Betreibermodelle als Instrumentarium zur Planung und Finanzierung sowie zum Bau und zur Unterhaltung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen

Inhaltsverzeichnis - III

5.  PPP Modelle im Kommunalen Bereich  16

5.1.  Organisationsformen  16

5.1.1.  Dienstleistungsmodell  16

5.1.2.  Konzessionsmodell  18

5.1.3.  Kooperationsmodell  19

5.1.4.  Betreibermodell  20

5.2.  Finanzierungsformen  23

5.2.1.  Leasing Finanzierung  23

5.2.1.1.  Funktionsweise  23

5.2.1.1.1.  Sale and lease back Verfahren  25

5.2.1.1.2.  Cross Border Leasing  25

5.2.1.2.  Steuerrechtliche Aspekte  26

5.2.2.  Fondsfinanzierung  26

5.2.3.  Miet Mietkauf Modell  29

5.2.4.  Factoring (Forfaitierung)  31

5.2.5.  Projektfinanzierung  33

5.3.  Zusammenfassung und Beurteilung  34

6.  Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen  37

6.1.  Die Straße als öffentliche Sache  37

6.2.  Straßenbaulast  38

6.3.  Zuständigkeiten  38

6.4.  Eigentumsverhältnisse  39

6.5.  Gebühren  40

6.5.1.  Europarechtliche Regelungen  40

6.5.2.  Bundes und landesrechtliche Regelungen  41

6.6.  Fazit  42

7.  Wertschöpfungskette im Straßenbau  44

Inhaltsverzeichnis - IV

8.  Modelle im Straßenbau  47

8.1.  Sonderformen der Haushaltsfinanzierung  47

8.1.1.  Modelle der privaten Vorfinanzierung  47

8.1.1.1.  Bund Modell  47

8.1.1.2.  Mogendorfer Modell  49

8.1.1.3.  Zusammenfassung und Bewertung  50

8.1.2.  Funktionsbauvertrag  52

8.1.2.1.  Funktionale Leistungsbeschreibung  52

8.1.2.2.  Leistungsinhalte des Funktionsbauvertrages  53

8.1.2.3.  Zusammenfassung und Bewertung  58

8.2.  Nutzerfinanzierte Modelle  62

8.2.1.  F-Modell  62

8.2.1.1.  Allgemeine Darstellung des Modells  62

8.2.1.2.  Darstellung am Beispiel der Travequerung Lübeck  65

8.2.1.3.  Bewertung  70

8.2.2.  Ausbaumodell (A-Modell)  72

8.2.2.1.  Einführung der Lkw-Maut  72

8.2.2.2.  Leistungsinhalte beim A-Modell  73

8.2.2.3.  Bewertung  76

9.  Diskussion und Beurteilung  78

9.1.  Anwendbarkeit der kommunalen Modelle  78

9.1.1.  Organisationsmodelle  78

9.1.2.  Finanzierungsmodelle  78

9.2.  Auslagerung der Kosten aus dem Haushalt  80

9.3.  Kostensenkung in der Planung  80

9.4.  Auswirkungen auf die Nutzer  81

10.  Schlussbemerkung  83

  Quellenverzeichnis:  84

  Abkürzungsverzeichnis - V  

  ____________________________________________________________________  

  Abkürzungsverzeichnis  

  A.................................. Autobahn  

  ABMG......................... Autobahnmautgesetz  

  Abs. ............................. Absatz  

  AD ............................... Autobahndreieck  

  AG ............................... Auftraggeber  

  AK ............................... Autobahnkreuz  

  AN ............................... Auftragnehmer  

  AO ............................... Abgabeordnung  

  Art. .............................. Artikel  

  AS................................ Anschlussstelle  

  B .................................. Bundesstraße  

  BB ............................... Brandenburg  

  BMVBW ..................... Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen  

  BW .............................. Baden-Württemberg  

  BY ............................... Bayern  

  bzgl.............................. bezüglich  

  ca. ................................ cirka  

  d.h................................ das heißt  

  DStGB ......................... Deutscher Städte- und Gemeindebund  

  DTV............................. Durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke  

