Inhaltsverzeichnis

1.  Abkürzungsverzeichnis  1

2.  Einleitung  2

3.  Der Angola Mode - Infrastruktur gegen natürliche Ressourcen  3

4.  Vergleichsstudie: Anwendung des Angola-Modes in der Republik Angola und in  

der  Demokratischen Republik Kongo  6

4.1  Fallbeispiel Angola  7

4.2  Fallbeispiel Demokratische Republik Kongo.  10

4.3  Vergleich der Umsetzung des Angola-Modes in Angola und in der DRK  15

4.4  Vergleich und Bewertung der Kritik am Angola-Mode in Angola und in der  

DR  Kongo  16

5.  Fazit  17

6.  Literatur  19

1. Abkürzungsverzeichnis

AGGT Congolese Agency for Major Construction Works BIP Bruttoinlandsprodukt

CCS Centre for Chinese Studies

CREC China Railway Engineering Corporation DSF Debt Sustainability Framework

FDI Foreign Direct Investment

DRK Demokratische Republik Kongo

Exim Bank Export-Import Bank of China

GAT Gabinete de apoio tecnico de gestão da linha de crédito da China Gécamines Générale des Carrières et Mines

HIPC Highly Indebted Poor Countries

IFI International Finance Institutions

IWF Internationaler Währungsfond

MOFCOM Chinese Ministry of Commerce

USD United State Dollar

PRGF Poverty Reduction and Growth Facility PRSP Poverty Reduction Strategy Papers

WB Weltbank

1

2. Einleitung

Mit dem zunehmendem Ausbau von Chinas Süd-Süd Beziehungen, gewinnt der rasante Aufstieg der asiatischen Großnation auf der ganzen Welt stark an Sichtbarkeit hinzu. Besonders die Beziehungen zwischen China und den afrikanischen Staaten haben in den letzten Jahren mehr und mehr an Bedeutung gewonnen. Die Zahlen sprechen eine eindeutige Sprache. Das Handelsvolumen mit Afrika soll laut Bekanntmachung der chinesischen Regierung im Jahr 2010 noch die 100 Mrd. US Dollar (USD) Grenze überschreiten. ¹ Im Jahr 2000 lag es noch bei 11, im Jahr 2005 bei 60 Mrd USD. ² Nicht nur im Handel zeichnet sich eine eindeutige Intensivierung der Beziehungen ab. Auch bei der Entwicklungszusammenarbeit, der Migration oder den Investitionen ist dieser Trend abzulesen. Der Anteil Subsahara-Afrikas am Gesamtabfluss ausländischer Direktinvestitionen (FDI) aus China, ist von 3% (2006) auf knapp 10% im Jahr 2008 gestiegen. 3

Das Thema „China in Afrika“ bietet daher seit einigen Jahren brisanten Gesprächsstoff sowohl für die westlichen Massenmedien als auch für die wissenschaftliche Forschung und schlägt sich in einer zusehends unübersichtlich gewordenen Menge an Materialien nieder. Ein Großteil der Diskussion dreht sich insbesondere um die Frage, ob Afrika vom chinesischen Engagement profitieren kann, oder ob China dem südlichen Kontinent in seiner wirtschaftlichen Entwicklung schadet. Hintergrund dieser Diskussion sind meistens Befürchtungen der westlichen Gebergemeinschaft, dass China mit seinen unkonventionellen Formen der Zusammenarbeit Maßnahmen zur Förderung von nachhaltiger Entwicklung in den afrikanischen Ländern der westlichen Länder untergräbt. Eine dieser unkonventionellen Formen der Kooperation, der sogenannte „Angola-Mode“, ist Thema dieser Arbeit. Diese von China 2004 erstmals in Angola angewandte Kooperationsform umfasst die Bereitstellung eines Konzessionskredits, der vom jeweiligen Empfängerland in Form von natürlichen Ressourcen an das Geberland zurückgezahlt wird. Die Deals sind an keine politischen Bedingungen geknüpft und die Kredite sind vom chinesischen Staat subventioniert, sodass sie für afrikanische Länder eine entscheidende Alternative zu herkömmlichen Angeboten des Westens darstellen.

