Inhaltsverzeichnis 

Inhaltsverzeichnis   

1.  Problemstellung  1

1.1  Gegenstand der Arbeit  1

1.2  Definitionen.  2

1.3  Aufbau der Arbeit.  2

1.4  Verlauf der Finanzkrise.  3

2.  Theoretische Grundlagen der Bankenregulierung  5

2.1  Ziele der Bankenregulierung  5

2.2  Die Baseler Vorschriften.  6

2.2.1  Der Weg von Basel I zu Basel II.  6

2.2.2  Die 3 Säulen des Basel II Regelwerks.  7

2.3  Regulierungsgrundlagen in den USA  10

2.3.1  Die Bankaufsichtsorgane in den USA  11

2.3.2  Aufgaben der United States Securities and Exchange Commission.  15

2.4  Regulierungsgrundlagen in Deutschland.  16

2.4.1  Gestaltungsmöglichkeiten der Bankenregulierung  17

2.4.2  Gesetzliche Rahmenbedingungen in Deutschland  19

2.4.3  Gesetzliche Aufgabenverteilung zwischen der BaFin und der Bundesbank  20

2.4.4  Mindestanforderungen an das Risikomanagement  21

3  Regulatorische Missstände.  22

3.1  Rating Agenturen  22

3.2  Banken.  24

3.3  Aufsichtsbehörden  27

4.  Wirtschaftspolitische Reformen  30

4.1  Der Weg zu einer europäischen Finanzaufsicht  30

4.2  Neuer Rahmen für Rating Agenturen  36

4.3  Stärkere Kontrolle von Verbriefungen  40

4.4  Verbesserungen am Basel II Regelwerk  41

5  Fazit und Ausblick  44

Literaturverzeichnis   45

Literaturverzeichnis   45

i.   

i.   

1 Problemstellung

Die Weltwirtschaft befindet sich seit dem Sommer 2007, dem Ausbruch der Finanzkrise, in einem gewaltigen Veränderungsprozess. Banken gingen in den Konkurs und fuhren riesige Verluste ein (vgl. WELFENS, 2009, 55), Investmentbanken verschwanden, unzählige Anleger haben Milliardenverluste eingefahren, sogar einzelne Staaten wie Island standen kurz vor dem Bankrott.

Was zuerst nur nach einem Problem in dem US-Hypothekenmarkt aussah, gerade im sog. Subprime-Markt, also dem Markt für zweitklassige Kredite, breitete sich schnell auf den Bankensektor aus und später auch auf die Weltwirtschaft. In vielen westlichen Ländern und Wirtschaftsregionen führte dies zu einem starken Rückgang des Wirtschafswachstums, wohingegen Länder wie China oder Russland weniger von den Turbulenzen betroffen waren. Milliardenschwere Rettungspakete der Regierungen sollten den Abschwung begrenzen. Doch allein in der EU ging die Wirtschaft im Jahr 2009 um vier Prozent zurück (EUROPEAN COMMISSION, 2009, ii). Als Ursachen galten eine langanhaltende Wachstumsphase von Krediten, geringe Risikoprämien, Liquiditätsengpässe, ein starkes Leveraging, rapide ansteigende Anlagewert sowie das Entstehen von Blasen im amerikanischen Hypothekenmarkt (EUROPEAN COMMISSION, 2009, 1). Neben den makroökonomischen Ursachen waren noch andere Umstände Schuld am Ausbruch der Krise. Falsche Vergabestandards von US-Hypothekenbanken, schlechte Ratings der Rating-Agenturen, mangelnde Eingriffe seitens der Aufsichtsbehörden und rein renditeorientiertes Verhalten der Bankinstitute.  

1.1 Gegenstand der Arbeit

Im Kontext der transatlantischen Bankenkrise befasst sich diese Arbeit mit der Regulierung und Aufsicht von Finanzinstituten, um die Weltwirtschaft vor weiteren Krisen in diesem Ausmaß zukünftig zu schützen.

Das Ziel ist es, aufzuzeigen, welche regulatorischen Defizite in der Banken- und Finanzaufsicht den Ausbruch der Krise begünstigten und welche Möglichkeiten es gibt diese Regulierungslücken zu schließen. Zusätzlich soll herausgearbeitet werden, ob die Krise durch einzelne Akteure verursacht wurde oder ob es ein Zusammenspiel vieler war.

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Zuerst werden in dieser Arbeit Grundlagen geschaffen, um das Verständnis während des Lesens zu gewährleisten. So werden nachfolgend wichtige Begriffe definiert und eine Übersicht über den Verlauf der Finanzkrise gegeben.

