Inhaltsverzeichnis

Abk  ürzungsverzeichnis  4

Kapitel  I Einleitung  5

Kapitel  II Der theoretische Analyserahmen: Institutionelle  9

Wechselwirkungen  und die Errichtung regionaler Regime  

1.  "Governance without Governance"  9

2.  Institutionelle Wechselwirkungen  12

2.1  Forschungsstand  12

2.2  Institutionelle Wechselwirkungspfade nach Gehring und Oberthür  

unter  Einbezug der Multi-Regime-Regulierung nach Meinke  15

2.2.1  Kognitive Interaktion  23

2.2.2  Wechselwirkungen durch institutionelle Bindungen  29

2.2.3  Wechselwirkungen durch Verhalten  34

2.2.4  Wechselwirkungen auf der Ebene der Schutzgüter  35

2.2.5  Kausalketten und Häufungen ("Cluster")  37

2.2.6  Auswirkungen auf die Effektivität internationaler Normsetzung  38

3.  Arbeitshypothese und Implikationen für die empirische Analyse  45

Kapitel  III Empirische Analyseebene: Der Kampf internationaler  47

Regime  gegen Piraterie  

1.  Die IMO, das IMB und der völkerrechtliche Rahmen  47

1.1  Die internationale Seeschifffahrtsorganisation (IMO) im  47

völkerrechtlichen  Rahmen  

1.2  Das International Maritima Bureau  51

2.  Institutionelle Wechselwirkungen bei der Pirateriebekämpfung  52

in  Südostasien, Westafrika und am Golf von Aden  

2.1  Wechselwirkungen zwischen dem IMB und der IMO  53

2.2  Wechselwirkungen zwischen der IMO und dem ReCAAP-Regime  59

2.2.1  Gründung der ReCAAP-Kooperation  61

2.2.2  Institutionelles Design und operative Tätigkeit des ReCAAP-Regimes  65

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2.3 2.4 2.5

3.

Abkürzungsverzeichnis

ASEAN Association of Southeast Asian Nations CITES Convention on International Trade in Endangered Species

EU Europäische Union IMB International Maritime Bureau IMCO Inter-Governmental Maritime Consultative Organization IMO International Maritime Organization ISPS International Ship and Port Facility Security Code MALSINDO trilaterale koordinierte Küstenschutzpatrouillen von Malaysia, Singapur und Indonesien MINCONMAR Ministerial Conference of West and Central African States on Maritime Transport MoU Memorandum of Understanding (Memorandum der Verständigung) MOWCA Maritime Organization of West and Central Africa MRCC Maritime Rescue Co-Ordination Centres (Maritime

NATO North Atlantic Treaty Organization NGO Non-Governmental Organization (Nichtregierungsorganisation) ReCAAP Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia ReCAAP ISC ReCAAP Information Sharing Centre SADC Southern African Developement Community (Südafrikanischce Entwicklungsgemeinschaft) SRÜ/UNCLOS Seerechtsübereinkommen/ United Nations Convention on the Law of the Sea VN Vereinte Nationen WTO World Trade Organization (Welthandelsorgansiation)

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Einleitung

Kapitel I Einleitung

In der traditionellen politikwissenschaftlichen Forschung sind internationale Institutionen über lange Zeit als separate Einheiten verstanden und untersucht worden. Dies scheint insofern gerechtfertigt, als diese Institutionen auch tatsächlich jeweils nur ein bestimmtes Problem der internationalen Zusammenarbeit zu lösen versuchen. In der jüngeren Vergangenheit wurde allerdings durch die zunehmende Anzahl bedingt deutlich, dass sich diese Institutionen auf vielfältige Art und Weise gegenseitig beeinflussen können und demnach nicht komplett isoliert voneinander bestehen. Die Effekte ihrer Arbeit sind nicht auf den eigenen Problembereich beschränkt. Der daraus folgende Einfluss kann einen störenden oder unterstützenden Charakter von einem Regime auf ein weiteres haben, beispielsweise durch Begrenzung oder Erweiterung von Handlungsspielräumen für die Akteure der betreffenden Institutionen. Durch diese Umstände entsteht eine neue Dimension der Errichtung einer internationalen Ordnung. Besagte Ordnung entsteht nicht mehr nur aus intendierter Bildung und Weiterentwicklung einzelner Institutionen, sondern kann ebenso im ungeplanten oder geplanten Aufeinanderwirken zwischen unterschiedlichen Institutionen begründet liegen.

Für den übergeordneten Politikbereich dieser Arbeit - die internationale Schifffahrt - ist auf globaler Ebene die Internationale Seeschifffahrtsorganisation (im Folgenden: IMO) zuständig. Als Nichtregierungsorganisation hat sich speziell bei der Bekämpfung von Piraterie das Internationale Schifffahrtsbüro (im Folgenden: IMB) etabliert. Die politikwissenschaftliche Forschung hat sich bislang wenig mit internationaler Kooperation oder den Institutionen im Bereich der Schifffahrt auseinandergesetzt. Auch die bereichsspezifische Forschung betrachtet relevante Organisationen wie die IMO und das IMB zumeist getrennt voneinander. Diese Arbeit wird versuchen, das Politikfeld der internationalen Schifffahrt und im speziellen die Bekämpfung der Piraterie dahingehend zu untersuchen, welche globalen und regionalen Institutionen daran beteiligt sind, ob es wechselseitige Interaktionen zwischen ihnen gibt und wenn ja, wie diese aussehen oder welche Auswirkungen sie haben.

Seit die Menschen die Meere eroberten und Waren oder Passagiere transportierten, werden ihre Schiffe von Seeräubern angegriffen. Auch im 21. Jahrhundert stellen bewaffnete Überfälle und Entführungen von Menschen oder ganzen Schiffen mitsamt

Einleitung

ihrer Ladung eine erhebliche Bedrohung für die maritime Sicherheit dar, nicht zuletzt vor dem Hintergrund terroristischer Horrorszenarien von beispielsweise entführten Tankern, die mit voller Geschwindigkeit in Hafenanlagen fahren, um möglichst viele Menschen mit in den Tod zu reißen. Auch nach dem Verbot der von staatlicher Seite durch Kaperbriefe legitimierten Piraterie durch die Pariser Seerechtsdeklaration von 1856 ist diese Form der Kriminalität in vielen Teilen der Welt noch immer eine beliebte und nicht ungewöhnliche Art, den Lebensunterhalt zu verdienen. ¹ Im Zuge der weltweiten Ausdehnung des Handels über See und stetig wachsenden Gewinnspannen verlor die Piraterie jedoch immer mehr an gesellschaftlicher Akzeptanz, was über eine kontinuierliche Entwicklung von rechtlichen Regelungen schließlich zum Internationalen Seerechtsübereinkommen von 1992 führte. ² Das Piratenwesen ist dadurch aber nicht von der Bildfläche verschwunden, sondern erfreut sich vor allem in Südostasien sowie in Ost-und Westafrika an besonderen Verkehrsknotenpunkten und engen Seestrassen weiterhin großer Beliebtheit. So wurden in den Jahren von 2003 bis 2008 jeweils durchschnittlich über 300 Angriffe von Piraten gemeldet, bei denen 2597 Seefahrer entführt oder festgehalten und 84 Besatzungsmitglieder ermordet wurden. 140 Seefahrer gelten aus diesem Zeitraum noch immer als vermisst. 3

Besonders in Meerengen müssen Schiffe ihre Geschwindigkeit drosseln, wodurch Angriffe leicht möglich sind. Die Gewässer so genannter „schwacher ⁴ “ Staaten, welche nicht die geeigneten Mittel haben, um gegen Piraterie vorzugehen, wie Nigeria, Somalia und Indonesien, gelten als Hochburgen der Seeräuberei. Armut, eine grassierende Korruption bei Sicherheits- und Polizeieinheiten sowie schwach ausgeprägte Justizsysteme, die eine effektive Verfolgung und Bestrafung von Straftätern verhindern, tun ihr übriges. ⁵ All diese Faktoren sind im südostasiatischen, südchinesischen und afrikanischen Raum mit den vielen Meerengen und Inselgruppen in großem Ausmaß zu finden. Nach wie vor finden über 80 Prozent der Piratenüberfälle in solchen

¹ Vgl.: Lagoni, Rainer: Piraterie und widerrechtliche Handlungen gegen die Sicherheit der Seeschiffahrt. In: Recht, Staat, Gemeinwohl. Festschrift für Dietrich Rauschning, Köln 2001, S. 501ff.

