Die Kulturhoheit der Länder und die Europäisierung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Europäisierung als Analysekonzept

3 Europäische Bildungspolitik
3.1 Regelungen im Bereich der Bildung im Vertrag von Maastricht – Art.126 und 127 EGV
3.2 Vertrag von Amsterdam 1997
3.3 Bildung im Rahmen der Lissabon Strategie

4 Die Erklärung von Bologna und die Modernisierung der europäischen Hochschulbildung

5 Bildungspolitik in Deutschland
5.1 Die Bemühungen Deutschlands zur Schaffung eines europäischen Hochschulraums
5.2 NRWs Hochschulpolitik
5.2.1 Das Hochschulfreiheitsgesetz
5.2.2 Die Europäisierung der Nordrhein-Westfälischen Hochschulpolitik im Rahmen des Bologna-Prozesses

6 Schlussbetrachtung:

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis:

1 Einleitung

In der vorliegenden Hausarbeit möchte ich mich mit dem Wandel der Hochschulpolitik in NRW auf policy-Ebene befassen. Dabei werde ich zur Eingrenzung des Themas die Veränderung auf Basis des Hochschulfreiheitsgesetzes^[1] hinsichtlich der europäischen Forderung nach einer Neugestaltung der Studiengänge zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Hochschulraumes und zur Förderung der Wettbewerbsfähigkeit untersuchen. Die bisherigen bundesweit geregelten Studienabschlüsse Magister und Diplom galten als international nicht vergleichbar. Ein einheitliches System gestufter Studiengänge sollte leicht verständliche und vergleichbare Abschlüsse gewährleisten und die Mobilität der Studenten fördern. Die Einführung von Transparenzinstrumenten internationaler Leistungsbewertung (ECTS und Diploma Supplements) sollte nationale Modelle der Beurteilung ablösen. Nicht nur die Studenten auch die Hochschulen sollten wettbewerbsfähiger und international attraktiver gemacht werden. Zur Steuerung einer Umsetzung derartiger Ziele fehlte es in NRW u.a. an der notwendigen Autonomie der Hochschulen. Das Land reagierte auf die Forderungen mit einem umfassenden Paradigmenwechsel - die Einführung des Hochschulfreiheitsgesetzes. Nicht nur die per Gesetz festgeschriebene Einführung gestufter Studiengänge mit neuen, internationalen Bewertungsinstrumenten gilt dabei als innovativ, auch die Rechtsform der Hochschulen wird gewandelt. Als Körperschaften des öffentlichen Rechts in Trägerschaft des Landes werden die Hochschulen aus dem staatlichen Weisungsrecht herausgelöst und erhalten weitreichende Kompetenzen sowie die Verantwortung für Finanz- Personal- und Organisationsentscheidungen.

Von politikwissenschaftlichem Interesse ist dieser Umstand ob der Verwobenheit der Ausgangsbedingungen – mitunter geschaffen durch die Föderalismusreform auf deutschem und die Bologna-Reform auf internationalem Parkett.

Die Möglichkeit zur Schaffung des HFG war auch ein Ergebnis der Neugestaltung der Bund-Länderbeziehung durch die Föderalismusreform I - respektive der Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes im Hochschulwesen. Im Zuge der Erweiterung der europäischen Integration und der damit einhergehenden Mehrung der EU-rechtlichen Bestimmungen befürchteten die Länder zudem eine weitere Aushöhlung ihrer Länderkompetenzen (Kulturhoheit^[2]) im Bundesstaat. Gerade auf dem Gebiet der Bildungspolitik forcierte die EU-Komission in den letzten Jahren die Erweiterung ihres Handlungsspielraums. Die mit dem Maastrichter Vertrag^[3] implementierten Bildungsartikel übertrugen der EU implizit auch Weisungsrechte im Hochschulbereich. Durch den Beitritt der EU-Kommission zum Bologna-Prozess wurde diese Richtung weiter verfolgt. Vor diesem Hintergrund formuliere ich die These, dass die Bologna-Reform einen institutionellen Lernprozess auf subnationaler Ebene ausgelöst hat, der auf dem Erkennen eines Missverhältnisses von dem laut Lissabon-Strategie geforderten wirtschaftlichen Anspruch und den tatsächlichen Möglichkeiten innerhalb der durch die Politik überregulierten Strukturen im Hochschulwesen beruht. Die im Zuge der Föderalismusreform neu geformte Kompetenzordnung befriedigt das Bedürfnis der Länder nach Schutz vor Kompetenzverlust durch die Zuständigkeiten der EU.

