  Die Struktur- und Regionalpolitik bis 1975  5

b.  Die Anfänge der europäischen Regionalpolitik 1975 - 1979:  8

Beteiligung  der europäischen Ebene  

c.  Reformbemühungen 1979 und 1985: Abkoppelung der Europäischen  8

Ebene   

2.  Die EEA: Eine grundlegende Reform der Strukturpolitik - das Delors-Paket I 1  3

a.  Der Verhandlungsprozess zur Einführung des wirtschaftlichen und 1  3

sozialen  Zusammenhalts  

b.  Die vertragliche Verankerung der Regionalpolitik 1  4

c.  Die Ausgestaltung einer eigenständigen Regionalpolitik - Delors I 1  5

i.  Konzentration 1  6

ii.  Additionalität 1  8

iii.  Partnerschaft und Programmplanung 1  8

iv.  Gemeinschaftsinitiativen 2  0

d  Fazit 2  1

3. Vertrag von Maastricht: Förderperiode 1994-1999 2 1

4. Agenda 2000 2 8

C. Ausblick 3 6

Literaturverzeichnis 3 8

A: Einleitung

Der Cecchini-Bericht, eine Studie der EG-Kommission aus dem Jahre 1988, kam zu dem Ergebnis, dass bei einem weiteren Abbau der Binnengrenzen der EG-Staaten nur wirtschaftliche Vorteile entspringen würden. Es „wurden stimulierende Wirkungen auf Wachstum und Beschäftigung im EG-Raum in Höhe von mindestens 4,5 Prozent des Bruttoinlandprodukts für wahrscheinlich gehalten.“ ¹ Die negativen Folgen bei weiterem Ausbau des gemeinsamen Marktes der EG wurden in diesem Bericht nicht in Betracht gezogen, die Verwirklichung des Binnenmarkts wurde als Umsetzung des perfekten Marktes gesehen, weil sich die Marktkräfte, nach neoklassischem Wirtschaftsliberalismus, selbst regulieren. Im Widerspruch dazu wurden seit den ersten Anfängen einer europäischen Gemeinschaft, regulative Instrumente geschaffen, um die negativen Auswirkungen der Zusammenführung der europäischen Märkte abzufedern. „Denn die Argumentationen ordnungspolitisch-regulativ geprägter Ökonomen kommen regelmäßig zu dem Ergebnis, daß die Vollendung des Binnenmarktes, ... eine regionale Strukturpolitik auf europäischer Ebene notwendig machen, weil die räumliche Verteilung der Gewinne ungleich erfolgt.“ ² Diese Theorie findet zwar keinen Eintrag in den Verträgen zwischen den europäischen Staaten, zeigt aber die Problematik auf, die mit einer Vergemeinschaftung der Märkte einhergeht.

Die Verpflichtung zu einem wirtschaftlichen und sozialen Ausgleich ist heute Ziel der Europäischen Union, „um eine harmonische Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes zu fördern.“ ³ Das Politikfeld der Regional- und Strukturpolitik hat sich innerhalb der ersten Säule der EU etabliert, welches mittlerweile über 1/3 des Budgets des EU-Haushaltes verfügt. Im Folgenden soll die Entwicklung der Regionalpolitik auf europäischer Ebene kritisch betrachtet werden. Diese Arbeit verfolgt nicht das Ziel jegliche Kritik bis ins Letzte zu erfassen, vielmehr wird die Ausgestaltung der Regionalpolitik dargestellt und dabei punktuell an der Konzeption Kritik geübt. Dennoch wird versucht, anhand einer Hauptthese durch die Arbeit zu führen, die sich aus folgendem Zusammenhang ergibt:

¹ Dicke, Hugo: Der europäische Binnenmarkt, in: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europa-Handbuch, Bonn 2002,

S. 439-454. S. 441.

² Eckstein, Gerd: Regionale Strukturpolitik als europäischer Kooperations- und Entscheidungsprozeß, Frankfurt

am Main 2001. S. 52.

³ Läufer, Thomas (Hrsg.): Vertrag von Amsterdam, 3. Auflage, Bonn 1999. Artikel 158.

