Inhaltsverzeichnis

I.  Inhaltsverzeichnis  II

II.  Abkürzungsverzeichnis  III

1.  Einleitung  1

2.  Grundlagen und Entwicklung des Luftverkehrsrechts  3

2.1  Die internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) und das Chicagoer Abkommen  4

2.2  Europäische Richtlinien  5

2.3  Deutsche Gesetzesgrundlagen.  6

3.  Instrumente zur Schadstoffminderung im Luftverkehr.  6

3.1  Finanzielle Instrumente  7

3.2  Ordnungsrechtliche Maßnahmen  9

3.3  Operative Maßnahmen  10

3.4  Fazit  10

4.  Vereinbarung des Emissionshandels mit dem Völkerrecht.  11

4.1  Die Aufgabenübertragung an die ICAO.  11

4.2  Die Vereinbarkeit mit dem Chicagoer Abkommen.  12

4.3  Die Vereinbarkeit mit bilateralen Luftverkehrsabkommen.  14

4.4  Fazit  15

5.  Die Einbeziehung des Luftverkehrs in das Europäische Emissionshandelssystem  15

5.1  Anwendungsbereich  16

5.2  Gesamtmenge der Zertifikate für den Luftverkehr.  17

5.3  Zuteilung von Zertifikaten durch Versteigerung.  18

5.4  Zuteilung und Vergabe von Zertifikaten  18

5.5  Sonderreserve  20

5.6  Überwachungs- und Berichterstattungspläne.  22

5.7  Projektbezogene Mechanismen.  22

5.8  Gültigkeit der Zertifikate und Sanktionsmechanismen  22

6.  Die Entwicklung des EU-ETS und die sich daraus ergebenen Änderungen für die 3.  

Handelsperiode.   23

I

7.  Schlussbetrachtung.  27

III.  Literaturverzeichnis.  IV

II

II. Abkürzungsverzeichnis

ATM Air Traffic Management, Luftverkehrsmanagement CAEP Committe On Environmental Protection CDM Clean Development Mechanism, Mechanismus zur umweltgerechten Entwicklung CER Certified Emission Reductions, zertifizierte Emissionsreduktionseinheiten ChA Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt, „Chicagoer Abkommen“ DEHSt Deutsche Emissionshandelsstelle EH-RL Emissionshandels-Richtlinie, RL 2003/87/EG EHVV Emissionshandels-Versteigerungsverordnung ERU Emission Reduction Unit, Emissionsreduktionseinheit EU-ETS European Emission Trading Scheme, Europäisches Emissionshandelssystem IPCC Intergovernmental Panel On Climate Change, Zwischenstaatlicher Ausschuss über Klimaänderungen KP Kyoto-Protokoll LTO Landing-Take-Off Zyklus THG Treibhausgase

III

1. Einleitung

Auf der Erdoberfläche ist ein kontinuierlicher Anstieg der durchschnittlich gemessenen Temperatur zu beobachten. Elf der zwölf Jahre zwischen 1995 und 2006 zählen zu den wärmsten Jahren seit Beginn der Temperaturmessung. Im gemessenen 100-jahre Trend (1906 - 2005) war der beobachtete Temperaturanstieg nach neuesten Messungen mit 0,74 (0,56 bis 0,92) °C, um 0,14 °C höher als die vorangegangenen Daten (1901 - 2000) und als die Annahmen aus dem dritten Lagebericht des Zwischenstaatlichen Ausschusses über Klimaänderungen (IPCC). ¹ Als Ursache für den Klimawandel wird der vermehrte Ausstoß von Treibhausgasen (THG), insbesondere von Kohlenstoffdioxid (CO 2 ), verantwortlich gemacht. Im Zeitraum von 1970 bis 2004 stiegen die THG-Emissionen um 70% und der jährliche CO 2 -Ausstoß um 80% an. ² Um die Treibhausgaskonzentration auf einem Niveau zu halten, das eine gefährliche anthropogene Beeinflussung des Klimasystems ausschließt, trat 2005 das Europäische Emissionshandelssystem (EU-ETS) in Kraft. Ziel war es, die Emissionen in den Sektoren Industrie und Energieversorgung, auf Grund ihres Hauptanteils mit 79 % aller anthropogenen THG-Emissionen, ³ zu senken und somit die Ziele des Kyoto-Protokolls (KP) zu erfüllen (Senkung der THG Emissionen bis zum Jahre 2012 um 5% im Vergleich zum Jahre 1990) ⁴ . Am 19. November 2008 beschloss die Europäische Union den Luftverkehr ab 2012 in das EU-ETS mit einzubeziehen. ⁵ Der Transportsektor ist für 20,3 % ⁶ der anthropogenen THG-Emissionen verantwortlich, wenngleich der Luftverkehr einzeln betrachtet lediglich einen Anteil von ungefähr 3% ⁷ trägt. Besorgniserregend ist jedoch das enorm starke Wachstum der Luftverkehrsbranche. Mit einer jährlichen Wachstumsrate von 4,3 % ⁸ im Zeitraum von 1990 bis 2003 ist der Luftverkehrssektor der mit Abstand am

¹ S.30 Intergovernmental Panel on Climate Change (2008): Climate Change 2007 Synthesis report. Genf.

