Inhaltsverzeichnis

I.  Einleitung.  3

II.  Kategorisierung: Föderalismus und Finanzverfassung.  5

a)  Strukturprinzipien der föderalen Finanzverfassung.  6

b)  Steuerfindungskompetenz und Steuerertragshoheit.  7

c)  Finanzausgleich.  8

III.  Entwicklungsgeschichte der deutschen Finanzverfassung.  9

a)  Vorläufer: Föderale Finanzbeziehungen im Deutschen Reich bis 1945.  9

b)  Verfassungsrechtliche Grundlagen: Die Finanzverfassung im Grundgesetz von 1949.  10

c)  Erste Korrekturen: Die Reform der Finanzverfassung von 1955.  10

d)  Die „Große“ Finanzreform von 1969.  11

e)  Bewältigung der Deutschen Einheit: Solidarpakte und Ausgleichsreformen.  12

f)  Auswirkungen der Föderalismusreform I auf die Finanzverfassung.  14

IV.  Anspruch und Wirklichkeit der Föderalismusreform II.  16

a)  Einrichtung, Zusammensetzung und Arbeit der Kommission zur Modernisierung der Bund-  

L  änder-Finanzbeziehungen.  16

b)  Gesetzgebungsverfahren und öffentliche Kritik.  20

c)  Würdigung.  21

V.  Fazit: Zukunftsperspektiven für die deutsche Finanzverfassung.  23

VI.  Literaturverzeichnis.  26

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I. Einleitung

„Mitten in Deutschland blüht seit Jahrzehnten ein Stück Sozialismus. [...] Die Rede ist vom Länderfinanzausgleich, einer gewaltigen Umverteilungsmaschinerie, die mehr als 30 Milliarden Euro hin und her schaufelt, mit burlesken Folgen für Wettbewerb und Leistungsgedanken. […] Der föderale Sozialismus bleibt sakrosankt, und so mancher Länderfürst wird sich ein trotziges „auch in 100 Jahren!“ denken. Da bleibt nur die Hoffnung, dass Geschichte gelegentlich zur Brüchen neigt.“ (Ramthun 2008)

Mit dieser pointierten Analyse prognostizierte der Wirtschaftsjournalist Christian Ramthun schon Anfang 2008, dass auch nach Abschluss der Arbeit der Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (kurz: Föderalismuskommission II - oder „FöKö“) keine substantiellen Reformen der deutschen Finanzverfassung und des Länderfinanzausgleichs erfolgen würden. Die Vorhersage hat sich im Kern bestätigt: Die „Mutter aller Reformen“ (Edmund Stoiber) ist - wie von den meisten Beobachtern erwartet - zum wiederholten Mal vertagt worden. Dabei war man mit klarer Zielsetzung in die Kommissionsarbeit gestartet: Die Stärkung der „Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften“ und deren „aufgabenadäquate Finanzausstattung“ (Bundestag 2006b) sollten die Vorschläge der vom Bundestag am 15.12.2006 eingesetzten Kommission bringen. Die finalen Beschlüsse der Kommission vom 05.03.2009 enthielten dagegen keine wesentlichen Vorschläge für eine Reform der Finanzströme zwischen Bund und Ländern, stattdessen wurde die finanzpolitische Agenda auf eine ambitionierte Schuldenregel („Schuldenbremse“) reduziert. Die vorhergehenden Beschlüsse der Föderalismusreform I bezüglich der Finanzhilfen des Bundes wurden dagegen sogar wieder aufgeweicht: Die strenge Reglementierung von Bundeshilfen an Länder und Kommunen (Art. 109b GG) wurde zu Gunsten der Bewältigung von „außerordentlichen Notsituationen“ (wie z.B. der aktuellen Wirtschafts- und Finanzkrise) erneut geöffnet (Föderalismuskommission 2009a). Das Gesetzgebungsverfahren wurde im Bundestag am 29. Mai 2009 (Bundestag 2009) und im Bundesrat am 12. Juni 2009 (Bundesrat 2009) abgeschlossen - ohne wesentliche Änderungen am ursprünglichen Kommissionstext.

