Die Wahl energiepolitischer Instrumente - Eine vergleichende Analyse ihrer Ursachen in Großbritannien, den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland

Universität Lüneburg

Die Wahl energiepolitischer Instrumente zur
Förderung erneuerbarer Energien -
Eine vergleichende Analyse ihrer Ursachen in Großbritannien,
den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland

Diplomarbeit

von

Vera.Herhau

01.05.2003

Inhaltsverzeichnis

Abbildungs-und Tabellenverzeichnis ... 5
Abkürzungsverzeichnis ... 6

Einleitung ... 8
Bedeutung des Themas ... 8
Fragestellung und Ziele der Arbeit ... 10
Methodik ... 12
Gliederung der Arbeit ... 13

1 Ansatz ... 15
1.1 Forschungsstandanalyse ... 15
1.2 Der analytische Bezugsrahmen ... 18
1.2.1 Rahmenbedingungen ... 20
1.2.2 Problemstruktur ... 21
1.2.3 Akteure ... 23
1.3 Zusammenfassung ... 25

2 Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien ... 26
2.1 Bewertungskriterien ... 26
2.2 Die Modelle im Überblick ... 27
2.2.1 Das Ausschreibungsmodell ... 27
2.2.2 Das Quotenmodell ... 28
2.2.3 Die Einspeisevergütung ... 29
2.3 Vergleich der Instrumente ... 29
2.4 Zusammenfassung ... 30

3 Die Förderinstrumente in Deutschland ... 31
3.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen ... 31
3.1.1 Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Deutschland ... 31
3.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien ... 32
3.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ... 34
3.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ... 36
3.2 Politische-institutionelle Rahmenbedingungen ... 38
3.2.1 Staatsstruktur ... 38
3.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ... 39
3.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik ... 40
3.3 Problemstruktur ... 40
3.3.1 Problemdruck ... 40
3.3.2 Restriktionen ... 42
3.4 Akteure ... 44
3.4.1 Politische Akteure ... 44
3.4.2 Wirtschaftliche Akteure ... 45
3.4.3 Gesellschaftliche Akteure ... 47
3.5 Prozessanalyse ... 47
3.5.1 Situation vor der gesetzlichen Regelung der Einspeisevergütung ... 47
3.5.2 Einspeisevergütung im Stromeinspeisegesetz (1990-1998) ... 48
3.5.3 Einspeisevergütung im novellierten Stromeinspeisegesetz (1998-2000) ... 49
3.5.4 Einspeisevergütung im Erneuerbare-Energien-Gesetz (ab 2000) ... 49
3.6 Zusammenfassung ... 50

4 Die Förderinstrumente in Großbritannien ... 53
4.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen ... 53
4.1.1 Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Großbritannien ... 53
4.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien ... 54
4.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ... 56
4.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ... 58
4.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ... 60
4.2.1 Staatsstruktur ... 60
4.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ... 61
4.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik ... 61
4.3 Problemstruktur ... 62
4.3.1 Problemdruck ... 62
4.3.2 Restriktionen ... 64
4.4 Akteure ... 65
4.4.1 Politische Akteure ... 65
4.4.2 Wirtschaftliche Akteure ... 67
4.4.3 Gesellschaftliche Akteure ... 68
4.5 Prozessanalyse ... 69
4.5.1 Situation vor Einführung des Ausschreibungsmodells ... 69
4.5.2 Ausschreibungssystem der Non Fossil Fuel Obligation (1990-1998) ... 69
4.5.3 Übergang zum Quotenmodell Renewable Obligation (ab 2002) ... 72
4.6 Zusammenfassung ... 74

5 Die Förderinstrumente in den Niederlanden ... 76
5.1 Ökonomische und technische Rahmenbedingungen ... 76
5.1.1 Definition und Potential erneuerbarer Energien in den Niederlanden ... 76
5.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien ... 77
5.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ... 79
5.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ... 81
5.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ... 83
5.2.1 Staatsstruktur ... 83
5.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ... 84
5.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik ... 84
5.3 Problemstruktur ... 84
5.3.1 Problemdruck ... 84
5.3.2 Restriktionen ... 87
5.4 Akteure ... 88
5.4.1 Politische Akteure ... 88
5.4.2 Wirtschaftliche Akteure ... 89
5.4.3 Gesellschaftliche Akteure ... 90
5.5 Prozessanalyse ... 91
5.5.1 Freiwillige Vereinbarungen in Umweltplänen ... 91
5.5.2 Quotenmodell mit Grüne-Label-System (1998-2000) ... 92
5.5.3 Übergang zum Quotenmodell mit Grüne-Zertifikate-System (ab 2001) ... 93
5.6 Zusammenfassung ... 96