² S.36 Climate Change 2007 Synthesis report

³ S.36 Climate Change 2007 Synthesis report

⁴ Art.3 Abs.1 Vereinte Nationen (11. Dezember 1997): Protokoll von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten

Nationen über Klimaänderungen. KP.

⁵ Rat der Europäischen Union: Richtlinie 2008/101/EG zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG zwecks Einbeziehung des

Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft. Abl. L 8/3, vom 13.

Januar 2009.

⁶ S.105 Koch, Hans-Joachim (Juni 2008): Umweltgutachten 2008. Umweltschutz im Zeichen des Klimawandels.

Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU). Berlin: E. Schmidt (Band 1).

⁷ S. 2 Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Brüssel, den 27 September 2005): Verringerung der

Klimaauswirkungen des Luftverkehrs. KOM(2005) 459.

⁸ S. 2 KOM(2005) 459

1

schnellsten wachsende Sektor. Bis zum Jahre 2050 wird ein Anstieg des Anteils an den gesamten anthropogenen Emissionen auf 3% erwartet. 9

Besonders deutlich wird die Notwendigkeit der Einsparungen im Luftverkehr auf Grund der Tatsache, dass lediglich ein Drittel der treibhauswirksamen Luftverkehrsemissionen, von CO ² bedingt sind. Hinzu kommt, dass die Klimawirksamkeit der übrigen THG noch nicht vollends bestimmt werden kann und es diesbezüglich weiterer Untersuchungen bedarf. Die zusätzlich emittierten THG sind Stickstoff (NO x ), Wasserdampf (H 2 O), Schwefeldioxid (SO x ) und Rußpartikel.

Nach dem IPCC Sonderbericht von 1999 „Aviation and the global atmosphere“ ¹⁰ hat Stickstoff in der oberen Troposphäre eine größere Auswirkung auf das Klima als an der Erdoberfläche. Bis 1992 führte die Stickstoffemission bereits zu einem Wachstum des Ozonloches um 0,4%. ¹¹ Für das Jahr 2050 wird ein durch NO x hervorgerufenes Wachstum des Ozonloches von 1,2% ¹² prognostiziert. Es wird aber zudem angenommen, dass NO x eine positive Auswirkung auf das treibhauswirksame Gas Methan hat. Die Methankonzentration in der Luft, bedingt durch den Luftverkehr, hatte sich nach Schätzungen bis zum Jahre 1992 um 2% verringert, bis 2050 wird eine Reduktion von 5% angenommen. ¹³ Eine geringere erwärmende Wirkung als NO x und CO 2 geht vom emittierten Wasserdampf aus, in der Troposphäre wird es meist innerhalb von ein bis zwei Wochen von Niederschlägen beseitigt. In der unteren Stratosphäre kann es jedoch zu einer größeren Konzentration heranwachsen und dadurch eine verstärkte erwärmende Wirkung auf das Klima haben. Neben H 2 O haben auch die durch den Luftverkehr emittierten Schwefeldioxide und Rußpartikel eine geringe Auswirkung auf die Erderwärmung. Weitaus bedeutender ist hingegen die Klimawirkung von Kondensstreifen, deren erwärmende Wirkung mit hohen dünnen Wolken gleichzusetzen ist. Im Jahre 1992 wurde angenommen, dass etwa 0,1% der Erdoberfläche mit Kondensstreifen bedeckt waren. ¹⁴ Dieser Wert soll bis 2050 auf 0,5% steigen. ¹⁵ Zusätzlich wird ein direkter Zusammenhang mit der Bildung von Cirruswolken vermutet. Der durch den Luftverkehr

⁹ S. 16, Intergovernmental Panel on Climate Change (1999): Aviation and the global atmosphere. A Special Report of IPCC

Working Groups I and III.

¹⁰ Intergovernmental Panel on Climate Change (1999): Aviation and the global atmosphere. A Special Report of IPCC

Working Groups I and III.

