Inhaltsverzeichnis

Einleitung   2

1.  Die Wasserwirtschaft als natürliches Monopol  2

2.  Öffentliche Aufgabenwahrnehmung oder Regulierung  4

3.  Anknüpfung an die Privatisierungs- und Liberalisierungsdiskussion  5

4.  Liberalisierung  6

5.  Privatisierung  9

5.1  Formen der Privatisierung  9

5.1.1  Formelle Privatisierung  10

5.1.2  Funktionale Privatisierung  10

5.1.2.1  Betriebsführungsmodell  11

5.1.2.2  Betreibermodell  11

5.1.2.3  Kooperationsmodell  11

5.1.2.4  Das Konzessionsmodell als funktionale Privatisierung  12

5.1.3  Materielle Privatisierung  12

5.1.3.1  Das Konzessionsmodell als materielle Privatisierung  12

5.2  Rechtliche Prüfung einer Privatisierung der Wasserwirtschaft  13

5.2.1  Direkte Privatisierungseinschränkungen in der Wasserwirtschaft  14

5.3  Bewertung einer Aufgabenprivatisierung in der Wasserwirtschaft  15

5.3.1  Soziale und ökologische Erwartungen  15

5.3.2  Effizienz  17

5.3.2.1  Theoretische Grundlagen  17

5.3.2.2  Empirische Ergebnisse  19

5.3.2.3  Wettbewerb um den Markt  21

5.3.2.4  Wettbewerb durch Benchmarking  22

5.3.2.5  Regulierung und Kontrolle  23

5.3.3  Die Finanzsituation der Kommunen  24

6.  Fazit  24

Literaturverzeichnis   26

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Einleitung 

Die Strom versorgung, der Telekommunikationssekt or und die Post - all dies sind Beispiele für Leistun gsbereiche die ehem als staatlich gewährleistet, in den letzten Ja hrzehnten privatisiert wurden. Ein weiterer Schritt wä re nun die Privatisie rung der W asserversorgung und Abwasserentsorgung.

Bis dato hat die anhaltende Diskussion um eine Privatisierung der W asserwirtschaft nicht zu einer grundlegenden Veränderung gef ührt. Die W asserversorgung und die

Abwasserentsorgung w erden in D eutschland nach wie vor von den Komm unen geleistet. Derzeit existieren etwa 6400 Versorgungsbe triebe und 6900 Entsorgungsbetriebe. Zwar nehmen i mmer mehr Ge meinden die W asserversorgung im Ra hmen von privaten Rechtsformen wahr, tats ächlich involviert ist di e Privatwirtschaft aber n ur in etwa s echs bis asserversorgungsunternehmen. ¹ Unter den Betrieben der sieben P rozent der W

Abwasserentsorgung ist die Privatwirtschaft praktisch nicht vertreten.

Im Rahm en dieser Arbeit soll geprüft we rden, in wieweit Pr ivatisierungen in de r

Wasserwirtschaft möglich und sinnvoll sind. Die Beantwortung dieser Frage soll anhand der theoretischen Grundlagen und ei niger praktischer Erfahrunge n erfolgen. Der Aufbau der Arbeit stellt sich wie folgt dar:

Im Rahm en der Theorie der natürlichen Mono pole wird zunächst dargelegt, warum ein staatlich un beeinflusster W assermarkt in uns erer Ma rktwirtschaft p roblematisch wäre. Im Anschluss d aran wird aufgezeigt , auf welche Weise der Staat in ein en freien W assermarkt eingreifen könnte, um diese Problem e zu beheben. Nach diesen theoretischen Vorüberlegungen wird dann an L iberalisierung und Privatisierung als Konzepte einer effizienteren Aufgabenerfüllung durch W ettbewerb angeknüpft. Schließlich w ird die

Anwendbarkeit dieser Konzepte auf die Wasserwirtschaft geprüft.