² Vgl.: Petretto, Kerstin: Renaissance der Piraterie. In: Blätter für deutsche und internationale Politik (5) 2008, S. 71.

³ Vgl.: ICC International Maritime Bureau, Piracy and Armed Robbery against Ships. Annual Report, 1 January - 31 December 2008, London 2009, S. 13.

⁴ Bezeichnend ist in diesem Fall die Unfähigkeit, Sicherheit und Rechtsstaatlichkeit aufrechtzuerhalten.

⁵ Vgl.: Stehr Michael: Piraterie und Terror auf See. Nicht-Staatliche Gewalt auf den Weltmeeren 1990 bis 2004, Berlin 2004, S. 78ff.

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Einleitung

Wasserstraßen oder Küstengewässern statt. ⁶ Das Problem Piraterie ist zwar in diesen Regionen kein neues oder modernes, aber seit dem Ende des Kalten Kriegs hat es sich mehr und mehr als akutes und stetig ansteigendes gezeigt. Vor allem in den Gewässern Südostasiens hatte die massive Militärpräsenz der NATO und der Sowjetunion einen positiven Effekt, der sich in relativ niedrigen Überfallzahlen niederschlug. Nach dem Ende des Kalten Kriegs zogen diese Mächte ihre Marineeinheiten sukzessive ab, wodurch fortan die Piraterie-Bekämpfung den lokalen - unterfinanzierten - Behörden oblag. ⁷ Das Ende des Ost-West-Konfliktes markierte insofern einen bedeutenden Zeitpunkt, als das dem Staat feindlich gesinnte Akteure im Zuge der Globalisierung transnational, am Staat vorbei, agieren können. Die moderne Piraterie ist daher ein so genanntes „Grauzonenphänomen“, also (wie auch Drogenschmuggel oder Terrorismus) eine Bedrohung der Stabilität souveräner Staaten durch nicht-staatliche Akteure. ⁸ Die Verflechtung von Piraterie und der Schwäche staatlicher Strukturen wird daran deutlich, dass andere stark befahrene Meerwege in „günstiger“ geographischer Lage wie die Straße von Hormuz, der Suez- oder der Panamakanal kaum von Piraterie betroffen sind. ⁹ Nur wenn geographische Faktoren noch mit Armut oder, wie in Somalia, dem Kampf um Fischgründe, zusammentreffen, entsteht ein idealer Nährboden für Piraten, die sich meistens in lokal agierenden Banden oder auch - speziell in Asien - in internationalen Verbrechersyndikaten zusammenfinden. Nichtsdestotrotz sind sie dabei immer auf Mittelsmänner in Polizei, Hafenbehörden, Militär und Justiz angewiesen, durch die sie an relevante Informationen oder gefälschte Papiere kommen und die darüber hinaus eine ungestörte „Abwicklung“ gewährleisten. ¹⁰ Die Angriffe werden in Kategorien eingeordnet, die von gewaltarmen Gelegenheitsdiebstählen von Decksmaterial im Hafen oder auf Reede (Low-Level Armed Robberies), über gewalttätigere geplante Raubüberfälle (Medium-Level Armed Assault and Robberies), bis zu schweren Verbrechen wie Ladungsdiebstahl, Schiffsentführungen

⁶ Vgl.: Petretto 2008: Renaissance der Piraterie, S. 75.

⁷ Vgl.: Liss, Carolin: The Challenges of Piracy in Southeast Asia and the Role of Australia. In: Austral Peace and Security Network. Austral Policy Forum 07/19A, 2007, abrufbar unter: www.globalcollab.org/Nautilus/australia/apsnet/policy-forum/2007/the-challenges-of-piracy-in-southeast-asia-and-the-role-of-australia.

⁸ Vgl.: Chalk, Peter: Grey-Area Phenomena in Southeast Asia: Piracy, Drug Trafficking and Political Terrorism, Canberra 1997, S. 5.

⁹ Vgl.: Petretto 2008: Renaissance der Piraterie, S. 76.

¹⁰ Vgl.: Burnett, John S.: Terror auf See. Moderne Piraten rüsten auf, New York 2002, S. 227.

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Einleitung

und Lösegelderpressungen (Major Criminal Hijack) reichen. ¹¹ Vor allem letztere Vorgehensweise wird in jüngster Vergangenheit immer häufiger angewandt, womit sich die Piraten beispielsweise in Somalia eine gewisse Legitimation unter der Bevölkerung erarbeiten, da die erpressten Gelder teilweise für die Versorgung der verarmten Bevölkerung genutzt werden. ¹² Auch wenn in der derzeitigen Berichterstattung vor allem die Überfälle vor der somalischen Küste aufgezeigt werden, bezieht sich diese Analyse auch auf den südostasiatischen Raum. Durch die vielen Meerengen und Wasserstraßen zwischen den unzähligen Inseln und den großen Schifffahrtsrouten ist diese Region ein beliebtes Operationsgebiet von Piraten.

Die Arbeit ist in folgende Abschnitte gegliedert: Zunächst wird der theoretische Analyserahmen erarbeitet, der als Grundlage für die Untersuchung möglicher Wechselwirkungen zwischen den betreffenden Institutionen dient. Den Anfang markiert ein kurzer Blick in den „regierungslosen“ Zustand der internationalen Institutionenwelt, in dem grenzübergreifende Probleme kooperativ bearbeitet werden müssen. Mit dem Einbezug dieses Aspektes wird deutlich, warum es zu gegenseitiger Einflussnahme verschiedener Regime kommt. Daraufhin wird der theoretische Ansatz institutioneller Wechselwirkungen von Gehring/Oberthür als grundlegendes Konzept für die Analyse des empirischen Falls dargelegt. Um auch auf den besonderen Aspekt der Errichtung von regionalen Regimen eingehen zu können, erfolgt dabei der Versuch einer Integration des Multi-Regime-Regulierungsansatzes von Meinke in das Modell von Gehring/Oberthür. Im zweiten Teil der Arbeit wird nach einer kurzen Darstellung der IMO und des IMB eine Analyse möglicher Wechselwirkung zwischen diesen Akteuren und regionalen Regimen bei der Bekämpfung von Piraterie vollzogen. Ein besonderer Schwerpunkt liegt dabei auf der Region Südostasien, wo mit dem ReCAAP ¹³ -Projekt ein ausgearbeitetes Regime als Untersuchungsobjekt existiert. Darüber hinaus werden Anti-Piraterie-Regime in Westafrika sowie am Golf von Aden bezüglich möglicher Wechselwirkungen mit der IMO untersucht. Danach wird die Frage behandelt, ob die Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Institutionen und ihre Kombination zu einer effektiven Piraterie-Bekämpfung führen, ob also beispielsweise durch arbeitsteilige Strukturen internationale Probleme auch ohne eine übergeordnete Instanz gelöst werden können.

¹¹ Vgl.: Petretto 2008: Renaissance der Piraterie, S. 74 oder Münchener Rück Edition Wissen: Piraterie -Bedrohung auf See. Eine Risikoanalyse, München 2006, S. 14.

¹² Vgl.: Münchener Rück 2006: Piraterie - Bedrohung auf See, S. 15.

