1 Einleitung 04

2 Repräsentation als Problem etablierter Demokratien?

Welche Chancen birgt die direkte Demokratie?

Möglichkeiten der Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen

in der Bundesrepublik Deutschland 05

2.1 Repräsentative vs. partizipatorische Demokratie. Ein Vergleich auf theoretischer Ebene 05

2.1.1 Die Federalist Papers als Plädoyer für ein liberal-repräsentatives Demokratiemodell 05

2.1.1.1 Die zentralen Aussagen der Federalist Papers 05

2.1.1.2 Republik vs. Demokratie 08

2.1.1.3 Der Gedanke der Repräsentation in der politischen Ideengeschichte 09

2.1.2 Barbers Strong Democracy als Ansatz eines partizipatorischen Demokratiemodells 11

2.1.2.1 Die zentralen Aussagen Barbers 12

2.1.2.2 Repräsentative vs. Direkte Demokratie 15

2.1.2.3 Das Ideal der uneingeschränkten Volkssouveränität in der politischen Ideengeschichte 17

2.1.3 Unvereinbarkeit von liberalem und partizipatorischen Modell? 19

2.1.3.1 Trennung von normativer und empirischer Ebene 19

2.1.3.2 Auflösung des Gegensatzes plebiszitär vs. repräsentativ 21

2.1.3.3 Notwendigkeit und Nutzen der Synthese beider Modelle 23

2.2 Möglichkeiten der Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Analyse auf empirischer Ebene 25

2.2.1 Plebiszitäre Elemente in der Bundesrepublik Deutschland 25

2.2.1.1 Formen und Möglichkeiten der plebiszitären Demokratie 25

2.2.1.2 Vorhandene Beteiligungsformen auf Bundesebene 26

2.2.1.3 Aspekte der historischen Entwicklung 26

- 3 -

Seite   

2.2.2  Mehr direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland?  27

2.2.2.1  Direkte Demokratie als Chance?  28

2.2.2.2  Möglichkeiten der Einfügung plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz  29

2.2.2.3  Konkrete Reformvorschläge  31

3  Zusammenfassung und Ausblick  33

4  Literaturangabe  34

- 4 - 1 Einleitung

In der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland herrscht ein Bedürfnis nach mehr direkter Beteiligung. 2002 meinten fast drei Viertel der Deutschen, dass Volksabstimmungen gut für die Demokratie seien und diese stärken würden, 1998 sahen sogar 80 Prozent der Westdeutschen und 85 Prozent der Ostdeutschen Plebiszite als notwendigen Bestandteil der Demokratie. ¹ So würden beispielsweise viele einen Volksentscheid über die EU-Verfassung oder die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei begrüßen.

Tatsächlich stellt die Bundesrepublik in ihrer derzeitigen Form ein rein repräsentatives System dar, das plebiszitäre Elemente lediglich auf Länder- und Kommunalebene zulässt. Damit ist Deutschland - wie fast alle modernen Industrienationen - dem liberal-repräsentativen Demokratiemodell zuzuordnen. Seit jeher sieht sich dieses Modell der Kritik von Vertretern einer partizipativen, also direkten und vermeintlich ‚echten’ Demokratie ausgesetzt. Der Gegensatz von repräsentativem und partizipatorischem Demokratiemodell durchzieht die gesamte politische Ideengeschichte, wobei sich in der Praxis das repräsentative Modell durchsetzen konnte, in der Theorie jedoch seit den 70er Jahren wieder verstärkt Stimmen laut werden, die ein plebiszitäres Demokratiemodell fordern. Die abnehmende Bereitschaft der Bürger zur politischen Beteiligung, sei es bei der Teilnahme an Wahlen oder der Mitgliedschaft in politischen Vereinigungen, die allgegenwärtige Politikverdrossenheit und andere antidemokratische Entwicklungen lösen bei vielen Beobachtern die Besorgnis einer wachsenden Distanz zwischen Bürgern und Staat aus. Indem darauf verwiesen wird, dass politische Partizipation in den etablierten Demokratien zum Problem geworden sei ² , fordern viele eine Abkehr vom repräsentativ-liberalen Modell und eine stärkere Verwirklichung des Volkssouveränitätsgedankens in einem partizipatorischen Modell. Ziel dieser Arbeit soll es nun sein, zu untersuchen, inwieweit der vermeintliche Gegensatz von repräsentativem und partizipatorischem Demokratiemodell tatsächlich als unauflösbar erscheint, oder ob nicht vielmehr gerade in der Synthese beider Modelle der größte Nutzen liegen könnte. Bevor dies möglich ist, sollen aber zunächst die beiden sich gegenüber stehenden Demokratiemodelle und deren ideengeschichtliche Entwicklung in groben Zügen dargestellt werden. Als zentrale Beispiele werden dabei die Federalist Papers sowie Benjamin Barbers Werk Strong Democracy angeführt, um die Kernaussagen beider Modelle klarer fassen zu können. Im zweiten Teil der Arbeit soll es dann um die Frage gehen, welche konkreten Maßnahmen, gerade in Bezug auf die Bundesrepublik, aus diesen theoretischen Vorüberlegungen resultieren könnten, inwiefern also die Aufnahme plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz als sinnvoll erscheint. Zunächst sollen jedoch die Modelle repräsentativer und partizipatorischer Demokratie auf theoretischer Ebene miteinander verglichen werden.

