Der  Presserat in der Presse  i

Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  1

1.1  Ziele und Fragestellung  3

1.2  Aufbau der Arbeit  4

2  Presseregulierung in Deutschland  6

2.1  Presseregulierung aus rechtlicher Perspektive  7

2.2  Presseregulierung aus moralischer Perspektive  9

2.3  Die Verbindung von Presse, Öffentlichkeit und Presserat  11

2.4  Presseräte im internationalen Vergleich  13

2.5  Zusammenfassung  14

3  Der Deutsche Presserat  16

3.1  Entwicklung  16

3.2  Aufgaben  19

3.3  Struktur, Organisation und Finanzierung  21

3.4  Pressekodex  23

3.4.1  Entwicklung  23

3.4.2  Inhalt  25

3.5  Beschwerdearbeit  29

3.5.1  Beschwerdeverfahren  29

3.5.2  Umfang der Beschwerdearbeit  31

3.5.3  Beschwerdeführer  33

3.5.4  Beschwerdegegner und Abdruckquote  34

3.5.5  Spruchpraxis  35

3.6  Zusammenfassung  37

4  Presserat und Gesellschaft  38

4.1  Möglichkeiten der Berichterstattung über den Presserat  38

4.1.1  Medien als journalistisches Themengebiet  38

4.1.2  Leistungen und Defizite des Medienjournalismus  40

4.2  Typologie der Berichterstattung über den Presserat  44

4.3  Wahrnehmung des Presserats  45

4.3.1  Medienexterne Wahrnehmung und Anerkennung  46

4.3.2  Medieninterne Wahrnehmung und Anerkennung  47

4.4  Konfliktthemen der öffentlichen Darstellung  48

4.4.1  Organisation Presserat  49

4.4.2  Beschwerdearbeit  50

4.4.3  Pressekodex  52

4.4.4  Systemkritik  53

4.5  Zusammenfassung  55

Der  Presserat in der Presse  ii

5  Analyse der Berichterstattung  56

5.1  Empirische Umsetzung  56

5.1.1  Untersuchungseinheiten  56

5.1.2  Untersuchungszeitraum  58

5.1.3  Datenquelle I: Datenbanken  58

5.1.4  Datenquelle II: „Simulierte Datenbanken“  60

5.1.5  Auswahleinheit, Zugriffskriterium und Analyseeinheit  62

5.2  Entwicklung des Messinstruments  62

5.2.1  Formale Kategorien  63

5.2.2  Inhaltliche Kategorien auf Ebene des Beitrags  64

5.2.3  Inhaltliche Kategorien auf Ebene des Aussage  65

5.2.4  Datenerhebung und Untersuchungsablauf  66

5.3  Kennziffern zur Inhaltsanalyse  67

5.3.1  Reliabilität  67

5.3.2  Validität  70

5.3.3  Umfang und Umsetzung der Auswertung  71

6  Ergebnisse der Inhaltsanalyse  73

6.1  Presserat und Pressekodex - ein Thema der Berichterstattung?  73

6.1.1  Umfang der Berichterstattung  73

6.1.2  Intensität der Darstellung  75

6.1.3  Typologie der Berichterstattung  78

6.1.4  Quellen und Autoren der Berichterstattung  80

6.1.5  Ressort und Darstellungsform  81

6.2  Berichterstattung als Information  82

6.2.1  Dominante Themen und handelnde Akteure  82

6.2.2  Tenor der Berichterstattung  85

6.2.3  Der Presserat in der öffentlichen Wahrnehmung  88

6.2.4  Der Pressekodex in der öffentlichen Wahrnehmung  91

6.3  Berichterstattung als Sanktion  95

6.3.1  Rügenentscheidungen  96

6.3.2  Gerügte Publikationen in der Presse  96

6.3.3  Informationen zum Beschwerdeverfahren  98

6.4  Berichterstattung als Diskurs  99

6.4.1  Beschreibung der wertenden Aussagen  99

6.4.2  Akteure im öffentlichen Diskurs  100

6.4.3  Themen im öffentlichen Diskurs  102

6.4.4  Plattformen des öffentlichen Diskurses  104

7  106 Fazit  

Literaturverzeichnis.   111

Anhang   130

Der  Presserat in der Presse  iii

Abbildungsverzeichnis   

Abb.  1: Die Funktion des Presserats in der Gesellschaft  12

Abb.  2: Struktur des Deutschen Presserats  22

Abb.  3: Eingaben und behandelte Beschwerden beim Presserat 1993 - 2007  32

Abb.  4: Folgen der Beschwerdearbeit des Presserats 1993 - 2007  32

Abb.  5: Entscheidungsgrundlage für Rügen 1998 - 2007  36

Abb.  6: Frequenz der Berichterstattung im Zeitverlauf  75

Abb.  7: Dominanz von Presserat und Pressekodex in der Berichterstattung  77

Abb.  8: Funktionsbereiche der Berichterstattung  79

Abb.  9: Themen der Berichterstattung  83

Abb.  10: Akteure in der Berichterstattung  84

Abb.  11: Tenor im Vergleich zur Dominanz von Presserat und Pressekodex  86

Abb.  12: Tenor im Vergleich zu den Themen der Berichterstattung  87

Abb.  13: Berichterstattung über die Aufgabenbereiche des Presserats  89

Abb.  14: Bewertung der Aufgabenbereiche des Presserats  90

Abb.  15: Berichterstattung über die Regelungsbereiche des Pressekodex  92

Abb.  16: Vorkommen der Regelungsbereiche des Pressekodex in der  

Berichterstattung  und der Spruchpraxis  93

Abb.  17: Bewertung der Regelungsbereiche des Pressekodex  95

Abb.  18: Urheber von wertenden Aussagen über Presserat und Pressekodex  101

Abb.  19: Die Wertung der Urheber von Aussagen  102

Abb.  20: Bewertung von Teilaspekten des Presserats  103

Abb.  21: Bewertung von Teilaspekten des Pressekodex  104

Abb.  22: Tendenz der Bewertung in den Untersuchungseinheiten  105

Tabellenverzeichnis   

Tab.  1: Kategorisierung der Regeln des Pressekodex  26

Tab.  2: Abdruckquote der öffentlichen Rügen 1999 - 2007.  35

Tab.  3: Die Analyseeinheiten im Überblick  57

Tab.  4: Quellen der Beiträge in den Untersuchungseinheiten.  62

Tab.  5: Codierte Beiträge und Aussagen  71

Tab.  6: Umfang der Berichterstattung  74

Tab.  7: Anteil verschiedener Beitragstypen an der Berichterstattung  76

Tab.  8: Quellen der Berichterstattung.  80

Tab.  9: Ressort der Berichterstattung bei Tageszeitungen.  81

Tab.  10: Vorkommen von Rügen und Beschwerden in der Berichterstattung.  97

Tab  11: Tenor und Bewertungen im Zeitverlauf  100

Der Presserat in der Presse iv

Abkürzungen

BDZV Bund Deutscher Zeitungsverleger DJU Deutsche Journalisten Union DJV Deutscher Journalisten Verband FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FSF Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen FPS Verein zur Förderung der publizistischen Selbstkontrolle FR Frankfurter Rundschau GG Grundgesetz ICR Intercoder-Reliabilität MMM M - Menschen Machen Medien NCC National News Council nr Netzwerk Recherche PCC Press Complaints Commission PON Pressens Opinionsnämnd SZ Süddeutsche Zeitung taz Die Tageszeitung WAZ Westdeutsche Allgemeine Zeitung VDZ Verband Deutscher Zeitschriftenverleger

Der Presserat in der Presse 1

Einleitung 1

„Es gehört zur Allgemeinbildung zu wissen, daß man sich gegen regelwidrige Berichterstattung der Printmedien beim Deutschen Presserat beschweren kann“ (Stürner, 1999: 105). Ob diese Feststellung des Juristen Stürner zutrifft, darf bezweifelt werden. Allerdings führt sie zum Thema dieser Arbeit, einer Untersuchung der Berichterstattung über den Deutschen Presserat. Zwar kann das Ergebnis keine Antworten zum Umfang der Allgemeinbildung liefern, doch klärt es in diesem speziellen Fall über eine notwendige Voraussetzung auf. Denn die Öffentlichkeit ist auf eine kontinuierliche Berichterstattung über den Presserat angewiesen, um Kenntnis von seiner Existenz, seiner Tätigkeit und der Beschwerdemöglichkeit zu erlangen. Eine solche Berichterstattung sollte auch im Interesse der Presse selbst sein. Denn der Deutsche Presserat ist die Standesorganisation der Presse und erfüllt zwei Aufgaben. Zum einen arbeitet er als Interessenvertretung und tritt Einschränkungen der Pressefreiheit entgegen. Zum anderen will er das Ansehen der Presse wahren und Missständen im Journalismus entgegenwirken. In dieser Funktion übernimmt er die Selbstkontrolle des Berufsstandes, die der Staat aufgrund der verfassungsrechtlich garantierten Presse- und Meinungsfreiheit nicht ausüben kann. Im Pressekodex hat der Presserat sechzehn Leitregeln für guten Journalismus formuliert, die eine berufsethische Idealvorstellung formen und bei Beschwerden über die Presse als Grundlage einer Verhandlung dienen. Eine Beschwerde über einen Missstand in der Presse kann jeder Bürger einreichen. Erkennt der Presserat eine Verletzung der Grundsätze, stehen ihm verschiedene Sanktionsformen zur Verfügung. Allen Sanktionen gemeinsam ist, dass sie nur auf einer moralisch-symbolischen Ebene wirken. Im Gegensatz zum Urteil eines Gerichts sind die Entscheidungen des Presserats nicht bindend. Vielmehr können die Sanktionen des Presserats ihre Kraft erst in der Öffentlichkeit entfalten, wenn sie zu einer „moralischen Empörung“ (Eisermann, 1997: 243) über den Verstoß führen.