¹³ Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

Kapitel II Der theoretische Analyserahmen:

In diesem Kapitel wird der theoretische Analyserahmen für die Untersuchung des internationalen Kampfs gegen die Piraterie dargestellt. Zunächst soll dabei kurz der prinzipiell anarchische Rahmen des internationalen Systems aufgezeigt werden, in dem es an einer „höchsten“, mit einem legitimen Gewaltmonopol ausgestatteten, politischen Instanz fehlt. Diese Struktur macht die Vielzahl internationaler, sektorspezifischer Regime überhaupt erst notwendig, deren Wechselwirkungen Gegenstand der Arbeit sind. Daraufhin wird ausführlich das Konstrukt der institutionellen Wechselwirkungen von Thomas Gehring und Sebastian Oberthür sowie etwas kürzer der Ansatz von Britta Meinke zur Multi-Regime-Regulierung präsentiert, um mit einem Abschnitt über eine mögliche Häufung von Regimen in einem Politikfeld abzuschließen. Dieser schließt logisch an den Aspekt der synergetischen Effekte institutioneller Wechselwirkungen an.

1. „Governance without Government“

Da die gesellschaftlichen und sozialen Handlungszusammenhänge immer weiter aus dem Wirkungsbereich nationalstaatlicher Entscheidungsgewalt - als Ort der einzigen legitimen Findung verbindlicher Entscheidungen - herausfallen, tritt die politikwissenschaftliche Forschung von internationaler „governance“ ¹⁴ immer mehr in den Vordergrund. ¹⁵ In Zeiten der Globalisierung und steigenden Interdependenzen von Politik- und Problemfeldern sind nationale Alleingänge weniger denn je in der Lage, die aufkommenden Probleme zu lösen. Da es in der anarchischen Struktur der internationalen Beziehungen keine „Überregierung“ gibt, ist das System auf

¹⁴ Der Begriff „regieren“ ist an dieser Stelle abgeleitet vom englischen Begriff „governance“ in Abgrenzung zum Exekutivorgan „Regierung“, welches eher mit dem englischen Begriff „government“ vergleichbar ist.

¹⁵ Vgl.: Zürn, Michael: Positives Regieren jenseits des Nationalstaats. Zur Implementation internationaler Umweltregime. In: Zeitschrift für Internationale Beziehungen (4/1) 1997, S. 41.

Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

Mechanismen der horizontalen (Selbst-)Koordination nutzenmaximierender Staaten angewiesen, die durch rational gebildete Normen mit Hilfe von spezifischen Regimen versucht wird zu erreichen. ¹⁶ Staaten versuchen auf freiwillig-kooperativer Basis, „internationalisierte“ Probleme gemeinsam und interessegeleitet zu beheben. Die gemeinschaftliche Errichtung eines spezifischen Regimes stellt dabei eine Möglichkeit zur Überwindung von derartigen Problemen dar. ¹⁷ Internationale Kooperation entsteht typischerweise langsam und inkremental, um Unsicherheiten der beteiligten Akteure abzuschwächen. Anfangs werden Verhandlungen geführt. Daraufhin wird über nichtbindende Erklärungen, relativ vage Abkommen bis zu völkerrechtlichen Verträgen die Zusammenarbeit manifestiert. Möglich ist auch, dass zunächst ein übergeordnetes Rahmenprojekt (framework agreement) gebildet wird, dessen Vorgaben zu späteren Zeitpunkten durch weitere Institutionen konkretisiert und umgesetzt werden. ¹⁸ Für die vorliegende Arbeit wird die Definition einer internationalen Institution von Keohane verwendet, wonach Institutionen als dauerhafte, verbundene, und rollenzuweisende Regelsätze verstanden werden, an denen sich die Erwartungen von Akteuren in einem gegebenem Problemfeld der internationalen Beziehungen ausrichten. ¹⁹ Damit können sowohl auf Verträgen basierende internationale Regime, als auch internationale Organisationen als Institution verstanden werden. Der Fokus wird vor allem auf durch staatliche Verhandlungen entstandene Systeme gelegt, da diese zu Regulierungszwecken errichtet werden ²⁰ und wohl am ehesten geeignet sind, einen kollektiv angestrebten Wandel im internationalen System zu erreichen. ²¹ Zu beachten ist an dieser Stelle die hierarchische Gliederung von Normen: Die grundsätzlichen Prinzipien bestimmen unter anderem die Zielrichtung des Regimes und sind die allgemeinsten Elemente, Regeln sind Verhaltensvorschriften und stellen die

¹⁶ Vgl.: Gehring, Thomas: Regieren im internationalen System. Verhandlungen, Normen und Internationale Regime. In: Politische Vierteljahresschrift (36/2) 1994, S. 197.

¹⁷ Vgl.: Meinke, Britta: Multi-Regime-Regulierung. Wechselwirkungen zwischen globalen und regionale Umweltregimen, Wiesbaden 2002, S. 7.

¹⁸ Vgl.: Abbott, Kenneth W./Snidal, Duncan: Pathways to international cooperation. In: Benvenisti, Eyal/Hirsch, Moshe: The impact of international law on international cooperation: theoretical perspectives, Cambridge 2004, S. 50ff.

¹⁹ Vgl.: Keohane, Robert O.: International Institutions and State Power, Boulder 1989, S. 3.

²⁰ Vgl.: Gehring, Thomas/Oberthür, Sebastian: Introduction. In: Oberthür, Sebastian/Gehring, Thomas(Hg.): Institutional Interaction in Global Environmental Governance. Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge 2006, S. 5.

²¹ Vgl.: Oberthür, Sebastian/Gehring, Thomas: Conceptual Foundations of Institutional Interaction. In: Oberthür, Sebastian/Gehring, Thomas(Hg.): Institutional Interaction in Global Environmental Governance. Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge 2006, S. 23f.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

spezifischsten Elemente dar. ²² Dies kann durchaus für die Analyse von Institutionen und deren Wechselwirkungen von Bedeutung sein. Es ist beispielsweise denkbar, dass allgemeinere Normen eines Regimes effektiver sind, weil sie durch ihren weniger tief greifenden Eingriff in die staatliche Souveränität die Staaten zu mehr freiwilliger Zusammenarbeit bewegen als dies strikte Vorgaben eines anderen Regimes tun. Für die diese Arbeit wird in Übereinstimmung mit Gehring/Oberthür ²³ von einem rationalnutzenmaximierenden Akteursverhalten als Untersuchungsgrundlage ausgegangen. Trotz der hervorgehobenen Stellung von Staaten können auch NGOs oder wissenschaftliche Einrichtungen, unter anderem durch Veränderung der gesellschaftlichen Sichtweisen, Einfluss ausüben. ²⁴ Da Staaten realistischerweise nicht alle verfügbaren Informationen besitzen, geschweige denn sie gänzlich verarbeiten könnten ²⁵ und somit nur begrenzt rational, weil unter Unsicherheit, handeln, ²⁶ kann NGOs als Informationsagenturen eine besondere Funktion zukommen. ²⁷ Sie können als Expertengremien (Epistemic Communities 28 ) sozusagen eine Wissensautorität bei der Formulierung internationaler Regelungen in einem bestehenden oder noch zu bildenden institutionellem Umfeld auftreten und Kooperation herbeiführen. ²⁹ Darüber hinaus können nicht-staatliche Akteure auch die Funktion eines „Wachhundes“ übernehmen, der die Berücksichtigung gesellschaftlicher Interessen kontrolliert und gegebenenfalls politische Entscheidungsträger öffentlichkeitswirksam unter Druck setzt, ein bestimmtes Problem zu beheben. 30

²² Vgl.: Krasner, Stephen D.: Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In: International Organization (36/2) 1982, S. 187f oder Gehring, Thomas: Dynamic International Regimes. Institutions for International Environmental Governance, Frankfurt 1994, S. 44f.

²³ Vgl.: Gehring, Thomas/Oberthür, Sebastian: Exploring Regime Interaction. In: Underdal, Arild/Young, Oran R.(Hg.): Regime Consequences. Methodological Challenges and Research Strategies, Dordrecht 2004, S. 270.

²⁴ Vgl.: Meinke 2002: Multi-Regime-Regulierung, S. 7.

²⁵ Vgl.: Zürn, Michael: Interessen und Institutionen in der internationalen Politik, Opladen 1992, S. 78-89 oder Gehring 1994: Dynamic International Regimes, S. 355.