1.2 Definitionen

In dieser Arbeit bezeichnet der Begriff Regulierung, die Gesamtheit aller Standards und Vorschriften, die für alle Finanzinstitute gelten. Das Ziel dieser Vorschriften und Standards liegt in der Förderung der Finanzstabilität und in der Wahrung des Kundenschutzes bei Finanzdienstleistungen.

Hingegen spricht man bei dem Begriff der Aufsicht von der Kontrolle über Finanzinstitute. Das Ziel der Aufsicht besteht in der Kontrolle, der von der Regulierung gesetzten Standards und Normen.

Diese beiden Begriffe lassen sich jedoch in der Realität nicht unbedingt immer voneinander abgrenzen (DE LAROISIÈRE, 2009, 38).

Finanzkrise beschreibt die Verschlechterung von finanzwirtschaftlichen Indikatoren mit gesamtwirtschaftlich negativen Effekten (Aschinger, 2001, 11f). Aschinger unterscheidet dabei vier unterschiedliche Arten von Finanzkrisen. Die einzelwirtschaftliche Krise, bei der nur einzelne Unternehmen durch Kapitalverluste und Liquiditätsprobleme betroffen sind. Gesamtwirtschaftliche Risiken können bis zu einem Systemrisiko ausarten und durch einzelwirtschaftliche Krisen ausgelöst werden. In diesem Fall muss der Staat eingreifen und die Wirtschaft stützen. Informationsbedingte Krisen zeichnen sich durch negative Informationen aus, die sich in der Neubewertung von Aktien, Anleihen oder Devisenkursen niederschlagen. Als Ursachen für Spekulationskrisen gelten langanhaltende und irrationale Verhaltensweise der Akteure.

1.3 Aufbau der Arbeit

Die Arbeit gliedert sich in fünf Kapitel. Im ersten Kapitel wird das Problem der Arbeit dargestellt, wichtige Begriffe wie Finanzkrise, Bankenregulierung, Bankenaufsicht und Bankenkrise definiert. Außerdem gibt der letzte Abschnitt des Kapitels den Verlauf der Finanzkrise in groben Zügen wieder.

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Folgend werden im zweiten Kapitel die theoretischen Grundlagen der Bankenregulierung herausgearbeitet. Zuerst wird im Abschnitt 2.1 auf die Ziele der Bankenregulierung eingegangen. Dies geschieht beispielhaft am Beispiel Deutschlands. Abschnitt 2.2 stellt das Basel II Regelwerk vor, wobei auf die Entstehungsgeschichte und die drei Säulen eingegangen wird. Der Abschnitt 2.3 widmet sich den Regulierungsgrundlagen in den USA. Dabei werden als erstes die verschiedenen Bankenaufsichtsbehörden dargestellt und als zweites die Wertpapieraufsichtsbehörde SEC mit ihrer Bedeutung für die Aufsicht von Finanzinstituten. Der letzte Abschnitt, 2.4, beschreibt die gesetzlichen Grundlagen in Deutschland. Beginnend mit einem Überblick über die verschiedenen Möglichkeiten wie die Bankenregulierung in Deutschland gestaltet werden kann, erklären die nächsten drei Abschnitte die gesetzliche Verankerung, die gesetzlich geregelte Zusammenarbeit von BaFin und Bundesbank sowie die Mindestanforderungen an das Risikomanagement. Darauf aufbauend erklärt das dritte Kapitel die regulatorischen Missstände, die zu der Finanzkrise geführt haben. Dabei werden nacheinander die Rating-Agenturen, die Banken und die Aufsichtsbehörden behandelt.

Das vierte Kapitel präsentiert die wirtschaftspolitischen Reformen, die zur Lösung der regulatorischen Missstände beitragen sollen. Dabei wird im ersten Abschnitt der Aufbau einer europäischen Finanzaufsichtsbehörde beschrieben, wonach im zweiten Abschnitt Vorschläge für Rating-Agenturen dargestellt werden. Der dritte Abschnitt befasst sich mit der stärkeren Kontrolle von Verbriefungen und im letzten Abschnitt werden Verbesserungen an dem Basel II Regelwerk erklärt.

Im letzten Kapitel wird das Fazit gezogen und ein Ausblick gegeben weitere Reformfelder in der Bankenregulierung.

Im Folgenden wird angelehnt an den Jahresbericht 2009 der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIS, 2009, 19-42) die Historie der Krise kurz, aber prägnant widergespiegelt.