  E. ................................. Einwohner  

  e.V. .............................. eingetragener Verein  

  EG ............................... Europäische Gemeinschaft  

  EP ................................ Einheitspreis  

  etc. ............................... et cetera  

  EU ............................... Europäische Union  

  EWG............................ Europäische Wirtschaftsgemeinschaft  

  FStrG ........................... Bundesfernstraßengesetz  

  FstrPrivFinG................ Gesetz über den Bau und die Finanzierung von  

  ..................................... Bundesfernstraßen durch Private  

  GG ............................... Grundgesetz  

  ggf................................ gegebenenfalls  

  GmbH.......................... Gesellschaft mit beschränkter Haftung  

  GO ............................... Gemeindeordnung  

  GTL ............................. Gesamttarifstundenlohn  

  HE ............................... Hessen  

  HH ............................... Hamburg  

  i.S. ............................... im Sinne  

Abkürzungsverzeichnis - VI ____________________________________________________________________

inkl............................... inklusive

Kap. ............................. Kapitel Kfz............................... Kraftfahrzeug Km............................... Kilometer Lit. ............................... Litera (Buchstabe) Lkw.............................. Lastkraftwagen lt................................... laut Mio. ............................. Million Mrd.............................. Milliarden NI................................. Niedersachsen Nr................................. Nummer

NRW ........................... Nordrhein-Westfalen

Pkw.............................. Personenkraftwagen

PPP .............................. Public Private Partnership

rd. ................................ rund RP................................ Rheinland-Pfalz RStO............................ Richtlinien für die Standardisierung des Oberbaus von ..................................... Verkehrsflächen S................................... Seite s. .................................. siehe SH................................ Schleswig-Holstein StrFinG........................ Straßenfinanzierungsgesetz StrWG NW.................. Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen TIS............................... Tiefbau Ingenieurbau Straßenbau Tsd............................... Tausend u.U............................... unter Umständen

UK ............................... United Kingdom

usw. ............................. und so weiter vgl................................ vergleiche

VOB ............................ Verdingungsordnung für Bauleistungen

z.B. .............................. zum Beispiel ZDB............................. Zentralverband Deutsches Baugewerbe ZK. .............................. Zustandsklasse

ZN ............................... Zustandsnote

zzgl. ............................. zuzüglich

Abbildungsverzeichnis - VII

  Abbildungsverzeichnis  

  Abbildung 1 : Gebrauchswert der Fahrbahnen der Bundesstraßen (freie Strecken) im  

  Erhebungszeitraum 2000  5

  Abbildung 2 : Zustandsbewertung der Brückenbauwerke im Zuge von Bundesfernstraßen  

  (Hochrechnung)  6

  Abbildung 3 : Vergleich der verkehrsgenerierten Einnahmen zu den Ausgaben für den  

  Verkehr  8

  Abbildung 4 : Finanzrahmen 2000 bis 2005 in Mio Euro gemäß Haushalt 2002  8

  Abbildung 5 : Entwicklung der Bauinvestitionen  9

  Abbildung 6 : Vergleich ausgewählter Preisindizes  10

  Abbildung 7 : Privatisierungsformen  13

  Abbildung 8 : Betriebsführungs Betriebsüberlassungsmodell  17

  Abbildung 9 : Konzessionsmodell  19

  Abbildung 10: Kooperationsmodell  20

  Abbildung 11: Beziehungsgeflecht zwischen den Beteiligten im Betreibermodell  22

  Abbildung 12: Leasing-Finanzierung  24

  Abbildung 13: Fonds-Finanzierung  28

  Abbildung 14: Mietkauf Modell  31

  Abbildung 15: Factoring-Modell  33

  Abbildung 16: Kostensenkungspotential im Projektverlauf  44

  Abbildung 17: Risikokategorien  45

  Abbildung 18: Bund-Modell im Straßenbau  48

  Abbildung 19: Mogendorfer Modell  50

  Abbildung 20: Organisationsschema im Funktionsbauvertrag  59

  Abbildung 21: Projektstruktur  67

  Abbildung 22: Erlösprognose  68

  Abbildung 23: Ermittlung der Mauthöhe  69

  Abbildung 24: Projektstruktur A-Modell und Verwendung der Mauteinnahmen  76

Tabellenverzeichnis - VIII

  Tabellenverzeichnis  

Tabelle 1:  Autobahnnetz der Europäischen Union sowie von Norwegen und der Schweiz  