Die Möglichkeit, Verstöße gegen die publizistischen Normen zu kennzeichnen und der Öffentlichkeit zu verkünden, gilt als zentrales Instrument des Presserats bei der Selbstkontrolle (Bermes, 1991: 297). Das setzt bei den Kontrollierten Akzeptanz auf zwei Ebenen voraus: Erstens müssen Sie bei einem Regelverstoß die Sanktion akzeptieren und im Falle einer Rüge auch publizieren. Zweitens müssen sie die Tätigkeit des Presserats publizistisch begleiten, denn erst durch die Berichterstattung über den Presserat und seine Spruchpraxis erschaffen sie die Legitimation, die eine Selbstkontrolleinrichtung braucht, um von den Beschäftigten als normgebend akzeptiert und von den Rezipienten als wirkungsvoll eingestuft zu werden.

Der Presserat in der Presse 2

Denn das Bild des Journalisten in der Öffentlichkeit hängt entscheidend von der Beachtung des Standesrechts ab (Löffler & Ricker, 2005: 256f).

Die Gründe für eine Berichterstattung über den Presserat sind vielfältig: Anlass kann eine Rüge bieten, der ein Verstoß gegen den Pressekodex voraus ging. Die gerügte Publikation zeigt durch den Abdruck Einsicht, von der Rüge nicht betroffene Medien offenbaren damit ihre Unterstützung für die Presseselbstkontrolle und tragen zu einer öffentlichen Beachtung bei. Einem ähnlichen Zweck dient eine rügenunabhängige Berichterstattung, die zu einer fortlaufenden Anpassung von journalistischen Normen und gesellschaftlichen Erwartungen beitragen kann. Die Häufigkeit der Berichterstattung, ihre Themen und die Bewertung können als Indikator für die Akzeptanz des Presserats in der Presse gelten. In der wissenschaftlichen Literatur ist der Presserat seit vielen Jahren ein regelmäßiges Studienobjekt. Dabei ist eine große Anzahl von Arbeiten auffällig, die auf eine Verbesserung seiner Effektivität dringen und dafür praktische Vorschläge bieten. ¹ Auch steht er im Zentrum verschiedener juristischer Studien aktuellen Datums, die einzelne Standesregeln des Pressekodex den geltenden rechtlichen Normen gegenüberstellen oder die Selbstkontrolle in einem internationalen Kontext vergleichen. ² Ein grundsätzlicher Mangel war jedoch lange an empirischen Daten festzustellen. Wenn Autoren auf die geringe Relevanz des Presserats in der Branche hinwiesen, dann fehlte es dabei häufig an aussagekräftigen Forschungsergebnissen. Seit rund fünf Jahren untersucht die kommunikationswissenschaftliche Forschung diesen Bereich intensiver und kann erste interessante Ergebnisse vorweisen. Eine Möglichkeit, über die Relevanz der Selbstkontrollinstitution Auskunft zu geben, ist eine Befragung der Kontrollierten. Reinemann (2008) und Fischer (2006) interviewten Journalisten zu ihrer Meinung über den Presserat. Baerns und Feldschow (2004) befragten Chefredakteure zum Wissen über das Trennungsgebot und lieferten damit auch Erkenntnisse über das Ansehen des Presserats. Über die Kenntnisse der Öffentlichkeit zum Presserat liegen weitaus weniger Daten vor. Nur Kepplinger & Glaab (2007) untersuchten einen kleinen Ausschnitt, indem sie Personen, die beim Presserat eine Beschwerde eingereicht hatten, nach ihrer Motivation befragten. Sehr wenig Datenmaterial liegt bislang auch über die Berichterstattung in der Presse über den Deutschen Presserat und den Pressekodex vor. Zwar erfasst der Deutsche Presserat (2008b) in seiner jährlichen Statistik die Zahl der öffentlichen Rügen, das betrof-

1vgl. dazu insbesondere Brosda, Leif, Schicha & Haller (2004), Eisermann (1997), Pöttcker (2002, 2005), Reinemann

(2008) und Wiedemann (1992).

2 vgl. dazu insbesondere Dietrich (2002), Gottzmann (2005), Münch (2001), Schwetzler (2005), Soehring (1999), Suhr

(1998) und Wallenhorst (2007).

Der Presserat in der Presse 3

fene Medium und die erfolgte Veröffentlichung. Es steht jedoch zu erwarten, dass dies nur einen Bruchteil der tatsächlichen Veröffentlichungen ausmacht. Ziele und Fragestellung 1.1

Diese Arbeit möchte die Berichterstattung über den Presserat untersuchen. Ausgehend von dem Gedanken, dass die Presseselbstkontrolle auf Publizität angewiesen ist und die Presse diese auch erbringt, kann eine Analyse der Berichterstattung über den Presserat Erkenntnisse auf zwei Ebenen erbringen: Erstens ermittelt die Untersuchung, welche In-formationen in welchem Umfang und mit welcher Bewertung die Öffentlichkeit erreichen. Zweitens können die Ergebnisse als Hinweis auf die Wertschätzung innerhalb der Profession über den Presserat gelten. Damit leistet die Untersuchung einen Beitrag zu der wissenschaftlichen, politischen und fachöffentlichen Diskussion über die Presseselbstkontrolle. Weiterhin erhält der Presserat eine systematische Analyse der Berichterstattung, die er zur Optimierung der eigenen Tätigkeit einsetzen kann. 3

Aufgrund des bislang mangelhaften Wissens über die Berichterstattung wird eine thematisch breite Herangehensweise gewählt, bei der nicht Hypothesen den Forschungsablauf strukturieren, sondern Forschungsfragen das Erkenntnisinteresse leiten. Objekte der Untersuchung sind zum einen fünf überregionale Tageszeitungen. Diese Publikationen erfüllen eine meinungsbildende Funktion und besitzen einen guten Ruf bei der Berichterstattung über medienrelevante Themen. Zum anderen sind in der Untersuchung vier Medienfachzeitschriften vertreten, die primär ein journalistisches Publikum ansprechen und dabei auch die Tätigkeit des Presserats publizistisch begleiten. Forschungsleitend für die Untersuchung sind drei Fragen: Forschungsfrage 1:

In welchem Umfang berichten Fachzeitschriften und überregionale Tageszeitungen über den Presserat und den Pressekodex?

Damit die Öffentlichkeit den Presserat als Selbstkontrollorganisation wahrnehmen kann, ist die Berichterstattung über seine Tätigkeit erforderlich. Gegenstand dieser Frage ist daher, ob eine solche stattfindet, in welchem Umfang und mit welcher Konstanz sie erfolgt und ob Unterschiede zwischen den einzelnen Medien festzustellen sind.

3 Ich möchte an dieser Stelle dem Presserat für die großzügige Unterstützung bei der Untersuchung danken.

Der Presserat in der Presse 4

Forschungsfrage 2:

Welche inhaltlichen Schwerpunkte sind bei der Berichterstattung über den Presserat und den Pressekodex in Fachzeitschriften und überregionalen Tageszeitungen zu erkennen?

Die Analyse des Inhalts der Berichterstattung zeigt, welche Aufgaben, Regeln und Entscheidungen des Presserats die Öffentlichkeit erreichen. Sie ermittelt weiterhin dominante Themenaspekte in der öffentlichen Diskussion über den Presserat. Von besonderem Interesse ist auch, inwieweit die Themenbereiche der Berichterstattung mit den Themenbereichen der Spruchpraxis des Presserats übereinstimmen.

Forschungsfrage 3:

Welcher Tenor und welche Bewertungen sind in der Berichterstattung über den Presserat und den Pressekodex in Fachzeitschriften und überregionalen Tageszeitungen zu erkennen?

Wertungen in der Berichterstattung können auf mehreren Ebenen entstehen. Erstens bezeichnet der Tenor den Grundton, der in einem Beitrag zu erkennen ist. Unabhängig davon kann zweitens eine positive oder negative Bewertung des Presserats oder des Pressekodex erfolgen, abhängig vom Kontext der Darstellung. Drittens nehmen Aussagen zu einzelnen Themenaspekten in der Regel eine Bewertung des jeweiligen Teilbereichs vor.