¹¹ S.16, Aviation and the global atmosphere

¹² S.16, Aviation and the global atmosphere

¹³ S.16/17, Aviation and the global atmosphere

¹⁴ S. 17, Aviation and the global atmosphere

¹⁵ S. 17, Aviation and the global atmosphere

2

hervorgerufene Anstieg von Cirruswolkenbildung wurde bis Ende der 90er Jahre auf 0-0,2% der Erdoberfläche geschätzt und soll bis 2050 auf bis zu 0,8% ansteigen. ¹⁶ Gegenstand dieser Arbeit soll es sein mögliche Instrumentarien zur Schadstoffreduktion im Luftverkehr und die rechtliche Ausgestaltung der Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-ETS darzustellen. Vor dem Hintergrund der beschlossenen Einbeziehung des Luftverkehrs in den europäischen Emissionshandel stellt sich die Frage, ob das gewählte Instrument auf den internationalen Luftverkehr anwendbar ist und zu einer effektiven THG-Reduktion im Luftverkehr führen kann?

Abschnitt 2 stellt die grundlegende Entwicklung der internationalen zivilen Luftfahrt einschließlich ihrer internationalen, europäischen und nationalen Gesetzesgrundlagen dar. Auf Grund des enormen Wachstums der Luftverkehrsbranche und der vielfältigen Auswirkungen auf das Klima, behandelt der dritte Abschnitt die Frage, welche Instrumentarien zur Schadstoffminderung im Luftverkehr denkbar und in welchem Maße diese zielführend seien. Vor dem Hintergrund der internationalen Verflechtung des Luftverkehrs muss die Frage gestellt werden, ob die beschlossene Einbeziehung des Luftverkehrs in den EU-ETS aus internationaler Sicht rechtlich durchführbar ist (4. Abschnitt) und wie diese auf europäischer Ebene durchgeführt werden soll (5. Abschnitt). Im 6. und letzten Abschnitt wird die bisherige Entwicklung des EU-ETS, sowie die von der Kommission herausgearbeiteten Änderungen für die dritte Handelsperiode dargestellt.

2. Grundlagen und Entwicklung des Luftverkehrsrechts

Der Artikel 3 KP bildet die Grundlage für den europäischen Emissionshandel und formuliert ein eindeutiges Minderungsziel für die sechs in Anlage A genannten Treibhausgase. ¹⁷ Für die Einbeziehung des Luftverkehrs in das EU-ETS fehlt hier jedoch eine konkrete Grundlage. Zum einen ist nur CO 2 , welches lediglich ein Drittel der Luftverkehrsemissionen ausmacht, im KP enthalten. Zum anderen erhält der Luftverkehr eine gewisse Sonderstellung. Nach Artikel 2 Abs. 2 KP haben „die […] Vertragsparteien ihre Bemühungen um eine Begrenzung oder Reduktion von nicht durch das Montrealer Protokoll geregelten Treibhausgasen aus dem Luftverkehr […] im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation“ fortzusetzen. Infolgedessen kann der Luftverkehr nicht mit der gleichen Vertragsgrundlage

¹⁶ S.18, Aviation and the global atmosphere

^{17 Kohlendioxid (CO} 2 ^{), Methan (CH} 4 ^{), Distickstoffoxid (N} 2 O), Teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFC),

^{Perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC), Schwefelhexafluorid (SF} 6 )

3

wie der Energie- oder der Industriesektor in ein gemeinschaftliches Emissionshandelssystem einbezogen werden.

Die Stellung der ICAO sowie die europäischen und deutschen Gesetzesgrundlagen werden im Folgenden erläutert.

2.1 Die internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) und das Chicagoer Abkommen

Das Abkommen über die internationale Luftfahrt, „das Chicagoer Abkommen“ (ChA) wurde am 7.12.1944 auf der internationalen Zivilluftfahrt-Konferenz in Chicago verabschiedet. Als Reaktion auf die stetige Zunahme des Luftverkehrs, den Ausbau der transatlantischen Verbindung in den dreißiger Jahren, sowie dem vermehrten Flugzeugbau im Zweiten Weltkrieg, wurde es notwendig den internationalen zivilen Luftverkehr neu zu regeln. Neben dem ChA entstanden zwei Zusatzabkommen, die „Vereinbarung über den Durchflug im Internationalen Fluglinienverkehr“ ¹⁸ und die „Internationale Transportvereinbarung“ ¹⁹ . Gleichzeitig wurde die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) mit dem Primärziel „die Grundsätze und die Technik der internationalen Luftfahrt zu entwickeln sowie die Planung und Entwicklung des internationalen Luftverkehrs zu fördern […]“. ²⁰ Unter Art. 44 lit. a bis i ChA sind weitere Unterziele definiert. Als Beispiel: „ein sicheres und geordnetes Wachstum der internationalen Zivilluftfahrt in der ganzen Welt zu gewährleisten“ 21 , „gewährleisten, daß die Rechte der Vertragsstaaten voll beachtet werden […]“ 22 und „eine unterschiedliche Behandlung von Vertragsstaaten zu vermeiden“ 23 . Die ICAO ist seit dem 5.5.1947 eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Zum jetzigen Stand (Oktober 2009) haben das Abkommen 190 Vertragsstaaten unterzeichnet. ²⁴ Dieses wird zusätzlich von zahlreichen bilateralen Luftverkehrsabkommen ergänzt. Die Bundesrepublik Deutschland hat momentan 132 bilaterale Luftverkehrsabkommen geschlossen. 25