1. Die Wasserwirtschaft als natürliches Monopol 

Ausgangspunkt der Überlegungen ist zunächst ni cht die heutige Marktsituation, sondern die Anfangsphase eines nicht re gulierten Wasserm arktes. De r Begri ff „nat ürliches

¹ Es handelt sich um eine grobe Schätzung auf Basis des Branchenbildes der deutschen Wasserwirtschaft 2008. Die dortige Statistik umfasst 1302 Versorger und geht davon aus, dass die übrigen Betriebe vorwiegend kleine Regie- od er Eigenbetriebe sind . Berü cksichtigt wurden hier sowohl g emischt öffen tlich-/privatrechtliche Gesellschaften als auch rein privatrechtliche Gesellschaften, wobei erstere den weitaus größeren Teil ausmachen (Verhältnis etwa 4 zu 1). Vgl. hierzu: Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2008, herausgegeben von den Verbänden der Wasserwirtschaft: ATT, BDEW, DBVW, DVGW, DWA, VKU S. 10-14

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Monopol“ beschreibt, dass die Marktm echanismen selbst dazu führen, dass der Markt durch nur einen Anbieter abgedeck t wird. Ein solche s Marktve rsagen tr itt au ch in de r

Wasserwirtschaft ein. H ieraus resultiert die No twendigkeit eines staat lichen Eingriffs. Dies soll im Folgenden hergeleitet werden.

Die Bildung von natürlichen Monopolen ist in der Wasserwirtschaft vor allem auf sinkende Durchschnittskosten zurückzuführen: Die Aufgabe n der Wasserversorgung und

Abwasserentsorgung werden m ithilfe von Leitungsne tzen realisiert. Diese Netzstruktur m uss zunächst bereitgestellt und daraufhin instandg ehalten werden. Als Voraussetzung dafür, das s ein Unternehm er überhaupt im Wa ssermarkt tä tig werden kann, entstehen ihm also Kosten. Diese Fixkosten fallen jedoch bei steigendem Absatz imm er weniger ins Gewicht. Die

Durchschnittskosten pro Liter W asser sinken, je m ehr W asser durch da s Netz geleitet wird. Dieses Phänom en wird als Bündelungs- od er Größenvorteil bezeichnet. Durch seine

Ausnutzung werden günstigere Preise für die Verbraucher ermöglicht. Im Ergebnis kann ein einzelner U nternehmer den gesam ten Markt g ünstiger bed ienen als m ehrere W ettbewerber mit jeweils eigenem Ne tz. Ein Größenvorteil f ührt allerdings nicht zw angsläufig zu einem natürlichen Monopol. Es komm t auf das Aus maß des Vorteils an. A ussagen zur

Kostenstruktur in der Wasse rwirtschaft können au s der aktuellen Marktlage entnomm en werden: Sowohl im Bereich der Wasserversorgung als auch in der Abwasserentsorgung geben die Verbände einen Fixkostenanteil von 70 bi s 80% an. Darin enthalten ist ein Anteil von 21,5% (Trinkwasserversorgung) bzw. 29% (Abw asserentsorgung) an den Gesam tkosten für Abschreibungen. ² Da die Bündelungsvorteile dem entsprechend groß sind, bildet sich in der Wasserwirtschaft aus den natürlichen Marktprozessen heraus ein Monopol. 3

Es stellt sich die Frage, ob ein privat es Monopol in der W asserwirtschaft negative

Auswirkungen hätte. Grundsätzlich geht von einem Monopol immer die Gefahr aus, dass der Monopolist seine Marktmacht nutzt, um die andere Marktseite auszubeuten. ⁴ Die Verbraucher können auf überzogen e Preise m angels and erer Anbieter oder subs titutiver Güter nicht reagieren. Die Ausbeutungsgefahr wird jedoch wirtschaftstheoretisch eingedämm t, je

nachdem in welchem Maße der Monopolist durch potenzielle Konkurrenz bedroht ist. Muss er damit rechnen, dass ein anderer Anbieter prob lemlos in den Markt eindringen und durch