Aufbau der Arbeit 1.2

Die Arbeit ist in zwei Teile gegliedert. Der erste Teil führt in das Thema der Presseselbstkontrolle ein und diskutiert in drei Kapiteln die theoretischen Grundlagen sowie den Stand der wissenschaftlichen Forschung. Aus einer breiten Perspektive nähert sich das erste Kapitel dem Thema der Selbstkontrolle. Dabei stehen die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Grundlagen des Standesrechts im Mittelpunkt, bevor eine Einordnung des Presserats in einen nationalen und internationalen Kontext erfolgt. Im zweiten Kapitel verengt sich der Blickwinkel und fokussiert auf den Deutschen Presserat und seinen Pressekodex. Die Grundlage für die spätere empirische Untersuchung bildet eine Darstellung der Aufgaben

Der Presserat in der Presse 5

des Presserats und der Regeln des Pressekodex. Dazu zählt auch eine detaillierte Betrachtung des Beschwerdeverfahrens sowie eine Auswertung der Spruchpraxis der vergangenen Jahre. Im dritten Kapitel weitet sich die Perspektive wieder, um die Tätigkeit des Presserats in den gesellschaftlichen Kontext einzuordnen. Dabei werden die Möglichkeiten der Berichterstattung diskutiert und empirische Befunde zur Wahrnehmung des Presserats präsentiert. Eine Vorstellung der dominanten Themen aus der öffentlichen Debatte um die Presseselbstkontrolle runden das dritte Kapitel ab.

Der zweite, empirische Teil der Arbeit beginnt mit einer Vorstellung der ausgewählten Methode. Da das Material aus verschiedenen Quellen stammt, wurde die Methode der „simulierten Datenbankabfrage“ entwickelt. Die Erläuterungen zur Auswahl und Beschaffung der Untersuchungseinheiten fallen daher umfangreich aus. Erklärungen zur Entstehung und Überprüfung des Erhebungsinstruments runden die methodische Einführung ab. Die Ergebnisse der Untersuchung werden ausführlich dargelegt und im Fazit vor dem Hintergrund der theoretischen Überlegungen im ersten Teil eingeordnet. Damit liefert das abschließende Kapitel kompakte Antworten auf die drei Forschungsfragen.

Der Presserat in der Presse 6

Presseregulierung in Deutschland 2

Wenn Helmut Kohl „Kloakenjournalismus“ diagnostiziert, Oskar Lafontaine vom „Schweinejournalismus“ spricht und Wolfgang Clement den „Kampagnenjournalismus“ rügt, dann schwingt neben der direkten Kritik die indirekte Forderung nach einer restriktiveren Pressekontrolle in Deutschland mit. Als Ministerpräsident des Saarlandes konnte Lafontaine mit der SPD-Mehrheit das Landespressegesetz ändern und ein strengeres Recht auf Gegendarstellung durchsetzen - und war über diese Änderung nicht unglücklich. Doch solche Möglichkeit der Einflussnahme haben nur wenige (Lex Lafontaine, 2000). Sie war auch nicht von langer Dauer, denn die nächste Regierung nahm die Regelung im März 2000 zurück. Ohnehin zweifelten Presserechtler an der Verfassungsmäßigkeit dieser „Lex Lafontaine“. Vorgaben an die Presse und ihrer Kontrolle unterliegen in Deutschland strengen Regeln. Diese basieren auf einer rechtlichen und einer moralischen Komponente. Rechtsnormen geben der Presse ⁴ aufgrund der grundgesetzlich garantierten Pressefreiheit nur ein Mindestmaß an Einschränkungen vor. Daneben existieren weitere Richtlinien, die auf allgemeinen Moralvorstellungen basieren und durch selbstauferlegte Regeln das Standesethos der Journalisten formen. Das daraus resultierende Standesrecht bildet das „strukturelle Gegenstück zur zugestandenen Autonomie“ (Saxer, 1984: 22) und ist „als freiwilliger Akt das Korrelat zur Freiheit [nach Art. 5 GG, Anm. d. Verf.]“ (Wilke, 1989: 184). Viele Berufe, die eine von der Gesellschaft nachgefragte Funktion erfüllen, haben solche geschriebenen und ungeschriebenen Vorgaben, denen allerdings keine Gesetzeskraft zueigen ist: Dem Arzt ist das Wohlergehen des Patienten das höchste Gut, dem Rechtsanwalt der optimale Prozessverlauf für seinen Mandanten (Pöttker, 2000: 376ff). Demnach stellen Standesregeln, aufgestellt und überwacht durch eine Organisation der Selbstkontrolle, eine natürliche Ergänzung des bestehenden Rechts dar, „weil sie nicht nur festlegen was „rechtens“ ist, sondern darüber hinaus ein berufsethisches Verhalten fordern, das dem Ansehen des Berufsstandes in der Öffentlichkeit und damit auch seinen beruflichen, wirtschaftlichen und sonstigen Interessen dient“ (Löffler, 2006: 1079).

Bevor im folgenden Herkunft und Bedeutung des Standesrechts erörtert werden, ist eine Schärfung des Begriffs nötig. Löffler (1971: 16ff) unterscheidet zwischen dem Standesrecht im weiteren und engeren Sinne. Das Standesrecht im weiteren Sinne umfasst sowohl die gesetzlichen Regelungen wie auch die Standesregeln. Dagegen bezeichnet das Standesrecht im engeren Sinn die Summe der geschriebenen und ungeschriebenen nicht-staatlichen Ver-

4Der Begriff Presse wird in dieser Arbeit als Sammelbegriff für Zeitungen und Zeitschriften verstanden. In Wortver-

bindungen wie der Pressefreiheit ist er in einem erweiterten Sinn für die Gesamtheit der Massenmedien zu verstehen.

Der Presserat in der Presse 7

haltensregeln, die ein verantwortungsvoller Publizist einhalten sollte. Um eine präzise und trennscharfe Unterscheidung zu den gesetzlichen Vorgaben zu erhalten, wird das Standesrecht im weiteren Verlauf im engeren Begriffsverständnis verwendet. Presseregulierung aus rechtlicher Perspektive 2.1

Das deutsche Grundgesetz zählt die Pressefreiheit zu den Grundrechten. ⁵ Diese Einstufung basiert auf der Rolle der Presse für eine freie Gesellschaft. Die Presse ist eines ihrer herausragenden Merkmale und führt eine für den demokratischen Rechtsstaat konstituierende Rolle aus. In einer repräsentativen Demokratie schafft erst die Presse die notwendige Verbindung zwischen Volk und Regierung (Löffler & Ricker, 2005: 37ff).

Auf Grundlage von Artikel 5 GG besitzt die Presse eine privilegierte Stellung in Deutsch-land, aus der eine institutionelle Bestandsgarantie und ein Abwehrrecht gegenüber staatlichen Eingriffen entsteht. Die privilegierte Stellung kommt zustande, weil die Presse eine öffentliche Aufgabe wahrnimmt. Diese Aufgabe umfasst eine informierende und eine kontrollierende Funktion. In der informierenden Funktion vermittelt die Presse Informationen und Meinungen. Damit trägt sie entscheidend zum Prozess der öffentlichen Meinungsbildung bei. In der kontrollierenden Funktion überwacht und kritisiert die Presse staatliche Machtausübung und verhindert im Idealfall Machtmissbrauch. Da sie in dieser Rolle die drei konstitutionellen Gewalten Legislative, Exekutive und Judikative beobachtet, ist auch von der „Vierten Gewalt“ ⁶ die Rede - wenngleich für diese Position keine demokratische Legitimierung erfolgt, wie sie bei den drei anderen Gewalten erforderlich ist (vgl. Löffler et al., 2005: 15ff; Wiedemann, 1992: 9ff).

Das Bundesverfassungsgericht präzisierte die Pressefreiheit als eine „dienende“ Freiheit. Die Freiheit soll die Informations- und Kritikfunktion der Presse ermöglichen, nicht jedoch die individuelle Verwirklichung einzelner Presseorgane legitimieren (Funiok, 2007: 15f). Denn neben der öffentlichen Aufgabe verfolgt die Presse dieselben Interessen wie jedes andere Wirtschaftsunternehmen: Profit. Auf dem Rezipientenmarkt erfüllt die Presse ihre öffentliche Aufgabe. Entscheidend dabei ist die publizistische Qualität mit Merkmalen wie Aktualität, sachlicher Richtigkeit, Meinungsvielfalt, Relevanz und kommunikativem Erfolg (Mast, 2004: 161). Auf dem Anzeigenmarkt dagegen ist die ökonomische Qualität entschei-

5„Jeder hat das Recht, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten und sich aus allge-

mein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten. Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch

Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“ (Art. 5, Abs. 1 GG).

