1. Einführung

Reformen braucht das Land - das ist wohl einer der beliebtesten Sätze der neuzeitlichen öffentlichen Politikdiskussionen und somit natürlich auch des Journalismus. Immer sobald etwas im Argen zu liegen scheint, oder der Wahlkampf begonnen hat, wird von allen Seiten förmlich danach gebrüllt. So verfasste zum Beispiel im Jahre 2003 Wolfgang Böhmer, der damalige und 2006 wiedergewählte Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt, seine Regierungserklärung unter dieser prägnanten Überschrift ¹ . Es gibt viele Arten von Reformen, von denen in den letzten Jahren oft zu hören war; Gesundheitsreform, Hochschulreform, Rentenreform, Arbeitsreform und nicht zu vergessen die Steuerreform - nur um ein paar Beispiele zu nennen. Doch was genau ist eigentlich eine Reform? Der Duden erklärt eine Reform als „planmäßige Neuordnung, Umgestaltung, Verbesserung des Bestehenden (ohne Bruch mit den wesentlichen geistigen und kulturellen Grundlagen)“ (Duden 2007: 1369). Umgeformt in ein Staatensystem heißt das also kurz gefasst: Eine Reform braucht ein großes oder sogar mehrere Gesetze, denn nur mit Gesetzen lässt sich in einer funktionierenden Demokratie durch den Staatsapparat grundsätzlich etwas verändern. Diese Arbeit wird sich hauptsächlich mit der Mitwirkung des Bundesrates an der Gesetzgebung und seiner Beeinflussung durch das Parteiensystem befassen.

Der Bundesrat stellt in der Bundesrepublik Deutschland eines der fünf ständigen Verfassungsorgane dar. Genau wie die Bundesregierung, der Bundestag und der Bundespräsident als Verfassungsorgane aktiv an der Gesetzgebung des Landes maßgeblich beteiligt sind, ist auch der Bundesrat eng in das komplizierte Geflecht des Gesetzgebungsverfahrens verflochten. Das fünfte Verfassungsorgan, das

Bundesverfassungsgericht, spielt hierbei als einziges Organ nur eine passive Rolle, welche erst der Anrufung bedarf um aktiv werden zu können. Doch wie entscheidend ist die Rolle des Bundesrates? Kann er entscheidende Gesetze initiieren und kippen und vor allem: wenn ja, wann tut er es? Die hier untersuchte Frage lautet: In wie weit ist der Bundesrat beim Gesetzgebungsverfahren in der Bundesrepublik Deutschland ein

¹ Siehe Archiv der Staatskanzlei von Sachsen-Anhalt: http://www.sachsen-

anhalt.de/LPSA/fileadmin/Elementbibliothek/Bibliothek_Politik_und_Verwaltung/Bibliothek_StK/Regie

rungserklaerungen/Regierungserklaerung_vom_13.03.2003_256317.pdf [Stand: 03.02.2010].

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möglicher Vetospieler und wann nutzt er seine damit gegebenen Kompetenzen? Die vorangestellte These dazu lautet: Der Bundesrat stellt einen möglichen Vetospieler im Gesetzgebungsprozess dar und wird sein Veto vor allem dann einlegen, wenn eine Mehrheit der Regierungsopposition im Bundesrat vertreten ist. Die Grundlage dieser These stellt das ständige Kontrahieren von Regierung und Opposition dar, welches sich, so hier angenommen, auch auf den Bundesrat wiederspiegelt. Diese These soll in der folgenden Arbeit anhand einer empirisch-analytischen Untersuchung des parteipolitischen Einflusses im Bundesrat, mit vorangehender Analyse seiner Funktion als Vetospieler, bestätigt oder widerlegt werden.

2. Der Bundesrat ein Vetospieler?

Bevor mit der Untersuchung des Parteieinflusses begonnen wird, folgt zuerst eine Analyse der Rolle des Bundesrates als Vetospieler. Diese beinhaltet neben der Definition und Untersuchung anhand des Grundgesetzes auch einen Einblick in den Forschungsstand über die Entscheidungskompetenzen des Bundesrates.