¹ Vgl.: Edinger 2003, S. 125.

² Vgl.: Zittel 2004, S. 55.

- 5 - 2 Repräsentation als Problem etablierter Demokratien? Welche Chancen birgt die direkte Demokratie?

Möglichkeiten der Anwendung direktdemokratischer Verfahrensweisen

in der Bundesrepublik Deutschland

2.1 Repräsentative vs. partizipatorische Demokratie. Ein Vergleich auf theoretischer Ebene

2.1.1 Die Federalist Papers als Plädoyer für ein liberal-repräsentatives Demokratiemodell

Die Federalist Papers gelten als zentrales Dokument für die Begründung der liberalen Repräsentativdemokratie. Entstanden sind sie in den Jahren 1787/1788, als in den Vereinigten Staaten ein heftiger Streit über die Verabschiedung einer neuen Verfassung entbrannte. Unter dem Pseudonym Publius meldeten sich in New York Befürworter der neuen Verfassung mit 85 Artikeln zu Wort. Wie Publius, der Begründer der römischen Republik, wollten die drei Autoren der Federalist Papers Thomas Hamilton, James Madison und John Jay die amerikanische Republik gründen und bewahren helfen.

2.1.1.1 Die zentralen Aussagen der Federalist Papers

Ziel der Artikel der Federalist Papers war es, die Bürger New Yorks von den Vorteilen der neuen Verfassung zu überzeugen. Die Artikel beschäftigten sich daher in erster Linie mit den Kritikpunkten ihrer Gegner. Diese, in Opposition zu den Federalists Anti-Federalists genannt, bemängelten am Verfassungsentwurf die Machtfülle des Präsidenten und der Regierung, wohingegen die Stimme des Volkes nur ungenügend berücksichtigt werde. ³ Kernpunkt des Plädoyers ist daher die Entkräftigung des Vorwurfs, die neue Verfassung leiste dem Machtmissbrauch Vorschub. Positiv gewendet geht es um die Frage, wie die bürgerliche Freiheit gewahrt werden kann, ohne dafür die staatlicherseits garantierte Sicherheit aufzugeben. ⁴ Ausgangspunkt für die Lösung dieses Zielkonflikts, wie ihn die Federalists vorsehen, soll die Analyse des zugrundeliegenden Menschenbilds sein. Für die Federalists ist der Mensch primär ein Mängelwesen, das von Vernunft und Leidenschaft getrieben wird, wobei letztere meist die Oberhand gewinnt. Sie äußert sich in der Verfolgung des Eigennutzes, der seitens der Autoren als ‚Grundübel menschlichen Zusammenlebens’ gebrandmarkt wird. ⁵ Dennoch geht es den Autoren nicht um eine ‚Erziehung’ des menschlichen Wesens. Indem Madison schreibt: „Aber was ist die Tatsache, daß Menschen eine Regierung brauchen, selbst anderes als der deutlichste Ausdruck des Mangels der menschlichen Natur?“ Und weiter: „Wenn

³ Vgl.: Schmidt 2000, S. 114.

