Inhaltsverzeichnis

1.  Einleitung  1

2.  Der issue-attention cycle und verwandte Konzepte in der Forschung  2

3.  Grundlegung der zentralen Aspekte des Issue-attention cycle.  5

4.  Die Regierung - Aufgabe, Motive, Zwänge  6

5.  Die Herausforderung der Regierung durch issue-attention cycles.  7

6.  Chancen, Ressourcen und Strategien der Regierung.  11

7.  Schluss.  14

Literatur   16

1. Einleitung

Issue-attention cycles beschreiben das Auf und Ab von Themenkonjunkturen (Downs 1972), ein bestimmter Verlauf der Aufmerksamkeit für issues in der Öffentlichkeit, wobei issue in einem eher beschreibenden sachlichen Sinn als „Angelegenheit“ oder auch „Thema“, aber auch wie Pfetsch bemerkt als „Streitfrage“ und konfliktbehaftet aufgefasst werden kann. Im Folgenden soll der Begriff issue als Synonym zu „Thema“ verwendet werden. In dieser Arbeit wird vornehmlich mit Blick auf Deutschland angenommen, dass issue-attention cycles eine Herausforderung für die Regierung und ihre Legitimation darstellen können. Dies gilt es in Folgendem zu untersuchen. Zwei zentrale Fragenkomplexe sind relevant. Erstens: Wie reagiert die Regierung angesichts von issue-attention cycles und wie versucht sie selbst, auf-grund deren Existenz die Agenda der Öffentlichkeit zu beeinflussen? Zweitens: Welche Rolle spielen die Medien und die Inhalte ihrer Agenda, insbesondere bezogen auf die Beeinflussung der Öffentlichkeit, für die Regierung? Unter der Voraussetzung, dass issue-attention cycles nicht unvermeidlich sind, unter unterschiedlichen Bedingungen anders, vielleicht gar nicht ablaufen, können sich unterschiedliche Folgen für das Handeln der Regierung ergeben. In dieser Sicht sind issue-attention cycles die unabhängige Variable und haben Konsequenzen für das Handeln der Regierung, die abhängige Variable. Issue-attention cycles würden demnach auch unabhängig vom Regierungshandeln ablaufen, zumindest ablaufen können. Die Regierung selbst, das soll später gezeigt werden, hat jedoch selbst einen Anreiz, auf konkrete issues und deren Aufmerksamkeitsverlauf in der Öffentlichkeit einzuwirken. Je nach dem, ob issue-attention cycles in einer Gesellschaft vorkommen bzw. wie wahrscheinlich sie sind oder wie sie ausgeprägt sind (kurze/lange „Zyklen“), können sich unterschiedliche Reaktionen und Strategien der Regierung als Folge abzeichnen. Von Relevanz ist dies insofern, als im selben Zug die Aufgaben und das Funktionieren der Regierung, nicht zuletzt gar demokratische Regeln und Werte berührt werden. Denkbar ist, dass issue-attention cycles Responsivität herstellen, denkbar ist aber auch, dass sie die Regierung am Vollzug ihrer Aufgaben hindern. Die Bearbeitung der oben genannten Fragenkomplexe erfolgt theoretisch. Es sollen Schlüsse gezogen werden, die Aussagen über Regierungshandeln im Zusammenhang mit issue-attention cycle erlauben. Abgeleitet werden diese Aussagen aus spezifischen Merkmalen von issue-attention cycles. Um zu diesen Merkmalen zu gelangen, wird zunächst ein genauerer Blick auf das Konzept des issue-attention cycle zu rich-

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ten sein. Dies ist Inhalt des zweiten Abschnitts. Der dritte Abschnitt stellt dann die Merkmale vor, die sich aus dem Konzept des issue-attention cycle entnehmen lassen und welche die Analyse im Weiteren leiten sollen. Abschnitt vier setzt sich mit der Stellung und Rolle der Regierung auseinander. Herausforderungen der Regierung durch issue-attention cycles werden im fünften Abschnitt abgeleitet. Der sechste Abschnitt stellt ausgewählte reale Strategien und Handlungsformen der Regierung in Deutschland vor und zeigt auf, wie diese in Beziehung zu issue-attention cycles gesetzt werden könnten.

