Inhaltsverzeichnis

1  Einführung in die Problemstellung.  3

2  Theoretische Fundierungen  4

2.1  Die „Strukturbruchthese“ als Analyserahmen  5

2.2  Kritik und begrenzte der Reichweite der Strukturbruchtheorie  7

3  Mehrebenenverflechtung in der Bildungspolitik  8

3.1  Rechtliche Grundlagen  8

3.2  Akteurskonstellationen  10

3.3  Die Überlagerung der Bildungspolitik durch den Parteienwettbewerb.  11

4  Blockadetendenzen und ineffiziente Problemlösungen anhand ausgewählter  

Beispiele.   13

4.1  Fallbeispiel I: Der Streit um die Einführung der Gesamtschule  13

4.2  Fallbeispiel II: Die Juniorprofessur.  16

4.3  Fallbeispiel III: Die Exzellenzinitiative  18

5  Schlussbemerkungen  20

6  Literaturverzeichnis  22

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1 Einführung in die Problemstellung

„Unser Land braucht bei Bildung, Wissenschaft und Forschung keine Querelen, sondern rasches Handeln.“ ¹ Mit dieser Kritik an den Ineffizienzen des deutschen Bildungssystems brachte Bundespräsident Horst Köhler in einer Rede vor Vertretern aus Wirtschaft und Gesellschaft einen in Deutschland überwiegend skeptisch beurteilten Zustand zum Ausdruck. Durch hochgradige Politikverflechtung und etablierte Beteiligungszwänge zahlreicher Akteure kommt es immer wieder zu Blockaden oder unzweckmäßigen Politikergebnissen in bildungspolitischen Fragen. Aber wo genau liegen die Ursachen dieser Problematik? Ist die Anzahl der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure zu groß? Sind es parteitaktische Kalküle, die den Einigungsprozess behindern?

Zwar lässt sich auch in anderen Politikfeldern eine breite Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit föderaler Formen staatlicher Organisation feststellen, ganz besonders trifft dieser Befund jedoch für die Bildungspolitik zu. Diese ist seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland durch starke ideologische Auseinandersetzungen geprägt. Nicht erst seit dem schlechten Abschneiden deutscher Schüler im Rahmen internationaler Schulleistungsvergleiche gibt es daher rege Kritik an der Effizienz und Qualität des deutschen Bildungswesens. ² Oftmals ist die Bewertung mit einer Erhöhung der Bildungsausgaben verbunden, ebenso häufig wird jedoch die Leistungsfähigkeit des Bildungsföderalismus bezweifelt. 3

In Anbetracht der zunehmenden Konsolidierungsnot in den öffentlichen Haushalten, die umfangreiche Investitionen im Bildungsbereich mittelfristig eher ausschließen, soll im Folgenden das Augenmerk auf den „verflochtenen“ Strukturen und den Mechanismen der Politikgestaltung im deutschen Bildungssystem liegen. Mit Blick auf die Reformierbarkeit soll die Arbeit einen Beitrag zum Verständnis der Zwänge und begrenzten Handlungsspielräume in der Bildungspolitik leisten.

Ausgehend von den durch Gerhard Lehmbruch bereits vor über drei Jahrzehnten diagnostizierten „Verwerfungen“ im politischen System Deutschlands wird gezeigt, dass sich die Inkompatibilität politischer Konfliktregelungsmuster in der Bildungspolitik deutlich nachvollziehen lassen. ⁴ Im Spiegel der „Strukturbruchthese“ und anhand ausgewählter bildungspoliti-

¹ Köhler,Horst (2005): „Die Ordnung der Freiheit“ - Rede von Bundespräsident Horst Köhler beim Arbeitgeberforum „Wirtschaft und Gesellschaft“ in Berlin. URL: http://www.bundespraesident.de/dokumente/-,2.622835/Rede/dokument.htm (15.03.2005).

² Im Sinne der besseren Lesbarkeit wird in der vorliegenden Arbeit eine geschlechtsneutrale Schreibweise bevorzugt.

³ Zu Bildungsausgaben: Dohmen, Dieter/Klemm, Klaus/Weiß, Manfred (2004): Bildungsfinanzierung in Deutsch-land. Grundbegriffe, Rahmendaten, Verteilungsmuster. Frankfurt a.M.: Max-Traeger-Stiftung.

⁴ Vgl.: Lehmbruch, Gerhard: (2000): Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., Wiesbaden: Westdeutscher Verlag.

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scher Beispiele soll verdeutlicht werden, wie der Parteienwettbewerb die auf Verhandlungen basierenden Koordinations- und Kooperationsbestrebungen zwischen den bildungspolitischen Akteuren überlagert und dadurch zu einem Blockaderisiko und der Gefahr von Ineffizienzen führt.