² Vgl.: B ranchenbild de r deutschen Wasserwirtschaft 20 08, he rausgegeben vo n den Ver bänden der Wasserwirtschaft: ATT, BDEW, DBVW, DVGW, DWA, VKU, S. 18, 19

³ Vgl. zur Th eorie des natürlichen Mono pols: Fritsch , Michael / Wein, T homas / Ewers, Hans-Jürgen: Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 6. Auflage, Vahlen, S. 179-216

Der etwas u mfassendere (siehe eb enda: S. 187 ) Begriff d er Subadditivität wird hier n icht erwäh nt, da die sinkenden Durchschnittskosten eine präzisere Erklärung ermöglichen.

⁴ Vgl. ebd.: S. 203 ff.

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niedrigere Preise schnell die Nachfrage auf sich ziehen kann, so wird er seine monopolistische Macht erst gar nicht ausnutze n. Dieser Ansatz der Angreifb arkeit eines Marktes hängt von den Marktzutrittsschranken ab, m it denen sich ein po tenzieller W ettbewerber konfrontiert sieht. ⁵ Für die W asserwirtschaft spie len in die sem Zusa mmenhang die i rreversiblen Kosten die entscheidende Rolle. Irreversibel ist der Teil der Kosten, der im Falle eines Marktaustrittes unwiederbringlich verloren geht. Der in den Wassermarkt eingetretene Konkurrent kann ein von ihm ge schaffenes Leitungsnetz nur m it st arken Einschränkungen für andere Zwecke nutzen oder verkaufen. Ihm entsteht beim Mark taustritt ein W ertverlust, den er schon bei seinen Markteintrittsüberlegung en berücksichtigen m uss. Ist der Wertverlust, also der irreversible Kostenanteil, groß, wird er das Risiko scheuen und erst gar nicht in den Markt eintreten. Da die Scha ffung von Leitungsnetzen wie auch der Bau von Wasseraufbereitungsanlagen sehr hohe Kosten m it sich bringt, ist dies in der

Wasserwirtschaft der Fall. Der Monopolist hat in der Wasserwirtschaft also keine Konkurrenz en seine Marktm acht ausnutzen. ⁶ Ein zu befürchten und kann in einem gewissen Rahm

marktinterner Kontrollmechanismus greift im Wassermarkt nicht, da er nicht angreifbar ist.

Unter der Voraussetzung, dass ein natürliches Monopol in einem unangreifbaren Markt besteht, sieht die Forschung - unter Abwägung von Kosten und Nutzen der einzelnen Maßnahmen - die Notwendigkeit eines staatlichen Eingreifens. 7

2. Öffentliche Aufgabenwahrnehmung oder Regulierung 

Es stellt sich sodann die Frage, wie der Staat in den Markt eingreifen soll. Unterschieden wird zwischen zwei Ansätzen: erstens der Regulie rung des Marktes; zweitens der Erledigung der Aufgabe durch den Staat. ⁸ Bei einer Marktregulierung wi rd ein gesetzlicher Rahm en geschaffen, der eine Ausnutzung der Marktm acht verhindert. Dies wird durch eine Kontrolle des Monopols realisiert, welche entweder direkt durch den Staat erfolgt oder durch den Markt selbst, indem der Staat einen Rahmen für W ettbewerb schafft. I m Rahmen des Ansatzes der

⁵ Die Th eorie der “co ntestable markets” und ih re Auswirkungen au f natürliche Mono pole wird hier nur knapp angeschnitten - ausführlich: Baumol, William J. / Pan zar, John C. / Willig, Robert D.: Contestable Markets And the Theory of Industry Structure, HBJ, 1982, insb. S. 279-303.