1.4 Verlauf der Finanzkrise

Die BIS unterteilt die Finanzkrise in fünf Phasen. Die erste Phase ging vom Sommer 2007 bis Mitte März 2008. Die Phase begann mit den ersten Verlusten bei Subprime-Hypotheken ¹ . Die Verluste bei den Vermögenswerten zwangen die Banken dazu, die ausgelagerten Forderungen in ihre Bilanzen wieder reinzuholen. Im August bekamen die Interbankenmärkte die Krise zu                                                            

¹  Subprime‐Hypotheken bezeichnen den Hypothekenmarkt für Kreditnehmer mit schlechter Bonität  3   

spüren, was zu enormen Bewertungsverlusten führte. So wurden Zentralbanken zu konzertierten Maßnahmen gezwungen, um die Märkte zu entlasten. Schließlich musste sogar die Investmentbank Bear Stearns durch JPMorgan Chase, mit staatlicher Unterstützung übernommen werden.

Die zweite Phase begann Mitte März und ging bis September 2008. In dieser Zeit setzen Moody’s und Standard & Poor’s die Ratings von Monoline-Versicherern herunter, was wieder Angst vor Wertverlusten schürte. Im Juli unterstützen die US-Behörden die US-Hypothekenfinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac. Ein paar Tage später wurden von der SEC ungedeckte Aktienleerverkäufe eingeschränkt. Im September kam es sogar zur Zwangsverstaatlichung von Fannie Mae und Freddie Mac. Die dritte Phase begann mit dem Antrag auf Insolvenzschutz nach Chapter 11 des Konkursrechts von Lehman Brothers Holdings Inc. Zur gleichen Zeit kam es zu dramatischen Rückgängen des Anteilswerts vom Geldmarktfonds Reserve Primary Fund, so dass viele Anleger ihre Anteile zurückgaben. Zusätzlich musste eine der weltgrößten Versicherungsgesellschaften AIG vom Staat gestützt werden. Weil US-Dollar-Finanzmittel knapp waren, unterstützen Zentralbanken erneut die Finanzmärkte mit einer Ausweitung von Swapkreditlinien. Außerdem verboten die britischen Behörden Leerverkäufe von Aktien, diesem Beispiel folgte die USSEC ² unmittelbar.

Zudem erhielten Geldmarktfonds in den USA eine befristete Garantie. Der Staat musste die größte US-Sparbank, Washington Mutual verstaatlichen. Selbiges geschah einem Hypothekeninstitut in Großbritannien und der US-Bank Wachovia. Fortis erhielt erste Kapitalzuschüsse und die deutsche Hypo Real Estate bekam vom Staat Hilfe. Anfang Oktober wurde ein Notprogramm der US Regierung vom Kongress gebilligt. Alle wichtigen Zentralbanken senkten ihre Leitzinsen und in Großbritannien wurde ein Unterstützungspaket angekündigt. Des Weiteren stellten sie unbegrenzt US-Dollar zu Verfügung, um den Geldmarkt zu beruhigen. Im Euro-Raum planten die Regierungen ihre Banken zu rekapitalisieren.

Die vierte Phase begann Ende Oktober 2008. Die G-20 Länder versprachen eine koordinierte Zusammenarbeit mit dem Ziel die Weltwirtschaft anzukurbeln und das globale Finanzsystem zu reformieren. Ende November stellten die USA Geld bereit um Anleihen und hypothekarisch besicherte Wertpapiere aufzukaufen. Im Januar stützten die USA die Bank of America ähnlich wie die Citigroup im November. Die Royal Bank of Scotland sowie viele

²  United States Securities and Exchange Commission   4   

anderen Banken bekamen noch mehr staatliche Unterstützung. Anfang März entwarf die Bank of England ein Rettungsprogramm, welches drei Monate lang Vermögenswerte des privaten Sektors sowie Staatsanleihen aufkaufen wollte. Ähnliche Schritte vollzog die FED. Die fünfte Phase hält momentan noch an und ist gekennzeichnet von der Erholung der Weltwirtschaft.

2. Theoretische Grundlagen der Bankenregulierung

Dieses Kapitel widmet sich den Grundlagen der Bankenregulierung auf internationaler Ebene, in den USA und in Deutschland. Dabei wird zuerst auf die international anerkannten Regeln des Baseler Ausschusses eingegangen und die Entstehung des Regelwerks untersucht. Anschließend richtet sich der Fokus auf die gesetzlichen Regulierungsgrundlagen in den USA und in Deutschland. Zuerst wird jedoch auf die Ziele der Bankenregulierungen eingegangen.