  (Stand 2000)  4

Tabelle 2:  Zustandsmerkmale und Indikatoren  53

Tabelle 3:  Varianten der Leistungsinhalte im Funktionsbauvertrag  57

Tabelle 4:  Projekte F-Modell Stand: 29 11 2002  64

Tabelle 5:  Finanzierungsvolumen Travequerung  70

Tabelle 6:  Liste der Pilotabschnitte für A-Modelle  74

Einleitung - 1 ____________________________________________________________________

1. Einleitung

In den letzten Jahren wird angesichts der zunehmend leeren öffentlichen Kassen und der sich seit Jahren in der Krise befindlichen Bauindustrie, bei gleichzeitig erforderlichen Investitionen im Infrastrukturbereich, immer wieder über Möglichkeiten der Privatisierung öffentlicher Aufgaben nachgedacht. Zu diesem Zweck werden im Rahmen dieser Diplomarbeit Modelle der privatwirtschaftlich-öffentlichen Zusammenarbeit als Instrumentarium zur Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen – insbesondere im Straßensektor – aufgezeigt und diskutiert.

Dazu wird zunächst im folgenden Kapitel auf die allgemeine Situation im Straßenbau, die Lage der öffentlichen Haushalte sowie die Situation der Bauindustrie eingegangen In Kapitel 3 wird aus der gegebenen Situation die eigentliche Problemstellung hergeleitet.

Anschließend wird im 4. Kapitel ein kurzer Überblick über den Begriff der Privatisierung gegeben, bevor Kapitel 5 exemplarisch einige im kommunalen Bereich angewandte Modelle vorstellt, die es ermöglichen, private Unternehmen in die Erfüllung ehemals öffentlicher Aufgaben einzubeziehen.

Nach einer Erörterung der rechtlichen Grundlagen des Straßensektors in Kapitel 6 werden in Kapitel 8 im Rahmen einer Bestandsaufnahme die im Straßenbau angewandten Modelle vorgestellt.

In Kapitel 9 wird dann anhand der schon praktizierten Modelle überprüft, inwieweit sich die Privatisierungsmöglichkeiten der Kommunen auf den Bereich der Straße übertragen lassen und ob sich die gesteckten Ziele dadurch erreichen lassen. In der Schlussbemerkung schließlich wird ein Fazit aus den gewonnenen Erkenntnissen gezogen.

Situationsbeschreibung - 2 ____________________________________________________________________

2. Situationsbeschreibung

2.1. Wirtschaftliche Bedeutung deutscher Fernstraßen

Grundsätzlich hat der Standortfaktor „Verkehrswege“ für eine Wirtschaftsnation wie Deutschland, die vom Import von Rohstoffen, sowie dem Export produzierter Güter lebt, eine zentrale Bedeutung[1].

Die Wiedervereinigung Deutschlands 1990, das Ende des kalten Krieges, welches eine westliche Orientierung der ehemaligen Ostblockstaaten ermöglichte und die damit verbundene geplante Osterweiterung der EU hat Deutschland geographisch in den Mittelpunkt Europas gerückt. Mit der Einführung des Euro als gemeinsame Währung in den Staaten der Europäischen Union sind deren Märkte nochmals näher zusammengerückt. Somit kommt Deutschland als Transitland in der EU eine tragende Rolle zu.

Auch binnenwirtschaftlich betrachtet spielt ein intaktes, leistungsfähiges Fernstraßennetz eine große Rolle. Staubedingte Wartezeiten bewirken einen erheblichen betriebswirtschaftlichen Schaden im transportierenden Gewerbe durch den entstehenden Zeitverlust und die durch den erhöhten Treibstoffbedarf entstehenden Kosten. Die mit den Wartezeiten verbundenen Ressourcenverluste durch Ausfall von Arbeitskräften verursachen darüber hinaus einen großen volkswirtschaftlichen Schaden. Der Vorsitzende des Fachbereichs Verkehrswegebau beziffert die volkswirtschaftlichen Schäden durch die täglichen Staus auf rd. 51 Mrd. Euro jährlich[2].