6 Vergleich der Ergebnisse ... 98
6.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen ... 98
6.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ... 100
6.3 Problemstruktur ... 102
6.4 Akteure ... 105
6.5 Ursachen für die Wahl der energiepolitischen Instrumente in Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden ... 107
6.6 Ansätze zur Verallgemeinerung der Aussagen ... 110

7 Zusammenfassung und Ausblick ... 114

8 Literaturverzeichnis ... 116

Einleitung
In der vorliegenden Arbeit wird untersucht, welche Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien in verschiedenen europäischen Ländern gewählt wurden, um den Anteil der erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung zu erhöhen. Dabei liegt der Fokus auf den Gründen, die sich für die Wahl eines Förderinstruments - aus einer Reihe von möglichen Instrumenten - finden lassen. Es wird die These vertreten, dass es Faktoren gibt, die die Instrumentenwahl beeinflussen. Da ein Zeitraum von über zehn Jahren betrachtet wird (1990-2002) ist auch relevant, ob die Entscheidung für ein Instrument Bestand hatte, oder ob im Laufe der Jahre ein anderes Instrument gewählt wurde und welche Gründe sich dafür finden lassen.

Bedeutung des Themas
Politische Akteure sehen sich zunehmend vor die Frage gestellt, mit welchen Strategien sie dem weltweit wachsenden Energiebedarf und den damit verbundenen Folgeproblemen begegnen können, insbesondere dem Anstieg der CO2-Konzentration in der Atmosphäre und der Endlichkeit fossiler Brennstoffe. Von den energiebedingten CO2-Emissionen im Jahr 1999 in Deutschland in Höhe von 833 Mio. t entfielen 43 % (357 Mio. t) auf den Bereich Energieerzeugung und -umwandlung, 22 % auf den Bereich Transport und Verkehr und ca. 15 % auf die privaten Haushalte; die restlichen 21 % verteilen sich auf Industrie, Handel, Dienstleistungen und Gewerbe (vgl. BMWI 2001b:74). Da die Energieerzeugung und -umwandlung für den größten Teil der CO2-Emissionen verantwortlich ist, erscheint es sinnvoll, hier mit Einsparmaßnahmen anzusetzen. Dafür gibt es mehrere Optionen: Die meistdiskutierten sind Energieeinspar- und Energieeffizienzstrategien sowie der Einsatz von erneuerbaren Energien (EE)1. Regenerative Energien zu fördern ist unter rein volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten (Wohlfahrtssteigerung gemessen am Bruttoinlandsprodukt) oft nicht der kostengünstigste Weg (vgl. DÜNGEN 1993:42), aber angesichts der endlichen fossilen Ressourcen wird langfristig ein Übergang zu einem neuen Energiesystem unausweichlich sein. Daher werden die EE seit einigen Jahren langsam in den Markt eingeführt, um einen radikalen Wechsel bei der Energieversorgung in einigen Jahrzehnten zu vermeiden.

Ein weiterer Grund für das Interesse politischer Entscheider, bereits jetzt EE zu fördern, ist der erwartete strategische Vorteil der Länder im internationalen Wettbewerb, die bereits Erfahrung mit diesen Technologien gewinnen und Industriezweige rund um EE aufbauen konnten (vgl. ESPEY 2001:13).