¹⁸ Vorbemerkung Abs.1, Vereinte Nationen (7. Dezember 1944): Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt. ChA,

vom BGBl. 1999 II S.307.

¹⁹ Vorbemerkung Abs.1, ChA

²⁰ Art. 44, ChA

²¹ Art. 44 ChA lit. a

²² Art. 44 ChA lit. f

²³ Art. 44 ChA lit.g

²⁴ Liste der Vertragsstaaten, http://www.icao.int/cgi/goto_m.pl?cgi/statesDB4.pl?en, abgerufen am 08.09.2009

²⁵ Nach Auskunft von Silke Radecke im Auftrag des Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Referat LR

13 - Internationaler Luftverkehr

4

2.2 Europäische Richtlinien

Auf europäischer Ebene ist zunächst der Artikel 6 EG ²⁶ in Bezug auf die Emissionsminderungen im Luftverkehr zu nennen. „ Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen […] in […] Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden.“. In den Artikeln 70 bis 80 EG sind allgemeine Normen für den europäischen Verkehr normiert. Die Einbeziehung des Luftverkehrs in den EU-ETS ist durch die RL 2008/101/EG festgelegt, in Verbindung mit der 2007/589/EG ²⁷ Entscheidung „Überwachung und Berichterstattung betreffend

Treibhausgasemissionen im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG 28 [EH-RL (Anm. d. Verf.)]“, geändert durch die Entscheidung 2009/339/EG ²⁹ . Von weiterer Bedeutung ist die Verordnung der Europäischen Kommission (EG) Nr. 748/2009 ³⁰ , welche eine Liste über die Zuordnung eines Luftfahrzeugbetreibers zu einem Verwaltungsmitgliedsstaat enthält. Ein Verwaltungsmitgliedsstaat ist der „Mitgliedstaat, der für die Verwaltung des Gemeinschaftssystems in Bezug auf einen Luftfahrzeugbetreiber […] zuständig ist.“ 31 Der Luftfahrzeugbetreiber wird definiert als „die Person, die ein Flugzeug zu dem Zeitpunkt betreibt, zu dem eine Luftverkehrstätigkeit im Sinne des Anhangs I [EH-RL (Anm. d. Verf.)] durchgeführt wird, oder, wenn die Identität der Person unbekannt ist oder vom Flugzeugeigentümer nicht angegeben wird, den Eigentümer des Flugzeugs“. 32

²⁶ Europäische Gemeinschaft: Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. ABl EG Nr. C 325 S.33, vom

24.12.2002.

²⁷ Kommission der Europäischen Gemeinschaften (18. Juli 2007): Entscheidung der Kommission zur Festlegung von

Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Treibhausgasemissionen im Sinne der Richtlinie

2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (Monitoring-Leitlinien). ABl. L 229/1 Entscheidung 2007/589/EG,

zuletzt geändert durch die Entscheidung 2009/339/EG, vom 16. April 2009.

²⁸ Rat der Europäischen Union (13. Oktober 2003): Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über

ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie

96/61/EG des Rates. ABl L 275/32, vom 5.6.2009, zuletzt geändert durch die Richtlinie 2009/29/EG.

²⁹ Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Entscheidung der Kommission zur Änderung der Entscheidung

2007/589/EG zwecks Einbeziehung von Leitlinien für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen und

Tonnenkilometerdaten aus Luftverkehrstätigkeiten. ABl. L 103/10, 2009/339/EG, vom 16. April 2009.

³⁰ Kommission der Europäischen Gemeinschaften (5. August 2009): Verordnung der Kommission über die Liste der

Luftfahrzeugbetreiber, die am oder nach dem 1. Januar 2006 einer Luftverkehrstätigkeit im Sinne von Anhang I der

Richtlinie 2003/87/EG nachgekommen sind, mit Angabe des für die einzelnen Luftfahrzeugbetreiber zuständigen

Verwaltungsmitgliedstaats. (EG) Nr. 748/2009.

³¹ Art. 3 lit. q EH-RL

³² Art. 3 lit. o EH-RL

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