Die deutsche Übersetzung der Begrifflichkeiten orientiert sich an: Von Hagen, Jürgen / W elfens, Paul / Börsch-Supan, Axel: Springers Handbuch der Volkswirtschaftslehre 2, Wirtschaftspolitik und Weltwirtschaft Springer, 1997, S. 55-58

⁶ Vgl. h ierzu den Ged anken des “su stainable v ector of prices”: Bau mol, W illiam J. / Pan zar, John C. / Willig, Robert D.: Contestable Markets And the Theory of Industry Structure, HBJ, 1982, S. 290.

⁷ Vgl. ebd.:, S. 477-483

⁸ Vgl.: Gu sy, Ch ristoph: Priv atisierung v on Staatsau fgaben: Kriterien - Grenzen - Folgen, Nomos Verlagsgesellschaft, 1998, S. 20

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staatlichen Aufgabenerledigung wird das pr ivate Monop ol in ein ö ffentliches Monopol umgewandelt. 9

Aus der Monopoltheorie ergibt sich, dass der st aatliche Eingriff in den Markt so gering wie möglich sein soll. De mentsprechend wird unt er einem staatlichen Ein griff vorrangig eine gesetzliche Regulierung verstanden. Sie soll sich nach Mög lichkeit auf den durch irreversible Kosten betroffenen Sektor eines Marktes beschränken. ¹⁰ Diese Forderung konkretisiert sich in der Überlegung, dass ein Monopol, welches au f eine m Vermögen wie den Leitungsnetzen beruht, bei gemeinsamer Nutzung dieses Vermögens seine Monopoleigenschaft verliert. ¹¹ Die Nutzung der W assernetze müsste allen Konkurrent en ermöglicht werden, sodass W ettbewerb in den vor- und nachgelagerten Sektoren (Erzeugung, Absatz) möglich bleibt.

3. Anknüpfung an die Privatisierungs­ und Liberalisierungsdiskussion   Der Ausgangspunkt der Monopoltheorie war ein bish er vom Staat unbeeinfl usster Markt. In der Realität des deutschen W assermarktes gab es diese Situa tion aber nie. Die

leitungsgebundene W asserversorgung und Abwasse rentsorgung wurde von Beginn an durch den Staat realisiert. ¹² Der Mark t wurde zudem so regulie rt, dass d ie W asserwirtschaft, zugunsten der kommunalen Aufgabenwahrnehm ung, vom Wettbewerb ausgenomm en wurde. Es wurde also per Gesetz ein öffentliches Mo nopol statuiert. Diese Struktur des deutschen Wassermarktes, also das Prinzip d er staatlic hen Aufgabenwahrnehm ung, hat sich trotz der Privatisierungstendenzen wie schon beschrieben bis heute nicht grundlegend verändert.

Die sich aus der Monopoltheorie ergebende Forderung eines m öglichst geringfügigen

Eingriffes verlang t somit in der h eutigen Situation ein Zurücktreten des Staates. Dem entsprechen die beiden Begri ffe „Liberalisierung“ und „P rivatisierung“: Die Liberalisierung rbseinschränkenden Regulierungen. ¹³ Unter einer fordert die Aufhebung von wettbewe

Privatisierung wird in diesem Zusammenhang die Übergabe der bisher staatlichen A ufgaben der W asserwirtschaft in die Hände von privaten Unternehm en verstanden. Die Forderungen

⁹ Natürlich geschieht auch dies durch und im Rahmen von Gesetzen.

¹⁰ Vgl.: Bau mol, William J. / Panzar, Joh n C. / Willig, Robert D.: C ontestable Mark ets And th e Theo ry of Industry Structure, HBJ, 1982, S. 482, 483

¹¹ Vgl.: Hamer, Eb erhard / Geb hardt, Rain er: Priv atisierungspraxis - Hilfe zu r Um stellung von Staa ts- auf Privatwirtschaft, Mittelstandsinstitut Niedersachen, 2. Auflage, S. 156

¹² Dies ist vor al lem auf z wei Faktoren zurückzuführen. Zum einen verfügen die Kommunen im Gegensatz zu privaten Unternehmen über die Möglichkeit per Satzung einen Anschluss- und Benutzungszwang zu statuieren. Somit verfügen sie über eine Handhabe zur Errichtung eines flächendeckenden Netzsystems. Zum anderen stellt auch eine erst i n ferner Zukunft zu erwartende Amortisierung der Netzinvestitionen für den Staat kein so gro ßes Problem dar wie für private Unternehmer.