⁴ Vgl.: Zehnpfennig 1993, S. 9/18, sowie Zehnpfennig 1996, S. 303.

⁵ Vgl.: Zehnpfennig 1993, S. 38, Schmidt 2000, S. 121, sowie Gebhardt S.64f.

- 6 -die Menschen Engel wären, wäre keine Regierung notwendig“ ⁶ zeigt er, dass es ihm um die Gestaltung eines Regierungssystems geht, das die menschlichen Mängel zum Ausgangspunkt nimmt. Anders als Rousseau und Montesquieu, die anthropologische Überlegungen von der Gestaltung des Verfassungssystems trennen und die beiden Bereiche mittels der Idee der Erziehung verbinden, lösen die Federalist Papers diese Spannung auf. Bei ihnen wird das Nachdenken über die Regierung zu einer Reflexion über die menschliche Natur. ⁷ Und so nimmt Madison in seinem berühmten zehnten Artikel die anthropologischen Grund-annahmen zur Voraussetzung, um die zentrale Idee seiner Theorie darzulegen. „Solange der menschliche Verstand fehlbar bleibt und der Mensch die Freiheit hat, ihn zu

gebrauchen, solange wird es auch unterschiedliche Meinung geben. Und solange sein Verstand

mit seiner Eigenliebe verbunden ist, werden seine Meinungen und Leidenschaft sich

wechselseitig beeinflussen. Erstere werden Ziele vorgeben, denen letztere sich anschließen.“ 8

Indem nun jeder seine eigenen Meinungen und Interessen verfolgt, kommt es zum Problem der factions oder zu Deutsch Parteiungen, also dem Zusammenschluss von Bürgern, „die von gemeinsamen Leidenschaften oder Interessen getrieben und geeint sind, welche im Gegensatz zu den Rechten anderer Bürger oder der ständigen Gesamtinteressen der Gemeinschaft stehen.“ ⁹ Stellen diese die Mehrheit, ist der Minderheitenschutz nicht mehr gewährleistet. Zur Auflösung des Übels der Parteiungen nennt Madison deshalb zwei Methoden. Erstens „die Beseitigung ihrer Ursachen“ oder zweitens „die Kontrolle ihrer Wirkungen“ ¹⁰ . Doch während Erstere, von Herz als Hobbes’sche Lösung bezeichnet, ein autoritäres Regime zur Folge hätte und damit mit der Idee der Freiheit nicht in Einklang zu bringen ist, ist die Zweite, die Rousseau’sche Lösung aufgrund der oben genannten anthropologischen Grundannahmen nicht realisierbar. ¹¹ Die Lösung muss also sein, die Wirkung der Parteiungen zu kontrollieren. Hier ist es die großräumige Republik, eine föderale Regierungsform mit Repräsentativsystem, die er als gesuchtes Heilmittel anbietet. 12

Vorteil der Republik gegenüber einer reinen Demokratie ist einerseits, dass mit der Auswahl von klugen Repräsentanten die leidenschaftsgetriebenen Partikularinteressen an ihrer Durchsetzung gehindert werden können, andererseits entsteht durch die Größe der Republik Konkurrenz und verhindert so auch unter den Repräsentanten die Tyrannei einer Meinung. ¹³ Um das Problem der factions zu lösen bedarf es also dem Prinzip der Aufspaltung und gegenseitigen Kontrolle. Ein Gedanke, der auch den Vorschlag der Gewaltenteilung prägt. Zwar stellt die Abhängigkeit vom

⁶ Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 51, S. 320.

⁷ Vgl.: Herz 1999, S. 188.

⁸ Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 94f.

⁹ Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 94.

¹⁰ Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 94.

¹¹ Vgl.: Herz 1999, S. 193, sowie Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 94f.