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Bei der Entwicklung wird deutlich, dass „die Strukturpolitik der EU ... ein Musterbeispiel für den integrationspolitischen Inkrementalismus“ ⁴ ist, d.h., dass die europäische Strukturpolitik erst nach und nach mit der Erweiterung der europäischen Integration gewachsen ist. Es soll geklärt werden, warum die Strukturpolitik ohne wirkliche vertragliche Verankerung in den Römischen Verträgen, mittlerweile zu einem zentralen Politikfeld der EU geworden ist, das sich zum zweit größten Haushaltsposten nach der Agrarpolitik entwickelt hat. Dabei steht die Behauptung im Mittelpunkt, dass die integrative Triebkraft dieses Politikfeldes weniger aus dem Bedürfnis wirtschaftlicher Kohäsion entspringt, sondern vielmehr Kompensationsmasse für eine engere wirtschaftliche Integration ist.

B: Die Entwicklung der Struktur- und Regionalpolitik bis zur Agenda 2000

1. Der Beginn des „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“

a. Die Struktur- und Regionalpolitik bis 1975

Mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl 1951, nahm die Europäische Union ihren Anfang. In den Gründungsverträgen der EGKS ist keine Verpflichtung auf ein Kohärenzgebot zu finden, trotz der Zusammenführung zentraler Wirtschaftszweige. Erste Ansätze einer Kohäsionspolitik wurden im Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft festgelegt. In der Präambel des EWG-Vertrags bekräftigen die Unterzeichnerstaaten ihren Willen, „ihre Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fördern, indem sie den Abstand zwischen den einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern“ ⁵ . Somit lag es im Aufgabenbereich der EWG für Instrumente, zur Ausgestaltung einer harmonischen Entwicklung zwischen den Mitgliedsstaaten, zu sorgen. Der Europäische Sozialfonds wurde im EWG-Vertrag in Artikel 123 verankert. Artikel 123 (Art. 146 EG-Vertrag) verpflichtet die Mitgliedsstaaten für die Entwicklung der Humanressourcen und die Verbesserung der Funktion des Arbeitsmarktes sorge zu tragen, um „die Anpassung an die industriellen Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme ... zu erleichtern.“ ⁶ . Bereits in diesem frühen Stadium des Gemeinsamen Marktes wurde den aus ihm resultierenden Negativfolgen, gemäß der ordnungspolitische regulativen Theorie, Rechnung getragen.

Noch ein weiteres Instrument der Kohäsion wurde durch die Römischen Verträge ins Leben gerufen: Die Europäische Investitionsbank. Diese Bank wurde am 1.1.1958 in Luxemburg

⁴ Axt, Heinz-Jürgen: Die Strukturpolitik der Europäischen Union vor und nach der „Agenda 2000“-Reform, in:

Europäisches Zentrum für Föderalismusforschung: Jahrbuch des Föderalismus 2000, Tübingen, Baden-Baden

2000, S. 532-542. S. 532.

⁵ http://europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/treaties_de.pdf. S.75.

⁶ EG-Vertrag Art 146.

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gegründet und fand ihren Ursprung in den Artikeln 198d und e EWG-Vertrag. „Sie gewährt Darlehen und Bürgschaften für die Finanzierung von Investitionsvorhaben, die zu einer ausgewogenen Entwicklung der EU beitragen“ ⁷ . Im Gegensatz zu konventionellen Banken verfolgt sie keinen Erwerbszweck. „Aufgabe der Europäischen Investitionsbank ist es, zu einer ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des Gemeinsamen Marktes im Interesse der Gemeinschaft beizutragen“ ⁸ .

