Maximilian  Schmidt  

Arbeitsverwaltung  in Deutschland: Eine Bestandsaufnahme  

Inhaltsverzeichnis   

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I.  Einleitung  3

II.  Kategorisierung: Staatliche Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeitss  5

markt  und Sozialpolitik  

III.  Vergangenheit: Enstehung und Entwicklung der Arbeitsverwaltung in  8

Deutschland   

A.  Anfänge der Arbeitsvermittlung im Kaiserreich  8

B.  Das staatliche Vermittlungsmonopol und die Schaffung der  9

Arbeitslosenversicherung  in der Weimarer Republik  

C.  Arbeitsverwaltung im Nationalsozialismus  10

D.  Wiederaufbau der Arbeitsverwaltung nach dem Zweiten Weltkrieg  10

E.  Arbeitsverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland bis zur  12

Deutschen  Einheit  

F.  Arbeitsverwaltung nach der Deutschen Einheit  13

IV.  Gegenwart: Arbeitsverwaltung im 21. Jahrhundert  15

A.  Wandel zur „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik  15

B.  Vorläufer zu den „HartzzReformen“: „Arbeitsamt 2000“ und  16

  „JobbAQTIVVGesetz“  

C.  Ablauf und Bilanz der „HartzzReformen“  17

D.  Das Verfassungsgerichtsurteil zum SGB II  18

E.  Das Modell des „kooperativen Jobcenters“  19

F.  Reaktionen  20

G.  Beschluss der Arbeitss und Sozialministerkonferenz  21

V.  Zukunft der Arbeitsverwaltung: Ein Fazit  22

VI.  Literaturverzeichnis  25

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I. Einleitung

„Arbeit ist der Schlüssel für Teilhabe am gesellschaftlichen Leben. Sie gibt Lebenssinn und Anerkennung. Arbeit verhindert soziale Ausgrenzung und ermöglicht ein selbst bestimmtes Leben. Arbeitslosigkeit dagegen, meist nicht selbst verschuldet, verletzt die Menschenwürde, grenzt aus und kann krank machen“ SPD 2005: 511. „Massenarbeitslosigkeit ist unerträglich, nicht hinnehmbar und ökonomisch schädlich“ CDU 2007: 577.

Diesen Beschreibungen von Arbeit und Arbeitslosigkeit stimmen beide Koalitionspartner in der Großen Koalition sicher jeweils gegenseitig zu. Arbeitslosigkeit ist eine gesamtgesellschaftliche Herausforderung: In den Ländern, in denen die individuellen Risiken von Arbeitslosigkeit durch die Solidarität der Gesamtgesellschaft abgesichert werden insbesondere durch staatliche soziale Sicherungssysteme verursacht Arbeitslosigkeit neben den sozialen auch hohe ökonomische Kosten. 3.081.000 oder 7,4 Prozent der arbeitsfähigen Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland: So viele Arbeitslose zählt die Bundesagentur für Arbeit im September 2008. Damit ist die Arbeitslosenquote nach dem Höchststand von über 5 Millionen im Jahre 2005 auf einen neuen Tiefstwert gesunken Bundesagentur 20088. Doch auch diese erfreuliche Entwicklung kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass Massenarbeitslosigkeit weiterhin ein strukturelles Problem ist und bleibt.

Die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit ist eine prioritäre Aufgabe der Staatstätigkeit. Arbeitsmarktpolitik als Mittel zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit hat in

Deutschland eine lange Tradition. Mit der Arbeitslosenversicherung existiert seit über 80 Jahren das institutionelle und vor allem auch finanzielle Fundament der

Arbeitsmarktpolitik. Doch bereits seit Mitte des 19. Jahrhunderts findet in Deutschland Arbeitsmarktpolitik statt.