Situationsbeschreibung - 3 ____________________________________________________________________

2.2. Situation im deutschen Fernstraßennetz

Die Leistungsfähigkeit eines Straßennetzes lässt sich an mehreren Faktoren messen und für die Zukunft abschätzen. Einerseits ist zu betrachten wie viele Straßen den Einwohnern zur Verfügung stehen, also die Dichte des Straßennetzes, andererseits in welchem Zustand sich die Straßen und ihre Bauwerke (Brücken, Tunnel u.s.w.) befinden, also ihre Qualität und zum Dritten muss eine Aussage über die zukünftige Verkehrsentwicklung getroffen werden.

2.2.1. Dichte des Straßennetzes

Vergleicht man das deutsche Autobahnnetz mit anderen Netzen der Europäischen Union, so sieht man, dass die Dichte des Netzes, bezogen auf die Einwohnerzahl, im europäischen Durchschnitt liegt. Bezogen auf die Fläche liegt Deutschland leicht über dem Durchschnitt, von einer vorbildlichen Leistungsfähigkeit, wie sie einmal vorhanden war[3], kann jedoch nicht mehr gesprochen werden.

Situationsbeschreibung - 4 ____________________________________________________________________

Tabelle 1 : Autobahnnetz der Europäischen Union sowie von Norwegen und der Schweiz (Stand 2000)[4]

2.2.2. Qualität des Straßennetzes

Um die Qualität der Straßen und ihrer Bauwerke beurteilen zu können, werden durch die Straßenbauverwaltungen der Länder die Straßen alle 4 Jahre auf ihre Gebrauchstauglichkeit hin untersucht. Dabei werden sie anhand sogenannter Zustandsklassen (ZK) bewertet.[5]

Die Straßen sind dabei in 3 Zustandsklassen unterteilt (ZK 1-3,5 / ZK 3,5-4,5 / ZK > 4,5), wobei ab einer ZK 3,5-4,5 ein Nachbesserungsbedarf besteht, was lt. Erhebungszeitraum 2000 für rd. 31 % der Bundesstraßen zutrifft (Abbildung 1).

Situationsbeschreibung - 5 ____________________________________________________________________

Abbildung 1 : Gebrauchswert der Fahrbahnen der Bundesstraßen (freie Strecken) im

Erhebungszeitraum 2000[6]

Bei Ingenieurbauwerken (Brücken, Tunnel, Verkehrszeichenbrücken, Lärmschutzwände und Stützbauwerke sowie sonstige Ingenieurbauwerke) wird ein ähnliches Bewertungsverfahren Angewendet. Diese Prüfungen werden alle 3 Jahre als „einfache Prüfung“, sowie alle 6 Jahre als „Hauptprüfung“ durchgeführt. Dabei werden die Bauwerke in 6 Zustandsnoten (ZN) eingeteilt, die den Bauwerkszustand beschreiben sollen, wobei schon bei einem „befriedigenden Bauwerkszustand“ (ZN 2,0-2,4) zumindest mittelfristig eine Instandsetzung erforderlich ist. Die Erhebungen über diese Bauwerke sind noch nicht vollständig abgeschlossen, jedoch liegen dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen erste Ergebnisse zu Brückenbauwerken vor, die anteilsmäßig die größte Bauwerksart darstellen.

Abbildung 2 zeigt eine Hochrechnung, aus der hervorgeht, dass für rd. 65% der Brücken Investitionen zur Instandsetzung erforderlich sind.

[6] BMVBW: Straßenbaubericht 2001 S.9

Situationsbeschreibung - 6 ____________________________________________________________________

Abbildung 2 : Zustandsbewertung der Brückenbauwerke im Zuge von Bundesfernstraßen (Hochrechnung)[7]

2.2.3. Verkehrsprognosen für die Zukunft

Zum heutigen Zeitpunkt werden ca. 70% aller Verkehrsleistungen auf den Straßen erbracht[8]. Prognosen des BMVBW zufolge wird der Personenverkehr bis zum Jahr 2015 um rd. 20% zunehmen, der Güterverkehr sogar um rd. 64%, jeweils bezogen auf das Basisjahr 1997. Seitens der Politik wird versucht die Verkehrsströme teilweise auf die Schiene zu verlagern, nichtsdestotrotz wird die Straße aber auch in Zukunft der Hauptverkehrsträger bleiben[9]. Diese Prognosen machen deutlich, dass in Zukunft erhebliche Investitionen nötig sein werden, um ein leistungsfähiges Straßennetz bereitzustellen, auszubauen und zu erhalten.