Hinsichtlich des Forschungsstandes in der Bildungspolitikforschung, in deren Bereich die vorliegende Arbeit einzuordnen ist, finden sich zahlreiche Schriften zur Analyse bildungspolitischer Regelungssysteme, institutioneller und inhaltlicher Aspekte sowie von Teilproblemen des Bildungswesens, wenngleich zahlreiche Arbeiten nicht mehr neueren Datums sind. ⁵ In der Fachliteratur wird die föderale Struktur als das herausragende Merkmal des Politikfeldes Bildung vielfach unterstrichen. Die Problematik unterschiedlicher Regelungssysteme in den vernetzten Arenen der Bildungspolitik ist dagegen bisher kaum beachtet.

2 Theoretische Fundierungen

Ein wesentliches Merkmal des deutschen Bildungswesens ist die legitimierte Teilhabe von Akteuren verschiedener „Ebenen“ an seiner Ausgestaltung. Für eine Bearbeitung bildungspolitischer Fragestellungen ist daher ein Rückgriff auf Theorien der Mehrebenenverflechtung angebracht. Der Plural unterstreicht, dass es in der Politikwissenschaft nicht die Theorie der Mehrebenenpolitik gibt, sondern lediglich diverse Theorien von begrenzter Reichweite, welche bei der Annäherung an spezifische Formen von Mehrebenenverflechtung und bestimmte Forschungsfragen hilfreich sind. 6

Ausgehend von der Frage nach den Ursachen der Reformblockaden im deutschen Bildungswesen soll im Folgenden Gerhard Lehmbruchs „Strukturbruchthese“ als Analyserahmen und theoretische Fundierung der Arbeit dienen. Neben Lehmbruch hat vor allem Fritz Wilhelm Scharpf mit seiner 1976 vorgelegten Untersuchung zur Politikverflechtung die Theorie-Diskussion über verflochtene Mehrebenenstrukturen bestimmt. ⁷ Grundlage der vorliegenden Arbeit ist dennoch Lehmbruchs „Strukturbruchthese“. Angesichts der thematischen und inhaltlichen Nähe beider Autoren sollte das Ergebnis jedoch nicht beeinträchtigt werden.

⁵ Vgl.: Anweiler, Oskar et al. (1992): Bildungspolitik in Deutschland 1945-1990. Ein historisch vergleichender Quellenband. Opladen: Leske+Budrich; Weishaupt, Horst/Steinert, Brigitte/Baumert, Jürgen (1991): Bildungsforschung in der Bundesrepublik Deutschland. Situationsanalyse und Dokumentation. Schriftenreihe Studie zu Bildung und Wissenschaft. Bad Honnef: Bock.

⁶ Zur Variationsbreite der Theorien vgl.: Benz, Arhur u.a. (2009): Politik in Mehrebenensystemen. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. S. 50ff.

⁷ Scharpf, Fritz W. (1978): Die Theorie der Politikverflechtung: ein kurzgefaßter Leitfaden. In: Hesse, Joachim J. (Hrsg.): Politikverflechtung im föderativen System: Studien zum Planungs- und Finanzierungsverbund zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Baden-Baden: Nomos. S. 21-31.

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2.1 Die „Strukturbruchthese“ als Analyserahmen

Bei der Beschäftigung mit den Ursachen von Blockadetendenzen im deutschen Bildungswesen, treten die komplexen Wechselbeziehungen zwischen föderaler Ordnung und Parteienwettbewerb hervor. Seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland hat sich der Parteienkonflikt verschärft und führt nicht nur in diesem Politikfeld unter bestimmten Konstellationen zu Reformblockaden. Zur Charakterisierung dieses Phänomens - allerdings mit Blick auf das gesamte politische System Deutschlands - entlehnte Gerhard Lehmbruch den Begriff der „Verwerfung“ aus dem Fachgebiet der Geologie. Im Rahmen der Tektoniktheorie versteht man unter Verwerfungen im Allgemeinen ein Gebiet, in dem Lithosphärenplatten aufeinander treffen und zu bestimmten geologischen Erscheinungen, wie beispielsweise Erdbeben oder Vulkanausbrüchen führen. ⁸ Die Konsequenzen im politischen Alltag sind sicher weniger impulsiv, jedoch eignet sich die Metapher durchaus zur Illustrierung der Problematik inkompatibler Regelungssysteme. In der neueren Governance-Forschung entsprächen den inkompatiblen Regelsystemen die Governace-Formen: Wettbewerb und Verhandlung, in denen die Akteure jeweils durch die Governance-Mechanismen: wechselseitige Anpassung und Konkurrenz bzw. durch wechselseitigen Einfluss und Dialog zu Politikergebnissen gelangen. 9