²⁶ Vgl.: Simon, Herbert: Models of bounded rationality, Cambridge 1982, S. 502.

²⁷ Vgl.: Rittberger, Volker/Zangl, Bernhard: Internationale Organisationen. Politik und Geschichte, Opladen 2003, S. 176ff.

²⁸ Vgl. hierzu beispielsweise: Haas, Peter M.: Epistemic Communities and International Policy Coordination. In: International Organization (46) 1992, S. 3.

²⁹ Vgl.: Zürn 1997: Positives Regieren, S. 52.

³⁰ Vgl.: Levy, Marc A./Young, Oran R./Zürn, Michael: The Study of International Regimes. In: European Journal of International Relations (1/3) 1995, S. 317.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

Vertreter des angedeuteten „Global Governance“-Ansatzes ³¹ - eine adäquate Übersetzung scheint „Weltregieren ohne Weltstaat“ ³² zu sein - betonen die Wichtigkeit eines Gefüges horizontal angeordneter Kooperationsprojekte in Abgrenzung von hegemonialen ³³ oder anarchischen ³⁴ Ordnungssystemen. In diese Struktur stoßen rational-funktionalistisch betrachtet internationale Regime, in dem sie

Transaktionskosten senken, die Informationsasymmetrie teilweise aufheben und somit Kooperationsprobleme zu lösen versuchen. ³⁵ Aufgrund der wachsenden Interdependenz und der Denationalisierung von Problemen entstanden in der Vergangenheit immer mehr problemspezifische internationale Regime. Diese wachsende Anzahl macht gegenseitige Beeinflussungen oft unvermeidlich. Im Folgenden werden derartige Wechselwirkungen dargestellt. Sie dienen als Basis für die Analyse der Piraterie-Bekämpfung.

2. Institutionelle Wechselwirkungen

Das theoretische Konstrukt der Institutionellen Wechselwirkungen ist - verglichen mit den klassischen Theorien der internationalen Beziehungen - eine recht junge Forschungsrichtung. In diesem Abschnitt wird dieser Ansatz dargelegt, wobei die diesbezüglichen Arbeiten von Thomas Gehring und Sebastian Oberthür zu Grunde gelegt werden.

2.1 Forschungsstand

Aufgrund der wachsenden Anzahl internationaler Organisationen, Institutionen und Regime erfahren mögliche gegenseitige Einflüsse dieser Akteure in der jüngeren

³¹ Vgl. beispielsweise: Rosenau, James/Czempiel, Ernst-Otto(Hg.): Governance without government. Order and change in wold politics, Cambridge 1992 oder Oye, Kenneth A.(Hg.): Cooperation under anarchy, Princeton 1986.

³² Rittberger/Zangl: Internationale Organisationen, S. 322.

³³ Vgl. beispielsweise: Hasenclever, Andreas/Mayer, Peter/Rittberger, Volker: Integrating theories of international regimes. In: Review of International Studies (26/1) 2000, S. 3-34.

³⁴ Vgl. beispielsweise: Waltz, Kenneth N.: Theory of international politics, Reading 1979 oder Maersheimer, John J.: The tragedy of great power politics, New York 2001.

³⁵ Vgl.: Keohane, Robert O.: After Hegemony. Cooperation and discord in the world political economy, Princeton 1984, S. 103-106.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

politikwissenschaftlichen Forschung mehr und mehr Aufmerksamkeit, ³⁶ nachdem zuvor ihre Wirkungsweisen zumeist separat voneinander und ohne mögliche Bedeutungen für jeweils andere Regime untersucht wurden oder bis heute noch werden. Im nahe gelegenen Forschungsfeld der Effektivität internationaler Institutionen gibt es Arbeiten seit den 1990er Jahren. ³⁷ Die anfänglichen theoriegeleiteten Untersuchungen von Wechselwirkungen beschäftigten sich zunächst mit der „Verdichtung“ von Regimen ³⁸ , dem „Regime-Komplex“ (in der Umweltpolitik) inklusive der Identifizierung von Möglichkeiten zum „forum shopping“ oder der opportunen Policy-Entwicklung ³⁹ sowie der „Verschachtelung“ von Regimen. ⁴⁰ Dabei ist keine einheitliche Begrifflichkeit zu beobachten. Gebräuchliche Termini sind neben „Institutionelle Wechselwirkungen“ Bezeichnungen wie „Zusammenspiel“ (Interplay ⁴¹ ), „Verkettung“ (Linkage ⁴² ), „Überlappung“ (Overlap ⁴³ ) oder „Multi-Regime-Regulierung“ ⁴⁴ , bei der unter anderem

³⁶ Dies gilt vor allem für internationale Umweltregime bzw. das Verhältnis von Umwelt- zu Handelsregimen (Vgl.: Oberthür, Sebastian/Gehring, Thomas: Institutional Interaction in Global Environmental Governance: The Case of the Cartagena Protocol and the World Trade Organization. In: Global Environmental Politics (6/2) 2006, S. 1-31 oder Gehring, Thomas/Ruffing, Eva: When Arguments Prevail over Power. The CITES Procedure for the Listing of Endangered Species. In: Global Environmental Politics (8/2) 2008, S. 123-148) oder Brack, Duncan: Environmental Treaties and Trade: Multilateral Environmental Agreements and the Multilateral Trading System. In: Sampson Gary/Chambers, Bradney(Hg.): Trade, Environment, and the Millenium, Tokio 2002, S. 321-352) oder das der Internationalen Arbeitsorganisation zur Welthandelsorganisation WTO (Vgl.: Compa, Lance A./ Diamond, Stephen F.(Hg.): Human Rights, Labour Rights, and International Trade, Philadelphia 1996 oder Moorman, Yasmin: Integration of ILO Core Rights Labour Standards into the WTO. In: Columbia Journal of Transnational Law (39/2) 2001, S. 555-583).

³⁷ Vgl.: beispielsweise Haas, Peter M./Keohane, Robert O./Levy, Marc A.(Hg.): Institutions for the Earth. Sources of effective international environmental protection, Cambridge 1993 oder Victor, David G./Raustiala, Kal/Skolnikoff, Eugene B.(Hg.): The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice, Cambridge 1998 oder Young, Oran R.(Hg.): The Effectiveness of International Environmental Regimes, Cambridge 1999 oder Miles, Edward L. et. al.(Hg.): Environmental Regime Effectiveness. Confronting Theory with Evidence, Cambridge 2002.

³⁸ Vgl.: Young, Oran R.: Institutional Linkages and International Society: Polar Perspectives. In: Global Governance (2/1) 1996, S. 1-24.

³⁹ Vgl.: Raustiala, Kal/Victor, David G.: The Regime Complex for Plant Genetic Resources. In: International Organization (58/2) 2004, S. 277-310.

⁴⁰ Vgl.: Aggarwal, Vinod K.: Reconciling Multiple Institutions. Bargaining, Linkages and Nesting. In: Vinod K. Aggarwal (Hg.): Institutional Designs for a Complex World. Bargaining, Linkages, and Nesting, Ithaca 1998, S. 1-31 oder Gehring, Thomas: Governing in nested institutions: environmental policy on the European Union and the case of packaging waste. In: Journal of European Public Policy (4/3) 1997, S. 337-354.

⁴¹ Vgl. beispielsweise Stokke, Olav Schram (Hg.): Governing High Seas Fisheries: The Interplay of Global and Regional Regimes, Oxford 2001.

⁴² Vgl.: beispielsweise Young 1996: Institutional Linkages.

⁴³ Vgl. beispielsweise Aggarwal, Vinod K.: Reconciling Institutions: Nested, Horizontal, Overlapping, and Independent Institutions, Berkeley 2005. Memo verfasst für die Konferenz: Nested and Overlapping Institutions am 24. Februar 2006 in Princeton, abrufbar unter http://www.princeton.edu/~smeunier/Aggarwal%20memo.pdf.

⁴⁴ Vgl.: Meinke 2002: Multi-Regime-Regulierung.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

das Verhältnis zwischen globalen und regionalen Regimen in einem Problemfeld untersucht wird.