Die Transformation des Hochschulwesens soll dazu beitragen, einem Anpassungsdruck durch hochschulpolitische Divergenzen auf subnationaler und transnationaler Ebene vorzugreifen.

Das theoretische Konzept „Europäisierung“ bietet Möglichkeiten, den Einfluss der europäischen Integration auf die Hochschulpolitik im föderalen System der BRD zu veranschaulichen. Neuere Definitionen von Europäisierung liefern Erklärungen, wie die EU auf ihre Mitgliedstaaten und deren politische Ordnung zurückwirkt. Diesen u.a. von Radaelli ausgearbeiteten Theorieansatz möchte ich als Analyserahmen nutzen und im Anschluss an die Einleitung dessen Relevanz für das zu bearbeitende Thema erläutern.

Begreift man das Land NRW als nutzenmaximierenden Akteur, der seine wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit in der europäischen Konstellation der Mitgliedstaaten ausbauen möchte, könnte die Umstrukturierung des Hochschulwesen mit einer individuelleren und effizienteren Möglichkeit der Schaffung von Humanressourcen als Grundstock für wirtschaftliches Wachstum eine Erklärung liefern. In Anbetracht der jetzigen Diskussion um diese Reform in verschiedenen Akteursarenen, stellt sich die Frage, ob dieser Anspruch auch erfüllt werden kann.
Mit einer deskriptiven Vorgehensweise unter Verwendung der hermeneutischen Methode soll ein empirisch-analytischer Beitrag geleistet werden, der folgendem Fragenkomplex nachgeht: Welche Auswirkungen hatte die Bologna-Reform auf die Inhalte der Hochschulpolitik NRWs? Kann die Umsetzung des Bologna-Prozess in NRW in den Kontext der Europäisierungsdebatte gestellt werden? Als Datenbasis dienen einschlägige, themenrelevante Quellen, sowie zentrale Literatur der letzen 20 Jahre.
Wie bereits oben erwähnt werde ich im nächsten Abschnitt den theoretischen Hintergrund meines Ansatzes darlegen. Darauf folgend wird die Europäische Bildungspolitik in ihrer rechtlichen Verankerung vorgestellt. Die relevanten Grundzüge der Bologna-Reform sowie weitere entscheidende Reform-Entwicklungen auf europäischer Ebene werden geschildert - ebenso die Übertragung des Gegenstandsbereiches auf Landesebene. Interessierend diesbezüglich ist u.a. die Verbindlichkeit von EU-Richtlinien im bildungspolitischen Bereich und deren Umsetzung. Die Neuerungen auf dieser Grundlage fußend auf dem HFG werden im nächsten Kapitel beschrieben und in den Kontext zur Europäisierungsdebatte gestellt. Der Einfluss der beschriebenen Vorgänge soll in Verbindung mit der Fragestellung und der aufgestellten These gebracht werden, bevor in der Schlussbetrachtung eine knappe Zusammenfassung der gewonnenen Erkenntnisse erfolgt.

2 Europäisierung als Analysekonzept

In Abgrenzung zur klassischen Integrationsforschung, bei der der Frage nachgegangen wird, warum sich souveräne Staaten auf europäischer Ebene zusammen schließen und „wie das daraus entstehende politische System einzuordnen und zu erklären ist“^[4], beschäftigt sich das Konzept der Europäisierung mit den Wirkungen der Integration. „Was passiert, wenn die europäischen Institutionen einmal eingerichtet sind und anfangen, Wirkung zu zeigen?“^[5] Aufgrund der Überschneidungen der Gegenstandsbereiche und in Abgrenzung zur bereits bestehenden Integrationsforschung versuchen führende Wissenschaftler die Europäisierung als eigenständiges analytisches Konzept in die Theoriegeschichte einzuführen. Claudio Radaelli gilt dabei als Referenzwissenschaftler, der das bisher weitreichendste und umfassendste Konzept entwickelt hat. Eine Definition des Begriffs „Europäisierung“ gilt wegen der unterschiedlichen Meinungen als schwierig und vor allem nicht genau.