Beide Instrumente sind heute Bestandteile der Strukturpolitik. Die EIB wurde verpflichtet „Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete“ ⁹ zu finanzieren. „Die regionale Wirkung des ESF ergab sich aus der räumlichen Konzentration der Arbeitsmarktprobleme, die in aller Regel gerade in den wirtschaftsschwachen Gebieten der Gemeinschaft besonders ausgeprägt waren.“ ¹⁰ , dennoch kann hier eingeräumt werden, dass der ESF „eher ein I nstrument neoklassischer Beschäftigungspolitik war“ ¹¹ , da er über Umschulungs- und Mobilitätsbeihilfen die Selbstregulierung des Marktes unterstützte. Daher dürfen diese ersten regionalpolitischen Schritte nicht überbewertet werden, besonders auch, weil sie von den Mitgliedsstaaten nicht gewollt wurden. „Alle Mitgliedsstaaten beriefen sich auf die im nationalen Rahmen funktionierende und somit ausreichende Regionalpolitik. Sie befürchteten mit einer europäischen Regelung eine Einschränkung von nationalen Kompetenzen.“ 12

Mit der Vereinbarung über die gemeinsame Agrarpolitik durch den Ministerrat wurde 1962 der Europäische Ausrichtungs- und Garantie Fonds für die Landwirtschaft errichtet, der auch heute noch die landwirtschaftliche Produktion in der Gemeinschaft unterstützt und fördert. 1964 wurde der EAGFL in eine Abteilung "Garantie" und eine Abteilung "Ausrichtung" unterteilt. Die Abteilung "Ausrichtung" beteiligt sich an den Aufwendungen für die Strukturre-form der Landwirtschaft und für die Einbeziehung einer anderen Form der ländlichen Entwicklung.

Die genannten Fonds zur Eindämmung der negativen Folgen der Integration im sozialen Bereich und in der Landwirtschaft waren finanziell unbedeutende Einzelvorschriften. Erst mit der Einführung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung 1975 begann sich eine

⁷ Weidenfeld, Werner/Wessels, Wolfgang (Hrsg): Europa von A bis Z, Bonn 2002. S.140.

⁸ EG-Vertrag Art 267.

⁹ Ebenda.

¹⁰ Eckstein S. 136.

¹¹ Rolle, Carsten: Europäische Regionalpolitik zwischen ökonomischer Rationalität und politischer Macht,

Münster 2000. S. 135.

¹² Zeitel, Natascha: Europäische Regionalpolitik im Spannungsfeld zwischen ökonomischer Zielsetzung und

Interessenausgleich, Frankfurt am Main etc. 1997. S. 40. In diesem Zusammenhag ist besonders Frankreichs

„Politik des leeren Stuhls“ hervorzuheben.

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eigenständige Regionalpolitik, mit eigenen Richtlinien, herauszubilden. Der Umstand der Norderweiterung, um die Länder Dänemark, Irland und Großbritannien 1973 führte zu einem ersten regionalpolitischen Engagement der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Die Norderweiterung wurde begleitet von zähen Verhandlungen. Großbritannien wäre nach dem agrarpolitischen Finanzierungsmechanismus ¹³ in eine Nettozahlerposition hineingedrängt worden, daher bestand es auf einen finanziellen Ausgleich. Im Gegensatz zu den anderen EWG-Staaten zeichnete sich England durch einen hohen Industrialisierungsgrad und wenig Landwirtschaft aus. Einen großen Teil ihrer Lebensmittel bezogen die Briten aus ihren ehemaligen Kolonien, deshalb hätte es auch überdurchschnittlich zur Finanzierung des Haushalts beigetragen. Umgekehrt hätten die bisherigen Instrumente der EAGFL-Ausrichtung und der ESF wenig Subventionsgrundlage gehabt. Neben Italien und Irland, welche sich durch wirtschaftsschwache Regionen auszeichneten, forderte Großbritannien einen Ausgleich über einen neu zu schaffenden Fonds für regionale Entwicklung. „Demnach war der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) der Preis den die Mitgliedsstaaten ... zu zahlen hatten. Die Mittel konnten somit als Kompensationsmasse verwendet werden, um die Nachteile Großbritanniens auf der Zahlungsbilanzebene auszugleichen.“ ¹⁴ Es zeigt sich, dass die Regionalpolitik nicht durch das Bestreben der Mitgliedsstaaten entstanden ist, sondern von Beginn an ein Kompensationsinstrument war, um die Interessen anderer Mitglieder einzubeziehen. E s kann aber eingeräumt werden, dass eine Erweiterung des Gemeinsamen Marktes auch einen Zuwachs an wirtschaftlicher Heterogenität mit sich bringt. In diesem Sinne muss auch reagiert werden, damit die neu hinzukommenden Staaten, in diesem Fall besonders Großbritannien, ebenso einen offensichtlichen Nutzen innerhalb des Ausgleichsystems der EWG ziehen können, unabhängig von den langfristigen positiven Folgen einer Zollunion. Nicht umsonst betonen einige Autoren, dass der Beitritt Großbritanniens, gekoppelt an einen Ausgleichsfond, zur Überwindung der innenpolitischen Widerstände dienen sollte. ¹⁵ In diesem Stadium ist die Regionalpolitik zwar Kompensationsmasse für eine Vergrößerung des Wirtschaftsraums und zurückzuführen auf nationalstaatliche Interessen, aber es geschah im Einklang europäischer Interessen. Denn die Kommission wollte bereits 1969 regionalpolitische Vorschläge gegen den Widerstand der Mitgliedsstaaten durchsetzen, um einerseits den regionalen Disparitäten entgegenzuwirken, aber andererseits sicherlich auch, um ihre Position zu stärken.