Kernstück jeder Arbeitsmarktpolitik ist traditionell immer die Vermittlung von Arbeitslosen in neue Arbeitsverhältnisse gewesen. Die Art und Weise der Arbeitsvermittlung hat sich jedoch stets gewandelt und auch die Ausführung dieser Aufgabe ist von unterschiedlichen Trägern wahrgenommen worden. In der Bundesrepublik tragen Bund, Länder und Kommunen in unterschiedlicher Weise Verantwortung bei der Aufgabenerledigung in der Arbeitsmarktpolitik. Gerade jetzt ist diese Aufgabenteilung erneut Gegenstand der politischen Debatte: Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20.12.2007 ist der Bundesgesetzgeber aufgefordert, bis Ende 2010 die Aufgabenerledigung in der Arbeitsverwaltung neu zu regeln BVG 2007: Urteill. Das Gericht hatte die Mischverwaltung in Form von „JobbCentern“ auf Basis von „Arbeitsgemeinschaften“, die gemeinsam von den betroffenen Kommunen und der Bundesagentur getragen werden, für nicht mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt.

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Hinzu kommt die Problematik, dass neben dem Modell der „Arbeitsgemeinschaft“ noch zwei weitere Modelle existieren: Das sogenannte „Optionsmodell“, bei dem die Aufgaben der Grundsicherung von den Kommunen in alleiniger Verantwortung übernommen werden, und das Modell der „getrennten Aufgabenwahrnehmung“, wobei die Eingliederungsleistungen und die Sicherung des Lebensunterhaltes von der Bundesagentur und lediglich die Leistungen für die Kosten der Unterkunft KdUU von den Kommunen übernommen werden.

Es ist also absehbar, dass die Aufgabenteilung bei der Arbeitsverwaltung in Deutschland schon in naher Zukunft neu geregelt wird. Die Grundlage dafür liefert ein Vorschlag des Bundesarbeitsministeriums vom Februar 2008, der ein „kooperatives Jobcenter“ vorsieht BMAS 20088. Im Juli 2008 haben sich die Arbeitss und Sozialminister von Bund und Ländern darauf verständigt, dass bisherige Modell der „Arbeitsgemeinschaft“ verfassungsrechtlich abzusichern Arbeitss und Sozialministerkonferenz 20088. Der Bundesarbeitsminister hat Ende September 2008 nun das Modell eines „Zentrums für Arbeit und Grundsicherung ZAGG“ vorgeschlagen; mit der Einbringung eines entsprechenden Gesetzentwurfs im Deutschen Bundestag kann in Kürze gerechnet werden.

Die Reform der Arbeitsverwaltung baut auf eine in Deutschland seit dem 19. Jahrhundert gewachsene Tradition auf. Im Mittelpunkt dieser Arbeit steht deswegen eine Bestandsaufnahme zum Themenkomplex unter Beantwortung folgender Leitfragen: 1. Welche Rolle übernimmt die Arbeitsverwaltung als Teil der Arbeitsmarktt und Sozialpolitik?

2. Wie ist die Arbeitsverwaltung in Deutschland entstanden und welche Entwicklungsschritte gab es?

3. Wie und auf welcher Grundlage verläuft die aktuelle Reformdebatte? 4. Welche Zukunftsperspektiven gibt es für die Arbeitsverwaltung? Der Forschungsstand zur Geschichte der Arbeitsverwaltung in Deutschland ist dabei umfassend: Neben der grundlegenden Arbeit von Schmuhl Schmuhl 20033 liegen eine Vielzahl von Beiträgen zu den unterschiedlichen Epochen vor, die hier teilweise verwendet werden. Zur Aufarbeitung der jüngsten Vergangenheit kommen vor allem Positionspapiere, Gutachten und vergleichbares Material infrage. Aufgrund der hohen Aktualität das BVGGUrteil wurde Ende 2007 gesprochen und die Debatte über eine gesetzliche Regelung dauert noch an existieren nahezu keine wissenschaftliche Beiträge zur aktuellen Diskussion. Hier ist eine historische Betrachtung naturgemäß erst in einigen Jahren zu erwarten.

Der Aufbau dieser Arbeit orientiert sich dabei an einer chronologischen Gliederung. Nach einer Kategorisierung des Begriffs „Arbeitsvermittlung“ als Haupttätigkeitsfeld der

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Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeitsmarktt und Sozialpolitik folgt im zweiten Kapitel ein historischer Abriss über die Entwicklung der Arbeitsverwaltung in Deutschland bis zum Jahr 2000. Die Teilung der Kapitel zu diesem Zeitpunkt erfolgt nicht willkürlich, sondern ist vor allem mit den einschneidenden Veränderungen in der Arbeitsverwaltung im Rahmen der „Agenda 2010“ begründet, die ab 2003 umgesetzt wurden. Im dritten Kapitel wird der Vorlauf zur jetzigen arbeitsmarktpolitischen Debatte skizziert und die bestehende Debattenlage herausgearbeitet. Im vierten und letzten Kapitel folg als Fazit ein Ausblick auf mögliche Handlungsalternativen zur Reform der Arbeitsverwaltung.