Die föderalen Finanzbeziehungen in der Bundesrepublik haben sich systematisch mit einer „relativ kontinuierlichen Tendenz in Richtung Unitarisierung und Politikverflechtung“ gefestigt (Bräuer 2005: 84). Ob die deutsche Finanzverfassung nun organisierter „Sozialismus“ (Ramthun 2008) oder schlicht ein „Augiasstall“ ist, der nicht ausgemistet wird (Süddeutsche Zeitung 2003), sei dahingestellt - tatsächlich sind die föderalen Finanzbeziehungen „Dauergegenstand wissenschaftli-

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cher und politischer Kontroversen“, wobei aber die „Gestaltungsoptionen […] systematisch überschätzt werden“ (Lindner 2004: 121-122).

Mit der Verankerung der „Schuldenbremse“ im Grundgesetz stellt sich die Frage der Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern aber in absehbarer Zukunft erneut: Durch die neue Schuldenregel im Grundgesetz nach Umsetzung der Föderalismuskommission II ¹ stehen Bund und Länder unter einem hohen Konsolidierungsdruck für ihre Haushalte - bis 2016 (Bund) bzw. 2020 (Länder) müssen die neuen Regeln zur Schuldenaufnahme auch finanzpolitisch umgesetzt werden.

Die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte zeigt dennoch in eine andere Richtung: Nicht nur die Nettokreditaufnahmen der Länder stiegen kontinuierlich - auch die Kreditfinanzierungsquote der Länderhaushalte erhöhte sich stetig (Bundesfinanzministerium 2007). In den Stadtstaaten und dem Saarland erfolgte die Konsolidierung der Haushalte nur teilweise erfolgreich, während die neuen Bundesländer in kürzester Zeit hohe Schuldenstände erreichten - vergleichbar zu den Defiziten in den westdeutschen Flächenländern (Bundesfinanzministerium 2005: 3). Diese dauerhafte Entwicklung der Länderfinanzen wurde erst in 2007 und 2008 kurzfristig aufgrund des Wirtschaftsaufschwungs und des damit verbundenen steigenden Steueraufkommens unterbrochen: Länder (und Kommunen) konnten zum ersten Mal seit geraumer Zeit Überschüsse in ihren Haushalten feststellen - dementsprechend veränderte sich auch kurzfristig die Stoßrichtung der Föderalismusdebatte (Hildebrandt 2008: 173).

Eine Rückkehr in die „Schuldenspirale“ ist für die kommenden Jahre zu prognostizieren, da dann sinkende Steuereinnahmen aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise auch in den öffentlichen Haushalten deutlich spürbar werden. Zusätzlich werden sich die kreditfinanzierten „Konjunkturpakete I und II“ finanziell auswirken - einerseits durch ein erneut sinkendes Steueraufkommen, andererseits durch eine steigende Zinslast. Diese Auswirkungen betreffen nicht nur einzelne Glieder im Gesamtstaat - die relevanten Steuern (Lohn- und Einkommenssteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftssteuer, Gewerbesteuer) sind Gemeinschaftssteuern und wirken sich direkt auf die Haushalte

1 Die Vorschläge der Föderalismuskommission II wurden bereits am 24.03.09 in den Bundestag (Drucksache 16/12410) durch die Fraktionen CDU/CSU und SPD, sowie in den Bundesrat durch die Länder Baden-Württemberg und Bremen (Drucksache 262/09) eingebracht. Am 27.03.09 erfolgte die erste Lesung im Parlament. Das Verfahren wurde so zügig durchgeführt, dass schon Ende Mai 2009 die 3. Lesung erfolgte - auch um die Reform mit der notwendigen Mehrheit der Großen Koalition noch vor der Bundestagswahl umzusetzen. Kritiker der Föderalis-musreform II hatten so nur wenig Gelegenheit, ihre Einwände debattenwirksam zu artikulieren.

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von Bund, Ländern und Kommunen aus. Einzelne Bundesländer sahen sich in der Vergangenheit aufgrund ihrer „extremen Haushaltsnotlage“ ² veranlasst, vor dem Bundesverfassungsgericht Klage auf Sanierungszuweisungen zu erheben. Allerdings sind weitere Klagen durch die Ablehnung des Anspruchs des Landes Berlin im Jahr 2006 wenig erfolgversprechend. Aus dem Urteil ergibt sich zudem ein stärkerer Reformdruck auf die föderalen Finanzbeziehungen: Wenn einzelne Länder sich bei Haushaltsnotlagen nicht mehr pauschal auf Zuweisungen von Bund und Ländern verlassen können, steht das gesamte Finanzausgleichssystem der Bundesrepublik auf dem Prüfstand (Hilde-brandt 2008: 189). Es ist also damit zu rechnen, dass aufgrund des Konsolidierungsdrucks bei Bund und Ländern schon in absehbarer Zukunft erneut Bewegung in die Reformdebatte zu den föderalen Finanzbeziehungen kommen wird. Wie dieser Reformpfad aussehen könnte, ist Leitfrage dieser Arbeit.