6 Zum Begriff der „Vierten Gewalt“ vgl. Altmeppen & Löffelholz (1998).

Der Presserat in der Presse 8

dend. Gut ist dabei, was den individuellen Anforderungen des Nachfragers entspricht (Pieler, 2000: 349f). Da diese Interessen nicht zwangsläufig deckungsgleich sind, können Konflikte entstehen. Es ist dieser Dualismus von öffentlichen und privaten Interessen, der Weischenberg (2004: 171) von der „eingebauten Schizophrenie“ unseres Mediensystems sprechen lässt. Neben weiteren Bestimmungen in der Verfassung ⁷ nehmen noch andere Rechtsquellen Einfluss auf die Presse. Auf Bundesebene bestand bis 2006 die Möglichkeit einer Rahmengesetzgebung. Im Zuge der Föderalismusreform wurde die Zuständigkeit auf die Bundesländer übertragen (Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien, 2008a: 37f). Das Presserecht im engeren Sinne bilden die Landespressegesetze, die umfassende Regelungen zur Presseordnung, etwa das Recht auf Gegendarstellung, beinhalten. Zum Presserecht in einem weiteren Sinne gehören zudem Rechtsquellen des Bundes, denn die durch das Grundgesetz garantierte Pressefreiheit sieht Einschränkungen vor (Art. 5, Abs. 2 GG). Demnach bilden allgemeine Gesetze, gesetzliche Bestimmungen zum Schutze der Jugend und dem Recht der persönlichen Ehre Schranken für die Pressefreiheit. Die Pressefreiheit muss hinter anderen Regelungen zurücktreten, wenn das schutzwürdige Interesse von gleichwertigem oder höherem Rang ist und verletzt werden würde. Zu diesen schutzwürdigen Interessen zählen Individual- (z.B. Ehr-, Persönlichkeits- und Abbildungsschutz) sowie Gemeinschaftsinteressen (z.B. öffentliche Sicherheit, Frieden) (vgl. Branahl, 2006: 74ff). ⁸ Einer solchen Regel, die auf dem beständigen Abwägen verschiedener Rechtsnormen basiert, sind Konflikte immanent. Denn die Presse wird bei Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe immer wieder mit berechtigten Interessen Dritter kollidieren, sei es bei der Beschaffung, Selektion oder Wiedergabe von Informationen. Allerdings stoßen die gesetzlichen Vorgaben für eine weiterreichende Regulierung der Presse an die Grenzen des Grundgesetzes und sind damit „verfassungsrechtlich gewollte Steuerungsdefizite“ (Calliess, 2002: 465). Denn eine zu starke rechtliche Reglementierung würde die Medien in der Ausübung ihrer öffentlichen Aufgabe behindern (Stapf, 2005: 16f). Der Staat muss versuchen, organisatorische Rahmenbedingungen zu schaffen, um die erwünschten Ziele zu ermöglichen (Branahl, 1992: 241). Eine Alternative zu einer staatlichen Regelung ist die Selbstregulierung. Sie kommt zum Einsatz, „wenn die Steuerungsaufgaben des Staates und das grundrechtlich gewollte [...] Steu-

7Dazu zählen Art. 18 (Möglichkeiten der Verwirkung der Pressefreiheit), Art. 19, Abs. 2 (Garantie des Wesensgehalts

der Pressefreiheit), Art. 75, Abs. 1 (Aufteilung der Gesetzgebungskompetenz beim Presserecht zwischen Bund und Län-

dern) und Art. 79, Abs. 3 (Sicherung der Pressefreiheit auch für den Fall einer Verfassungsänderung).

8 Die einzelnen Konfliktfelder sind Gegenstand mehrerer aktueller Arbeiten aus juristischer Perspektive. Besondere

Bedeutung kommt dabei dem Persönlichkeitsschutz zu, wie die Untersuchungen von Münch (2001), Schwetzler (2005)

und Wallenhorst (2007) zeigen.

Der Presserat in der Presse 9

erungsdefizit in der Gesellschaft aufeinanderstoßen“ (Calliess, 2002: 465). In einem solchen Fall kann der Staat auf seinen Regulierungs- und Steuerungsanspruch verzichten und ihn an eine nichtstaatliche Institution delegieren. Es kommt zur Selbst-Regulierung bei Übereinstimmung von Kontrolleur und Kontrolliertem. Dieses Konzept kommt in Deutschland bei der Presse mit dem Presserat und in weiteren Medien- und Telekommunikationsbereichen zur Anwendung.

Die Selbstverwaltung ist weiterhin von der Selbstkontrolle abzugrenzen. Häufig werden beide Begriffe synonym verwendet. Dabei ist die Selbstkontrolle als ein Teilbereich der Selbstverwaltung zu verstehen. Die Abgrenzung erfolgt über die Funktionen, die eine staatsferne Regulierungsinstitution übernimmt. Roßnagel (2006: 299) weist der Selbstregulierung nur eine legislative Funktion zu, während die Selbstkontrolle zudem exekutive und judikative Aufgaben wahrnimmt. Selbstkontrolle bezeichnet demnach eine Selbstregulierung, die zudem präventiv und repressiv arbeitet (Suhr, 1998: 21). Eine griffige Definition liefert Puppis (2007: 60, Herv. im Org.), demzufolge Selbstkontrolle beschreibt, „dass anstelle des Staates private Akteure Regeln für ihre Branche setzen, deren Einhaltung durchsetzen und Regelverstöße sanktionieren.“ Wie noch zu zeigen sein wird, gehört der Presserat zur Gruppe der Selbstkon-trollorganisationen (vgl. Kap. 3.2). Dabei ist seine Tätigkeit konform zu der grundgesetzlich verbrieften Pressefreiheit (vgl. Scholz, 1981: 350).

In den letzten Jahren etablierte sich außerdem das Konzept der Co-Regulierung. Es beschreibt die gemeinsame Kontrolle gesellschaftlicher Bereiche durch den Staat und einen privaten Akteur (Schulz, 2006: 169f). Im Bereich des Redaktionsdatenschutzes praktiziert der Presserat die Co-Regulierung (vgl. Rosenhayn, 2003). Ein weiteres Beispiel ist die Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen (FSF), die durch Anerkennung im Jugendmedienstaatsvertrag von einer staatsfernen Institution der Selbstregulierung zu einem Organ der Co-Regulierung wurde (Kleinsteuber, 2006: 189). Presseregulierung aus moralischer Perspektive 2.2

Die Rechtspflichten stellen für die Presse eine Steuerungsressource von außen dar. Daneben gelten innere Steuerungsressourcen in Form von Standesregeln (Funiok, 2002: 31ff). Da die Landespressegesetze einen Standeszwang für die publizistisch Tätigen ausdrücklich ablehnen (Branahl, 2006: 71), besitzen die Standesregeln nur eine moralische Verbindlichkeit. Solche Regeln unterscheiden demnach nicht zwischen erlaubt und nicht erlaubt, sondern zwischen gut und schlecht. Da allerdings der Presserat als Organisation der Selbstkontrolle über die Einhaltung der Standesregeln wacht, sind sie weder Rechtsnorm noch ethisches Prinzip ohne

Der Presserat in der Presse 10

Geltungsanspruch, sie sind vielmehr ein Teil unserer Sittenordnung und damit zwischen Recht und Moral verortet (Löffler, 1971: 16ff).

Die Standesregeln resultieren aus einem Widerspruch zwischen allgemeiner Moral und dem Berufsethos der Journalisten. Moral erhebt einen universellen Geltungsanspruch innerhalb einer Gesellschaft und gibt Verhaltensregeln vor. „In Form eines Katalogs materialer Norm- und Wertvorstellungen regelt sie die Bedürfnisbefriedigung einer menschlichen Gemeinschaft und bestimmt deren Pflichten“ (Prechtl & Burkard, 1999: 379). Demnach bezeichnet Moral die Gesamtheit an sittlichen Verhaltensregulativen, die Menschen in einer Gesellschaft als richtiges Handeln betrachten. Die wissenschaftliche Beschäftigung mit Moral ist die Ethik (Funiok, 2002: 38). Moralvorstellungen sind in der Regel abhängig von Kulturkreis und Epoche. In Deutschland ist die Gleichberechtigung von Mann und Frau gesellschaftlich akzeptiert und gesetzlich festgeschrieben. Ein Verstoß dagegen führt zu sozialer Ausgrenzung oder Ächtung und kann in einer rechtlichen Sanktion münden. Weder war das immer so, noch trifft das auf alle Kulturkreise in der heutigen Zeit zu. Was wir aus unserer moralischen Perspektive verurteilen, gilt in einem anderen Kulturkreis oder galt in einer anderen Epoche womöglich als moralisch richtig.

Das Berufsethos richtet sich nur an Mitglieder einer bestimmten Berufsgruppe. Im Gegensatz zur Moral erhebt es keinen universellen Geltungsanspruch innerhalb einer Gesellschaft. Vielmehr orientiert es sich an der speziellen Aufgabe der jeweiligen Berufsgruppe. Für den Journalismus lautet diese Aufgabe das Erzeugen von Öffentlichkeit. Drei Grundelemente des journalistischen Berufsethos hat Pöttker (1999: 220ff) wie folgt aufgeschlüsselt: Erstens Offenheit im Sinne von unvoreingenommener Recherche und wahrhaftiger Berichterstattung über die Ereignisse im gesellschaftlichen System. Zweitens die Grundpflicht zum Publizieren über alle Ereignisse, die für die Gesellschaft von Interesse sind. Drittens professionelle Qualitätskriterien, auf deren Basis eine Auswahl der zu vermittelnden Ereignisse erfolgen kann. Über das Berufsethos der Journalisten klären Studien auf, die das berufliche Selbstverständnis untersuchen (vgl. Weischenberg, Malik & Scholl, 2006). Zwischen Moral und Berufsethos können Widersprüche entstehen. Bekannte Konfliktbereiche im Spannungsfeld von Presse und Gesellschaft sind besonders die Persönlichkeitsrechte und die journalistischen Arbeitsmethoden. So gilt es in unserem Kulturkreis als un-moralisch, unter falscher Identität aufzutreten. Für den investigativen Journalismus ist das aber eine bekannte Rechercheform (Ludwig, 2007: 179ff). Es entsteht ein Konflikt zwischen dem journalistischen Berufsethos mit dem Grundelement des Publizierens und der allgemei-

Der Presserat in der Presse 11

nen Moral, die solches Verhalten sanktioniert. Zusätzlich kann die Verletzung der Persönlichkeitssphäre zu rechtlichen Konsequenzen führen.