¹² Vgl.: Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 97.

¹³ Vgl.: Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S.97f., sowie Zehnpfennig, S. 12.

Eine detailliertere Untersuchung der Begriffe Demokratie und Republik erfolgt im Unterpunkt 2.1.1.2.

- 7 -Volk ohne Zweifel die wichtigste Kontrolle der Regierung dar. Dennoch bedarf es weiterer Vor-sichtsmaßnahmen, um den Ehrgeiz und die persönlichen Interessen des Einzelnen mit den ver-fassungsmäßigen Rechten des Amtes zu verbinden. In diesem Sinne muss es das Ziel sein, „die verschiedenen Ämter in einer Weise voneinander zu trennen und anzuordnen, daß sie sich gegenseitig kontrollieren - daß das private Interesse jedes einzelnen zum Wächter über die öffentlichen Rechte wird“ ¹⁴ . Die Konzentration aller legislativen, exekutiven und judikativen Befugnisse in denselben Händen dagegen sei mit Tyrannei gleichzusetzen. ¹⁵ Ebenso wie für ihre Gegner ist die Gewaltenteilung also für die Autoren um der Freiheit willen unverzichtbar. ¹⁶ Doch was die Beurteilung der verschiedenen Gewalten angeht, kommen die Federalists zu unterschiedlichen Ergebnissen wie ihre Kritiker. Da in einer republikanischen Regierung die Legislative notwendigerweise die Vorherrschaft hat, gehe von ihr die größte Gefahr aus. ¹⁷ Um dem entgegenzuwirken, ist es daher notwendig, die gesetzgebende Gewalt in zwei Kammern aufzuteilen. Dem Repräsentantenhaus als Vertretung der gesamten Bürgerschaft wird der Senat gegenübergestellt, dem die Vertretung der Einzelstaaten obliegt. ¹⁸ Weiter fordert Madison im 51. Artikel:„So wie es das Gewicht der Legislative erfordert, sie auf diese Weise aufzuteilen, kann es auf der anderen Seite die Schwäche der Exekutive erforderlich machen, diese zu stärken.“ ¹⁹ Dem Misstrauen der Gegner gegenüber der Machtfülle des Präsidenten begegnen sie mit dem Prinzip der checks and balances. So wird die horizontale Gewaltenteilung durch das Prinzip der vertikalen ergänzt, d.h. Bundesregierung und Regierung der Einzelstaaten haben zum Teil konkurrierende Gesetzgebung, zum Teil alleinige Gesetz-gebungskompetenz. Der Judikative schließlich kommt die Aufgabe als „Hüter der Verfassung zu“ ²⁰ . Nur indem sie vollständig unabhängig ist, kann sie ihrem Auftrag nachkommen, die Verfassung vor Übergriffen der Legislative oder Exekutive zu schützen. Im Normenkontrollrecht des Supreme Court manifestiert sich die zentrale Forderung: „Die Verfassung sollte Vorrang vor dem Gesetz, die Absicht des Volkes Vorrang vor der Absicht der Vertreter haben.“ ²¹ In einem System der „Gewaltenteilung durch Gewaltenverschränkung“ ²² entsteht die Balance zwischen den beiden gegenüberstehenden Polen Freiheit und Sicherheit durch die Ausbalancierung der Partikularinteressen quasi-mechanistisch. Indem sich die drei Staatsgewal-ten gegenseitig kontrollieren, kann keine die Oberhand gewinnen und somit keiner der beiden Pole gefährdet werden. 23

¹⁴ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 51, S. 320.

¹⁵ Vgl.: Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 47, S. 301.

¹⁶ Vgl.: Zehnpfennig 1993, S. 23, sowie Schmidt 2000, S. 118.

¹⁷ Vgl.: Gebhardt 1987, S. 76f, sowie Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 51, S. 320/Art. 48, S. 309.

¹⁸ Vgl.: Schmidt 2000, S. 119, sowie Zehnpfennig 1993, S. 25.

¹⁹ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 51, S. 321.

²⁰ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 78, S. 460.