Nach dieser Einleitung (I) folgt im nächsten Abschnitt eine Kategorisierung der Rolle der Finanzverfassung im föderalen Bundesstaat am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland (II). Um die „Leitplanken“ eines möglichen Reformweges zu verdeutlichen schließt sich dann ein Überblick über die Entwicklungsgeschichte der deutschen Finanzverfassung und deren entscheidende Wegmarken an (III). Danach folgt eine Analyse der Arbeit der Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (IV). Die Arbeit schließt mit einem Fazit zur bisherigen Entwicklung der deutschen Finanzverfassung und einer Prognose für die weitere Reformdebatte und mögliche Handlungsalternativen (V).

II. Kategorisierung: Föderalismus und Finanzverfassung

Föderalismus als Staatsform bezeichnet aus ökonomischer Sichtweise eine Organisationsstruktur, in der „territoriale Ebenen und Einheiten mit (mehr oder weniger) Selbstständigkeit hinsichtlich der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen integriert werden“ (Brümmerhoff 2007: 667). Für ein funktionierendes bundesstaatliches System ist die finanzielle Handlungsfähigkeit von Bund und Gliedstaaten demnach unerlässlich (Sturm/Zimmermann-Steinhart 2005: 71). Dazu ist eine Finanzverfassung erforderlich, die Finanzierung und Verteilung von Staatsaufgaben, Steuerfindung und Steuerertragshoheit, Finanzausgleich und Finanzverwaltungshoheit regelt (Laufer/Münch 1997: 150).

2 Der Begriff der „extremen Haushaltsnotlage“ ist sowohl juristisch als auch politikwissenschaftlich umstritten - die Bezeichnung sei „als finanzverfassungsrechtlicher Tatbestand eine Erfindung bzw. eine Entdeckung des Bundesverfassungsgerichts“ (Höfling 2004: 260).

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a) Strukturprinzipien der föderalen Finanzverfassung

Im Dreieck zwischen Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen kommen in föderalen Staatssystemen zwei Prinzipien besonders zum Tragen: Zum einen das Subsidiaritätsprinzip und zum anderen das Konnexitätsprinzip:

a) Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet im Kern, dass Aufgaben zuvorderst in örtlicher Selbstverant-wortung erledigt werden. Dies sind im föderalen Bundesstaat zu allererst die Gliedstaaten. In der Bundesrepublik Deutschland bildet das Subsidiaritätsprinzip ein Strukturprinzip der verfassungsrechtlichen Ordnung im Grundgesetz - allerdings vor allem als rechtsethisches und weniger als rechtstechnisches Prinzip, wie es Isensee (2007: 313) belegt ³ . Das Subsidiaritätsprinzip als Strukturprinzip des deutschen Föderalismus wird im Kontext des Grundgesetzes vor allem im Art. 30 benannt, der eine grundsätzliche Aufgabenzuständigkeit der Bundesländer feststellt. Tatsächlich aber gesteht das Grundgesetz dem Bund eine große Fülle von Kompetenzen zu, während das Portfolio der Länder hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz verhältnismäßig gering ist -andererseits aber die Ausführung von Aufgaben durch eigene Verwaltungstätigkeit einen großen Umfang einnimmt (Rudzio 2003: 373).