¹³ Vgl.: Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit - Zur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S.

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nach Liberalisierung und Privatisierung st ehen in einem engen Zusammenhang. Die

Liberalisierung soll W ettbewerb ermöglichen, welcher dazu führt, dass die nun privatisierten Unternehmer die Aufgabe effizienter erled igen als dies zuvor durch den Staat geschah. Die Möglichkeit durch Liberalisier ung Wettbewerb zu erzeugen soll im Folgenden noch einm al näher erläutert werden.

4. Liberalisierung 

Liberalisierung zielt im Allgem einen darauf ab , W ettbewerb zu gen erieren. Dieser soll zu effizienterer Produktion und letztlich zu günsti geren Preisen für die Verbraucher führen. ¹⁴ Den umfassendsten W ettbewerbsansatz verspricht das in den übrigen Netzsektoren (Energie, Telekommunikation) angewandte Durchleitungsmodell. De mzufolge würde ein einzelnes Wassernetz von m ehreren W ettbewerbern genutz t werden. Die Netznutzung ist in diesem Modell staatlich reguliert, wobei das Netz selbst jedoch durchaus in privater Hand liegen kann. Ein solcher ordnungspolitischer A nsatz würd e ein größtmögliches Maß an Wettbewerb generieren, da in den vor- und nachgelagert en Sektoren Wettbewerb im Markt möglich

wäre. ¹⁵ Wettbewerb im Markt m eint die klassisc he Form von W ettbewerb, in dem m ehrere ¹⁶ Anbieter um die Endkunden konkurrieren. Er wird unterschieden von dem be i

Privatisierungen im Wassermarkt heute angewandten Prinzip des Wettbewerbs um den Markt. Bei einem Wettbewerb um den M arkt konkurrie ren die A nbieter nicht um die Endkunden, sondern um den Zugang zum Markt, in dem da nn anschließend ein einzelner Anbieter allen Verbrauchern gegenübersteht. Diese Fo rm des Wettbewerb s wird auch als

Ausschreibungswettbewerb bezeichnet. ¹⁷ Eine Regulierung, die sich - statt den ganzen Markt zu regeln - auf d ie W assernetze beschr änkt, würde also ei ne weiterreichende Wettbewerbsform ermöglichen.

Gegenwärtig ist der Wasserm arkt einer um fassenden Regulierung ausgesetzt, welche einen Wettbewerb i m Markt verhindert. Das Gese tz gegen W ettbewerbsbeschränkungen (GWB) nimmt die Wasser versorgung vom Wettbewerb aus. Hierzu verweist der §131 VI GWB auf die §§103, 103a und 105 des GWB in der alten Fassung. Dort wird den Kommunen die

¹⁴ Vgl.: Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit - Zur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S. 125

¹⁵ Vgl. ebd.: S. 176 ¹⁶ Vgl.: Um weltbundesamt, Liberalisierung der de utschen Wasse rversorgung: A uswirkungen auf de n Gesundheits- und U mweltschutz, Skizzier ung eines Or dnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 33

¹⁷ Vgl.: Oelmann, Mark: Ei n geei gneter wet tbewerblicher R ahmen für d ie deutsche W asserwirtschaft, IWP Diskussionspapier, Institut für Wirtschaftspolitik, Köln, Nr. 03, 2003, S. 5