²¹ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 78, S. 457f., Vgl. auch: Gebhardt 1987, S. 79.

²² Zehnpfennig 1993, S. 36.

²³ Vgl. Zehnpfennig 1993, S. 26/36, sowie Schmidt 2000, S. 121.

- 8 - 2.1.1.2Republik vs. Demokratie

Nachdem im letzten Abschnitt die beiden für die Federalists klar voneinander abzugrenzenden Termini ‚Republik’ und ‚Demokratie’ kurz angeschnitten wurden, soll es im Folgenden darum gehen, näher zu erläutern, mit welchem Bedeutungsinhalt die Autoren diese füllen. Mit ihrer Wahl des Pseudonyms Publius zeigen die Federalists wie stark sie in ihrem Denken an den Idealen der Antike orientiert sind. Und auch der Begriff ‚Demokratie’ wird bei ihnen vergangenheitsorientiert gedacht. Unter ‚Demokratie’ verstehen sie ein kleines Territoriumähnlich der Stadtstaaten der griechischen Antike - in dem das in der Volksversammlung physisch präsente Volk uneingeschränkte Souveränität hat. Demokratie bedeutet in diesem Sinne immer unmittelbare, direkte Demokratie oder wie sie es nennen pure democracy. ²⁴ In einem Staat, wie ihn Amerika zu diesem Zeitpunkt darstellt, muss das Prinzip der pure democracy aber notwendiger Weise an seine Grenzen stoßen. Eine Selbstregierung des Volkes in Form einer Versammlungsdemokratie, wie sie dem Urbild des auf dem Marktplatz zusammenkommenden Volkes in der griechischen Polis entspricht, ist in dieser Größenordnung praktisch nicht mehr zu verwirklichen. ²⁵ Jedoch stellt weder die Größe des Territoriums, noch die Notwendigkeit des „technischen Kunstgriff[s]“ ²⁶ der Repräsentation für die Federalists ein Problem dar, vielmehr nutzen sie beides als Chance, dem Grundproblem der Parteiungen gerecht zu werden. Da die direkte Demokratie über keinen Mechanismus verfügt, um das leidenschaftsgetriebene Partikularinteresse an seiner Durchsetzung zu hindern, bedarf es als Filter einer Auswahl von Repräsentanten, „deren Klugheit die wahren Interessen des Landes am besten erkennen lässt“ ²⁷ .

„So kann es geschehen, daß die Stimme des Volkes, wenn sie von seinen Vertretern erhoben

wird, eher zum Wohl des Ganzen ertönt, als wenn sie aus dem Volk selber spricht, das zu diesem

Zweck zusammentritt.“ 28

Wenn somit die Repräsentation der erste und für die Federalists notwendige Unterschied zur ‚Demokratie’ ist, so macht erst das größere Gebiet und damit die größere Anzahl von Bürgern das Ideal der ‚Republik’, wie sie es sehen aus. ²⁹ Damit wird das bis dahin gültige Montesquieu’sche Argument der Unvereinbarkeit von Republik und großem Territorium außer Kraft gesetzt. ³⁰ Für die Federalists ist die Größe nicht nur die Kategorie, die die Repräsentation notwendig macht, sie schafft gleichzeitig die Möglichkeit, die Bildung von schädlichen Mehrheitsfaktionen zu verhindern. Je größer das Gebiet ist, umso größer auch die Vielfalt an Parteien und Interessen. Die Konkurrenz verhindert die Tyrannei einer Meinung, die die Rechte anderer

²⁴ Vgl.: Buchstein/Jörke 2003, S. 473, Saage 2005, S. 107, sowie Vorländer 2003, S. 62.

²⁵ Vgl.: Von Bose 1989, S. 103.

²⁶ Krüger 1966, S. 235 zitiert in: von Bose 1989, S. 103.

²⁷ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 10, S. 98.

²⁸ Hamilton/Madison/Jay 1994, Art. 10, S. 98.

²⁹ Vgl.: Hamilton/Madison/Jay 1993, Art. 10, S. 98.

³⁰ Vgl.: Herz 1999, S. 152.