¹³ vgl. Rolle S. 136.

¹⁴ Vgl. Zeitel S. 45.

¹⁵ ebenda S. 44 f.

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Die Einführung des EFRE war begleitet von harten Auseinandersetzungen zwischen dem Ministerrat und der Kommission. Der bereits für 1973 geplante Fonds, wurde erst auf Drängen Großbritanniens 1975 eingeführt. Der Streitpunkt zwischen den europäischen Institutionen drehte sich um das Widerstreben der Mitgliedsstaaten, Souveränitätsrechte an die europäische Ebene abzugeben. Die Kommission wollte eigene Förderquoten für die Zuteilung der EFRE-Gelder, gemessen an gemeinschaftlichen Durchschnitten, durchsetzen. Dennoch verordnete der Rat im März 1975, dass die Zuteilung der EFRE-Mittel nach festen Länderquoten erfolgen sollte. Diese Quoten wurden im Ministerrat ausgehandelt, ohne, dass die Kommission Einfluss gehabt hätte. „Ursache dieser closed-shop-Mentalität im Rat war die Sorge der Mitgliedsstaaten, die Kommission könnte zu großen Einfluss auf die nationalen Fördersysteme bekommen.“ 16

Die Kommission wurde in dieser Phase rein exekutiv tätig. Die Mittel aus diesem Fonds wurden aufgrund von nationalen Regionalen Entwicklungspläne (REP) zugeteilt. Als Maßstab dienten nicht die regionalen Disparitäten des Gemeinschaftsraums, sondern die nationalen Maßstäbe. Folglich wurde im Rahmen der europäischen Regionalpolitik nur gefördert, was national gefördert wurde. Insofern „konnte eine Region nur im Hinblick auf ihre relative nationale Wohlfahrtsposition gefördert werden, ... „ ¹⁷ , und nicht im Hinblick auf die Situation des Gemeinsamen Marktes. Diese Förderpraxis wurde noch unterstützt, durch den Umstand, dass die europäische Förderung nur ergänzenden Charakter zu der nationalen Förderpolitik hatte. Zwar wurde die europäische Ebene durch eine weitere Institutionalisierung eines Politikfeldes gestärkt, dennoch wurde „eine wirkliche Umverteilung innerhalb der Europäischen Gemeinschaft, ..., abgelehnt.“ ¹⁸ Generell kann aber festgestellt werden, dass die Einführung des EFRE den Integrationsprozess gestärkt hat, weil die neuen Staaten bereit waren originäre nationalstaatliche Angelegenheiten in einen supranationalen Rahmen zu tragen.

Der Anstoß für weitere Reformbemühungen auf dem Gebiet der Regionalpolitik ist nicht direkt im Zusammenhang mit Ausgleichsbestrebungen der Mitgliedsstaaten oder Neumitglieder zu sehen. Die Initiative geht auf einen Kommissionsvorschlag zurück, der „mit Hinweis auf den bislang nicht erreichten Abbau der Disparitäten in der Gemeinschaft, trotz des Einsatzes

¹⁶ Eckstein S. 140.

¹⁷ Rolle S. 30.

¹⁸ Zeitel S. 47.

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