Die inkompatiblen Konfliktregelungsmechanismen, die Lehmbruch auch als „Spielregeln“ bezeichnet und die in der Politikwissenschaft unter dem Begriff „politische Kultur“ subsumiert werden, sind durch staatsrechtliche Normierungen nicht abgedeckt oder kodifiziert. Vielmehr sind sie in einem „[...] funktionierenden Gemeinwesen Bestandteil eines gelebten Einverständnisses, das den gegenseitigen Beziehungen der politischen Akteure zugrunde liegtvergleichbar etwa den „Spielregeln“, die sich aus der Rollenverteilung in einer Familie ergeben.“ ¹⁰ Innerhalb einer großen Variationsbreite an „Spielregeln“ lassen sich drei besonders wichtige Regelsysteme herauskristallisieren:

• das hierarchische Regelsystem der autoritären Konfliktentscheidung, • das Regelsystem des Parteienwettbewerbs mit dem Mehrheitsentscheid als zentralem Entscheidungsmodus, • das Regelsystem des Verhandelns.

Die Regelsysteme wirken in bestimmten „Arenen“ des politischen Systems und prägen den jeweiligen Modus der Entscheidungsfindung. Im Rahmen der „Strukturbruchthese“ definiert Lehmbruch das Parteiensystem und den Bundesstaat als die wichtigsten Arenen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Arenen sind definiert als „[...] einzelne institutionell abgegrenzte Entscheidungszusammenhänge innerhalb eines nationalen politischen

⁸ Richter, Dieter (1975): Allgemeine Geologie. 3. Auflage. Berlin: de Gruyter. S. 173ff.

⁹ Vgl.: Benz, Arthur u.a. (2009): a.a.O. S. 81ff.

¹⁰ Lehmbruch, Gerhard (2000): a.a.O. S. 14.

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Systems [...]“ ¹¹ , die einem jeweils dominanten Entscheidungsmodus zugeordnet werden können.

Die Demokratieforschung belegt die zentrale Rolle der Mehrheitsentscheidung im Entscheidungsprozess. Sie kann und wird aber auch durch Verhandlungslösungen und Kompromisse ergänzt. Im internationalen Vergleich zeichnet sich das politische System der Bundesrepublik Deutschland dadurch aus, dass zwei Arenen der Exekutive - der Föderalismus mit dem Aushandeln und der Parteienwettbewerb mit dem Mehrheitsentscheid als primärerem Entscheidungsmodus - eng miteinander verschränkt sind. Unter anderem führt dieser Befund im Hinblick auf die verschiedenen Formen föderalistischer Staaten zur Charakterisierung Deutschlands als „Exekutivföderalismus“. 12

Als problematisch erweist sich die Verschränkung der beiden Arenen, die vor dem Ende der Monarchie 1918 getrennt waren, aufgrund ihrer asymmetrischen Entwicklung. Während der deutsche Bundesstaat trotz der erheblichen Systembrüche in seiner Geschichte seit 1871 an zentralen Konstruktionsprinzipien der Bismarckverfassung festgehalten hat, unterlag das Parteiensystem einem beträchtlichen strukturellen Wandel. Dies führte in der Konsequenz nach Lehmbruch dazu, dass „[...] die Handlungslogiken der beiden Arenen nicht mehr ohne weiteres miteinander kongruent sind.“ Unter bestimmten Voraussetzungen führt dies zur Blockade der Institutionen des einen Teilsystems durch die „Spielregeln“ des anderen Teilsystems. 13

Abstrakter formuliert bedeutet dies, dass Entscheidungsprozesse immer dann durch Blockaden gefährdet sind, wenn sie unterschiedliche Entscheidungsebenen mit divergierenden Handlungslogiken durchlaufen müssen. Die Blockaden ergeben sich dann in der Regel nicht aus sachlichen Interessengegensätzen, sondern aus der Schwierigkeit, mit inkongruenten Entscheidungsregeln zu operieren. So kann der Parteienwettbewerb nicht nur den Entscheidungsprozess im Bundesstaat verzerren, sondern auch negative Auswirkungen auf korporatistische Aushandlungsprozesse mit Verbänden haben. In anderen Fällen können außerparlamentarische Verhandlungsergebnisse entsprechenden Einfluss auf parlamentarische Entscheidungen im Parteienwettbewerb haben.

¹¹ Lehmbruch, Gerhard (2000): a.a.O. S. 24.

¹² Vgl.: Schmidt, Manfred G. (2004): Wörterbuch zur Politik. 2. Vollst. überarb. Auflage. Stuttgart: Alfred Kröner Verlag. S. 232.

¹³ Lehmbruch, Gerhard (2000): a.a.O. S. 27.

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