1 VORBEMERKUNGEN

1.1 Einleitung

Die Southern African Development Community ¹ galt lange Zeit als erfolgreichstes regionales Integrationsvorhaben im südlichen Afrika ² . Doch nach einer Phase erhöhter Aktivität in den neunziger Jahren gerieten die Integrationsbemühungen gegen Ende des Jahrzehnts ins Stocken. Auf ihrem Gipfeltreffen im Januar 2009 in Pretoria konnten sich die Staats- und Regierungschefs der SADC nicht auf weitere konkrete Schritte zur Umsetzung politischer und wirtschaftlicher Integration und die Lösung gegenwärtiger Herausforderungen im südlichen Afrika einigen.

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit Die Südafrikanische Entwicklungsgemeinschaft SADC. Ein Motor regionaler Integration im südlichen Afrika? wird die Rolle der SADC als Integrations- und Entwicklungsgemeinschaft kritisch analysiert. Zu diesem Zweck gliedert sich die Hausarbeit in drei inhaltlich miteinander verbundene Teile: Zu Beginn werden die Entwicklung, die Ziele und Prinzipien sowie die Struktur der SADC überblicksartig dargestellt. Da die Kooperation trotz vielfacher politischer Bekenntnisse jedoch nur zögerlich vorankommt, bildet die Frage nach den gegenwärtigen Problemen und Integrationshemmnissen der Entwicklungsgemeinschaft den Schwerpunkt dieser Arbeit. Aufgrund der Tatsache, dass die vorhandene Literatur hierbei nur sehr selten zwischen temporären und für den Fortgang der Integration existenziellen Problemen unterscheidet, und diese Zusammenstellungen so eher einer Aufzählung als einer Analyse gleichen, konzentriert sich diese Arbeit auf drei zentrale integrationshemmende Konfliktfelder: Die Heterogenität der Mitgliedsstaaten und die damit zusammenhängende wirtschaftliche und politische Vormachtstellung Südafrikas, die überlappenden Mitgliedschaften in anderen Regionalorganisationen sowie die Problematik unzureichender Institutionalisierung und mangelnder finanzieller und personeller Ausstattung. Da es sich bei der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Krise in Simbabwe und den kriegerischen Auseinandersetzungen in der Demokratischen Republik Kongo primär um innerstaatliche Probleme handelt, die nur indirekt auf die SADC zurückwir-

¹ ImFolgenden als "SADC" abgekürzt.

² Zur Region des südlichen Afrikas zählen üblicherweise Angola, Sambia, Malawi, Mosambik, Namibia,

Botsuana, Simbabwe, Südafrika, Swasiland und Lesotho sowie die Inselstaaten Madagaskar und Mauriti-

us.

1

ken und geringeren Einfluss auf den fortschreitenden Integrationsprozess haben, wird darauf in dieser Arbeit nicht eingegangen. ³ Den Schluss bildet schließlich eine zusammenfassende Schlussbetrachtung, die sich mit der Zukunft der SADC auseinandersetzt und zudem etwaige Perspektiven aufzeigt. Diese können sich hier allerdings lediglich auf mittelfristig zu erwartende Entwicklungen beziehen und nicht auf den Reformbedarf der SADC selbst. 4

Doch zuvor ist es sinnvoll, einen Einblick in Integrationstheorien und Grundzüge regionaler Kooperation und Integration zu bekommen.

1.2 Theoretische Gesichtspunkte regionaler Kooperation und Integration

Der Begriff des Regionalismus ist im weitesten Sinn ein Sammelbegriff für regionale Kooperations- und Integrationsvorhaben. ⁵ Eine definitorische Erfassung und Abgrenzung der Begriffe Kooperation und Integration ist für diese Arbeit insofern wichtig, da sich die SADC einerseits noch im Zustand der Kooperation befindet, andererseits aber auch der Prozess der regionalen Integration bereits im Gange ist. Integration unterscheidet sich von Kooperation, die weder institutionalisiert ist, noch den Transfer von Souveränitätsrechten vorsieht. Integration beschreibt einen Prozess, mit dem ein Transfer von Souveränität, Autorität und Identität zu einer dem Nationalstaat übergeordneten Einheit einhergeht. Somit ist Integration institutionalisiert und durch völkerrechtlich bindende Verträge legitimiert. Kooperation hingegen zielt auf konkrete gemeinsame Interessen, die durch Zusammenarbeit zum kollektiven Vorteil verwirklicht werden können. Dabei ist der Übergang von Kooperation zu Integration in der Praxis schwer festzulegen. Adelmann stellt fest, dass eine Kooperation nach Erfüllung ihres Zweckes wieder aufgelöst werden kann und Kooperationsergebnisse theoretisch ohne größeren Schaden rückgängig gemacht werden können. 6

³ Dazu u.a.: They beat me like a dog. Political Persecution of Opposition Activists and Supporters in Zim-

babwe, http://www.hrw.org/reports/2008/zimbabwe0808/ am 13.08.2009.