Erste mögliche Kategorisierungen von Wechselwirkungen lieferten vor allem Young ⁴⁵ , aber auch Rosendal ⁴⁶ und Stokke ⁴⁷ . Für das in dieser Arbeit zu behandelnde Seerecht sind nur wenige - zumeist juristische - Untersuchungen zu möglichen Wechselspielen zwischen dem internationalen Seerechtsübereinkommen und späteren Konventionen der IMO oder weiteren Regimen erschienen. ⁴⁸ Daneben gibt es lediglich vereinzelte politikwissenschaftliche Analysen der internationalen Schifffahrt, die zumeist in Verbindung mit internationaler Umwelt- oder Fischereipolitik erfolgen. ⁴⁹ Ohne den Wert der genannten Arbeiten schmälern zu wollen, ist festzustellen, dass sie keine systematische Konzeptualisierung der verschiedenen möglichen kausalen Pfade aufzeigen, welche den Hintergrund von Wechselwirkungen bilden. Eine derartige Darstellung bieten Gehring und Oberthür, die als analytisches Grundkonzept für diese Untersuchung des internationalen Kampfes gegen Piraterie dienen kann.

⁴⁵ Vgl. beispielsweise Young 1996: Institutional Linkages oder Young 1999: Effectiveness of International Environmental Regimes oder Young Oran R.: The Institutional Dimensions of Environmental Change. Fit, Interplay, and Scale. Cambridge 2002.

⁴⁶ Rosendal, Kristin: Impacts of Overlapping International Regimes. The Case of Biodiversity. In: Global Governance (7/1) 2001, S. 95-117.

⁴⁷ Vgl. beispielsweise Stokke, Olav Schram: Managing Straddling Stocks. The Interplay of Global and Regional Regimes, Ocean and Coastal Management (43/2) 2000, S. 205-234 oder Stokke, Olav Schram: The Interplay of International Regimes. Putting Effectiveness Theory to Work. FNI Report 14/2011, Lysaker, 2001 oder Stokke, Olav Schram: Conclusions, In: Olav Schramm Stokke(Hg.): Governing High Seas Fisheries: The Interplay of Global and Regional Regimes, Oxford 2001, S. 329-360.

⁴⁸ Vgl. beispielsweise: Wolfrum, Rüdiger/Matz, Nele: The Interplay of the United Nations Convention on the Law of the Sea and the Convention on Biological Diversity. In: Frowein, Jochen A./Wolfrum, Rüdiger(Hg.): Max Planck Yearbook of United Nations Law, Den Haag 2000, S. 445-480 oder Wolfrum, Rüdiger: IMO Interface with the Law of the Sea Convention. In: Nordquist, Myron H./Moore, John N. (Hg.): Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, Den Haag 1999, S. 223-236 oder Rosenne, Shabtai: The International Maritime Organization Interface with the Law of the Sea Convention. In: Nordquist, Myron H./Moore, John N. (Hg.): Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, Den Haag 1999, S. 251-268 oder Blanco-Bazan, Agustin: IMO Interface with the Law of the Sea Convention. In: Nordquist, Myron H./Moore, John N. (Hg.): Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, Den Haag 1999, S. 269-290 oder Birnie, Patricia: Implementation of IMO Regulations and Oceans Policy Post-UNCLOS and Post-UNCED. In: Nordquist, Myron H./Moore, John N. (Hg.): Current Maritime Issues and the International Maritime Organization, Den Haag 1999, S. 361-390.

⁴⁹ Vgl. beispielsweise: Ilg, Christoph: Die Rechtsetzungstätigkeit der International Maritime Organization. Zur Bedeutung der IMO bei der Weiterentwicklung des Meeresumweltrechts, Tübingen 2001 oder Stokke, Olav S./Coffey, Clare: Institutional Interplay and Responsible Fisheries: Combating Subsidies, Developing Precaution. In: Oberthür, Sebastian/Gehring, Thomas(Hg.): Institutional Interaction in Global Environmental Governance. Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge 2006, S. 127-156.

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Theoretischer Analyserahmen: Institutionelle Wechselwirkungen und die Errichtung regionaler Regime

2.2 Institutionelle Wechselwirkungspfade nach Gehring und Oberthür

unter Einbezug der Multi-Regime-Regulierung nach Meinke

Institutionelle Wechselwirkungen treten auf, wenn eine Institution die Entwicklung oder die Effektivität einer anderen Institution beeinflusst. Die Analyse institutioneller Wechselwirkungen kann als Erweiterung der Forschung über Effektivität internationaler Institutionen betrachtet werden, bei der eine Institution die unabhängige Variable und der Effekt derselben auf eine andere die abhängige Variable darstellt. ⁵⁰ Der von Gehring/Oberthür entwickelte konzeptuelle Rahmen zeigt auf, wie sich Internationale Institutionen in ihrem Normbildungsprozess oder ihrer Effektivität beeinflussen können, egal ob dies unbeabsichtigt oder intendiert geschieht. ⁵¹ Für die Untersuchung möglicher institutioneller Wechselwirkungen ist daher die zweifelsfreie Identifizierung dreier Komponenten nötig: Dies sind erstens die Ausgangsinstitution, genauer gesagt, einzelne Maßnahmen, Verhaltensweisen oder Resultate von denen Einfluss ausgehen kann; zweitens die Zielinstitution, beziehungsweise ihre einzelnen Akteure, Verhaltensweisen oder Resultate, die von der Ausgangsinstitution beeinflusst werden können sowie ein beobachtbarer Effekt im behandelten Problemfeld; und drittens ein Kausalmechanismus zwischen diesen beiden Institutionen. ⁵² Eine Ursächlichkeit ist dabei dann zu beobachten, wenn in der Zielinstitution ein Effekt auftritt, der ohne die Ausgangsinstitution nicht anzunehmen gewesen wäre. ⁵³ „Ein Kausalmechanismus ist ein Bündel logisch aufeinander bezogener Feststellungen, die zusammen eine plausible Erklärung dafür liefern, wie eine gegebene Ursache eine beobachtete Wirkung auszulösen vermag. Er öffnet die „black box“ des zugrunde liegenden Ursache-Wirkungszusammenhangs.“ ⁵⁴ Der Rückgriff auf Kausalmechanismen erlaubt die Unterscheidung von zu Grunde liegenden Wirkungen und Pseudo-Korrelationen. Es wird

⁵⁰ Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Introduction, S. 6f.

⁵¹ Vgl.: Gehring, Thomas/Oberthür, Sebeastian: The Causal Mechanisms of Interaction between International Institutions. In: European Journal of International Relations (15) 2009 (im Druck), S. 36. oder Gehring, Thomas/Oberthür, Sebastian: Comparative Empirical Analysis and Ideal Types of Institutional Interaction. In: Institutional Interaction in Global Environmental Governance. Synergy and Conflict among International and EU Policies, Cambridge 2006, S. 307-372.

⁵² Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 7.

⁵³ Vgl.: King/Keohane/Verba 1994: Designing Social Inquiry, S. 78ff.

⁵⁴ Gehring, Thomas: Einflussbeziehungen zwischen internationalen Institutionen im Spannungsfeld von Handel und Umwelt. Von gegenseitiger Störung zur institutionalisierten Arbeitsteilung zwischen internationalen Umweltinstitutionen und der Welthandelsorganisation. In: Jacob, Klaus/Biermann, Frank/ Busch, Per-Olof/Feindt, Peter H.(Hg.): Politik und Umwelt, Wiesbaden 2007, S. 96.