Eine journalistische Standesorganisation wie der Deutsche Presserat kann zwischen der allgemeinen Moral und dem journalistischen Berufsethos vermitteln. Als Instrument dient der Pressekodex, den der Presserat herausgibt. Der Pressekodex ist Ausdruck des journalistischen Standesethos indem er Standesregeln ⁹ vorgibt (vgl. Weischenberg, 2004: 198). „Die publizistische Moral hat mit anderen Berufs- und Standesethiken gemeinsam, dass sie sich infolge ihrer Orientierung an der professionellen Aufgabe zwar von der allgemeinen Moral abhebt, dass sie jedoch insoweit in diese eingebettet bleibt, als sie deren Werte zu berücksichtigen hat und zu ihnen nicht allzu sehr in Widerspruch geraten darf“ (Pöttker, 1999: 228). Für den konkreten Fall der verdeckten Recherche empfiehlt der Pressekodex, dass sie im Einzelfall gerechtfertigt ist, wenn sie zu Informationen von besonderem öffentlichen Interesse führt (Ziffer 4, Richtlinie 1, Deutscher Presserat, 2008b: 155). Die Verbindung von Presse, Öffentlichkeit und Presserat 2.3

Nach der Einführung in die rechtliche und moralische Grundlage der Presseselbstkontrolle soll nun eine Veranschaulichung der Beziehung zwischen Presserat, Presse und Öffentlichkeit erfolgen (vgl. Abb. 1: 12). Die Presse besitzt eine privilegierte Stellung wegen ihrer Aufgabe, die Öffentlichkeit zu informieren. Journalisten können damit als Treuhänder des Lesers gelten. Sie suchen und kommunizieren in seinem Auftrag Informationen. Ohne eine wahrhaftige und glaubwürdige Berichterstattung würde sie und damit die Presse ihrer öffentlichen Aufgabe nicht gerecht und zudem ein grundlegendes Element ihres Berufsethos missachten. Damit kommt der Presse Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit zu. Auch muss die Öffentlichkeit in die Wahrhaftigkeit der publizierten Informationen vertrauen können. Eine repräsentative Befragung im Jahr 2005 ergab nur befriedigende Glaubwürdigkeitswerte: 62 Prozent der Deutschen hielten die Presse für glaubwürdig. Damit belegte sie den zweiten Platz hinter dem Fernsehen (66 Prozent), aber vor Hörfunk (49 Prozent) und Online (22 Prozent). Während die Werte für Fernsehen und Hörfunk im Vergleich zu 2000 sanken, blieb die Glaubwürdigkeit der Presse konstant (Ridder & Engel, 2005: 433). Der Presserat als Organisation der Selbstkontrolle kann einen Teil der Verantwortung wahrnehmen, indem er für Transparenz und Fairness sorgt. Er stellt einen Ausgleich zwi-

9An dieser Stelle ist auf den Unterschied zwischen Standesregeln und der Berufsethik hinzuweisen: Während Standes-

regeln nur auf das äußere Verhalten der Mitglieder abzielen, kommt bei ethischen Grundsätzen noch das Element der in-

neren Gesinnung hinzu. Eine synonyme Verwendung der Begriffe ist damit nicht zulässig (vgl. Gottzmann, 2005: 98f).

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schen allgemeinen Moralvorstellungen und dem journalistischen Berufsethos her. Als Vermittlungsinstrument dient der Pressekodex, der abstrakte ethische Zielvorgaben mit praxisnahen Richtlinien verbindet (vgl. Kap. 3.4. ( ( 2). Handwerkliche und ethische Leitmotive

sind dabei als Ausdruck der Verantwortung gegenüber der Öffentlichkeit zu verstehen und „tragen dem Umstand Rechnung, dass das Recht letztlich zwar eine freie, nicht aber auch eine faire Presse garantieren kann“ (Wiedemann, 1992: 13). Weiterhin füllt der Presserat die durch fehlende gesetzliche Vorgaben enstandene Regulierungslücke. Durch eine effektive Tätigkeit verhindert der Presserat weitere staatliche Regelungen, die zu einer Einschränkung der Pressefreiheit führen könnten.

Für eine effektive Arbeit der Selbstkontrolle sind mehrere Faktoren entscheidend. Im Verhältnis zwischen Presserat und Presse betrifft das die moralisch-symbolische Kontrolle auf Grundlage des Pressekodex. Das Regelwerk muss nachvollziehbare Regeln setzen, die einen Mindestkonsens in der Profession voraussetzen und einer beständigen Anpassung unterliegen. Die Akzeptanz, also Kenntnis und Beachtung bei den Mitgliedern der Profession, ist sowohl für die Effektivität des Presserats als auch des Pressekodex entscheidend. Der Pressekodex er- r füllt dabei eine doppelte Vermittlungsaufgabe: Den Journalisten leistet er Hilfestellung, wie sie zwischen der allgemeinen Moral sowie den gesetzlichen Einschränkungen auf der einen Seite und den professionellen Ansprüchen auf der anderen Seite abwägen können. ¹⁰ Die Funktion des Presserats in der Gesellschaft Abb. 1:

Der Presserat in der Presse 13

Gegenüber der Öffentlichkeit veranschaulicht der Pressekodex die berufsspezifischen Regeln, nach denen Journalismus arbeitet. Er wird damit zum Instrument des Presserats, um das Handeln der Profession gegenüber der Öffentlichkeit zu legitimieren und zu bewerten. Jede Person oder Organisation kann kostenfrei eine Beschwerde beim Presserat über ein Presseorgan oder einen Vorgang in der Presse einreichen. Der Presserat entscheidet dann auf Grundlage des Pressekodex, ob eine Verletzung des journalistischen Berufsethos erfolgt ist. Damit diese Form der Selbstkontrolle funktioniert, benötigt die Öffentlichkeit Kenntnis von der Existenz des Presserats, um die Möglichkeit zur Beschwerde nutzen zu können. Presseräte im internationalen Vergleich 2.4

Die Selbstkontrolle der Presse durch einen Presserat ist in westeuropäischen Staaten weit verbreitet. In der Regel war das Verhindern staatlicher Eingriffe der entscheidende Grund für die Gründung eines Presserats wie Dewall (1997) bei seiner Untersuchung der Presseselbstkontrolle in Europa feststellte: „The first purpose [of voluntary press regulation, Anm. d. Verf.] is to avoid the introduction of legislation“ (Dewall, 1997: 231). Unterschiede zwischen den Presseräten lassen sich auf den Ebenen Zielsetzung, Kontrollbereich und Zusammensetzung erkennen (Studer, 2004: 111). ¹¹ Der Zielbereich bezeichnet den Aufgabenumfang. Ein Presserat kann ausschließlich als Beschwerdeinstanz dienen oder auch zur Qualitätssteigerung in der Presse beitragen. Der Kontrollbereich kann nur die Presse oder auch weitere Mediengattungen wie das Fernsehen umfassen. Die Zusammensetzung beschreibt, aus welchen gesellschaftlichen Bereichen die Mitglieder des Presserats stammen. Infrage kommen verschiedene Kombinationen von Vertretern der Journalisten, der Verleger und der Öffentlichkeit. Auf die längste Tradition bei der Selbstkontrolle durch einen Presserat kann Schweden blicken. Hier wurde 1916 mit dem Pressens Opinionsnämnd (PON) der weltweit erste Presserat gegründet. Die Selbstkontrollorganisation gilt sowohl in der Gesellschaft als auch der Profession als anerkannt sowie sanktionsstark, da sie Strafbeiträge verhängen kann (Dewall, 1997: 125ff). Auf eine lange und bewegte Geschichte, die ebenfalls bis ins Jahr 1916 zurückreicht, kann die Press Complaints Commission (PCC) in Großbritannien zurückblicken (vgl. Frost, 2000). Der Presserat, der viele Jahre wegen geringer Effektivität in der Kritik stand und zwischenzeitlich aufgelöst wurde, gilt inzwischen wieder als „Bollwerk der Selbstregulierung“ (Studer, 2004: 113). Beide Presseräte werden wegen ihrer langen Geschichte sowie ihrer gesellschaftlichen Bedeutung und Akzeptanz häufig in Beiträgen über die Presseselbstkontrolle

11 Eine internationale Übersicht von 61 Presseräten mit ihrer Organisationsstruktur und Zielsetzung bietet die Web-

seite www.media-accountability.org (16.10.2008).