Vorliegende Arbeit möchte vier Dinge leisten. Erstens wird der Angola-Mode als Art der chinesischafrikanischen Zusammenarbeit im allgemeinen vorgestellt, zweitens wird seine Anwendung in den Ländern der Republik Angola und der Demokratischen Republik Kongo (DRK) verglichen. Bei der Gegenüberstellung soll zunächst die Umsetzung der Kooperationsform im jeweiligen Land im

1 Mining Review (2010).

2 Guerrero (2008). S. 2.

3 Wallis, William et al. (2010).

2

Vordergrund stehen. Was gibt es für Unterschiede, was für Gemeinsamkeiten bei der Umsetzung des Angola-Modes in Angola und in der DRK? Ein drittes Augenmerk wird auf die Analyse der von westlichen oder afrikanischen Interessenvertretern geäußerten Kritik an der Umsetzung des Angola-Modes in Angola bzw. im Kongo gelegt. Es soll untersucht werden, inwiefern sich die Kritik der Interessenvertreter für beide Länder unterscheidet. Viertens werden die Kritiken schließlich diskutiert und im Rahmen des derzeitigen Forschungsstands auf ihre Berechtigung überprüft. Durch dieses Vorgehen soll ein kleiner Beitrag zur Beantwortung der eingangs erwähnten Frage geleistet werden, ob China Afrikas Entwicklung fördert oder behindert. Der Aufbau der Arbeit ist wie folgt. Zunächst wird die Funktionsweise des Angola-Modes erläutert und seine allgemeinen Anwendungsgebiete werden vorgestellt. Das zweite Kapitel bildet die eigentliche Vergleichsstudie in der zunächst Angola, dann die DRK behandelt wird. Nach der Abhandlung der beiden Fallbeispiele wird in zwei anschließenden Kapiteln zum einen die Umsetzung des Angola-Modes zum anderen die Kritik am Angola-Mode in beiden Ländern verglichen. Das Fazit fasst die zentralen Erkenntnisse der Arbeit zusammen und versucht die in diesem Rahmen geleisteten Ergebnisse in Bezug zu der übergeordneten Frage zu stellen: Behindert oder fördert China Afrikas Entwicklung?

3. Der Angola Mode - Infrastruktur gegen natürliche Ressourcen

Der Aufschwung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und Afrika ist durch eine vielfältige Komplementarität von Handel, Direktinvestitionen und Entwicklungshilfe möglich geworden. Chinas Strategie, seine Interessen in Afrika durchzusetzen, ist es, alle möglichen Formen der bilateralen Kooperation auszuschöpfen. Die Frage, entweder Entwicklungshilfe oder Handel stellt sich für China nicht. Auch das Thema der vorlegenden Arbeit, die Kooperationsform des Angola-Modes, spiegelt die Strategie Chinas wieder.

Der Angola-Mode, auch bezeichnet als reserves-backed-lending, ist eine wirtschaftliche Kooperationsform, bei der die VR China Kredite mit niedrigen Zinssätzen an Länder vergibt, die im Gegenzug natürliche Ressourcen wie z.B. Erdöl im Wert des Kredits zurückzahlen. Im Rahmen dieses Abkommens wird das Geld nie direkt an die Regierung des Empfängerlandes transferiert. Stattdessen wird ein Rahmenvertrag abgeschlossen, der bestimmte Infrastrukturprogramme im Partnerland Chinas vorsieht, die größtenteils von chinesischen Baufirmen durchgeführt werden. Gleichzeitig wird ein Unternehmen dazu beauftragt die natürlichen Rohstoffe zu fördern. 4