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durch diese analytischen Konstrukte hypothetisch erkennbar, warum wir das beobachten, was wir beobachten. ⁵⁵ Dadurch kann das Konzept der Wechselwirkungen besser strukturiert und die ausschlaggebenden Akteure identifiziert werden ⁵⁶ , wobei beachtet werden sollte, dass bei der Analyse von Kausalmechanismen stets eine Rest-Unsicherheit über reale Kausalitäten und Zusammenhänge verbleibt. 57

Es werden vier mögliche idealtypische ⁵⁸ Kausalmechanismen unterschieden, durch die sich Regime gegenseitig beeinflussen können. Diese basieren auf Informationsflüssen („kognitive Wechselwirkungen“), vertraglichen Verpflichtungen innerhalb einer der Institutionen („Wechselwirkungen durch institutionelle Bindungen“),

verhaltensändernden Maßnahmen einer der Regime („Wechselwirkungen durch Verhalten“) oder funktionalen Interdependenzen zwischen den jeweils zu bearbeitenden Politikbereichen („Wechselwirkung auf der Ebene der Schutzgüter“). ⁵⁹ Das analytische Augenmerk wird dabei auf Wirkungen durch einzelne und jeweils einseitige Interaktionsfälle gelegt, um die grundlegenden Kausalmechanismen korrekt aus der Aktivität der Regime herauszulösen. Diese Fälle können zu einem späteren Zeitpunkt zu einem Konstrukt von gegenseitigen Wechselwirkungen der realen internationalen Beziehungen zusammengeführt werden. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich mehrere Regime gleichzeitig und mehrfach oder auch zeitlich verschoben, horizontal oder vertikal gegenseitig beeinflussen können und die einzelnen Wirkungen bei einer oberflächlichen Betrachtung schwer zu erkennen sind. Zwei Regime können sich beispielsweise im Zeitverlauf durch gegenseitige Beeinflussung gemeinsam entwickeln, so dass keins von beiden ohne das jeweils andere in der beobachteten Form überhaupt weiter existieren würde. Dabei entsteht ein Rückkopplungsmechanismus, bei dem sich nicht nur mehrere Fälle von Einflussnahme ablösen, sondern sich auch die Einflussrichtung ändern kann.

⁵⁵ Vgl.: Hedström, Peter/Swedberg, Richard: Social Mechanisms: An introductory essay. In: Hedström, Peter/Swedberg, Richard (Hg.): Social Mechanisms. An Analytical Approach to Social Theory, Cambridge 1998, S. 7ff.

⁵⁶ Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Introduction, S. 7.

⁵⁷ Vgl.: King, Gary/ Keohane, Robert/Verba, Sidney: Designing Social Inquiry. Scientific Inference in Qualitative Research. Princeton 1994, S. 76ff.

⁵⁸ Dabei ist konsequenterweise zu beachten, dass die faktischen Wechselwirkungen der „realen Welt“ nicht selten einen hybriden Charakter aufweisen können. Vgl. dazu: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 268.

⁵⁹ Vgl.: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 250-253.

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Darüber hinaus ist es erstens denkbar, dass eine Ausgangsinstitution einen Einfluss auf mehrere verschiedene Regime hat, die sich daraufhin eventuell gegenseitig beeinflussen. Zweitens besteht die Möglichkeit, dass ein Regime als Zielinstitution der Adressat mehrerer Einflüsse von einer oder mehreren Ausgangsinstitutionen ist, wodurch die Effekte der einzelnen Wechselwirkungen fast unmöglich zu identifizieren sind. Die genannten sowie weitere spezielle Eigenheiten von einzelnen Interaktionsprozessen sind aber analytisch nur zu durchschauen, wenn die Untersuchung das Zusammenspiel der Regime in einzelne Interaktionsfälle zerlegt. 60

Sofern Effekte als Grundlage von Interaktion identifiziert sind, können sie nach der Art ihrer Wirkung klassifiziert werden. Auf die synergetische oder störende Wirkung möglicher Interaktionsfälle wird im Kapitel 2.2.6. noch genauer eingegangen. Um den Vorgang der Einflussnahme korrekt durchschauen zu können, bedienen sich Gehring/Oberthür eines Modells von Coleman, das nicht nur die angesprochene Makro-Ebene (die Regime), sondern auch einzelne Akteure (Mitgliedstaaten, Sekretariate, Ausschüsse) einbezieht, indem deren Verhaltensanpassungen berücksichtigt werden. ⁶¹ Ohne die Einbeziehung solcher Akteure ist die Identifizierung eines kausalen Mechanismus nicht möglich, da ein internationales Regime im traditionellen Verständnis selbst kein handelnder Akteur ist und demnach auch keinen direkten Einfluss auf ein weiteres (Ziel-)Regime ausüben kann. ⁶² Da internationale Institutionen nicht in eigener Regie handeln können, sind die Mitglieder als Akteure durch ihre Teilnahme an Programmentwicklungen, Verhandlungen und vor allem Umsetzungsprozessen wesentliche Elemente eines Kausalmechanismus, der einer institutionellen Wechselwirkung zu Grunde liegt. 63

Wie Abbildung 1 zu entnehmen ist, besteht eine idealtypische Einflussnahme aus drei Schritten. Erstens hat eine Aktivität auf der Makro-Ebene der Ausgangsinstitution zunächst einen verhaltens- oder präferenzändernden Charakter für relevante Akteure innerhalb dieses Regimes (auf der Mirkoebene). Die Mikro-Ebene wird aber nicht notwendigerweise ausschließlich von Staaten gebildet. Ebenso ist es denkbar, dassmöglicherweise transnationale - gesellschaftliche Gruppen die Normen der Ausgangsinstitution über eine Beeinflussung staatlicher Präferenzen in die Zielinstitution

⁶⁰ Vgl.: Oberthür/Gehring 2006: Conceptual Foundations of Institutional Interaction, S. 29ff.

⁶¹ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 9.

⁶² Vgl.: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 271.

⁶³ Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Introduction, S. 5.

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„tragen“, wenn sie merken, dass diese dadurch effektiver werden könnte. ⁶⁴ Relevante Akteure können daher neben Staaten auch Nichtregierungsorganisationen oder substaatliche Akteure sein. ⁶⁵ Zweitens wirkt sich diese Änderung auf die Präferenzen oder das Verhalten von individuellen Akteuren aus, die für eine andere, nämlich die Zielinstitution, relevant sind. Drittens führt das möglicherweise angepasste Verhalten der letztgenannten Akteure zu einer wie auch immer gearteten normativen Anpassung (denkbar sind neue Resolutionen oder Maßnahmen) innerhalb der Zielinstitution oder zu einer gesteigerten Effektivität dieser in ihrem Aufgabenbereich. Damit werden nicht nur die grundlegenden Wirkungspfade, sondern auch die beteiligten Akteure identifizierbar. 66

Makro-Level: - Normen, Entscheidungen

Institutionen - Wissen

Mikro-Level:

Akteure

Abb. 1: Komponenten des Kausalmechanismus von institutionellen Wechselwirkungen 67

Um Akteurshandeln, welches mögliche Wechselwirkungen hervorrufen kann, besser einordnen zu können, ist in Anlehnung an Prittwitz außerdem die Unterscheidung von Betroffenen- und Helferinteressen von Bedeutung. Betroffeninteressen werden von den Akteuren verfolgt, die einen Schaden aus dem Verhalten anderer erleiden. Helferinteressen hingegen werden auch Interessen Dritter genannt und werden von Akteuren verfolgt, denen die Lösung eines Problems möglich ist. Sie ziehen Nutzen aus der Problembewältigung an sich und handeln dann, wenn die Lösung des Problems für sie von Relevanz ist. 68

⁶⁴ Vgl.: Meinke 2002: Multi-Regime-Regulierung, S. 35ff.

⁶⁵ Vgl.: Zürn 1997: Positives Regieren, S. 42.

⁶⁶ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 10.

⁶⁷ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 9, angelehnt an Coleman, James: Foundations of Social Theory, Cambridge 1990, S. 1-23 und Hedström/Swedberg 1998: Social Mechanisms, S. 22.

⁶⁸ Vgl.: Prittwitz, Volker von: Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen 1990, S. 116-127.