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angeführt. Insgesamt gibt es in Europa derzeit 27 Presseräte (Blum, 2007: 77). Auffällig ist das Fehlen einer solchen Selbstkontrollorganisation in Frankreich. Geht es um die Medien in der westlichen Hemisphäre, dann schweift das Interesse schnell zu den Vereinigten Staaten von Amerika. Dort garantiert der erste Verfassungszusatz Rede- und Pressefreiheit und erschwert sogar die Selbstregulierung auf nationaler Ebene. Ein landesweiter Presserat ist nicht mehr vorhanden. Zwar wurde zwischen 1973 und 1984 versucht, den National News Council (NCC) einzuführen, doch scheiterte das Projekt an der mangelnden Unterstützung durch die Verlage (vgl. Ugland, 2008). Zu groß und zu facettenreich sind das Land und seine Medienlandschaft, so die Erklärung des amerikanischen Forschers Starck. Er sieht den wichtigsten Beitrag der Presse zur Selbstregulierung in den verschiedenen Pressekodizes (Pöttker & Starck, 2003: 56). Sie werden von verschiedenen Berufsorganisationen aufgestellt und auf Ebene der Verlage implementiert. Besonders in der Folge des Watergate-Skandals kam es zu vielen Neufassungen, zusammen mit weiteren Elementen der Qualitätssicherung wie Presse-Ombudsmännern und einer verstärkten Berücksichtigung ethischer Aspekte bei der Ausbildung (vgl. Anderson, 1987). Diese Instrumente lassen sich, der Argumentation von Fengler (2003: 818f) folgend, als Elemente der Selbstregulierung verstehen, da sie zum Abbau von Missständen beitragen. Internationale Vergleiche von Presseräten und Pressekodizes sind möglich, es gilt dabei aber, die unterschiedlichen strukturellen Bedingungen zu berücksichtigen. Zusammenfassung 2.5

In Deutschland verhindert die verfassungsrechtlich garantierte Pressefreiheit eine umfangreiche staatliche Regulierung der Presse. Dieses Steuerungsdefizit ist erwünscht, um die Staatsferne der Presse zu garantieren. Der Staat überträgt die Regulierungs- und Kontrollfunktion an den Presserat als staatsferne Institution. Der Presserat setzt sich aus Mitgliedern des zu regulierenden Bereichs zusammen. Da der Presserat neben der Regulierung auch präventiv tätig ist und Vergehen ahndet, ist er als Institution der Selbstkontrolle einzustufen. Der Presserat füllt den zu regulierenden Bereich mit Vorgaben, die sich aus dem Standesethos und den allgemeinen Gesetzen ableiten. Der Pressekodex als Regelwerk konkretisiert die Aufgaben und Pflichten der Presse. Durch seine Tätigkeit tritt der Presserat zudem für das Ansehen der Presse in der Öffentlichkeit ein und sorgt durch sein Handeln erst für die Legitimation, die eine freie Presse benötigt - denn „nicht alles, was von Rechts wegen zulässig wäre, ist auch ethisch vertretbar“ (Deutscher Presserat, s.d.-d). In der Konsequenz wird „die publizistische Selbstkontrolle konsequenter Weise mit der öffentlichen Aufgabe betraut,

Der Presserat in der Presse 15

das Grundrecht auf Äußerungs- und Informationsfreiheit dadurch zu verteidigen, dass sie Fehlleistungen in den Medien verhindert, die den Ruf nach staatlicher Kontrolle laut werden lassen“ (Pöttker, 2005b: 41). Für eine effektive Selbstkontrolle ist der Presserat auf öffentliches Interesse an seiner Tätigkeit angewiesen.

Ein Presserat als Institution zur Vermeidung staatlicher Kontrolle ist auch international eine populäre Form der Selbstregulierung. Er existiert in der Mehrzahl der Staaten Europas. Dabei zeigen sich Unterschiede bei Aufgaben, Kontrollbereichen und Zusammensetzung. Internationale Forschungsergebnisse können jedoch bei der Analyse der Situation in Deutsch- land helfen.

Der Presserat in der Presse 16

Der Deutsche Presserat 3

Der Deutsche Presserat ist die Selbstkontrollorganisation der deutschen Presse. Er ist zuständig für die periodische Presse, nicht jedoch für Anzeigenzeitungen, und seit 2009 auch für die elektronische Presse im Internet. Er zählt zu den ältesten Selbstkontrolleinrichtungen in Deutschland. Als Institution der Selbstkontrolle basiert der Presserat auf den Grundaspekten „Freiheit, Anerkennung durch die Kontrollierten sowie einer nur „symbolischen“ Kontrolle“ (Stapf, 2005: S. 15). Medienexperten betrachten die Gründung als eine wichtige medienpolitische Grundlagenentscheidung in den vergangenen Jahrzehnten. Gleichwohl ist diese Einstufung umstritten: Während die Mehrzahl der 30 befragten Experten diese Einschätzung teilt, bewerteten andere die Bedeutung deutlich geringer. Nur wenige andere medienpolitische Grundsatzentscheidungen zeigten eine ähnlich hohe Varianz bei den Antworten (vgl. Vowe, Opitz & Dohle, 2008: 172). Entwicklung 3.1

Vor der Gründung des Deutschen Presserats 1956 stand eine kurze aber bewegte Geschichte. Zwischen 1924 und 1933 versuchte der Reichsverband der Presse, die journalistische Standes-organisation dieser Zeit, einen Presserat auf gesetzlicher Grundlage einzurichten und damit die Selbstverwaltung festzuschreiben. Das Vorhaben scheiterte am Widerstand der Verleger, ging in Teilen aber in das Schriftleitergesetz der Nationalsozialisten ein. Darin blieb der Begriff der Selbstverwaltung bestehen, bildete jedoch nur die kaschierende Hülle für staatliche Gleichschaltung, Zensur und Kontrolle (Maruhn, 1987: 171ff). Nach Ende des zweiten Weltkriegs schafften die Westalliierten im Zuge ihrer Reeducation-Maßnahmen in den drei westlichen Besatzungszonen die Grundlage für eine freie Presse, die im Grundgesetz von 1949 ihre Grundlage fand (vgl. Kap. 2.1). Kaum errungen, schien die Freiheit für die Presse wieder zu schwinden: „Durch das ganze erste Jahrzehnt zogen sich zahlreiche Versuche von Landesregierungen, die unter den Restriktionen der Besatzungszeit entstandenen Pressegesetze zugunsten stärkerer Eingriffsrechte des Staates zu verändern [...] Stoßrichtung war stets, eine umfassendere Kontrolle des Staates über die massenmediale Öffentlichkeit zurückzugewinnen“ (vgl. Hodenberg, 2006: 145ff, hier 147). Der Versuch, ein Presserechtsgesetz zu etablieren, scheiterte nach mehreren Versuchen 1957 am Bundesverfassungsgericht, das Vollregelungen für den Pressesektor als unzulässig einstufte. Auch weckte der Plan, Presseausschüsse über die „innere Sauberkeit“ der Presse wachen zu lassen, Sorgen am Bestand der Pressefreiheit. Die Idee rief, zusammen mit dem angedachten Verbot der Berufsausübung im Vergehensfall, Erinnerungen an Regelungen der Nationalsozialisten

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herauf (vgl. Bermes, 1991: 88f). ¹² Schließlich wurde der öffentlich geäußerte Wunsch des damaligen Innenministers Schröder, die Presse möge aus Berufsethos und Verantwortungsgefühl eine Selbstkontrolle einrichten, in der Branche „wohl nicht zu Unrecht als eine „Wennnicht-dann-Drohung“ verstanden“, so der ehemalige WAZ-Chefredakteur und Mitglied des Presserats Siegfried Maruhn (1987: 177).

Sowohl Journalisten als auch Verleger bevorzugten daher die Selbstkontrolle der Presse, um weiterer staatlicher Reglementierung zu entgehen. Als Folge legten sie ihre Differenzen über Aufgaben und Organisation einer solchen Instanz bei. Am 20. November 1956 kam es zur Gründung des Deutschen Presserates in Bonn. ¹³ Vorbild für die neue Institution war der seit 1949 agierende britische Press Council 14 (Maruhn, 1987: 175). Die Gründerorganisationen, der Deutscher Journalisten-Verband (DJV) und der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger (BDZV), entsandten jeweils fünf Mitglieder, welche die Presse nach außen vertreten und im Inneren für Sauberkeit sorgen sollten (vgl. Bermes, 1991: 102f). Auf eine Geschäftsordnung, die in Grundzügen noch heute gültig ist, einigten sich die Beteiligten 1959. Bis 1960 war der Presserat auf zwanzig Mitglieder angewachsen, da mit dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger (VDZ) und der Deutschen Journalisten Union (DJU) in der Industriegewerkschaft Druck und Papier (heute: DJU in Verdi) zwei weitere Trägerorganisationen hinzugekommen waren. Ein Regelwerk, wie mit Beschwerden umzugehen ist, folgte erst 1972 (vgl. Kap. 3.4.1).

Die Aufgabenstellung war abstrakt genug, die Differenzen zwischen allen beteiligten Parteien zu überbrücken, gleichzeitig ausreichend konkret, um für den Staat akzeptabel zu sein. „Von den vier Aufgaben, die der Presserat sich bei seiner Gründung gab, waren zwei, die Bekämpfung von Missständen im Pressewesen [...] sowie die Abwehr von freiheitsgefährdenden Konzern- und Monopolbildungen, nach innen gerichtet und der Funktion der Selbstkontrolle zuzurechnen, die beiden anderen, Verteidigung der Pressefreiheit sowie Vertretung der Presse gegenüber Exekutive und Legislative, waren nach außen gerichtet“ (Pöttker, 2005b: 41, Herv. im Org.). Dabei täuschte die hehre Aufgabensetzung eine Idealvorstellung vor, die von den Beteiligten unterschiedlich interpretiert wurde: „Für den einzelnen Journalisten und Verleger ist der Presserat als Verteidiger seiner Rechte und Privilegien willkommen, nicht unbedingt

12 Wobei anzumerken ist, dass die Vorschläge zwar an Regelungen der NS-Zeit erinnerten, jedoch aus Furcht vor

einem Rückfall in diese Zeit entstanden. Die Einengung der Pressefreiheit galt als Instrument der wehrhaften Demokra-

tie, um kommunistischen Einflüssen aus dem Osten und reaktionären Tendenzen aus der Vergangenheit entgegenzuwir-

ken (vgl. Hodenberg, 2006: 148ff).