2.1 Ziele der Bankenregulierung

Es erscheint zuerst sinnvoll die Ziele der Bankenregulierung, am Beispiel Deutschland, darzustellen. Zumindest in Europa und prinzipiell in den USA sind die Ziele mit den deutschen kongruent, so dass eine allgemeine Aussage getroffen werden kann. Im Vorfeld ist wichtig festzuhalten, dass Eingriffe des Staates in die Bankgeschäfte nur legitim sind, wenn sie dem Allgemeinwohl dienen. Solche legitimen Gründe sind enthalten im Gläubigerschutz und im Funktionenschutz des Bankengewerbes. (Waschbusch, 2000, 10). Der Gläubigerschutz soll besonders Kleinanleger schützen, die für das Alter und für andere Eventualitäten des Lebens selbstständig vorsorgen möchten. Da der Kleinanleger außerdem so gut wie keine Verhandlungsmacht gegenüber den Kreditinstituten, mangelnde Erfahrung und Urteilsfähigkeit in wirtschaftlichen Angelegenheiten besitzt, erscheint er besonders schutzbedürftig (Waschbusch, 2000, 12).

Der Schutz von Kleinanleger ist ein Garant für die Systemstabilität, da das Vertrauen, das durch diesen Schutz von den Anlegern ausgeht, in Banken und anderen Intermediären von substanzieller Bedeutung für die Wirtschaft ist. So wurden aufgrund der wichtigen Bedeutung von Anlegervertrauen in der Vergangenheit Einlagensicherungssysteme installiert, um mögliche Verluste für Anleger abzufedern (Pfingsten, 2007, 635).

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Der Funktionenschutz dient dem Schutz der Wirtschaft, weil Banken eine zentrale Stellung als Finanzintermediär in einer Volkswirtschaft einnehmen und deswegen Funktionenstörungen im Finanzsektor weitreichende Auswirkungen haben können. So könnte eine Funktionsstörung im Bankengewerbe schnell auf andere Branchen überspringen und damit die gesamte Volkswirtschaft eines Landes ins Wanken bringen (Waschbusch, S. 18). In diesem Fall ziehen Anleger ohne Rücksicht auf Verluste und Fristen ihr Geld von der Bank ab. Dies kann sogar bis zur Einstellung der Geschäftsfähigkeit der Bank führen. Banken in ihrer Rolle als Kreditgeber spielen bei der Versorgung der Wirtschaft mit Geld eine wichtige Rolle und beeinflussen somit auch direkt die Preisstabilität. Damit sind Banken auch sogleich von großer Bedeutung für den Verlauf der Wirtschaftsentwicklung. Je besser das Banken- und Finanzsystem funktioniert, desto einfacher ist es für eine Volkswirtschaft ein positives Wirtschaftswachstum zu erzielen (Pfingsten, 2007, 635).

2.2 Die Baseler Vorschriften

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht entstand im Jahre 1974 als Konsequenz der Herstatt-Krise und des Zusammenbruchs der Franklin National Bank. Da die nationalen Aufsichtsbehörden nicht frühzeitig handelten, übertrug sich die Krise auch auf andere Länder. Gegründet wurde der Ausschuss von den G-10.

Das Ziel des Ausschusses ist es Lücken in der Finanzaufsicht zu schließen und die Qualität der Bankenaufsicht auf globaler Ebene zu verbessern, indem auf internationaler Ebene im Bereich der Bankenaufsicht zusammengearbeitet wird. Angesiedelt ist der Baseler Ausschuss bei der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ). Der Verwaltungsrat der BIZ prüft und genehmigt die Vorschläge des Ausschusses. Die Empfehlungen des Ausschusses besitzen keine Rechtsgültigkeit, jedoch eine hohe Akzeptanz in der Finanzwelt, da der Ausschuss hier mit den wichtigsten Aufsichtsbehörden kooperiert hat. Deshalb werden in der Regel die Vorschläge auch in nationales Recht umgesetzt (BUCHMÜLLER, 2008, 19f).

2.2.1 Der Weg von Basel I zu Basel II

Die eigentliche Aufgabe des Ausschusses, Überwachung aller Institute sowie eine verbesserte Kooperation bei der Regulierung international tätiger Banken, wurden um den Aspekt den

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Bankenregulierung erweitert. 1988 entstand die Baseler Eigenkapitalvereinbarung („Baseler Akkords“). Ziel dieser Vereinbarung war es sowohl die Finanzstabilität als auch die Wettbewerbsgleichheit im internationalen Bankenmarkt zu sichern (BUCHMÜLLER, 2008, 31).

Inhaltlich sah Basel I vor, dass international tätige Institute regulatorisches Eigenkapital akkumulierten um ihr Kreditrisiko abzusichern. Es wurde ein Eigenmittelquotient von mindestens acht Prozent gefordert.