4 Alden et. al. (2009). S. 9.

3

Herzstück des Abkommens ist ein Konzessionskredit. Diese Kredite haben vergünstigte Zinssätze (in der Regel 1.5 - 3%) und werden ausschließlich von der China Export Import (Exim) Bank vergeben. Der Kredit besitzt eine Gnadenfrist von fünf bis acht Jahren und ist rückzahlbar in 10-20 Jahren. ⁵ Die Differenz von Kreditzins zu Marktzins wird als Subvention vom Ministry of Commerce (MOFCOM) an die Exim Bank gezahlt. ⁶ Der Konzessionskredit dient ausschließlich zur Finanzierung von Infrastruktur-, sozialen oder industriellen Projekten. ⁷ Chinas Zielgruppe sind Entwicklungsländer mit Mangel an Infrastruktur, die große Vorkommen an natürlichen Ressourcen vorweisen, jedoch keine finanziellen Mittel als Sicherheit für den Kredit bieten können. Das Empfängerland hat so die Möglichkeit seine natürlichen Ressourcen als Garantie einzusetzen. ⁸ Außer der Unterhaltung diplomatischer Beziehungen, knüpft China an die Vergabe eines Kredits keine politischen Bedingungen wie etwa die Ausarbeitung eines Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), wie es die Praxis bei der Vergabe von Krediten von Weltbank (WB) und dem Internationalen Währungsfonds (IWF) vorgibt. Trotzdem enthält die Kooperationsform einige Bedingungen, die die Stellung des Empfängerlands im gegenseitigen Abkommen stark beeinflusst. Der chinesische Kredit wird nicht einfach verliehen, stattdessen werden mit dem Geld vorzugsweise chinesische Firmen beauftragt, die Infrastrukturprojekte im jeweiligen Land durchzuführen. Den Vorgaben zur Vergabe von Konzessionskrediten müssen der Exim Bank zufolge mindestens 50% der Ausstattung, Materialien, Dienstleistungen etc. von chinesischen Unternehmen bereitgestellt werden. ⁹ In der Praxis liegt dieser Prozentsatz jedoch meistens höher, in der Regel bei 60 - 80%. ¹⁰ Der genaue Ablauf der Kooperation ist wie folgt: Als erster Schritt wird zwischen der chinesischen und der afrikanischen Regierung ein zwischenstaatlicher Rahmenvertrag über die Zusammenarbeit abgeschlossen. Hierbei werden Zweck, Höhe, Laufzeit und Zinssatz des Kredits vereinbart. Anschließend kann das Empfängerland einen Kredit bei der China Exim beantragen, welche den Antrag mit einer ersten Machbarkeitsstudie an das MOFCOM weiterleitet. Nach der Zustimmung durch das MOFCOM, vergibt dieses den Auftrag für den Bau des Infrastrukturprojekts an ein chinesisches Bauunternehmen. Die China Exim Bank schließt nun mit der Regierung des Empfängerlandes den Kreditvertrag ab, in dem die zu erstellende Infrastruktur, die Gewährung der Förderrechte und die Höhe der Rückzahlungen vereinbart werden. Die afrikanische Regierung kann dann dem chinesischen Bauunternehmen den Auftrag für den Baubeginn erteilen, während das chinesische Öl-Unternehmen das Öl fördert, verkauft und damit den Kredit an die China Exim

5 Alden et. al. (2009). S. 9.

6 Asche et al. (2008). S. 41.

7 Davies et al. (2008). S. 53.

8 Asche et al. (2008). S. 42; Davies et al. (2008). S. 53.

9 China Exim Bank (2010).

10 Alden et al. (2009). S. 9.

4

zurückzahlt. Diese wiederum bezahlt das Bauunternehmen für seine erbrachten Leistungen. Siehe Abbildung 1 und 2.

Abbildung 1: Angola-Mode vereinfacht

Quelle Foster et al. (2008). S. 56.

Abbildung 2: Angola-Mode detailliert

Quelle: Asche et al. (2008). S. 43.

Chinas Angola Mode ist keineswegs vollkommen neu. Historische Belege finden sich bereits in den 1980er Jahren in Tansania. ¹¹ Besonders in der Erdöl-Industrie hat das Absichern von Krediten durch natürliche Ressourcen eine lange Tradition. Auch westliche Unternehmen haben in Angola diese Methode zu Beginn dieses Jahrhunderts bereits angewandt. ¹² Von China wurde diese Art der Kooperation laut Foster (2008) das erste Mal 2001 in der Republik Kongo durchgeführt, zu jener Zeit noch in sehr geringem Umfang. Weitere Länder, die Konzessionskredite für Rohstoffe von der Exim Bank erhalten haben sind Äquatorial Guinea, Kongo Brazzaville, Äthiopien, Guinea, Nigeria, Sudan und Zimbabwe. Dies sind allesamt Länder, deren Regierungen sich schwerer für Kredite traditioneller Geberländer qualifizieren würden. Im Juni 2007 gab der Generaldirektor der Exim Bank bekannt, dass 40% des gesamten Kreditportfolios der Bank in Afrika eingesetzt wird. 13