Lawton spricht diesbezüglich von einem de jure-Transfer von Souveränität auf die EU-Kompetenzen. Risse, Cowls und Caporaso hingegen fassen unter die Europäisierung auch „die Entstehung von Institutionen und die Politikformulierung auf europäischer Ebene“^[6].
Im Weiteren möchte ich den Überlegungen von Radaelli und Bulmer folgen:

„Europeanization consists of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, „ways of doing things“, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the EU policy process and then incorporated in the logic of domestic (national and subnational) discourse, political structures , and public policies“^[7]

Damit ist Europäisierung als interaktiver Prozess charakterisiert, der sowohl die Entstehung europäischer Politik als auch deren Rückwirkung auf die Nationalstaaten bestimmt und somit die Logik nationalen Handelns verändert. Das Konzept geht damit über die legislativ (hierarchisch) gesteuerte Wirkung^[8] hinaus und sieht auch die Verbreitung bestimmter Ideen (soft-law) als Auslöser für Anpassungsprozesse. Reformen und Lernprozesse können so Ergebnis von Europäisierung sein. „Transformation“ gilt dabei als echtes Lernen, bei dem die Logik politischen Handelns verändert wird.^[9]

Bei der Absorption hingegen findet lediglich eine Veränderung des Status Quo im Sinne von Anpassung statt.^[10]

Europäisierung gestaltet sich ferner als „top-down“- oder „bottom-up“- Prozess. Beim top-down Prozess wird von der höheren Ebene aus auf die untere Ebene eingewirkt. Politiken würden im Falle EU/NRW nach Maßgabe der EU in NRW umgesetzt werden. Beim bottom-up- Prozess wäre NRW der Akteur, der seine Vorstellungen auf die EU-Ebene übertrüge. Diese Richtung wurde zum Teil mit der Föderalismusreform diskutiert, hinsichtlich der Politikgestaltung der EU durch Bund und Länder. Diese Perspektive soll hier allerdings nicht berücksichtigt werden.

Die Top-Down-Theorie richtet ihren Fokus auf die übergeordnete Ebene EU und erklärt den Europäisierungsprozess als eine Herbeiführung von Veränderungen durch europäische Institutionen und Politikprogramme. Tanja Börzel und Thomas Risse^[11] haben zur Erklärung für eine Veränderungsleistung auf der Zielebene die Theorie des „Goodness of fit“ in die Debatte um den Ablauf der Europäisierung gebracht. Sie gehen von einer notwendigen Voraussetzung aus, ohne die eine Veränderung der nationalstaatlichen Handlungslogik keinen Nährboden fände. Dabei muss ein so genannter „Misfit“ auf nationaler Ebene mit Blick auf die supranationale Ebene identifiziert und auch als solcher wahrgenommen werden, der zu einem möglichen Handeln aufgefordert. Dieser Anpassungsdruck gilt als Motor, um europäisch initiierte Programme ins poltische Handeln zu implementieren oder EU-Recht in nationales Recht zu wandeln. Bezogen auf die hiesige Problemstellung wäre ein policy-misfit erklärungsrelevant, der die Akteure in NRW zum Handeln auffordert. Auf die Bildungspolitik NRWs übertragen, stellt sich die Frage, inwieweit Divergenzen zwischen europäischer und nationaler Politik bestehen? Wie hoch ist der Anpassungsdruck ausgeprägt? Durch was wird er verursacht?

[...]

^[1] http://www.innovation.nrw.de/downloads/Hochschulrecht.pdf (Onlinezugriff am 19.07.2009).

^[2] Ergibt sich im deutschen Föderalismus aus der Kompetenzregelung des Grundgesetzes ( Art. 30GG)

^[3] Insbes. Art. 126 und 127 EUV: http://eur-lex.europa.eu/de/treaties/dat/11992M/htm/11992M.html. (Onlinezugriff 10.06.2009).

^[4] Auel, Katrin: Europäisierung nationaler Politik. In: Bieling, Hans-Jürgen/ Lerch, Marika (Hrsg.): Theorien der europäischen Integration. 2. Auflage, Wiesbaden, VS-Verlag, 2006, S.294.

^[5] Ebd. S.294.

^[6] Ebd. S.296

^[7] Bulmer, Simon/Radaelli, Claudio M.: The Europeanization of National Policy. In: Bulmer,Simon / Lequesne (Hrsg.): The Member States of the European Union, Oxford, 2005. S. 338-359, S. 341.

^[8] Radaelli unterscheidet vertikale (positive oder negative Integration)und horizontale Impulse der Europäisierung

^[9] Vgl. Radaelli, Claudio M.: The Europeanization of Public Policy. In: Featherstone, Kevin / Radaelli, Claudio M. (Hrsg.): The Politics of Europeanization. Oxford, 2005. S.27-56.

^[10] Radaelli nennt noch als mögliche Ergebnisse von Europäisierung “ inertia“ und „retrechment“

^[11] Börzel, Tanja/Risse, Thomas: Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In: Featherstone, Kevin/Radaelli, Claudio (Hrsg.): The Politics of Europeanisation, Oxford, 2003. S 57-80.