⁴ Zum Reformbedarf der SADC siehe: Meyns, Peter, Konflikt und Entwicklung im Südlichen Afrika,

Opladen 2000, S. 250ff.

⁵ Vgl. Adelmann, Martin, Regionale Kooperation im südlichen Afrika (= Freiburger Beiträge zu

Entwicklung und Politik, Bd. 30), hrsg. von Dieter Oberndörfer und Theodor Hanf, Freiburg 2003, S. 8.

⁶ Ebd.

2

Neben der Angst vor protektionistischen Maßnahmen und der damit verbundenen Abschottung der nationalen Märkte vom Weltmarkt können die Folgen der zunehmenden Globalisierung als Auslöser für regionale Kooperations- und Integrationsvorhaben gesehen werden. In Ermangelung einer globalen Regierung führt Globalisierung zu einer gewissen Abnahme nationalstaatlicher Kontroll- und Steuerungsfunktionen, bei gleichzeitiger Zunahme grenzübergreifender Probleme. Vor allem für afrikanische Staaten, die besonders schutzlos unter den Folgen der Globalisierung leiden, liegen in regionaler Problembekämpfung die vielversprechendsten Möglichkeiten. 7

2 DIE SÜDAFRIKANISCHE ENTWICKLUNGSGEMEINSCHAFT (SADC)

2.1 Geschichtliche Entwicklung und Zielsetzungen

Die SADC ging aus der 1980 gegründeten Southern African Development Coordination Conference (SADCC) hervor, die ursprünglich einen Zusammenschluss der sog. fünf Frontlinien-Staaten ⁸ darstellte. Diese bildeten zu Zeiten der Apartheid einen Gegenpol zur Vormachtstellung Südafrikas. ⁹ Dieses Bündnis blieb jedoch lose und relativ unorganisiert, zumal bis auf wenige Infrastrukturprojekte und Zusammenarbeit in einigen Wirtschaftssektoren kaum gemeinsame Programme und Vorhaben umgesetzt wurden. Ein deutlich ambitionierteres Vorhaben ist die Neugründung der Organisation mit der Windhoek Declaration vom 17. August 1992. Das Ende der Apartheid in Südafrika, die durch die Globalisierung zunehmende Konkurrenz auf den Weltmärkten und eine damit einhergehende Umstrukturierung der Weltwirtschaft waren ausschlaggebende Gründe, die bisherige Zusammenarbeit verbindlicher zu regeln und regionale Integration anzustreben. Die Umwandlung einer Entwicklungskonferenz (SADCC) zu einer Entwicklungsgemeinschaft (SADC) bedingte aber eine politische und wirtschaftli-

⁷ DieOrganisation der Afrikanischen Einheit (OAU) stellte in ihrer Abschlusserklärung des Gipfeltreffens

der Staats- und Regierungschefs 1996 in Jaunde fest: Da regionale Kooperation und wirtschaftliche

Integration dazu beitragen, die Erträge zu steigern, sind sie der beste Weg für Afrika, seine verlorene

internationale Wettbewerbsfähigkeit wiederzuerlangen, seine Chancen im internationalen Handel zu

stärken, seine Märkte wirksam zu öffnen, sein industrielles Wachstum schnell in Gang zu bringen (…) und

damit schließlich seine Marginalisierung zu mildern.

⁸ Angola, Botsuana, Mosambik, Sambia und Tansania.

⁹ So verfolgte Südafrika z.B. das Ziel, im Süden Afrikas einen Staatenbund CONSAS (Constellation of

Southern African States) unter seiner Führung zu etablieren.

3

che Neuausrichtung der Organisation. Neben der Projektkoordination wurden nun auch eine marktwirtschaftliche Integration und eine Kooperation in Politik- und Sicherheitsfragen angestrebt.

So beschlossen die Mitgliedsstaaten durch die Zielsetzung der Errichtung einer Entwicklungsgemeinschaft eine über bloße Koordination gemeinsamer Interessen hinausgehende Zusammenarbeit. Diese manifestierte sich schließlich im 1992 verabschiedeten SADC-Gründungsvertrag Towards A Common Future ¹⁰ , der eine integrierte Entwicklung anstrebte. In diesem Vertrag verpflichten sich die Mitglieder über die rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen einer reinen Handelsintegration hinaus, u.a. zur Gleichbehandlung untereinander, zur Unterstützung von Frieden und Sicherheit, zur Einhaltung der Menschenrechte und Förderung der Demokratie sowie zum Streben nach gemeinsamen Vorteilen.