4. Vergleichsstudie: Anwendung des Angola-Modes in der Republik Angola und in

der Demokratischen Republik Kongo

Es lässt sich unschwer erkennen, dass der Angola Mode für das Empfängerland im Vergleich zu den Hilfspaketen der traditionellen Geberländer einige entscheidende Vorteile besitzt. Keine politischen Bedingungen, niedrige Zinssätze des Kredits, bequeme Rückzahlung durch natürliche Rohstoffe. All dies vereinfacht die Zusammenarbeit und ermöglicht eine schnellere Umsetzung der Projekte vor Ort. Hinzu kommt, dass das Geld sich zum Großteil nur virtuell im begünstigten Land befindet und so nicht Gefahr läuft in die Hände politischer Eliten zu geraten und veruntreut zu werden. Der Angola-Mode wurde daher für die VRCh zu einer weiträumig angewandten Kooperationsform des Risikomanagements. Durch den Einsatz eigener chinesischer Firmen und Arbeitskräfte kann die chinesische Regierung das Risiko von Korruption und von negativen Faktoren wie hohen örtlichen Arbeitskosten auf ein Minimum reduzieren.

Trotzdem stellen sich einige Fragen, was die Nachhaltigkeit des chinesischen reserves-backedlending betrifft. Erkämpft sich China durch dieses innovative Vorgehen gegenüber westlichen Gebern einen Wettbewerbsvorteil und untergräbt so die Maßnahmen der westlichen Gebergemeinschaft für mehr pro-poor growth, good governance und Entschuldung in Afrika? Schafft sich die Volksrepublik durch diese sogenannten package deals sogar nur einen Zutritt zum afrikanischen Markt und kümmert sich nicht um die Entwicklung der afrikanischen

11 Asche et al. (2008). S. 42.

12 Foster et al. (2008). S. 55.

13 Davies (2010). S. 12.

6

Binnenwirtschaft? Allgemein gefragt: Welche negativen Auswirkungen hat der Angola Mode auf die politische, soziale und wirtschaftliche Entwicklung der afrikanischen Länder? Trotz einer großen Anzahl von Studien, die zu diesen Fragen bereits vorliegen, ist es aufgrund der kurzen Zeit, die die besagten chinesisch-afrikanischen Abkommen bestehen, noch sehr schwer belastbare Aussagen zur Nachhaltigkeit der Zusammenarbeit zu treffen. In diesem Rahmen soll sich deshalb auf einen kleinen Beitrag zu diesen Fragen beschränkt werden. Anhand der zwei Fallbeispiele wird zunächst die Umsetzung des Angola-Modes in beiden Ländern verglichen. In einem weiteren Unterkapitel werden dann kritische Fragen, die sich im jeweiligen Länderfall bei der Vergabe von Konzessionskrediten an afrikanische Länder durch die chinesische Regierung ergeben haben, zunächst aufgezeigt, dann diskutiert und abschließend verglichen. Angola und die Demokratische Republik Kongo bieten sich als Fallbeispiele sehr gut an, da sie aufgrund der ähnlichen Größenordnung der Zusammenarbeit mit China, Relevanz für eine vergleichende Untersuchung besitzen. Darüber hinaus haben Angola und die DR Kongo viele wirtschaftliche und politische Gemeinsamkeiten. Beide haben einen schweren Bürgerkrieg hinter sich, beide besitzen große ungenutzte Vorkommen an natürlichen Ressourcen und beide werden von autoritären Regierungen geführt. Zudem befinden sich sowohl Angola als auch der Kongo im unteren Drittel der Skala für gute Regierungsführung des Ibrahim Index for African Governance. 14

4.1 Fallbeispiel Angola

Mit dem Ende des 30 Jahre währenden Bürgerkriegs im Jahr 2002 war die angolanische Regierung massiv auf ausländische Hilfe angewiesen, die dem kriegszerütteten Land wieder auf die Beine helfen sollte. Die angolanische Regierung konnte und wollte die Bedingungen (u.a. die Erarbeitung und Implementierung einer nachhaltigen Strategie zur Armutsbekämpfung) nicht erfüllen, die an die Finanzierung eines Wiederaufbaus des Landes durch die westliche Gebergemeinschaft geknüpft waren. Doch schien trotz historisch hoher Ölpreise und erheblich verbesserter Staatseinnahmen ein umfassender Wiederaufbau in relativ kurzer Zeit, wie er der angolanischen Regierung vorschwebte, ohne Fremdfinanzierung nicht möglich. Der chinesische Kredit in Höhe von ca. 2 Milliarden USD an die angolanische Regierung im März des Jahres 2004 brachte schließlich Abhilfe für dieses Problem. ¹⁵ In den Jahren 2006 bis 2008 fanden mehrere Aufstockungen des Kredits statt, die in der