II. Kategorisierung: Staatliche Arbeitsverwaltung im Rahmen der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik

Sozialpolitik ist eines der ausgabenintensivsten Felder im Rahmen der Staatstätigkeit Schmidt 2005: 111: Allein im Bundeshaushalt 2008 wird ein Gesamtbetrag in Höhe von 124.041.041.000,, für Arbeit und Soziales ausgewiesen BMF 2008aa dieser Betrag macht immerhin rund 455 des Gesamthaushalts aus. Hinzu kommen die von Ländern und Kommunen aus eigenen Mitteln erbrachten Ausgaben für im eigenen Wirkungskreis durchgeführte Sozialpolitik.

Ähnlich groß ist der Anteil derer, die Sozialpolitik direkt betrifft: So sind rund 29,9 Prozent der deutschen Bevölkerung Empfänger von staatlichen Transferleistungen. Diese „Sozialstaatsklientel“ ist ein „Machtblock auf dem Wählerstimmenmarkt“: Bezogen auf die Anzahl der Wahlberechtigten in der BRD sind „mindestens 40 Prozent aller Wähler …… zur Sicherung ihres Lebensunterhalts existentiell auf die Sozialpolitik angewiesen“ Schmidt 2005: 122. Demzufolge ist Sozialpolitik ein äußerst relevanter Teil der Staatstätigkeit bezogen auf das tägliche Leben eines großen Bevölkerungsanteils sogar ein unverzichtbarer. Doch was ist Sozialpolitik konkret? Laut Schmidt hat Sozialpolitik drei wesentliche Ziele Schmidt 2005: 155: 1. Schutz vor Not im Sinne der Garantie eines Existenzminimums 2. Sicherung gegen jene Wechselfälle des Lebens oder Risiken, welche die Kräfte des Einzelnen und seiner Nächsten übersteigen

3. Kontrolle und Eindämmung sozialer, also nicht natürlicher, Ungleichheit Diese Ziele sind aufeinander abgestuft formuliert, d.h. die Schutzfunktion ist ein sehr konkretes Ziel mit konkret zu beschreibenden policies, während der Ausgleich sozialer Ungleichheit weitaus mehr Handlungsebenen und Akteure umfassen kann und muss.

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Sozialpolitik als Begriff bedeutet im deutschen Kontext vor allem staatliches Handeln Schmidt 2005: 155; sie wird im Sozialstaat als Institution wirksam. Aus der spezifisch deutschen Perspektive ist Sozialpolitik vor allem Staatshandeln, weil auch in Deutschland als allererstes wesentlich Sozialpolitik in Form von Sozialgesetzgebung stattfand Schmidt 2005: 1822. Dieser historischen Tradition wird im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland Rechnung getragen demnach ist die Bundesrepublik ein „demokratischer und sozialer Bundesstaat“ Art. 20 11 GGG. Dass Sozialpolitik einer verpflichtender Verfassungsgrundsatz ist, wird durch die Festlegung der BRD als „sozialer Rechtsstaat“ Art. 28 11 GGG untermauert Franke 1985: 111. Mit der Etablierung der klassischen Sozialversicherungen in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts begann eine dauerhafte Expansion des deutschen Sozialstaats Schmidt 2005: 411. Die Folge dieses Wachstums und der Neuentstehung der Institutionen der sozialen Sicherung hatte auch einen Wandel im Verständnis von Sozialpolitik zur Folge. Sozialpolitik wurde nicht mehr nur als Nothilfe, Fürsorge oder Mildtätigkeit aufgefasst; Sozialpolitik bedeutete nicht nur staatliche Intervention in akuten Lebenssituationen, vielmehr diente sie immer mehr zur Prävention und Aktivierung durch die Etablierung eines Systems der sozialen Sicherung, dass sich im Sozialstaat manifestiert Franke 1985: 100. Sozialpolitik als Begriff ist aber nicht ausschließlich auf staatliche Akteure begrenzt: Als Träger kommen auch nichtstaatliche Institutionen infrage, so z.B. Organisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber und viele andere mehr.