13 Für Mitte 2009 ist der Umzug des Presserats von Bonn nach Berlin geplant.

14 Bis 1963 General Council of the Press, seit 1991 Press Complaints Commission (PCC).

Der Presserat in der Presse 18

jedoch als Aufpasser und Moralapostel. Dem Staat ist der Presserat dann gelegen, wenn es Beschwerden über die Presse anzumelden gilt. Wenn er selbst Adressat von Beschwerden oder Ermahnungen des Presserats ist, mag ihm dieses eben noch so hehre Gremium als nur ein weiterer Lobbyist erscheinen, wie es sie in Bonn zu Hunderten gibt“ (Maruhn, 1987: 179). Dass die 50er und 60er Jahre als die „große Zeit“ (Maruhn, 1987: 179) des Presserats gelten, liegt an den Themen in diesen beiden Jahrzehnten. Die Abwehr gesetzlicher Beschränkungen und presserechtlicher Auflagen stand im Vordergrund, die Beschwerdearbeit dagegen war nur eine Randerscheinung, die mit großer Zurückhaltung wahrgenommen wurde. Dennoch führte letztere zu einer wegweisenden Entscheidung des Hamburger Oberlandesgerichts, das Presseratsentscheidungen vor Schadensersatzklagen schützte und somit den Status des Presserats als „moralisches Gewissen der Presse“ festigen half (vgl. Bermes, 1991: 117, 171ff). ¹⁵ Die 70er Jahre bildeten den Rahmen für den zweiten Abschnitt in der Geschichte des Presserats. Seine Tätigkeit verlagerte sich vom Vertreter des Berufsstandes gegenüber dem Staat zur eigentlichen Aufgabe einer Selbstkontrollorganisation, der Beseitigung von Missständen und der Bearbeitung von Beschwerden. Schwelende medienpolitische Konflikte zwischen den beteiligten Verbänden brachen dabei wieder auf. Unmittelbarer Auslöser war eine Kontroverse um den Abdruck einer Rüge im Kölner Express, dessen Verleger Alfred Neven DuMont zu diesem Zeitpunkt dem BDZV vorsaß und in dieser Rolle eigentlich für den Abdruck von Rügen öffentlich eintreten sollte. Daraus entwickelte sich ein Grundsatzstreit um den Abdruck von Presserats-Rügen, der im Dezember 1981 in einem mehrjährigen Rückzug der journalistischen Vertreter aus dem Gremium mündete (Wiedemann, 1992: 174f). Gewichtigen Anteil hatten auch Günter Wallraffs Berichte aus der Bild-Redaktion, Differenzen um die innere Pressefreiheit sowie über den Umgang mit Konzentrationstendenzen im Pressemarkt (vgl. Bermes, 1991: 192ff, 281ff). Vor allem in ökonomischen Konfliktbereichen „versagte der Presserat in den 70er Jahren bei der ersten sich bietenden Gelegenheit, die Pressefreiheit auch gegen privatwirtschaftliche Machtansprüche zu verteidigen“ (Wiedemann, 1992: 250). Aus den unterschiedlichen Interessen der Trägerverbände folgte ein auf mehrere Jahre handlungsunfähiger Presserat.

Der dritte und bis heute aktuelle Abschnitt des Presserats begann am 18. Dezember 1985. Die vier Trägerverbände hatten die Zeit des Stillstandes genutzt und über Änderungen diskutiert, die zur Reaktivierung des Presserats notwendig waren. Insgesamt überwog die Einsicht, dass ein funktionierender Presserat besser sei als die Möglichkeit einer staatlichen

15 Fast fünfzig Jahr später, am 30. Juni 2008, folgte eine weitere, wegweisende Gerichtsentscheidung zur Spruchpraxis

des Presserats. Demnach stellen Rügen des Presserats eine Meinungsäußerung dar (Deutscher Presserat, 2008c).

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Intervention: „Bei den Verlegern überwiegt das negative Anliegen, mit dem Gremium staatliche Maßnahmen abzuwehren. Bei den Journalisten wird das Interesse an der Geltungskraft ethischer Maßstäbe begleitet von verbandspolitischen Erwägungen“ (Bermes, 1991: 295). Eine neue Satzung und eine überarbeitete Beschwerdeordnung waren das Ergebnis. Tarifpolitische Auseinandersetzungen sind seitdem kein Thema für den Presserat mehr. Wichtigster und kontrovers diskutierter Punkt bei den Änderungen war die Verpflichtung eines gerügten Mediums zum Abdruck der Rüge. Nachdem mehr als 90 Prozent der Zeitungsverlage - gemessen an der Auflage - ihre zunächst befristete Zustimmung gaben, startete der Presserat als Institution der Selbstkontrolle ein zweites Mal. In der 1985 aufgelegten Form ist er noch heute aktiv und wird regelmäßig an die veränderten Rahmenbedingungen des Mediensystems angepasst; so geschehen, 1996, um die Selbstkontrolle auf Online-Angebote der gedruckten Presse auszuweiten, 2001, um die Überwachung das Redaktionsdatenschutzes zu übernehmen und 2009, um die Kontrolltätigkeit auf die gesamte Online-Presse in Deutschland auszuweiten. Aufgaben 3.2

Die Aufgaben des Presserats sind seit seinem Neubeginn 1985 weitgehend unverändert geblieben. Die aktuelle Satzung vom 19. November 2008 zählt sechs Tätigkeitsbereiche auf. Demnach umfassen die Aufgaben des Presserats: 1. „Missstände im Pressewesen festzustellen und auf deren Beseitigung hinzuwirken, 2. Beschwerden über einzelne Zeitungen, Zeitschriften oder Pressedienste und journalistisch-redaktionelle Telemedien [...] außerhalb des Rundfunks zu prüfen und in begründeten Fällen Missbilligungen und Rügen [...] auszusprechen, 3. Empfehlungen und Richtlinien für die publizistische Arbeit zu geben, 4. für den unbehinderten Zugang zu den Nachrichtenquellen einzutreten, 5. im Einvernehmen mit den Trägerorganisationen Entwicklungen entgegenzutreten, die die freie Information und Meinungsbildung des Bürgers gefährden könnten, 6. die Selbstregulierung im Bereich des Redaktionsdatenschutzes einschließlich des präventiven Datenschutzes sowie der Anlassaufsicht zu organisie- ren“ (Deutscher Presserat, 2008d).

Der Presserat in der Presse 20

Eine genauere Betrachtung der Aufgaben zeigt, dass der Presserat weiterhin eine Doppelfunktion wahrnimmt. Seine Aufgaben sind sowohl nach innen, in das Pressewesen hinein, als auch nach außen, in die Gesellschaft gerichtet.

Die ersten drei Aufgaben sowie die Regulierung des Datenschutzes in den Redaktionen betreffen genuine Bereiche einer Selbstkontrolle und sind in die Profession hinein gerichtet. Das Feststellen von Missständen erlaubt dem Presserat, Fehler im Journalismus ohne äußere Anregung anzusprechen. Trotz der prominenten Platzierung an erster Stelle der Aufgaben macht der Presserat von dieser Funktion nur selten Gebrauch ¹⁶ und vermeidet dabei die konkrete Namensnennung einer Publikation. Vielmehr übt er in einem solchen Fall Branchenkritik, etwa an der Berichterstattung über das Geiseldrama von Gladbeck 1988 oder über den tödlichen Unfall von Prinzessin Diana 1997 (vgl. Deutscher Presserat, 2008b: 125ff). Aus eigener Initiative ist noch kein Beschwerdeverfahren gegen ein Medium entstanden (Wallen-horst, 2007: 45). Aufgabe zwei bezeichnet den Umgang mit Beschwerden, die Dritte beim Presserat einreichen. Die Ergebnisse aus der Beschwerdearbeit wiederum haben Einfluss auf den Pressekodex, der dadurch eine fortlaufende Fortschreibung und Anpassung erfährt - die dritte Aufgabe.

Das Vertreten von Standesinteressen gegenüber dem Staat beinhalten die Aufgaben vier und fünf. Dabei geht es in erster Linie um das öffentliche Artikulieren von Problembereichen im Kontext von Pressefreiheit und den Bedingungen der Pressearbeit. So äußerte der Presserat im Jahr 2007 massive Bedenken bei der Diskussion um die Vorratsdatenspeicherung (Tillmanns, 2008: 26f). Im Gegensatz zu den Aufgaben vor der Neugründung 1986 beobachtet der Presserat heute keine Strukturveränderungen in der Pressebranche mehr - ein Tribut zugunsten einer konfliktfreien Zusammenarbeit zwischen Journalisten und Verlegern. Zudem kam der Presserat dieser Tätigkeit bereits früher nur eingeschränkt nach und nutzte Material des Statistischen Bundesamtes, keine selbst erhobenen Daten (Wiedemann, 1992: 181). Ein weiteres Indiz für die Scheu vor Konflikten ist die Formulierung der fünften Aufgabe: Eine mögliche Bedrohung der Informationsfreiheit der Bürger ist im Einvernehmen mit den Trägerorganisationen zu lösen. Die in der Satzung garantierte Unabhängigkeit der Presseratsmitglieder scheint damit nicht gesichert.