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Eine wichtige Unterscheidung von Wechselwirkungen betrifft die Resultatsebene des „Regierens“, also mögliche Veränderungen des Output, Outcome oder Impact der Zielinstitution, zu denen die vier genannten Wechselwirkungen analytisch zugeordnet werden können (Abbildung 2). Nach Underdal bezeichnet der Output das direkte unmittelbare Produkt eines Regimes, also beispielsweise Normen und Regeln, die Verhalten vorschreiben oder verbieten, aber auch die Bildung und Bereitstellung kollektiven Wissens. Die daraus eventuell resultierende Verhaltensänderung der Akteure ist der Outcome. Letztlich ist der Impact eine mögliche Beeinflussung des eigentlichen Regime-Ziels durch eben diese Verhaltensänderungen. 69

Die spezifischen Idealtypen von Kausalmechanismen werden gebildet, um Hypothesen über die zu erwartenden Auswirkungen der Einflussnahme aufstellen zu können. 70

Ausgangsinstitution Zielinstitution

Abb. 2: Kausalmechanismen und Effektivitätsebenen

Je nachdem welche Ebene der Ausgangsinstitution einen Effekt bewirkt, ändert sich der zu Grunde liegende Kausalmechanismus. „Kognitive Wechselwirkungen“ und die aufgrund von institutionellen Bindungen hervorgerufenen Interaktionen lösen demnach

⁶⁹ Vgl.: Underdal, Arild: Methodological Challenges in the Study of Regime Effectiveness. In: Underdal, Arild/Young, Oran R.(Hg.): Regime Consequences. Methodological Challenges and Research Strategies, Dordrecht 2004, S. 34.

^{70 Vgl.: Gehring 2007: Einflussbeziehungen zwischen internationalen Institutionen, S. 98. 71} Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 12.

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einen Effekt auf den normativen Teil, also den Entscheidungsprozess (Output) der Zielinstitution aus. Die Konsequenz der Einflussnahme wird in diesen Fällen innerhalb des Regimes sichtbar, weil die Mitglieder die Zielinstitution selbst modifizieren, beispielsweise durch die kollektive Verabschiedung neuer Maßnahmen. Die „verhaltensändernden Wechselwirkungen“ und „funktionalen Interdependenzen“ haben demgegenüber einen Einfluss auf die Performanz der Zielinstitution innerhalb ihres eigenen Sachbereichs. Die Konsequenzen werden hier durch Verhaltensänderungen der für den Problembereich der Zielinstitution relevanten Akteure, außerhalb des institutionellen Rahmens auf der Outcome-Ebene, sichtbar. ⁷² So genannte „cross-level“-Wechselwirkungen - also ein Kausalmechanismus zwischen unterschiedlichen Ebenen - sind theoretisch nur sehr schwer vorstellbar und empirisch höchst unwahrscheinlich, weshalb sie im Schaubild auch nicht auftreten. Die Kausalpfeile zwischen den Ebenen innerhalb der Zielinstitution beschreiben sekundäre Effekte der Wechselwirkung, die zwar möglich, für die Identifizierung einer Wechselwirkung aber nicht nötig sind, weil sie sich nicht auf inter-institutionelle Wirkungen beziehen. ⁷³ Implizit ist es aber prinzipiell durchaus denkbar, dass eine Veränderung in einem Regime einen Anpassungsdruck auslösen kann, infolge dessen ein anderes Regime nicht nur seine Arbeit anpasst, sondern sich sogar institutionell verändert. ⁷⁴ Wie in der Abbildung dargestellt, kann der Output der Ausgangsinstitution also unter Umständen indirekt sogar das grundlegende Regulierungsziel (Impact) der Zielinstitution beeinflussen.

Um einen kausalen Zusammenhang zwischen zwei Institutionen feststellen zu können, sind kontrafaktische Analysen und das Ausschlussverfahren möglich, bei dem alternative Erklärungen für einen bestimmten Effekt nacheinander ausgeschlossen werden, bis der faktisch ausschlaggebende Einfluss sichtbar wird. ⁷⁵ Zu beachten ist darüber hinaus, dass Wirkungen sich möglicherweise erst nach einer gewissen Zeit einstellen oder die Akteure in der Zielinstitution zum Handeln veranlassen können. Gehring/Oberthür plädieren

⁷² Vgl. die Unterscheidung zwischen intra-institutioneller und extra-institutioneller Anpassung bei: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 262f.

⁷³ Vgl.: Oberthür/Gehring 2006: Conceptual Foundations of Institutional Interaction, S. 43f.

⁷⁴ Vgl.: Young, Oran R.: Regime dynamics: The rise and fall of international regimes. In: International Organization (36/2) 1982, S. 294.

⁷⁵ Vgl.: Oberthür/Gehring 2006: Conceptual Foundations of Institutional Interaction, S. 28.

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daher für eine Kombination der genannten Methoden zur Identifizierung von Kausalität, da diese einzeln unter Umständen zu fehlerhaften Schlussfolgerungen führen können. ⁷⁶ Eine Methode zur Identifizierung einer Wechselwirkung auf der Output-Ebene der Zielinstitution ist die Betrachtung von Verhandlungen und Entscheidungsprozessen. Auf diese Weise kann herausgestellt werden, ob die Motivation der Akteure der Zielinstitution, ihr Regime zu ändern oder anzupassen, auf einen Einfluss der Ausgangsinstitution zurückgeführt werden kann. Allerdings ist eine solche Bestimmung von ursächlichen Faktoren nicht unproblematisch. Es ist beispielsweise möglich, dass eine Änderung innerhalb einer (Ziel-)Institution auf technischem Fortschritt beruht und dieser einen signifikant stärkeren Einfluss auf diese Änderung hatte als ein Effekt einer anderen (Ausgangs-)Institution. Daher sollte diese Methode durch eine weitere ergänzt werden, die auch für die Identifikation von Kausalität auf der Outcome-Ebene herangezogen wird: die kontrafaktische Analyse. Im Zuge dieser Analysemethode wird die hypothetische Frage beantwortet, wie sich die Zielinstitution oder ihr Regelungsbereich in Abwesenheit der Ausgangsinstitution entwickelt hätte. Durch den Vergleich der Unterschiede zwischen diesem hypothetischen und dem aktuellen Entwicklungsstand der Zielinstitution lassen sich kausale Zusammenhänge erkennen. Indes birgt aber auch diese Methode das Risiko, zu falschen Schlüssen zu führen, da das Auftreten und der Einfluss weiterer Faktoren auf die Zielinstitution nicht ausgeschlossen werden können, die nicht im hypothetischen Szenario bedacht wurden. Dieses Risiko erhöht sich zudem enorm, je größer der Zeitraum zwischen Ausgangspunkt und Ist-Zustand, je größer also der hypothetische Zeitraum, ist. Gehring/Oberthür treten demzufolge für die Hinzuziehung des Ausschlusses alternativer Erklärungen als weiterer Methode zur Kausalitätsbestimmung ein. Dabei wird untersucht, ob noch andere Faktoren außer der potentiellen Ausgangsinstitution die Änderung innerhalb der Zielinstitution oder deren Regelungsbereich hinreichend beeinflusst haben oder erklären können. Allgemein ist bei einer derartigen Untersuchung immer zu beachten, dass eine Unterscheidung zwischen vermeintlich relevanten und irrelevanten Faktoren oder Akteuren gemacht wird. Darüber hinaus sind auch konzeptionell plausible Spekulationen

⁷⁶ Vgl.: Krasner, Stephen D.: Regimes and the limits of realism: regimes as autonomous variables. In: International Organization (36/2) 1982, S. 501ff.