b) Das Konnexitätsprinzip meint die Verknüpfung von Aufgabenzuständigkeit und Aufgabenlast. Konkret bedeutet das, dass jene Gebietskörperschaft die Ausgabenlast tragen muss, die „nach der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung mit der Ausführung einer Aufgabe betraut ist“ (Laufer/Münch 1997: 150). Es ist im Grundgesetz in Art. 104a Abs. 1 verbindlich geregelt. Jedoch folgen im gleichen Artikel eine Reihe von Ausnahmen, die die Sonderstellung des deutschen Föderalismus begründen. Im Fall der Bundesauftragsverwaltung nach Art. 104a Abs. 2-4 GG führen Länder Bundesgesetze nicht als originär eigene Aufgabe aus, sondern handeln im Auftrag des Bundes. Zudem kann der Bund mit Zustimmung des Bundesrates Geldleistungen gewähren (Art. 104a Abs. 3-4 GG), wobei aber die Ausführungszuständigkeit bei den Ländern liegt. Eine weitere Ausnahme betrifft Finanzhilfen für Investitionen nach Art. 104b GG, die nach der Föderalismusreform I allerdings ausschließlich auf Bereiche begrenzt sind, in denen der Bund Gesetzgebungsbefugnis hat ⁴ .

3 Explizit genannt wird das Subsidiaritätsprinzip nur in Art. 23 GG im Bezug auf die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union - dieser Artikel wurde im Vorlauf auf den 1992 geschlossenen Maastricht-Vertrag als sog. „Europa-Artikel“ in das Grundgesetz eingefügt. Weitere explizite Nennungen oder Konkretisierungen des Subsidiaritätsprinzips oder entsprechende rechtstechnische Umsetzungsnormen kommen nicht vor.

4 Nach der Föderalismusreform II wurde der Art. 104 GG geändert: Investitionsfinanzhilfen sollen zur Abwehr von außerordentlichen Notsituationen (z.B. aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise) auch ohne explizite Gesetzgebungskompetenz möglich sein.

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b) Steuerfindungskompetenz und Steuerertragshoheit

Zur Finanzierung von Staatstätigkeit werden Steuern erhoben. Die Steuerfindungskompetenz steht in föderalen Bundesstaaten grundsätzlich Bund und Gliedstaaten in gleichem Maße zu; die Verfassung bestimmt, welche Einheiten „über Einführung, Höhe und Erhöhung der jeweiligen Steuer entscheiden“ (Laufer/Münch (1997: 153). Bei der Steuererhebung kann grundsätzlich zwischen Trennsystem und Verbundsystem unterschieden werden: Im Trennsystem stehen die Einnahmen aus einer Steuer ausschließlich einer Gebietskörperschaft zu. In der besonderen Form des Konkurrenzföderalismus (ungebundenes Trennsystem) wird nicht nur das Steueraufkommen getrennt verteiltvielmehr entscheidet die Gebietskörperschaft auch autonom über Höhe und Art der Steuer. Im Verbundsystem werden dagegen die Steuererträge nach einem Quotensystem auf die föderalen Glieder und den Bund verteilt. Die Folge sind sinkende Steuerautonomie und geringere fiskalische Äquivalenz (Brümmerhoff 2007: 695-696).

In der Bundesrepublik Deutschland besitzen die Länder nur noch für wenige und vor allem ertragsarme Steuern das ausschließliche Steuerfindungsrecht; eine Einnahmenautonomie der Länder existiert de facto nicht (Abromeit 1992: 130). Die maßgeblichen Steuern (Einkommensteuer, Körperschaftssteuer, Umsatzsteuer, Gewerbesteuer) sind Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung und damit Teil eines „komplexen Systems der finanziellen Verflechtung zwischen Bund, Ländern und Kommunen“ (Rudzio 2003: 383).

Im Jahre 2008 wurden in der Bundesrepublik Deutschland von Bund und Ländern insgesamt rd. 515 Mrd. Euro Steuern ⁵ eingenommen - davon waren 403 Mrd. Euro Erträge aus Gemeinschaftssteuern, d.h. rd. 78 Prozent der Steuereinnahmen werden im „verflochtenen“ System der föderalen Finanzbeziehungen eingenommen, während Bund (86 Mrd. Euro) und Länder (22 Mrd. Euro) nur vergleichsweise geringe Aufkommen aus autonomen Steuerarten generierten (Bundesfinanzministerium 2009). Die Verteilung der Erträge der Gemeinschaftssteuern erfolgt dann in einem komplexen Verfahren, auf dessen Verteilungssätze im folgenden Kapitel näher anhand der Entwicklungsgeschichte der Finanzverfassung eingegangen werden soll.

Notwendig wird dieses komplexe Verteilungsverfahren aufgrund der Vorbedingungen des Grundgesetzes, das nach Art. 72 Abs. 2 „gleichwertige Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ vorsieht.

5 Angabe ohne Gemeindesteuern.

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