14 Mo Ibrahim Foundation (2010). Angola Platz 43, DRK Platz 51 von insgesamt 53 afrikanischen Ländern.

15 Fandrych (2007). S. 2-3.

7

Literatur jedoch leider nicht mit übereinstimmenden Zahlen dokumentiert werden. ¹⁶ Es ist davon auszugehen, dass seit 2004 mindestens 5.5 Milliarden der China Exim Bank nach Angola geflossen sind. ¹⁷ Der Kredit wird mit einem Zinssatz von 1.5% über 17 Jahre zurückgezahlt und ist durch 10.000 Barrel Öl pro Tag abgesichert. ¹⁸ Die Gelder der ersten Kreditlinie im Jahr 2004, die in zwei Phasen á 1 Mrd. USD zur Verfügung gestellt wurden, finanzierten Infrastrukturprojekte in den Bereichen Energie, Wasserkraft, Gesundheit, Bildung, Fischerei, Straßenbau, Eisenbahnbau und Flugverkehr. ¹⁹ Ende 2007 waren 837 Mio. bereits umgesetzt. Das größte Projekt war die Sanierung einer 371 km langen Straße zwischen Luanda und Uigé im Wert von 211 Mio. USD, die Ende 2008 von der China Road and Bridge Corporation fertiggestellt worden ist. Im Gesundheitssektor wurden Krankenhäuser und Gesundheitszentren sowohl in städtischen als auch in ländlichen Gebieten renoviert oder neu erbaut. In der Bildung, liegt der Fokus auf der Errichtung neuer Schulen für das Sekundarschul- und Fachhochschulwesen. 149 Mio. Dollar flossen seit 2004 in die Bereitstellung von landwirtschaftlicher Maschinerie und in die Sanierung von Bewässerungsanlagen. Bildung, Gesundheit und Landwirtschaft stehen auch in der zweiten Phase der Kreditlinie seit Ende 2007 im Fokus der Investitionen. Hinzu kommen Fischerei und Telekommunikation. ²⁰ Alle Projekte werden von einer dritten Instanz überwacht. Die multisektorale Gruppe Gabinete de apoio tecnico de gestão da linha de crédito da China (GAT) soll die Implementierung der Projekte überwachen und die schnelle und effiziente Fertigstellung der Projekte garantieren.

Kritik am Angola-Mode in Angola

Was die Umsetzung der Infrastrukturprojekte betrifft werden Qualität, Haltbarkeit und kulturelle Angemessenheit der Bauten chinesischer Unternehmen in Angola und auch anderen afrikanischen Ländern angezweifelt. Dabei plädieren die Kritiker dafür, den Wiederaufbau in einem gemächlicheren Tempo mit überwiegend einheimischen Kräften zu organisieren, um seine Nachhaltigkeit zu garantieren, anstatt sich in Windeseile schlüsselfertige Bauten hinstellen zu lassen. ²¹ Befürworter halten dem entgegen, dass dem sich nach Wiederaufbau des Landes sehnenden Angola vom Westen keine Alternative zum chinesischen Kredit geboten wurde. Leider liegen im Fall Angola noch keine Studien vor, die die Qualität der Baumaßnahmen untersucht

16 Vgl. Corkin (2008). S. 164; Davies (2010). S. 14; Campos (2008). S. 7-8; Fandrych (2007). S. 2-3.

17 Corkin (2009). S. 5.

18 Alden et al. (2009). S. 13.

19 Davies (2010). S. 14.

20 Campos et al. (2008). S. 6f.

21 Fandrych (2007). S. 6.

8

haben.