Situationsbeschreibung - 7 ____________________________________________________________________

2.3. Haushaltspolitische Situation

Aus den bisherigen Betrachtungen wurde ersichtlich, dass Status und Entwicklung unseres Landes erhebliche, über das derzeitige Maß hinausgehende Investitionen in die Straßenverkehrsinfrastruktur erfordern. Dabei ist zu überlegen, wie die Mittel zur Finanzierung dieser Investitionen aufgebracht werden können. Die verkehrsspezifischen Einnahmequellen, d.h. Einnahmen, die sich aus dem Verkehr direkt oder indirekt generieren, sind die Mineralölsteuer, Kraftfahrzeugsteuer und die Einnahmen durch die 1995 eingeführte LKW-Vignette. Da jedoch diese Einnahmen in Deutschland nicht zweckgebunden eingesetzt werden, fließen sie in die Kassen der öffentlichen Haushalte ein.

Insgesamt gesehen sind die Kassen der öffentlichen Hand jedoch leer. Schon heute ist der Bund hoch verschuldet, und hinsichtlich der Neuverschuldung sind dem Haushalt durch die Maastrichter Kriterien enge Grenzen gesetzt. Darüber hinaus werden die öffentlichen Kassen in Zukunft auch durch andere Bereiche enormen Belastungen ausgesetzt sein, was auch am Beispiel der demographischen Entwicklung und der daraus resultierenden Belastung der Rentenkassen deutlich wird[10].

So kommt es, dass nur ein Bruchteil der durch den Verkehr generierten Einnahmen auch wirklich diesem zugute kommt. In Abbildung 3 sind die Einnahmen, die sich aus der Kfz-Steuer und der Mineralölsteuer ergeben den Ausgaben, die für den Bundesfernstraßenbau getätigt wurden, beispielhaft gegenübergestellt. Hieraus kann man erkennen, dass die in Art.1 StrFinG festgeschriebene Verwendung von 50% des Mineralölsteueraufkommens für den Straßenbau faktisch nicht gegeben ist.

Situationsbeschreibung - 8 ____________________________________________________________________

Abbildung 3 : Vergleich der verkehrsgenerierten Einnahmen zu den Ausgaben für den Verkehr[11]

Trotz der offensichtlichen Notwendigkeit von mehr Investitionen stagnieren seit Jahren, aus den eben genannten Gründen der Finanzknappheit, die Mittel, die für den Ausbau und den Erhalt von Straßen zur Verfügung gestellt werden. Sie sind sogar, wie in Abbildung 4 gezeigt, leicht rückläufig.

Abbildung 4 : Finanzrahmen 2000 bis 2005 in Mio. Euro gemäß Haushalt 2002[12]

[12] BMVBW: Straßenbaubericht 2001

Situationsbeschreibung - 9 ____________________________________________________________________

2.4. Situation der Bauwirtschaft

Die insgesamt schlechte Wirtschaftslage der letzten Jahre in Verbindung mit der angespannten Haushaltssituation wirkt sich ebenfalls negativ auf die Bauwirtschaft aus. Abbildung 5 zeigt, dass die getätigten Bauinvestitionen seit 1995 rückläufig sind. Dieser Negativtrend wird sich voraussichtlich auch in den folgenden Jahren fortsetzen. So wird bis Jahresende 2002 mit einem Minus von 4% gegenüber dem Vorjahr gerechnet und für 2003 wird ein Bauinvestitionsvolumen von ca. 215 Mrd. Euro erwartet[13].