Im Folgenden werden nur Instrumente betrachtet, die zur Erhöhung des Anteils der EE an der Stromerzeugung und des Stromverbrauchs eingesetzt werden. Instrumente, die den Einsatz regenerativer Energieträger wie z. B. Geothermie oder Solarthermie zur Wärmeerzeugung vorantreiben, spielen in der Analyse keine Rolle. Zunächst ist relevant, welche supranationalen, in diesem Fall europäischen, Vorgaben zur Förderung der EE existieren. Die Europäische Union (EU) bezeichnet die Förderung der EE als wesentlichen Baustein ihrer Energie- und Klimapolitik. 1996 stieß die Europäische Kommission (EC) mit einem Grünbuch die Diskussion über eine europaweit einheitliche Förderregelung an, ein Jahr später fasste sie die Vorschläge in einem Weißbuch zusammen (vgl. EC 1996, EC 1997). Als Ergebnis wurde 2001 die Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien im Elektrizitätsbinnenmarkt erlassen, die bis Oktober 2003 in den Mitgliedsstaaten umgesetzt sein muss (vgl. Richtlinie 2001/77/EG). Die Union und die Mitgliedstaaten sind sich einig in ihrem Bestreben, erneuerbare Energien zu fördern, da „deren Nutzung zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beiträgt“ (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1). Darüber hinaus wird erwartet, dass sich Beschäftigungsmöglichkeiten auf lokaler Ebene ergeben, die sich auf den sozialen Zusammenhalt positiv auswirken, dass die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgungssicherheit beiträgt und die Voraussetzungen dafür schafft, dass die Zielvorgaben von Kyoto rascher erreicht werden (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1).

Die Forderung, erneuerbare Energieträger vermehrt einzusetzen, begründet die EC mit mehreren Argumenten, neben dem geringeren CO2-Ausstoß insbesondere auch mit dem energiepolitischen Ziel der Versorgungssicherheit. Sie kommt zu dem Schluss, dass „nur mit Hilfe effizienter Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien (...) der Tendenz zu einer immer größeren Energieabhängigkeit Einhalt geboten werden [kann]“ (EC 2001:22). Mittelfristig sind die erneuerbaren Energiequellen die einzigen Energieträger, bei denen die EU unter den gegebenen Umständen einen gewissen Handlungsspielraum zur Vergrößerung des Angebots hat. Alle verfügbaren Öl-, Gas- und Kohlevorkommen sind weitgehend erschlossen, neue Funde bedeutenden Ausmaßes werden nicht erwartet (vgl. EC 2001:45). Das Ziel der EC lautet, den Anteil der EE an der Primärenergienutzung auf 12 % und an der Stromerzeugung auf 22 % bis zum Jahre 2010 zu erhöhen (vgl. EC 2001:5). Im Jahr 2001 trugen die EE insgesamt 14 % zur Stromproduktion in der EU bei (vgl. STIFTUNG ENERGIEFORSCHUNG BADEN-WÜRTTEMBERG 2001:I-234).

Fragestellung und Ziele der Arbeit
Dass Förderinstrumente eingesetzt werden müssen, um EE wirtschaftlich attraktiver zu machen und die oben genannten Ziele erreichen zu können, wird in der EU nicht angezweifelt (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1). Innerhalb der Mitgliedsländer sind jedoch individuelle Förderregelungen in verschiedenen Ausprägungen und Kombinationen umgesetzt worden. In der Literatur wird diskutiert, ob die nationalen Fördermaßnahmen beibehalten oder ob diese Regelungen nach einer angemessenen Übergangszeit harmonisiert werden sollten, um einen funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkt zu gewährleisten (vgl. KARSTENS 1999:188 sowie FALKE 2002:100). Eine Harmonisierung der Förderregelungen auf lange Sicht wird für unerlässlich gehalten, da sonst Kompatibilitätsprobleme im internationalen Verbund bestehen bleiben (vgl. MADLENER/STAGL 2001:53 sowie KÜHN ET AL. 1999:14).