Dieses Argument steht zudem im Zusammenhang mit der Frage der Partizipation der örtlichen Unternehmen am Wiederaufbau des Landes. Das Abkommen sieht vor, dass die Bauaufträge, die für den Wiederaufbau Angolas vorgesehen sind, hauptsächlich an chinesische Unternehmen vergeben werden, die von der chinesischen Regierung eine Genehmigung erhalten haben. Die China Exim Bank hat eine Liste von 35 Unternehmen verfasst, die sowohl von der chinesischen Regierung als auch von der Exim Bank als Bieter anerkannt werden. Nur 30% der Aufträge gehen an den angolanischen Privatsektor. 22

In diesem Zusammenhang ist die Kritik laut geworden, dass angolanische Arbeitskräfte zu wenig von den Investitionen profitieren und dass China sogar ungelernte Arbeitskräfte für die Verrichtung einfachster Arbeit importiere. ²³ Hintergrund dessen, so Lucy Corkin, seien unter anderem die inländischen Herausforderungen struktureller Arbeitslosigkeit, die China mit dem Import chinesischer Arbeitskräfte bekämpfen möchte. ²⁴ Chinesische staatliche Unternehmen zahlen staatlich festgelegte Löhne, die manchmal nicht mit den marktwirtschaftlich bestimmten Löhnen in der angolanischen Bauindustrie übereinstimmen. Das chinesische Unternehmen besitzt daher mit Lohnkosten von 1 USD pro Tag je Arbeiter gegenüber 3-4 USD eines angolanischen Unternehmens einen klaren Wettbewerbsvorteil. Drei Faktoren erklären die höhere Produktivität chinesischer Arbeiter gegenüber ihren angolanischen Kollegen. Erstens arbeiten chinesische Arbeiter in Schicht, d.h. das Projekt wird rund um die Uhr betreut. Zweitens beträgt die Abwesenheitsrate von angolanischen Arbeitern 20%, die der chinesischen Arbeiter liegt bei nahezu 0%. Drittens sind chinesische Arbeiter besser ausgebildet und für verschiedene Arbeitsschritte einsetzbar, was die Kosten verringert. 25

China wird zudem von traditionellen Gebern beschuldigt, durch hohe Darlehen, wie sie im Rahmen des hier vorgestellten Abkommens mit Angola vergeben worden sind, Entschuldungsprogramme der westlichen Gebergemeinschaft zu schwächen, indem es zu erneuter Verschuldung afrikanischer Länder beiträgt. ²⁶ Angola besitzt eine Auslandsverschuldung von insgesamt 15.1 Mrd USD ²⁷ , befindet sich nach Standards der Weltbank und des IWF jedoch unterhalb der kritischen Grenze in eine Schuldenkrise zu geraten. Angola hat sich daher auch nicht für die Highly Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) von WB und IWF qualifizieren können. Im Rahmen des Debt Sustainability Frameworks (DSF) der internationalen Finanzinstitutionen (IFI), das die

22 Corkin (2008). S. 165.

23 Fandrych (2007). S. 6.

24 Corkin (2007). S. 6.; Corkin (2008). S. 175.

25 Corkin (2008). S. 175.

26 Reisen (2008b). S. 1.

27 WB (2008b).

9

Schuldentragfähigkeit eines Landes misst, geben Weltbank und IWF im Fall Angola allerdings erst gelbes Licht. ²⁸ Länder wie Angola, deren wirtschaftliches Wachstum sich auf den Export natürlicher Ressourcen stützt, sind relativ gesehen sehr anfällig in Schuldenkrisen zu geraten. Dazu trägt beispielsweise ihre schwache Leistung in Regierungsführung oder ihre Anfälligkeit für externe Schocks wie ein starker Fall der Ölpreise bei. ²⁹ Helmut Reisen konnte im Fall Angola jedoch zeigen, dass die chinesischen Kredite nicht zu einer untragbaren Neuverschuldung geführt haben (Tabelle 1). Im Gegenteil: China trägt zur Verbesserung der Schuldenquote mittels Stimulation von Exporten und Wachstum bei. Die Konditionen der Kredite von 2004 mit einem Zinssatz von 1.5%, einer Gnadenfrist von 7 Jahren, abgesichert gegen Öl und rückzahlbar in 17 Jahren, waren günstiger als alle anderen zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Kredite von Weltbank und IWF. Die Schuldendienstindikatoren Angolas, die das Verhältnis von Schulden zu Exporten und BIP angeben, verbesserten sich in den vergangenen Jahren. Da die Kooperation zwischen China und Angola, angolanische Exporte stimuliert, trägt das chinesische Engagement sogar zu diesem Trend bei. 30

Tabelle 1: Schuldentragfähigkeit Angola

Quelle: Reisen (2008a). S. 38.