In den darauffolgenden Jahren konnte jedoch kein signifikanter Zusammenhang bei Unternehmen festgestellt werden, auch wenn die Quote im Durschnitt anstieg. Zugleich gab es auch Probleme bei der Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen, da in vielen Ländern unterschiedliche Eigenkapitalkosten existierten. Des Weiteren konnten die Risiken der Banken durch Basel I nicht vernünftig gemessen werden und eine eindeutige Definition des regulatorischen Eigenkapitals in allen Ländern blieb aus (BUCHMÜLLER, 2008, 32). So kam es zu ersten Verbesserungen durch die Mitberücksichtigung von Rückstellungen bei dem regulatorischen Eigenkapital. Zusätzlich wurde Klarheit über die Behandlung von außerbilanziellen Geschäften geschaffen. Eine bedeutende Änderung durch den Baseler Ausschuss war die Berücksichtigung von Marktrisiken. Zusätzlich zu der Ausweitung von Kapitalforderungen ggü. Handelsbuchoptionen wurde beim Bemessen des Risikos eine neue Richtung eingeschlagen. Den Instituten wurde es erlaubt, interne Verfahren zur Bestimmung der aufsichtlichen Eigenkapitalforderungen anzuwenden. Aufgabe der Bankenaufsicht wurde es nun auch, die Zulassung dieser bankinternen Risikomodelle auszusprechen, was für jede Bank einzeln geschehen musste. Der erste Schritt von einer regelgebundenen hin zu einer prinzipienorientierten Regulierung war vollzogen. Zu den rein quantitativ geprägten Regelungen entwickelte der Baseler Ausschuss, mit den 25 Grundsätzen für eine wirksame Bankenaufsicht, auch eine qualitative Aufsichtskomponente. (BUCHMÜLLER, 2008, 33).

Im Juli 2006 veröffentlichte das Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) die neuen Basel II Vorschriften.

2.2.2 Die 3 Säulen des Basel II Regelwerks

In diesem Abschnitt werden die drei gleichwertigen Säulen der Basel II Rahmenvereinbarungen erläutert.

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Säule 1: Mindestkapitalanforderungen

Die erste Säule des Basel II Konzeptes basiert auf Einhaltung der Eigenkapitalanforderungen von Kreditinstituten und bildet das Kernstück der Vorschriften (TIETMEYER/ROLFES, 2004, 3). Demnach müssen die Institute einen Kapitalkoeffizienten von mindestens acht Prozent einhalten. Dieser Kapitalkoeffizient errechnet sich wie folgt:

Hierbei ergibt sich der Faktor 12,5 als Kehrwert der Mindesteigenkapitalanforderungen von acht Prozent.

Im Gegensatz zu den Basel I Bestimmungen sind die Bemessungen des Kreditrisikos ausgefeilter und können auf drei verschiedene Wege berechnet werden. Neben einem Standardansatz sind zwei auf internen Ratings basierende Ansätze erlaubt. Die Berechnungen für das Marktrisiko bleiben auch im neuen Regelwerk bestehen. Dahingegen wird das operationelle Risiko hier erstmals erfasst, für das es drei verschiedene Berechnungsmethoden gibt. Neben dem Basisindikatoransatz gibt es den Standardansatz sowie fortgeschrittene Messansätze.

Da es sich bei der Berechnung der Mindestkapitalforderungen nur um eine Durchschnittsbetrachtung hinsichtlich der Risikoverteilung im Bankensektor handelt, wird nicht jeder Einzelfall adäquat berücksichtigt. Deshalb werden die Kreditinstitute ermutigt, die Mindestkapitalanforderungen freiwillig zu übertreffen, sofern es ihnen möglich ist (DEUTSCHE BUNDESBANK, 2007).

Säule 2: Aufsichtliches Überprüfungsverfahren - SRP 3

Die zweite Säule unterstreicht den Bedarf einer qualitativen Bankenaufsicht. Damit zielt diese Säule sowohl auf eine stetige Verbesserung der internen Verfahren zur Beurteilung der institutsspezifischen Risikosituation als auch auf eine angemessene Kapitalausstattung ab. Ebenso betonen die Vorschriften die Notwendigkeit einer ständigen Anpassung und Weiterentwicklung neuerer Methoden des Risikomanagements und der internen Kontrollen. Das Überprüfungsverfahren ergänzt die erste Säule in soweit, dass hier auch externe Faktoren berücksichtigt werden, die bei der Mindestkapitalberechnung nicht angemessen                                                            

³  Supervisory Review Process  8