2. Der issue-attention cycle und verwandte Konzepte in der Forschung

Der Begriff issue-attention cycle stammt ursprünglich von Downs (1972. Er versteht darunter „systematic cycles of heightening public interest and then increasing boredom with major issues” (Downs, 1972, S. 39). Diese Zyklen würden nach einem bestimmten Muster ablaufen. Downs unterscheidet zwischen fünf Phasen, „[t]he preproblem stage”, „Alarmed discovery and euphoric enthusiasm“, “[r]ealizing the cost of significant progress”,”[g]radual decline of intense public interest” und “[t]he postproblem stage” (Downs 1972, S. 39-40). Demnach würden issues (s.o.) einem Verlauf von Anstieg, Gipfel bzw. Scheitelpunkt und Abflauen der Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit folgen. Bereits ein Jahr vor Downs findet sich bei Luhman (1971) eine sehr ähnliche Vorstellung vom Verlauf der Aufmerksamkeit für Themen in der Öffentlichkeit: Luhmanns so genannte Lebensgeschichten von Themen bezeichnen ein äquivalentes Phänomen, dass einem Verlauf nach bestimmten Abschnitten - nach Luhmann sechs - folgt. Er verwendet den Begriff im Rahmen systemtheoretischer Überlegungen. Dies zeigt sich auch an der Abstraktheit des Begriffs „Thema“, worunter er „mehr oder weniger unbestimmte und entwicklungsfähige Sinnkomplexe […], über die man reden und gleiche, aber auch verschiedene Meinungen haben kann“, versteht (Luhmann, 1971, S. 7). In diesem Zitat kommt die Unterscheidung zwischen Thema und Meinung zur Geltung (Luhmann 1971, S. 9). Die inhaltliche Dimension, die mit dem Begriff „Meinung“ berührt wird, kommt bei Downs nicht in vergleichbarer Weise zum Ausdruck.

Einige Untersuchungen haben seither empirische Befunde zutage gefördert, die das Konzept des issue-attention cycle stützen. Wesentliche Neurungen finden sich bei Neuman (1990) mit seiner Unterscheidung zwischen Issue-Typen. Nicht jede Issue folge nach Neuman dem kurvilinearen Verlauf, den die Idee des issue-attention cycle

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nach Downs suggeriert (Neuman, 1990). Während beispielsweise die Aufmerksamkeit des von Neuman als issue untersuchten Vietnam Krieges kurvilinear verlaufe, befinde sich die issue „Kriminalität“ („crime“) relativ konstant auf einem niedrigem Niveau (Neuman, 1990). Neuman legt außerdem einen Fokus auf einen Schwellenwert („treshold“), eine kritische Masse im Aufmerksamkeitsverlauf bei Medien und Öffentlichkeit. Er führt den kurvilinearen Verlauf der Aufmerksamkeit auf eine solchen Schwellenwert zurück (Neuman 1990, S. 172). Die Vorstellung, dass die Aufmerksamkeit für Themen ab einem bestimmten Punkt, wenn eine kritische Masse erreicht wird, einen rasanten Anstieg erfährt, wird auch von Kepplinger und Roth (1979) vertreten. Im Zusammenhang mit dem Verlauf der Ölkrise von 1973-1974 in der öffentlichen Meinung Deutschlands stellen sie fest: „Under certain circumstances […] reporting of the mass media forms something like a ‚critical’ mass, which starts a chain reaction in the population that developes according to ist own laws“ (Kepplinger & Roth, 1979, S. 285). Ebenfalls vor dem Hintergrund des Aufmerksamkeitsverlaufs von Themen, allerdings mit größerem Gewicht auf der Medienagenda, stellen Mathes und Pfetsch (1991) einen kumulativen Effekt, ein Aufschaukeln („spill over“) fest. Eine wichtige Rolle für diesen Effekt spiele dabei inter-media agenda-setting, d.h. die wechselseitige Orientierung der Medien aneinander beim Setzen ihrer Agenda (Mathes & Pfetsch, 1991). Der charakteristische Verlauf der Aufmerksamkeit in Form einer Kurve mit Aufschwung, Maximum und Abschwung findet sich auch in der Arbeit der beiden zuletzt genannten Autoren wider. Die zentrale Rolle der Medien für den spill-over zeigt sich nicht nur bei Mathes und Pfetsch. Auch Jarren und Donges stellen fest: „Für den Karriereverlauf von Themen sind […] auch die spezifischen Bedingungen im Mediensystem selbst relevant. Medien stehen in ökonomischer sowie publizistischer Konkurrenz zueinander, Redaktionen und Journalisten konkurrieren um attraktive Themen und exklusive Informationen. Sie konkurrieren um Aufmerksamkeit“ (Jarren & Donges, 2002, S. 218; Hervorh. im Original). Die Ursachen für das Aufschaukeln einer issue im Zuge des inter-media agenda-settings sind demnach in der wettbewerblichen Organisation des Mediensystems zu sehen. Stützende empirische Befunde für die Existenz von issue-attention cycles bietet die Untersuchung von Newig (2004). Newig hat dafür recht umfassend einen theoretischen Rahmen ausgearbeitet, anhand dessen er den unterliegenden Mechanismen von issue-attention cycles auf die Spur kommen möchte. Da hier kein vollständiger Abriss des Newig’schen Modells gegeben werden kann, sei lediglich