2.1. Definition eines Vetospielers

Tsebelis, ein amerikanischer Politikwissenschaftler, hat sich ausgiebig mit dem Thema des Vetospielers befasst und die wohl bedeutendsten Theorien darüber in seinen Werken veröffentlicht. Der Amerikaner fand eine kurze und prägnante Definition für einen Vetospieler: „Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo“ (Tsebelis 2002: 19). Nach dieser Definition ist somit zum Beispiel das Bundesverfassungsgericht kein Vetospieler, da dieses nur ein Anrufungsorgan ist und die Zustimmung zu einer Änderung des Status Quo nicht nötig ist - jedenfalls so lange, bis es niemand anruft [Anm.: Tsebelis geht speziell auf die Rolle von Verfassungsgerichten genauer ein und bezeichnet sie auf Grund dieses Faktes auch als besonderen Vetospieler, aber das sei hier nicht das zu behandelnde Thema (vgl. Tsebelis 1995: 307)]. Doch wie sieht es mit dem Bundesrat aus? Um eine genaue

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Feststellung zu ermöglichen muss man zuerst einen Blick in das Grundgesetz der Bundesrepublik werfen, dies möchte ich im Folgenden grob erläutern.

2.2. Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenz im Grundgesetz

Kapitel VII des Grundgesetzes beschäftigt sich mit der Gesetzgebung des Bundes. In ihm sind die Grundlagen zur Verteilung der Kompetenzen an die verschiedenen Verfassungsorgane festgeschrieben. Die ersten beiden Artikel des Kapitels, Artikel 70 -Länderzuständigkeit und Artikel 71 - Übertragung auf die Länder, stellen die Grundlage für die Zuständigkeit der Länder in der Gesetzgebung dar:

Artikel 70 GG:

Absatz 1: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

Absatz 2: Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

Artikel 71 GG:

Im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden.

Das bedeutet also, dass nach dem Grundgesetz die Gesetzgebung ursprünglich den Ländern zugesprochen wird, jedoch die sogenannte ausschließliche Gesetzgebung alleinig der Kompetenz des Bundes untersteht. Die genaueren Bereiche, welche unter die ausschließliche Gesetzgebung fallen, werden in Artikel 73 GG erläutert. Sie umfassen zum Beispiel die auswärtigen Angelegenheiten und die Verteidigung des Bundes als wichtigsten Teil, und viele weitere relativ unwichtige Gebiete wie das Postwesen und die Telekommunikation. Damit umfasst die ausschließliche Gesetzgebung im Vergleich zu der konkurrierenden Gesetzgebung auf den ersten Blick deutlich weniger Bereiche.

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Dies lässt den Eindruck entstehen, dass die Länder ein sehr hohes Mitspracherecht als Vetospieler im Gesetzgebungsprozess besitzen und der Bund einen deutlich kleineren Bereich als ausschließlicher Entscheidungsträger inne hat. Fakt ist jedoch: Dem ist nicht so. Darnstädt beschreibt diese Situation trefflich mit folgendem Zitat:

„“Im Prinzip“ liegt ja alle Macht bei den Ländern, die Ausnahmen greifen aber flächendeckend. Vom Polizei- und Schulrecht abgesehen sind alle wichtigen Gesetzgebungszuständigkeiten beim Bund versammelt. Und weil das ja „im Prinzip“ nicht sein soll, haben die Länder zum Trost ihr Vetorecht im Bundesrat“ (Darnstädt 2003: 54).

So wird der Bundesrat bei der Gesetzgebung oft als „zweite Geige“ (Jun 2001: 357) hinter dem Bundestag bezeichnet.

Nach der Betrachtung der rechtlichen Grundlage im Grundgesetz folgt nun eine Betrachtung der aktuellen Zustände, in der die Gründe für diese Aussage, welche von vielen Politologen vertreten wird, genauer erläutert werden.

2.3. Zustimmungsgesetze und Einspruchsgesetze

Der Bundesrat kann, genau wie der Bundestag und die Bundesregierung, Gesetzesvorschläge einbringen (Art. 76 GG Abs. 1). Faktisch geschieht dies allerdings nur zu einem sehr geringen Teil durch den Bundesrat (vgl. Bundesrat 2009). Dem Bundesrat müssen, als Vertretung der Länderregierungen, alle Gesetzesvorschläge durch den Bundestag oder die Bundesregierung vorgelegt werden. Wie schon durch die Betrachtung des Grundgesetzes eben geklärt wurde, gibt es dabei zwei zu unterscheidende Arten von Gesetzen.

Für die Gesetze, welche unter die konkurrierende Gesetzgebung fallen, verwendet man heute den nicht im Grundgesetz zu findenden Begriff der Zustimmungsgesetze. Alle unter die ausschließliche Gesetzgebung fallenden Gesetze bezeichnet man als Einspruchsgesetze ² . Diese Begriffe können leicht irreführend sein, weil das Wort

² Siehe Homepage des Bundesratest über die Gesetzgebung:

http://www.bundesrat.de/cln_152/nn_9546/DE/struktur/gesetzgebung/zust-einspr/zust-einspr-inhalt.html

[Stand: 03.02.2010].

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