Strittig ist, welches Aufgabenfeld der Presserat primär bedient. Die Satzung lässt keine Rangfolge der Aufgaben erkennen. Mitarbeiter des Presserats zufolge „ist und bleibt die Beschwerdearbeit das „Kerngeschäft“ des Deutschen Presserates“ (Desgranges & Wassink,

16 Wobei anzumerken ist, dass dem Presserat lange Zeit die finanziellen Möglichkeiten für umfangreiche Recherchen

zu Verstößen in der deutschen Presse fehlten und noch heute fehlen (vgl. Bermes, 1991: 404f).

Der Presserat in der Presse 21

2005: 88). Dagegen meint Münch (2001), der die Spruchpraxis untersuchte, dass „der heutige Deutsche Presserat geprägt ist durch eine Interessenverknüpfung, einerseits als beruflicher Interessenverband, andererseits als Berufsaufsichtsinstanz zu fungieren. Oft gewinnt das Interesse, die Pressefreiheit gegenüber dem Staat zu sichern, die Oberhand gegenüber einer Kontrolle publizistischen Handelns“ (Münch, 2001: 236). Bereits ein paar Jahre zuvor zog Wiedemann (1996: 97ff) ein ähnliches Fazit, dem zufolge der Presserat die Pressefreiheit erfolgreich verteidigt, andere Aufgaben dagegen weniger zufrieden stellend erfüllt. Dabei ist die Doppelfunktion der Selbstkontrolle - Vertreter und Kontrolleur des Berufsstandes zugleichnicht per se problematisch. Eine Bevorzugung der Lobbytätigkeit muss die Beschwerdetätigkeit nicht beeinträchtigen. Sie wirkt jedoch schädlich, wenn die Interessen der Öffentlichkeit nicht den Ansprüchen entsprechend vertreten werden. Struktur, Organisation und Finanzierung 3.3

Die beim Neustart des Presserats 1985 eingeführte Struktur ist noch immer gültig und in der Satzung festgelegt (Deutscher Presserat, 2008d). Seit dem ist der eigentliche Presserat nur noch ein Gremium des „Trägervereins des Deutschen Presserats e.V.“ Die Trennung soll helfen, administrative von inhaltlichen Funktionen zu trennen. Der Trägerverein übernimmt rechtliche, finanzielle und personalpolitische Entscheidungen, der Presserat stellt dagegen die eigentliche Tätigkeit einer Selbstkontrollorganisation dar (vgl. Abb. 2: 22). Mitglieder des Trägervereins sind jeweils die beiden Journalistenverbände DJU und DJV sowie die beiden Verlegerorganisationen BDZV und VDZ. Jede Trägerorganisation entsendet eine natürliche Person als Vertreter. Die Mitgliederversammlung des Trägervereins beruft den Geschäftsführer. Ansprechpartner für die Öffentlichkeit ist die Geschäftsstelle. Das Plenum des Presserats - in der Umgangssprache als der „Presserat“ bezeichnet - umfasst 28 Mitglieder und wird jeweils zur Hälfte von Journalisten- und Verlegerseite besetzt. Diese paritätische Aufteilung setzt sich in allen Bereichen fort. So wechselt die jährlich neu vergebene Position des Sprechers des Presserats kontinuierlich zwischen Journalisten- und Verlegerverbänden. Der Sprecher vertritt den Presserat nach außen. Aufgrund negativer Erfahrungen in der Vergangenheit sind auf Journalistenseite weder Rundfunkjournalisten noch Verbandsfunktionäre zulässig, auf Verlegerseite dagegen ausschließlich Personen, die publizistische Verantwortung tragen. ¹⁷ Die Mitgliedsdauer beträgt zwei Jahre, eine Wiederernen-

17 Zum Konflikt um die Zusammensetzung des Presserats liefert Bermes (1991: 344ff) ausführliche Informationen.

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nung ist zulässig. Die Tätigkeit erfolgt ehrenamtlich und unabhängig. Die Mitglieder des Presserats sind an Weisungen der entsendenden Organisation nicht gebunden. Heute stellt die Behandlung von Beschwerden das Kerngeschäft des Presserats dar, so sein Sprecher Fried von Bismarck (2007: 29). Beschwerden bearbeitet der allgemeine Beschwerdeausschuss, der in zwei Kammern unterteilt ist. Jede Kammer besteht aus acht Mitgliedern des Plenums, zwei weitere Mitglieder dienen als Stellvertreter. Die beiden Kammern tagen viermal jährlich. Das Plenum des Presserats bestimmt die Mitglieder der Beschwerdeausschüsse für jeweils zwei Jahre. Ein weiterer Beschwerdeausschuss behandelt den Redaktionsdatenschutz. Zu den fünf Mitgliedern und zwei Stellvertretern kommt eine weitere Person aus dem Verband der Anzeigenblattverleger hinzu. Struktur des Deutschen Presserats Abb. 2:

Quelle: Deutscher Presserat, s.d.-c.

Rechtlich ist der Presserat als ein freiwilliger Zusammenschluss mehrerer Verbände zu betrachten. Seine Maßnahmen haben daher nur Appellcharakter und sind für die Beteiligten nicht bindend. Eine Standesgerichtsbarkeit für die Presse wäre rechtlich auch nicht zulässig, da die Landespressegesetze ein Verbot für Berufsorganisationen der Presse mit Zwangsmitgliedschaft formulieren. ¹⁸ Dennoch erfüllt der Presserat als Organ der Selbstkontrolle eine relevante Aufgabe, die einige Autoren dahingehend interpretieren, dass ihr eine Bestandsgarantie zukommt: „Es ergibt sich auch ein deutliches Votum des Art. 5 I 2 GG für die Institutionalisierung oder Erhaltung eines wirksamen Systems presserechtlicher Selbstkontrolle“ (Scholz, 1981: 360).

18 Dazu das Pressegesetz des Landes Sachsen: §1, Abs. 3: „Berufsorganisationen der Presse mit Zwangsmitgliedschaft

und eine mit hoheitlicher Gewalt ausgestattete Standesgerichtsbarkeit der Presse sind unzulässig.“

Der Presserat in der Presse 23

Der Presserat verfügt derzeit über ein Jahresbudget von 700.000 Euro. ¹⁹ Kosten entstehen in erster Linie durch die Geschäftsstelle sowie die Arbeit der Beschwerdeausschüsse. Bis in die siebziger Jahre finanzierten allein die beteiligten Verbände den Presserat. Das schaffte zwar Unabhängigkeit, schränkte den Handlungsspielraum jedoch deutlich ein. ²⁰ Heute erfolgt die Finanzierung des Presserats aus drei Quellen (Deutscher Presserat, s.d.-a): Den Hauptanteil übernehmen die Trägerverbände, dabei entfallen 75 Prozent auf die Verlegerseite, 25 Prozent auf Journalistenseite. Ähnlich hoch wie der Anteil der Trägerverbände ist der staatliche Zuschuss für den Presserat. Jedoch soll dieser Anteil 49 Prozent der Gesamteinnahmen nicht übersteigen, um dem Eindruck eines staatlichen Einflusses auf die Tätigkeit des Presserats entgegenzuwirken. Grundlage für den Bundeszuschuss ist ein Gesetz vom August 1976, das die Handlungsfähigkeit des Presserats trotz steigender Kosten erhalten soll. Eine Einflussnahme des Staates auf den Presserat ist in dem Gesetz nicht vorgesehen (Wiedemann, 1992: 180). Die dritte Einnahmequelle stellen Entgelte dar, die redaktionelle Angebote ohne Mitgliedschaft in einem der Trägerverbände für die Bereiche Beschwerdearbeit und Redaktionsdatenschutz entrichten müssen, so sie die Leistungen des Presserats nutzen möchten. Pressekodex 3.4

Der Pressekodex beinhaltet das Normen- und Wertesystem der journalistischen Profession. Das Regelwerk basiert auf der berufsethischen Idealvorstellung darüber, wie ein Journalist handeln sollte. Teilweise sind die formulierten Ansprüche identisch zum geltenden Recht. Der Pressekodex dient als Grundlage für die Beschwerdearbeit des Presserats. Entwicklung 3.4.1

Die Publizistischen Grundsätze in Form eines abstrakten Regelwerks gibt es seit dem 12. Dezember 1973. An diesem Tag übergaben Vertreter der vier Trägerorganisationen dem Bundespräsidenten Gustav Heinemann die Publizistischen Grundsätze, kurz Pressekodex genannt. Vorher arbeitete der Presserat einzelfallbezogen und ohne ein festgelegtes, niedergeschriebenes Regelwerk. Mehrere Jahre diskutierten die beteiligten Verbände um Inhalt und Form des Pressekodex. Letztendlich entstand er aus der Erfahrung der vergangen Jahrzehnte und den Regeln des britischen Press Council. Im Gegensatz zum Vorbild wurde dabei aber nicht allein eine Richtschnur für die zukünftige Beschwerdearbeit auf Basis vergangener Entscheidungen

19 Telefonische Auskunft von Ella Wassink, Pressereferentin des Deutschen Presserats, am 16.12.2008..

20 Die Mittel genügten zur Ausrichtung der regelmäßigen Sitzungen und eine Sekretärin in der Geschäftsstelle. For-

schungsarbeiten konnten nur in einem sehr geringen Umfang stattfinden (vgl. Bermes, 1991: 110f).