Nach dieser Definition ist Arbeitsmarktpolitik Teil der Sozialpolitik, weil sie konkret einerseits die Vermeidung und andererseits die Bewältigung des Lebensrisikos Arbeitslosigkeit zum Ziel hat. Als Begrifflichkeiten werden synonym noch Arbeitspolitik und Beschäftigungspolitik geführt, wobei diese wiederum andere Bereiche der Sozialpolitik abdecken. So bezieht sich der Begriff Arbeitspolitik auch auf den Bereich der Arbeitsbeziehungen zwischen den Sozialpartnern Keller 2008: Kap.11. Hinzu kommt neuerdings der von der HartzzKommission geprägte Begriff der „Neuen Arbeitsmarktpolitik“, der einen besonderen Schwerpunkt auf das Verhältnis zwischen Versicherer und Versichertem legt: Hier gilt der Grundsatz des „Förderns und Forderns“, der den Leistungsempfänger zu Gegenleistungen an den Leistungsgeber verpflichtet HartzzKommission 2002: 455. Der Begriff der Arbeitsmarktpolitik wird dadurch inhaltlich erweitert und in das Konzept eines „aktiven Staates“ eingebettet Blanke et al. 2002: 100. In diesem Zusammenhang liegt der Fokus vor allem auf staatlichem Handeln; neuere Betrachtungen dieses Politikfelds schließen jedoch explizit die Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft ein, wobei erst dann von einem „aktivierenden Staat“ gesprochen werden könne Blanke et al. 2002: 344. Unabhängig von den jeweiligen Definitionen bleibt das Ziel von Arbeitsmarktpolitik aber immer dasselbe: Die Vermeidung und Bewältigung von Arbeitslosigkeit. Die

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Kernaufgabe ist daher die Vermittlung in Arbeit. Als Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik haben sich neben der Arbeitsvermittlung entlang der sozialpolitischen Entwicklung Deutschlands folgende weitere Handlungsbereiche bewährt Faust 1986: 33: 1. Arbeitsmarktstatistik 2. Erstt und Weiterqualifikation

3. Arbeitsbeschaffung, Arbeitsplatzerhaltung und Arbeitsplatzstrukturverbesserung 4. Sicherung des Lebensunterhalts der Arbeitslosen

Arbeitsvermittlung als Begriff wird im deutschen Kontext nicht ohne Grund vor allem im Bezug auf staatliches Handeln verwendet, da bis 1994 ein staatliches Monopol für die Arbeitsvermittlung existierte. Diese Tradition der Arbeitsvermittlung als „öffentliche Aufgabe“ begann nicht erst mit der Einführung der Arbeitslosenversicherung im Jahre 1927 und der damit einhergehenden Etablierung der Grundlagen der modernen Arbeitsverwaltung bereits weit vorher entstand das „Ideengebäude“ der

Arbeitsvermittlung als Teil der Staatstätigkeit Rottendecker/Schneider 1996: 155. Durch die mit Beginn der 1990er Jahre auf europäischer Ebene stattfindende Liberalisierung der Arbeitsvermittlung wurde ein „reguliertes Koexistenzsystem“ geschaffen, in dem nun auch private Arbeitsvermittler agieren Schmuhl 2003: 59886000. Dennoch ist Arbeitsvermittlung aufgrund eines minimalen Marktanteils privater Träger nach wie vor praktisch ausschließlich Staatstätigkeit Schmuhl 2003: 6022. Der Begriff Arbeitsvermittlung lässt sich nach Faust zusammengefasst als ein „öffentlicher Zuständigkeit zuzurechnender, eigenständiger Komplex an der Schnittstelle von Wirtschaftss und Sozialpolitik“ beschreiben, der „als Verbund eines breiten Spektrums fördernder, interventionistischer und protektionistischer Maßnahmen, die konzeptionell stufenweise gegliedert und systematisch aufeinander bezogen sind“, wirksam wird. Arbeitsvermittlung ist die hauptsächliche Tätigkeit der Arbeitsverwaltung Faust 1991: 1055.

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