Treibende Kraft der Integration bleibt die Attraktivität eines gemeinsamen regionalen Marktes von ca. 240 Mio. Menschen, zumal die SADC-Mitgliedsstaaten nur über äußerst kleine Binnenmärkte verfügen. ¹¹ Vor diesem Hintergrund sind der Abbau von Zollschranken und der Aufbau eines gemeinsamen Marktes von immenser Bedeutung für die weitere wirtschaftliche Entwicklung.

2.2 Struktur und Prinzipien

Die SADC ist eine regionale Organisation mit intergouvernementalen Charakter und stellt einen Zusammenschluss von 15 Staaten im südlichen Afrika dar. Die Länder kooperieren in verschiedenen Bereichen, z.B. bei der Wasserversorgung, dem Umweltschutz und der Armutsbekämpfung. Des Weiteren hat sich die SADC zum Ziel gesetzt, die regionale Integration zu fördern und den Handel zu stärken. Nach einer umfassenden Strukturreform 2001 wurden die Rechte und institutionellen Kompetenzen des SADC-Sekretariats substanziell gestärkt. Die vormals in nationalen Ministerien angesiedelten 21 Kooperationssektoren wurden in vier Direktorate 12

¹⁰ Zum Vergleich: Der SADCC-Vertrag hatte den Titel Towards Economic Liberation.

¹¹ Die überwiegende Anzahl afrikanischer Staaten sind kleine, agrarisch strukturierte, rohstoffexportie-

rende und industriell rückständige Volkswirtschaften.

¹² 1) Handel, Industrie, Finanzen und Investitionen; 2) Infrastruktur und Dienstleistungen; 3) Ernährung,

Landwirtschaft und natürliche Ressourcen; 4) soziale und menschliche Entwicklung sowie Sonderpro-

gramme.

4

am Hauptstandort in Gaborone, Botsuana zusammengefasst. Das Sekretariat ist nun verantwortlich für die Planung und Umsetzung der beschlossenen Programme und ist nun nicht mehr nur Verwaltungs-, sondern auch Managementeinheit. Oberstes beschlussfassendes Gremium bleibt aber weiterhin das jährliche Gipfeltreffen der Staats-und Regierungschefs, dessen Arbeit durch einen nachgeordneten Ministerrat in unterschiedlicher fachlicher Besetzung vor- und nachbereitet wird. Besondere Bedeutung hat zudem das neu geschaffene Organ for Politics, Defense and Security (OPDS), das sich um die gemeinsame sicherheits- und verteidigungspolitische Kooperation bemüht.

3 GEGENWÄRTIGE PROBLEMBEREICHE UND HERAUSFORDERUNGEN

Die SADC hat sich in ihrer über 25-jährigen Existenz zu einer Organisation entwickelt, die einen geeigneten Rahmen bereitstellt, um regionale Entwicklung und Integration im südlichen Afrika voranzutreiben. Allerdings warten noch eine Reihe von Problemen und Herausforderungen, die in den nächsten Jahren beseitigt werden müssen, damit eine fortschrittliche und langfristige Entwicklung gewährleistet ist. Die regionale Integration wird indes nicht durch aktive Integrationsschritte, sondern vielmehr durch die Beseitigung bestehender Hindernisse realisiert. Beispielhaft werden nun drei zentrale Problembereiche dargestellt und analysiert.

3.1 Heterogenität der Mitgliedsstaaten und Vormachtstellung Südafrikas

Die SADC ist der bedeutendste Wirtschaftsraum in Afrika südlich der Sahara. Die Mitgliedsstaaten erwirtschaften ein Bruttoinlandsprodukt von 180 Mrd. US-Dollar. ¹³ Jedoch bieten die einzelnen Länder hinsichtlich ihrer Fläche, Einwohnerzahl, Größe des nationalen Marktes sowie sozialer und politischer Gegebenheiten ein stark heterogenes Bild. Innerhalb der SADC herrschen sehr unterschiedliche geographische und wirtschaftliche Ausprägungen vor: Es gibt sowohl einige sozialistische (Angola und Mo-

¹³ DeutschesInstitut für Entwicklungspolitik, Förderung der Regionalintegration in der Southern African

Development Community (SADC). Ansatzpunkte und Perspektiven (= Analysen und Stellungnahmen 6/

2000), Bonn 2000, S. 2.

5