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auf einige Punkte hingewiesen, um die dieser Autor das Konzept des issue-attention cycle ergänzt. Zentrale Faktoren bilden für Newig erstens die Ernsthaftigkeit eines Problems und zweitens die Ressourcen/Kapazität zur Problemlösung (Newig, 2004, S. 163-164). Newig betont weiterhin einen Aspekt, der bereits bei Downs (1972, S. 39-40) auftaucht: Die realen Bedingungen müssen nicht mit der Problemwahrnehmung eines Themas in der Öffentlichkeit übereinstimmen (Newig, 2004, S. 163ff). Er zeigt außerdem am Verlauf der Aufmerksamkeit für die Krankheit BSE in den 1990er Jahren, dass politisches Handeln an den issue-attention cycle gekoppelt zu sein scheint. Henry und Gordon (2001) können den issue-attention cycle ebenfalls in der Realität greifbar machen, stellen jedoch fest, dass der betrachtete Zeitraum eine Rolle spiele. Der Grund läge darin, dass eine zeitlich umfassende Betrachtung womöglich keinen issue-attention cylce erkennen lasse, in einem engeren Zeitraum die Relationen gemessener Aufmerksamkeitswerte jedoch andere wären und dann einen solchen Zyklus aufweisen könnten (Henry & Gordon, 2001). Außerdem weisen die Autoren in ihrer Untersuchung ein Merkmal des Aufmerksamkeitsverlaufs nach, auf das Luhmann (1971, S. 15) und Downs (1972, S. 40) bereits hingewiesen haben: Abfallende Aufmerksamkeit für ein Thema sei durch „bordedom“, d.h. eine gewisse Ermüdung bedingt (Henry & Gordon, 2001, S. 174-175). Ein weiterer Aspekt wurde von Zhu (1992) hervorgehoben. Zhu übt Kritik an der Fokussierung auf einzelne issues und weist darauf hin, dass das Kontingent an Aufmerksamkeit begrenzt sei und der Wettbewerb zwischen issues zu einem Nullsummenspiel führe. Der Verlauf der Aufmerksamkeit für ein Thema in der Öffentlichkeit könne entsprechend nicht losgelöst von anderen Themen adäquat erfasst werden (Zhu, 1992). Die Idee der begrenzten Aufmerksamkeitskapazität prinzipiell aller Akteure findet sich jedoch schon früher - wenn auch nur kurz erwähnt - bei Luhmann (1971, 10) und explizit hervorgehoben bei Hilgartner und Bosk (1988): „[T]he ascendence of one social problem will tend to be accompanied by the decline of one or more others“ (Hilgartner & Bosk, 1988, S. 61). Letztere Autoren leiten aus diesem Umstand einen Wettbewerb zwischen „sozialen Problemen“ ab und sehen unterschiedliche öffentliche Arenen am Werk, deren Zusammenspiel zu einem Aufschaukeln oder Abschaukeln der Aufmerksamkeit führen könne (Hilgartner & Bosk, 1988).

Nicht unmittelbar an das Konzept des issue-attention cycle geknüpft, sondern eigentlich einem anderen Paradigma zugehörig, ist ein Aspekt, der von mehreren der be-

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