Inhalt

1.  Einleitung  3

1.1.  Problemstellung und Themenrelevanz  3

1.2.  Zentrale Fragestellung  4

1.3.  Aufbau der Arbeit  4

2.  Theoretischer Background: Policy Change  5

2.1.  Der „Discourse coalition“-Ansatz nach M. Hajer  5

2.2.  Sabatiers Advocacy Coalition Approach  6

2.3.  Discourse vs. Advocacy-Coalitions  8

3.  Der Brenner Basistunnel: Ein länderübergreifendes Politikum  9

3.1.  Der BBT: Geschichte, Zahlen, Daten, Fakten  9

3.2.  Geteilte Meinungen  11

3.3.  Analyse des vorherrschenden Diskurses  20

3.4.  Policy Change in Tirols Verkehrspolitik  23

4.  Konklusion  24

4.1.  Resümee  24

4.2.  Beantwortung der Forschungsfrage  24

LITERATURVERZEICHNIS   26

2

Ausgehend von diesen Überlegungen stellt sich zu Beginn der Arbeit nun folgende zentrale Fragestellung:

F1: Wie kommt es zum Politikwandel (policy change) in Tirols Verkehrspolitik rund um die Debatten um den Brenner Basistunnel? Was sind die zentralen Faktoren für policy change?

Daraus abgeleitet stelle ich aufbauend auf die verschiedenen theoretischen Konzepte von Hajer und Sabatier folgende Hypothese auf: H1: Die vorherrschende/n story line/s (im Sinne von Hajers Diskurskoalitionen-Ansatz) sind ausschlaggebend für den Policy Change in Tirols Verkehrspolitik.

1.3. Aufbau der Arbeit

Im folgenden Kapitel werden die beiden theoretischen Analysemodelle von Maarten Hajer auf der einen und Paul Sabatier auf der anderen Seite vorgestellt - sie sollen Grundlage für diese Proseminararbeit sein. Kapitel 3 befasst sich explizit mit dem Brenner Basistunnel, den Fakten zum Projekt und den jahrelangen kontroversiell geführten Debatten in der Öffentlichkeit. Der vorherrschende Diskurs und die Koalitionen sollen letztlich nach den Modellen von Hajer und Sabatier verortet werden. Im abschließenden vierten Kapitel wird die eingangs aufgestellte Forschungsfrage beantwortet und die Hypothese verifiziert oder falsifiziert.

Es gilt letztlich auch herauszufinden, welcher theoretische Ansatz sich „besser“ für diese spezifische Politikfeldanalyse und bezogen auf diese Fallstudie eignet bzw. wo die Grenzen der Beschreibung liegen. Auch muss man hier berücksichtigen, dass der Policy-Wandel eventuell noch nicht in dem Maße eingetreten oder erkennbar ist. Die Fallstudie wird anhand von Medienberichten, Sekundärliteratur sowie Dokumenten, Presseaussendungen und Stellungnahmen der Akteure erstellt - dies kann also zeitweise zu einem mehr anekdotischen denn wissenschaftlichen Charakter führen.

Politische Probleme sind sozial konstruiert. Ob eine Situation zu einem politischen Problem wird, hängt von den Narrativen ab, in denen es diskutiert wird. Beispielsweise stellen tote bzw. kranke Bäume noch kein politisches Problem dar. Wird die Situation aber im Kontext von Klimawandel oder Umweltverschmutzung bzw. Schadstoffbelastung diskutiert, erhält dies eine andere Dimension. Die Verwendung der Sprache spielt hier eine wichtige Rolle in der Politik (vgl. Hajer 1993, 44). Wie über ein bestimmtes Problem gesprochen wird ist aber nur eine Frage in Maarten Hajers Überlegungen zur Diskursanalyse. So stellt sich vor allem auch die Frage, wer über ein spezifisches Problem spricht und was getan werden kann bzw. sollte. Es ist also nicht nur wichtig, die Worte innerhalb eines Diskurses zu untersuchen, sondern auch die Positionen der jeweiligen Sprecher (vgl. Hajer 1993, 45).

Der Begriff „Diskurs“ muss hier näher erläutert werden. Maarten Hajer beschreibt Diskurs als

„an ensemble of ideas, concepts, and categories through which meaning is given to

phenomena. Discourses frame certain problems; that ist to say, they distinguish some

aspects of a situation rather than others.“ (Hajer 1993, 45).

Ein Diskurs ist also ein Ensemble aus Ideen, Konzepten und Kategorien durch die ein Phänomen eine Bedeutung erfährt. Diskurse „rahmen“ (framen) bestimmte Probleme - das heißt sie heben bestimmte Aspekte hervor. Häufig wird der Terminus „Diskurs“ nur im Singular gebraucht, richtiger wäre es, den Plural hier zu verwenden, da selten nur ein Diskurs stattfindet. Die Formulierung eines Diskurses findet auf vielen Ebenen statt, vor allem in der Politik. Als Beispiel nennt Hajer hier die Umweltpolitik - hier ist anzunehmen, dass die Naturwissenschaft einen sehr starken und legitimierten Diskurs erzeugt (vgl. Hajer 1993, 46). Eine Diskurskoalition „is basically a group of actors who share a social construct“ (Hajer 1995, 45). Wobei solche sozialen Konstrukte nicht in einem historischen Vakuum entstehen. Man muss also auch auf die Zeitkomponente achten, in der ein

Diskurs aufkommt (vgl. Hajer 1993, 45). Hajer definiert eine Diskurskoalition aber noch weiter:

„A discourse coalition is thus the ensemble of a set of story lines, the actors that utter these

story lines, all organized around a discourse. The discourse coalition approach suggests that

politics is a process in which different actors from various backgrounds form specific coalitions

around specific story lines“ (Hajer 1993, 47)

Diskurskoalitionen bilden sich also vor dem Hintergrund von Argumentationsmustern mit der Intention, „diese Darstellungsformen und Problemsichtweisen von der Wirklichkeit durchzusetzen“ (Schneider/Janning 2006, 182). Entscheidend ist, dass sich die Akteure rund um diese Story lines bilden und diese im Vordergrund steht.

