Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  3

2.  Notwendigkeit der Deutung von Arbeitslosigkeit als kollektives Risiko  4

3.  Nichtexistenz von Vorsystemen  4

4.  Politische Faktoren.  5

5.  Kostenvorbehalte  6

6.  Arbeitgeberinteressen.  6

7.  Komplexität  8

7.1  Voraussetzung: Entwickelter Arbeitsmarkt  8

7.2  Neudefinition politischer Grundsätze vs. kommunale Armenpflege  10

8.  Probleme der Kosten- und Risikokalkulation  11

8.1  Schwierigkeit der Risikokalkulation  11

8.2  Problemfall: Immaterielle Zusatzleistungen.  12

8.3  Moral Hazard Effekte  12

9.  Schwierigkeiten der interessennahen Selbstverwaltung.  13

10.  Zusammenfassung und Fazit.  14

Literaturverzeichnis   16

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1. Einleitung

Die Angst vor Arbeitslosigkeit gehört heute wie selbstverständlich zum Leben vieler Menschen in unserem Land dazu. Darf man der jährlich durchgeführten Umfrage einer großen deutschen Versicherungsgesellschaft ¹ Glauben schenken, gab 2008 knapp die Hälfte der Befragten an, sich ernsthafte Sorgen über die eigene Erwerbssituation bzw. über Arbeitslosigkeit in Deutschland zu machen. Ein Jahr zuvor waren diese Zahlen sogar noch etwas höher und angesichts der aktuellen wirtschaftlichen Entwicklung und der prognostizierten Arbeitsmarktentwicklung ist zu vermuten, dass 2009 das Thema Arbeitslosigkeit die Menschen wieder verstärkt berühren wird. Auf jeden Fall bleibt festzuhalten, dass die Gefahr arbeitslos zu werden, heute ein zentrales, milieuübergreifendes Lebensrisiko in der Wahrnehmung der Menschen darstellt, für das eine Verantwortung des Staates erwartet wird. Ohne eine finanzielle Absicherung für den Fall der Arbeitslosigkeit ist das Erwerbsleben in einer von struktureller Arbeitslosigkeit geprägten sozialen Marktwirtschaft unter dem Einfluss der Globalisierung, dem Leitbild des Flexicurity und neuer sozialer Risiken kaum vorstellbar. Doch das war nicht immer so: Zahlreiche gesellschaftliche und strukturelle Hemmnisse mussten überwunden werden, ehe Arbeitslosigkeit als ein kollektiv getragenes, soziales Lebensrisiko wahrgenommen wurde, für das der Staat einen Umverteilungsmechanismus installierte.

Erst 1927 und damit gut 44 Jahre nach Inkrafttreten der Krankenversicherung im Deutschen Reich wurde mit dem Gesetz über die Arbeitslosenvermittlung und die Arbeitslosenversicherung (AVAG) der Grundstein dafür gelegt, das Risiko Arbeitslosigkeit finanziell abzusichern. Auch im westeuropäischen Vergleich ist eine deutliche zeitliche Distanz zwischen Verabschiedung der Unfall-, Kranken- bzw. Rentenversicherung und Gesetzesinitiativen zur Absicherung des Arbeitslosigkeitsrisikos zu konstatieren. Doch warum dieser Bruch? Warum wurde der Weg der Sozialversicherung nicht lückenlos fortgesetzt? Anscheinend gab es Fak-toren, die einer schnellen Einführung im Wege standen und die so in ihrer Gänze nicht für die anderen Zweige der Sozialversicherung bestanden haben können. Darauf soll die Fragestellung der nachfolgenden Betrachtungen abzielen; was waren die Hemmnisse, welche dafür sorgten, dass die Arbeitslosenversicherung erst mit Verzögerung eingeführt wurde. Dabei soll der Fokus der Betrachtungen auf dem Deutschen Reich liegen.

Im Folgenden sollen sowohl verschiedene Voraussetzungen beleuchtet, politische und institutionelle Faktoren betrachtet, Arbeitgeberinteressen und Kostenargumente mit einbezogen sowie Umsetzungsschwierigkeiten analysiert werden. Zudem ist es notwendig, die Besonderheiten der Weimarer Republik mit in den Blick zu nehmen. Abschließend wird dann eine Zusammenfassung der Ergebnisse mit einem Fazit des Autors erfolgen.

¹ Vgl. http://www.ruv.de/de/presse/r_v_infocenter/studien/aengste_deutsche_2008.jsp, 25.02.3009.

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2. Notwendigkeit der Deutung von Arbeitslosigkeit als kollektives Risiko

Ein erstes Hindernis zur Herausbildung einer Arbeitslosenversicherung stellt die Notwendigkeit dar, das entsprechende individuelle Risiko gesellschaftlich zu übernehmen. Hierbei be-stand die Schwierigkeit, wie Leibfried ² darstellt, dass mit der Herausbildung der bürgerlichen Gesellschaft und der Abschaffung von Zunftzwang, Leibeigenschaft und der Zulassung von Gewerbefreiheit eine soziostrukturelle Individualisierung einherging, die nun durchbrochen werden musste. Dies geschieht durch

• die Umdeutung der Letztverantwortung in kollektive Verantwortung, d. h. dass Arbeitslosigkeit kein schicksalhaftes, individuelles Problem darstellt, sondern sowohl in Ursachen als auch Auswirkungen gesellschaftlich beeinflussbar ist;

• einen Risikoausgleich zwischen Arbeitenden und Arbeitslosen;

• die Wahl eines staatlichen Zwangsversicherungssystems.