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Möglichkeit gegeben, ihre Gebietsmonopole dur ch verschiedene Verträge abzusichern. ¹⁸ Damit ist die W asserwirtschaft der letzte Netz sektor, der vom W ettbewerb ausgenommen ist. Die Streichung dieser Ausnahm e würde zu einem Recht auf Netzzugang seitens privater Unternehmer führen, die im Wassermarkt tätig werden wollen. ¹⁹ Sie wurde vor und nach der Novellierung des GW B diskutie rt, jedoch nicht um gesetzt. Dies hängt m it den spezif ischen Eigenschaften des Gutes W asser zusamm en, welche auch ein Durchleitungsm odell

erschweren. Es folgt eine nicht abschließe nde Darstellung zu den Schwierigkeiten der Durchleitung: 20

Zunächst ist W asser kein einheitliches Gut. Die gem einsame Nutzung der Leitungen würde dazu führen, dass Wässer au s verschiedenen Quellen, die von unterschiedlicher Beschaffenheit sind, verm ischt würden. Dies kann zu nachteiligen hygienischen Veränderungen führen, welche die Nutzba rkeit des Mischwasse rs als Trinkwasser

einschränken. Eine ähnliche Problem atik is t jedoch bereits von den Fernleitungen bekannt: Durch den Zeitfaktor komm t es dort ebenfall s zu Veränderungen der Wasserqualität. Die hygienische Problem atik kann durch begleite nde Maßnahm en, zum Beispiel C hlorungen, behoben werden. Die Chlorung an sich stellt ab er bereits eine Minde rung der W asserqualität dar. Die hierdurch entstehenden Kosten könnten außerdem dazu führen, dass die Durchleitung unökonomisch ist.

Weiterhin ist im W asserbereich kein nationales Verbundnetz vor handen. Eine Durchleitung könnte also allenfalls im Rahm en kleinerer Regionen erfolgen. Ein Verbundnetz wäre sowohl in der Erstellung als auch in der Nutzung kos tenintensiv. Denn die Tr ansportkosten sind im

¹⁸ Vgl.: Rehberg, Jörg: Wasserrahmenrichtlinie und Privatisierungsfolgenrecht, Centaurus, 2005, S. 108 Zu den ei nzelnen Ve rtragsarten: e bd., S. 158, 1 59; o der: Um weltbundesamt, Li beralisierung der de utschen Wasserversorgung: Auswirkungen au f de n G esundheits- und Um weltschutz, S kizzierung ei nes Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 14

¹⁹ Vgl.: Um weltbundesamt, Liberalisierung der de utschen Wasse rversorgung: A uswirkungen auf de n Gesundheits- und U mweltschutz, Skizzier ung eines Or dnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 22

²⁰ Probleme d er ök ologischen Nach haltigkeit (z. B. du rch üb ermäßige Entnahme au s b esonders günstigen Quellen) so wie j uristische Zulässigkeitsüberlegungen (Selbstverwaltungsrecht au s Art. 28 GG) u nd ei ne erforderliche Modifikation des Anschluss- und Benutzungszwanges kommen noch hinzu. Vgl. zu den im Folgenden beschriebenen Problemen einer Durchleitung in der Wasserversorgung: Umweltbundesamt, Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung: Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz, Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft, 2000, S. 33-35 Bundeskartellamt, Ausnahmebereiche des Kartellrechts - Stand und Perspektiven der 7. GWB-Novelle, 2003, S. 33

Grobosch, Michael: Grundwasser und Nachhaltigkeit - Z ur Allokation von Wasser über Märkte, 2003, S. 160-162, 176, 177

Clausen, Hartmut / Scheel e, Ul rich: St rukturwandel i n der Wasserversorgung - Zwi schen Li beralisierung und nachhaltiger Entwicklung, S. 7, 8, in: Umwelt und Wirtschaft in Nied ersachen: Märkte, Innovationen, Chancen, Anreize und Instrumente, Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung, 2003 Rehberg, Jörg: Wasserrahmenrichtlinie und Privatisierungsfolgenrecht, Centaurus, 2005, S. 157, 163-169