Abbildung 5 : Entwicklung der Bauinvestitionen[14]

Um dieses verbleibende Auftragsvolumen vollzieht sich ein umso intensiverer Wettbewerb. Da sich der Wettbewerb vor allem über den Preis regelt, liegt das Preisniveau, beispielsweise im Rohbau, heute unter dem von 1995. Im Gegensatz dazu sind aber sowohl die Kosten für Löhne und Gehälter, als auch die Kosten für Material und Baumaschinen im selben Vergleichszeitraum gestiegen, was auch der Vergleich der Preisindizes in Abbildung 6 zeigt. Die immer weiter

Situationsbeschreibung - 10 ____________________________________________________________________ auseinanderklaffende Schere zwischen Kosten und erzielbaren Preisen führt dazu, dass Bauleistungen, durch die früher noch Gewinne erwirtschaftet werden konnten, heute immer öfter nicht einmal mehr kostendeckend angeboten werden können.

Abbildung 6 : Vergleich ausgewählter Preisindizes[15]

Einen Beleg dieser Interpretation der Zusammenhänge liefert ein Blick in die Insolvenzstatistik. 9.026 Firmen gingen 2001 im Baugewerbe insolvent, gegenüber dem Vorjahr ist das eine Steigerung von 8,5%[16].

Die Reaktion der Betriebe auf die konjunkturelle Misslage ist ein zunehmender Personalabbau im gesamten Baugewerbe. Wurden im Bauhauptgewerbe 1995 jahresdurchschnittlich noch 1,41 Mio. Beschäftigte gezählt, so waren es 2001 nur noch 954.000[17], das ist ein Rückgang von 32%. Für das Jahr 2002 wird nochmals ein Rückgang der Beschäftigtenzahlen um 10% auf 855.000 erwartet[18].

Problemstellung und Zielsetzung - 11 ____________________________________________________________________

3. Problemstellung und Zielsetzung

Die in Kapitel 2 getroffenen Aussagen zeigen auf, dass in Deutschland ein erheblicher Bedarf besteht, in die Erhaltung bestehender Verkehrswege zu investieren. Darüber hinaus muss in Anbetracht zukünftiger Verkehrsentwicklungen auch der Neu- und Ausbau von Straßen vorangetrieben werden. Angesichts der leeren öffentlichen Kassen sind diese Aufgaben aber in konventioneller Art und Weise nicht realisierbar.

Auch die konjunkturelle Lage der Bauindustrie ist mehr als schlecht. Trotz des offensichtlichen Investitionsbedarfs sind die Auftragsbücher der Unternehmen leer. Ein wirtschaftlicher Aufschwung ist in naher Zukunft nicht in Sicht. In Anbetracht dieser Probleme wird klar, dass es in Zukunft unumgänglich sein wird, bei der Realisierung von Straßenbauprojekten neue Wege einzuschlagen. Im kommunalen Bereich werden immer wieder private Unternehmen in Planung, Finanzierung, Ausführung, Betrieb und Erhaltung von Infrastrukturprojekten einbezogen.

Das Ziel der Kommunen an dem Einsatz privater Unternehmen besteht darin, Investitionen zu beschleunigen, Projektkosten zu mindern und, wenn möglich, aus den öffentlichen Haushalten auszulagern. Dabei bedient man sich folgender Eigenschaften der Privatwirtschaft:

Einbeziehung privatwirtschaftlichen Know-hows

- Förderninnovativer Lösungen durch Wettbewerb

- Verminderungvon Reibungsverlusten an den Schnittstellen einzelner

- Projektphasen Risikoverlagerungen in die Private Wirtschaft

-

Problemstellung und Zielsetzung - 12 ____________________________________________________________________ Das Interesse der Bauwirtschaft liegt darin, durch die Übernahme von Komplettleistungen neue Märkte zu erschließen und über das klassische Baugeschäft hinaus Aufgaben zu übernehmen, um sich dadurch Aufträge und langfristige Beschäftigung zu sichern.

Im Rahmen dieser Diplomarbeit werden die im kommunalen Bereich angewandten Modelle in ihrer Funktionsweise vorgestellt und es wird überprüft, inwieweit sich die im Folgenden beschriebenen Modelle auf den Straßensektor übertragen lassen, welche Voraussetzungen für die Durchführbarkeit erfüllt sein müssen und ob die Ziele der Kommunen auch im Straßenbau zu erreichen sind.