Die Einsicht, dass Arbeitslosigkeit in modernen Gesellschaften nicht nur ein privates Problem, sondern eine dauerhafte Herausforderung sei, setzte sich aber nur langsam durch, was zum Teil auch daran liegen könne, dass Arbeitslosigkeit im Kaiserreich keine Rolle spielte und erst mit Ausbruch des Ersten Weltkriegs zur dauerhaften Problematik wurde. ³ Erschwerend kommt hinzu, dass einerseits Arbeitslose stereotyp als Kriminelle, Arbeitscheue oder politische Unruheherde angesehen wurden und in der Gesellschaft als Außenseiter galten, ⁴ so dass die Vorstellung unverschuldeter Arbeitslosigkeit zunächst eine ganze neue Idee war, ⁵ andererseits die Auffassung, dass private Auffangelastizitäten im Falle von Arbeitslosigkeit stärker wirken könnten als staatliche Hilfen. 6

3. Nichtexistenz von Vorsystemen

Eine weitere Barriere besteht dann, wenn eine rechtliche Neuerung auf keine Vorsysteme aufbauen kann, sondern eine strukturelle sozialrechtliche Innovation darstellt. Im Gegensatz zur Unfallversicherung, die auf bestehende Haftpflichtvereinbarungen der Unternehmer zurückgreifen konnte, löst die Arbeitslosenversicherung, wie Liebfried ⁷ deutlich macht, keine bestehenden Ansprüche ab. Sie ersetzt nur anspruchsfreie Institutionen der gewerkschaftlichen Selbsthilfe, der kommunalen Armenfürsorge und der karitativen Organisationen. So mussten diese Vorsysteme erst schrittweise in der Weimarer Zeit eingeführt werden, was

² Vgl. 1977, S. 295.

³ Vgl. Hentschel, 1983, S. 104.

⁴ Vgl. Führer, 1990. S. 32 ff.

⁵ Vgl. Schmuhl, 2003, S. 16 f.

⁶ Vgl. Leibfried, 1977, S. 295.

⁷ Vgl. 1977, S. 296.

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Lewek ⁸ zu der These kommen lässt, dass die Kriegserwerbslosenfürsorge, die Demobilmachungsplanung und die Politik der sozialen Sicherung der Arbeitslosen (Erwerbslosenfürsorge 1918, Aufbau und Weiterentwicklung der Arbeitsvermittlung ab 1922 und die Umstellung auf Beitragsfinanzierung 1923) die entscheidenden Voraussetzungen der Arbeitslosenversicherung waren, die andere Autoren zu wenig herausgearbeitet hätten.

4. Politische Faktoren

Für den Zeitraum bis Ende des 19. Jahrhunderts kann man ein gewisses Desinteresse der Politik feststellen, sich mit der Thematik Arbeitslosigkeit auseinanderzusetzen, fand doch die erste Debatte im deutschen Reichstag erst im Jahre 1893 statt. Fast parteiübergreifend stimmte man aber wie Zimmermann ⁹ ausführt, darin überein, der Thematik eine nationale Bedeutung abzusprechen und zunächst abzuwarten wie sich die Sozialversicherung in anderen Staaten entwickle und daher eine sozialpolitische Pause einzulegen. Anfang des 20. Jahrhunderts verschob man immer wieder die Einführung einer Arbeitslosenversicherung mit der Begründung, dass die Zeit noch nicht reif und die Umsetzung auf absehbare Zeit nicht möglich sei. ¹⁰ Jedoch lassen sich in der Folgezeit durchaus parteipolitische Präferenzen erkennen, die jedoch uneindeutig waren, was als weiteres Hemmnis gewertet werden kann: 11

So argumentierte die Deutschkonservative Partei, dass Arbeitlose auf das Land zurückkehren sollen, da dort genügend Arbeit vorhanden sei, während die Freikonservative Reichspartei zwar maßvoll sozialpolitische Maßnahmen unterstützte, sich jedoch entschieden gegen eine weitere Sozialversicherung aussprach. Die Zentrumspartei war an der Frage einer Arbeitslosenversicherung aufgrund ihrer heterogenen sozialen Basis zerstritten, mit der Folge, dass ein eindeutiger politischer Standpunkt nicht entwickelt werden konnte. Die Nationalliberalen lehnten eine Versicherung gegen das „Nichtstun“ kategorisch ab. Die Position der Sozialdemokratischen Partei (SPD) wandelte sich in der Zeit von 1890 bis 1910 entschieden: 12

Lehnten die Sozialdemokraten in den 1890er Jahren eine Arbeitslosenversicherung mit Verweis auf die traditionelle marxistische Lehre noch mit großer Mehrheit ab, folgte man um die Jahrhundertwende v. a. den Ideen der Gewerkschaften, die das sogenannte Genter System, eine Art öffentliche Bezuschussung der aus den Mitgliedsbeiträgen der Gewerkschaften finanzierten Unterstützungen für Arbeitlose, favorisierten, ehe man ab 1910 verstärkt das Ziel ausgab, die Arbeitslosenfrage mit Verweis auf den Vorteil einer umfassenden Risikogemeinschaft reichseinheitlich und analog den anderen Sozialversicherungen zu lösen.

⁸ Vgl. 1992, S. 16.

⁹ Vgl. 2006, S. 45 f.

¹⁰ Vgl. Lewek, 1992, S. 154 f.

¹¹ Vgl. Schmuhl, 2003, S. 58 f.

¹² Vgl. Führer, 1990, S. 52 ff.