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nötig, wenn empirische Daten oder Belege nicht zugänglich sind oder fehlen. Ohne diese ist die Analyse der komplexen realen Welt nicht möglich. ⁷⁷ Im Folgenden werden die benannten Kausalmechanismen erläutert und Bedingungen für ihr Auftreten dargelegt. Unterschieden werden sie unter anderem auch danach, ob die beteiligten Regime hinsichtlich ihrer Mitglieder, Ziele oder Instrumente zur Erreichung der Ziele divergieren. Wie noch zu zeigen sein wird, ist ohne eine gewisse Gemeinsamkeit bei diesen Faktoren nur schwer ein Einfluss vorstellbar. Sind dahingegen alle Faktoren bei Ausgangs- und Zielinstitution identisch, ist ebenfalls nicht mit einem signifikanten Einfluss zu rechnen. ⁷⁸ Diese These fußt auf der Tatsache, dass einerseits nahezu alle internationalen Institutionen für einen bestimmten und spezifizierten Problembereich von den relevanten Akteuren gebildet werden, um sich ob der enormen Komplexität gesellschaftlicher und sozialer Vorgänge auf eben dieses Problem zu fokussieren. Dadurch können unterschiedliche Regulierungsziele entstehen. Andererseits können auch die Mitgliedschaften in Institutionen variieren, woraus unterschiedliche Interessenkonstellationen möglich sind. ⁷⁹ Nicht zuletzt sind trotz ähnlicher Mitgliedschaften und Ziele auch Unterschiede bei den gewählten Instrumenten zur Zielverfolgung vorstellbar, wenn einige Institutionen eher weiche (beispielsweise lediglich Feststellung und Veröffentlichung von Fehlverhalten), andere auch harte und in die staatliche Souveränität eingreifende Regulierungsmechanismen nutzen. ⁸⁰ Die aufzuzeigenden Typen institutioneller Wechselwirkungen stellen abstrakte Idealtypen dar, welche sich durch ihre jeweiligen Basisannahmen theoretisch grundsätzlich voneinander unterscheiden und die „reale Welt“ möglicherweise abbilden können. ⁸¹ Reale Wechselwirkungsfälle müssen dabei nicht unbedingt exakt den Idealtypen entsprechen, da sie Aspekte mehrerer Idealtypen gleichzeitig aufzeigen können. Die Idealtypen dienen vorrangig als theoretische Orientierungspunkte. Sie sind nicht zwingend darauf ausgelegt, alle auftretenden Fälle präzise zu beschreiben und aufzuzeigen, ⁸² da sie nach Weber als Gedankengebilde in ihrer begrifflichen Reinheit in

⁷⁷ Vgl.: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 269f.

⁷⁸ Vgl.: Gehring/Oberthür 2004: Exploring Regime Interaction, S. 256.

⁷⁹ Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Comparative Empirical Analysis, S. 313.

⁸⁰ Vgl.: Abbott, Kenneth W./ Snidal, Duncan: Hard and Soft Law in International Governance. In: International Organization (54/3) 2000, S. 421-456.

⁸¹ Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Introduction, S. 13.

⁸² Vgl.: Gehring/Oberthür 2006: Comparative Empirical Analysis, S. 326.

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der Wirklichkeit nicht empirisch vorfindbar sind. ⁸³ Vielmehr sollen sie unter veranschaulichender Steigerung empirischer Teilaspekte als gedankliche Modelle die Basis für eine theoretische Analyse sozialer und gesellschaftlicher Phänomene liefern. Weiter sollen Ursachen und Bedeutungen ihrer Zusammenhänge gezeigt werden. Nach Weber werden die spezifischen Besonderheiten von empirischen Einzelfällen erst durch die Konfrontation mit Idealtypen wirklich deutlich. ⁸⁴ Aus diesen Gründen resultiert es nun, dass die Idealtypen der theoretischen Konstruktion von Gehring/Oberthür an einigen Stellen allgemein gehalten und empirische Befunde der Untersuchung manchmal nicht so leicht einzuordnen sind.

2.2.1 Kognitive Interaktion

Das Wissen und sein Transfer sind die Grundlage für diesen Typ der Wechselwirkung, der auch als eine Form des „inter-institutionellen Lernens“ ⁸⁵ verstanden werden kann. Der Informationstransfer wird dabei entweder von der Ausgangsinstitution bewusst angeregt (allerdings ohne Zwangsmittel), oder ohne ihr aktives Zutun erfolgen. Gehring und Oberthür beschreiben vier idealtypische Phasen dieser kognitiven Interaktion. Zunächst einmal muss die Ausgangsinstitution neues Wissen produzieren, sei es durch Forschungsberichte oder auch durch neue problemspezifische Maßnahmen oder Entscheidungen, die eine bestimmte Wirkung entfalten. In der zweiten Phase muss ein Akteur diese Informationen in den Entscheidungsprozess der Zielinstitution tragen, was zu einer Präferenzänderung von für die Zielinstitution relevanten Akteuren führt. Viertens muss eine solche Präferenzänderung einen signifikanten Einfluss auf den Verhandlungs- und Entscheidungsprozess, also auf den Output der Zielinstitution haben. Dieser Mechanismus kann nicht von der Ausgangsinstitution unmittelbar, also oktroyierend, herbeigeführt werden; die (reaktive) Handlungsmacht liegt bei den Akteuren der Zielinstitution. ⁸⁶ Diese werden als rationale Akteure ihre Präferenzen aufgrund von neuen Informationen dann freiwillig überprüfen und möglicherweise

⁸³ Vgl.: Weber, Max: Die „Objektivität“ sozialwissenschaftlicher und sozialpolitischer Erkenntnis, Schutterwald/Baden 1995/1904, S. 70f.

⁸⁴ Vgl.: Weber 1995/1904: Die Objektivität sozialwissenschaftlicher Erkenntnis, S. 99.

⁸⁵ Vgl.: Stokke 2001: Interplay of International Regimes, S. 10.

⁸⁶ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 13f.

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ändern, wenn sie ihre Interessen durch ihr gegenwärtiges Regime nicht befriedigend berücksichtigt sehen, da dessen Informationsverarbeitungs- oder -generierungskapazität nicht ausreichend ist ⁸⁷ oder die neuen Informationen eine effektivere Problemlösung versprechen. Das bedeutet also, dass eine kognitive Wechselwirkung nur auftreten kann, wenn es zwischen den beteiligten Institutionen keine Bindungswirkung bezüglich der Normumsetzung gibt. Bei Gehring/Oberthür ist die begrenzte Rationalität eine grundlegende Vorraussetzung für das Auftreten einer kognitiven Interaktion, ohne die der angesprochene Lernprozess der Zielinstitution nicht stattfinden kann. 88

Kognitive Interaktion kann wie bereits angedeutet in zwei Varianten auftreten, die sich hinsichtlich der Vorraussetzungen und erwarteten Effekte unterscheiden. Zunächst wird das so genannte Policy Modell betrachtet, welches auf einer von der Ausgangsinstitution nicht intendierten Wechselwirkung beruht. Diese tritt dann auf, wenn Akteure der Zielinstitution freiwillig einzelne Bestandteile, beispielsweise Maßnahmen, Berichtspflichten, Kontrollrechte oder Sanktionsmechanismen als Modell in den eigenen Entscheidungsprozess einarbeiten, ohne dass dies von Akteuren der Ausgangsinstitution auf diese Weise beabsichtigt worden war oder von ihnen aufgezwungen werden konnte. Je nachdem welche Bestandteile für die Zielinstitution von Bedeutung sind und als effektiv für die eigene Zielerreichung angesehen werden, können diese in das eigene Regime vollständig oder modifiziert übernommen werden. Da es sich um formale oder prozedurale Bestandteile, wie die genannten Kontroll- oder Entscheidungsfindungsprozesse, handeln kann, die von beliebigen Akteuren (also auch NGOs, supra- oder internationale Akteure, Staaten) in die Zielinstitution eingebracht und dann übernommen werden, kann sich dieser Typ der kognitiven Wechselwirkung auch zwischen Institutionen ohne mitgliedschaftliche oder problem-spezifische

Überlappungen ereignen. ⁸⁹ Der Informationsfluss, der neben etwaigen sekretariatsähnlichen Einrichtungen vor allem auch von internationalen NGOs gewährleistet wird, ist von enormer Bedeutung, weil die Zielinstitution von Vorgängen der Ausgangsinstitution überhaupt erst erfahren muss. Er kann auch bewusst

⁸⁷ Vgl.: Simon 1982: Bounded rationality, S. 162 oder Keohane 1984: After Hegemony, S. 100-115.

⁸⁸ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 14.

⁸⁹ Vgl.: Gehring/Oberthür 2009: Causal Mechanisms, S. 14.

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