Im Wettbewerb der Fördersysteme scheint innerhalb des sich entwickelnden Elektrizitätsbinnenmarktes der EU noch kein Favorit gefunden zu sein. Zwar startete 1996 das Europäische Parlament eine Initiative zur Durchsetzung einer europäischen Einspeisevergütung, die aber genauso scheiterte wie der inoffizielle Richtlinienentwurf der EC im Jahr 1998, der die Einführung einer europaweiten Quotenregelung vorsah (vgl. BUSCH 2003:16-17). In der Erläuterung zur Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus EE wird betont, dass die „auf nationaler Ebene unterschiedliche[n] Systeme zur Unterstützung erneuerbarer Energiequellen; hierzu zählen grüne Zertifikate, Investitionsbeihilfen, Steuerbefreiungen oder -erleichterungen, Steuererstattungen und direkte Preisstützungssysteme“ zunächst weiterexistieren sollen (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 14). Für die Entscheidung über einen Gemeinschaftsrahmen sei es in Anbetracht der begrenzten Erfahrung mit den einzelstaatlichen Systemen noch zu früh (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 15). Die EC stellt für 2005 in Aussicht, gleichzeitig mit der Vorlage des Berichts über die bisherigen Erfahrungen auch einen Vorschlag für die Schaffung eines gemeinschaftlichen Rahmens zu unterbreiten (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Art. 4, Abs. 2). In Abs. 16 wird zur Entscheidung über einen Gemeinschaftsrahmen ausgeführt: „Dieser Vorschlag sollte zur Erfüllung der nationalen Richtziele beitragen, mit den Prinzipien des Elektrizitätsbinnenmarktes vereinbar sein, den Besonderheiten der verschiedenen erneuerbaren Energiequellen und den unterschiedlichen Technologien wie auch den geografischen Unterschieden Rechnung tragen. Er sollte ferner die Nutzung erneuerbarer Energiequellen wirksam begünstigen und einfach sowie möglichst effizient, insbesondere kosteneffizient, sein“ (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 16). BUSCH sieht in dieser Formulierung eine implizite Bevorzugung des Quotenmodells mit Zertifikatehandel aufgrund der Kriterien der Wettbewerbs- und Marktkonformität. Er erklärt diese Präferenz durch die Kompatibilität dieses EE-Quotensystems mit einem System handelbarer Emissionszertifikate (vgl. BUSCH 2003:18-19).

Diese Arbeit will keinen Beitrag zur Diskussion leisten, welches Förderinstrument sich als gesamteuropäisches empfiehlt. Vielmehr wird untersucht, warum sich nicht alle Länder in Europa trotz der gleichen Herausforderung – Erhöhung des Anteils der EE an der Stromerzeugung – für das gleiche Instrument entschieden haben und die EU nun vor der Aufgabe steht, die Regelungen zu harmonisieren. Daher steht im Mittelpunkt dieser Diplomarbeit die Analyse der Ursachen für die Wahl von unterschiedlichen Fördermaßnahmen in drei EU-Mitgliedsländern. Aus einer Beobachterperspektive heraus wird der Frage nachgegangen werden, warum ein Fördermodell gewählt wurde und sich eventuell gegen alternative Ansätze durchsetzen konnte.

Die hier durchgeführte Analyse beschränkt sich nicht auf den Prozess der Instrumentenwahl, sondern stellt Ausgangssituation und Rahmenbedingungen in den Ländern vor. Bereits die Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD) stellte in ihrem Bericht zum Stand der umweltökonomischen Instrumentendiskussion fest: „Much of the original debate on economic instruments had remained too remote from the realities of economic process and the policy arena. A more pragmatic approach […] should recognize that differences in policy context and historical backgrounds and in operational elements related to the implementation are involved” (OECD 1994:35). Bestimmt danach die Struktur der Energiewirtschaft, welches Instrument eingesetzt wird, oder sind eher die nationalen Klimaschutz- und EE-Ausbauziele entscheidend? Setzt sich bei der Entscheidung ein bestimmter Akteur durch? Sind Unterschiede in den Ausgangsbedingungen erkennbar, die zur Wahl unterschiedlicher Instrumente geführt haben? Diesen Fragen wird in der Länderanalyse nachgegangen.

Neben den Instrumenten zur Förderung der EE, die in dieser Arbeit genauer beleuchtet werden, gibt es andere Instrumente wie planerische, kooperative und auf Informationsverbesserung ausgerichtete Mittel. Sie werden nicht gesondert betrachtet, sind jedoch besonders als Ergänzung der ausgewählten Instrumente denkbar (vgl. GAWEL 1999:11-13).

[...]

1 Unter EE werden im folgenden Wind- und Wasserkraft, solare Strahlungsenergie, Geothermie, Biomasse, sowie Deponie-, Klär- und Grubengas verstanden, analog zu §1 Erneuerbare-Energien-Gesetz (vgl. EEG 2000). Für die betrachteten Länder gilt die jeweils vorgestellte nationale Definition von EE. Die Begriffe regenerative Energien und alternative Energiequellen werden synonym verwendet.