„Story-lines sind häufig reproduzierte narrative Konstrukte, wodurch Elemente aus unterschiedlichen

diskursiven Bereichen miteinander in Verbindung gebracht werden“ (Hajer 1995)

Story lines vereinfachen ein komplexes Problem, sind multi-interpretierbar und ein Koordinationsfaktor für die Diskurskoalitionen. Der aktuelle politische Prozess ist von den Ideen des Diskurses geführt. Die Story lines dominieren, ein Diskurs setzt sich durch.

Maarten Hajer wendet seinen Ansatz auf das Problem des Sauren Regens (acid rain) in Großbritannien und den Niederlanden an. In seiner Analyse filtert er zwei dominante aber gegensätzliche Diskurskoalitionen heraus („traditional pragmatist discourse“ und „ecological modernization discourse“), die das Umweltproblem mit unterschiedlichen Story lines erklären (vgl. Hajer 1993, 48f.).

2.2. Sabatiers Advocacy Coalition Approach

Der Advocacy-Koalitionen-Ansatz von Paul Sabatier und Hank Jenkins-Smith hat das Ziel, den Policy-Wandel und damit verbunden das policy-orientierte Lernen zu beschreiben. Eine Advocacy Coalition

„is conceived of as an alliance of political groups in a policy subsystem sharing the same

interests and ideas that come together to argue against other policy coaltions concerned with

the same policy issues“ (Fischer 2003, 95).

Dabei geht der Advocacy Coalition-Ansatz von vier Grundannahmen aus: 1) Policy-Wandel muss in einem Zeitraum von mehr als einem Jahrzehnt analysiert werden, 2) man sollte sich auf ein Policy-Subsystem konzentrieren, d.h. die Interaktion der Akteure von verschiedenen Institutionen, die sich mit einem Politikfeld bzw. einem Problem auseinandersetzen, nicht ausschließlich Regierungen sondern Akteure sämtlicher Bereiche, 3) diese Subsysteme müssen alle Ebenen, also auch die

intergovernementale, miteinbeziehen („actors from all level of government“) und 4) die öffentlichen Policies können als „belief system“ verstanden werden, also als ein Set von Werten, Prioritäten und kausalen Annahmen (vgl. Sabatier 1993, 16). Es sind also nicht nur Politiker in einer Advokativkoalition vertreten, sondern auch Journalisten, Wissenschaftler, Akteure aus der Verwaltung und Gesellschaft sowie Interessensgruppen (vgl. Fischer 2003, 95).

Entscheidend, um Policy-Wandel zu verstehen und zu analysieren, sind die Policy-Subsysteme, die Sabatier folgendermaßen definiert:

„set of actors who are involved in dealing with a policy problem such as air pollution control,

mental health, or energy“ (Sabatier 1993, 24)

Wie entsteht nun so ein Subsystem? Eine Gruppe von Akteuren ist unzufrieden mit der Auseinandersetzung um ein Problem (vgl. Sabatier 1993, 24). In diesem Subsystem gibt es nun zwischen zwei und vier Advokativkoalitionen, die gemeinsame Normen und Werte teilen (vgl. Fischer 2003, 95). Über das „belief system“ und die Ressourcen versucht eine Advokativkoalition nun, eine Strategie zu entwickeln und so den Policy-Output zu beeinflussen. Dazwischen können so genannte „Policy Brokers“ existieren, die (neutral) zwischen den Koalitionen stehen (vgl. Sabatier 1993, 18). Das „belief system“ weist dabei eine dreigliedrige Struktur auf - es gibt den Hauptkern (deep core) an Überzeugungen - die grundlegenden Werthaltungen sowie „normativen und ontologischen Übezeugungen

(Schneider/Janning 2003, 196), die sich über sämtliche Politikfelder erstrecken und gültig sind, den nahen (policy) Kern, damit meint Sabatier die allgemeinen Überzeugungen und Positionen in Bezug auf ein Politikfeld und zuletzt die sekundären Aspekte, also die spezifischen Einstellungen und instrumentellen Handlungsweisen (vgl. Sabatier 1993, 30 und Fischer 2003, 96). Der Hauptkern ist nur schwer veränderbar, während hingegen die sekundären Aspekte leicht abänderbar sind (vgl. Schneider/Janning 2003, 196).

Sabatier berücksichtigt in seinem Ansatz aber auch die externen Faktoren, die den Policy-Wandel und das Policy-Subsystem beeinflussen und maßgeblich zum Policy Change beitragen. So unterscheidet er relativ stabile Parameter von jenen, die einer starken Fluktuation unterworfen sind. Zu den Faktoren, die relativ resistent gegen Veränderung sind, zählt Sabatier die „Grundlegenden Merkmale des Problembereichs“, die „Grundlegende Verteilung der natürlichen Ressourcen“, die „Grundlegende soziokulturelle Wertvorstellungen und Sozialstruktur“ und die