4.2 Fallbeispiel Demokratische Republik Kongo

Die Demokratische Republik Kongo befindet sich in einem Entwicklungsparadox. Das Land ist hinsichtlich seiner Vorkommen an natürlichen Ressourcen eines der reichsten der Welt. Gleichzeitig ist es eines der ärmsten und kriegszerrüttetsten Länder. Die zentrale Frage bezüglich der Zukunft

28 Huse (2008). S. 22.

29 Huse (2008). S: 22.

30 Reisen (2008a). S. 37.

10

des Kongos ist, wie dieses Land seine Bodenschätze so nutzen kann, dass eine nachhaltige Entwicklung gewährleistet ist.

Am 22. April 2008 unterzeichnete die Demokratische Republik Kongo mit der chinesischen Regierung einen Vertrag, der einen Tausch von 10 Mio. Tonnen Kupfer- und 600.000 Tonnen Kobaltreserven aus der Provinz Katanga gegen Infrastrukturmaßnahmen (u.a. 3.123 Kilometer Eisenbahn, 3.852 Kilometer Straßen, 32 Krankenhäuser, 145 Gesundheitszentren, 5.000 Sozialwohnungskomplexe, zwei Flughäfen und zwei Universitäten) vorsieht. ³¹ Für die Bauaktivitäten wurde ein Joint Venture namens Sicomines zwischen den drei chinesischen Akteuren China Railway Engineering Corporation (CREC), Exim Bank und Sinohydro und dem kongolesischen Bergbauunternehmen Gécamines (Générale des Carrières et Mines) mit einem Anteil von 68 % für die chinesische Unternehmensgruppe und 32% für Gécamines gegründet. 6 Mrd. USD fließen in den Bau der oben genannten Infrastruktur, der von den chinesischen Unternehmen durchgeführt wird. Weitere 3 Mrd. werden in den Bau der Infrastruktur für den Bergbau investiert. 32

Die Profite des Joint Ventures werden zunächst komplett der chinesischen Seite überlassen, um die Investitionskosten zu decken. In einer zweiten Etappe gehen sie zu 66 Prozent an die Chinesen, und finanzieren bis zu einer Höhe von drei Mrd. USD die genannten Infrastrukturmaßnahmen. Die verbleibenden 34 Prozent werden zwischen der chinesischen und kongolesischen Seite aufgeteilt. In einer dritten Etappe werden die Gewinne dann ganz verteilt. Die Dauer der einzelnen Etappen ist nicht festgelegt. Die Gesamtlaufzeit des Vertrages beträgt 30 Jahre mit Möglichkeit zur Verlängerung. Die chinesischen Investoren genießen Steuer- und Zollfreiheit. Das Joint Venture darf seine Lieferanten und Arbeitskräfte frei suchen, es gibt also keine Verpflichtung, Kongolesen einzustellen oder zu beteiligen. 33

Kritik am Angola-Mode in der Demokratischen Republik Kongo

Seit der Unterzeichnung des Vertrags waren die Struktur, die Konditionen und die Details dieses oft als Jahrhundertvertrag bezeichneten Papiers Gegenstand öffentlicher Kritik des Westens. Infrage gestellt wird insbesondere die Transparenz des Verhandlungsprozesses bzw. die Fairness des Abkommens. Die Kritik zielt auf folgende Punkte ab:

31 DRC (2008). S. 3f.

32 Davies (2010). S. 16.

33 Misser (2007).

11

1. Die Schuldentragfähigkeit der DRK

2. Die tatsächliche Konzessionalität des Kredits bzw. der tatsächliche Wert der Mineralkonzessionen und der Infrastrukturprojekte

3. Der Zeitpunkt des Beginns der Umsetzung der Bauprojekte und deren Qualität

Zu erstens: Die DRK besitzt mit 11 Mrd. USD Auslandsverschuldung eine sehr hohe Staatsschuld. Ein Schuldenerlass könnte die Schuld der kongolesischen Regierungen um 90% verringern. Die wirtschaftspolitischen Bedingung für die Bewilligung eines HIPC Entschuldungsprogramm des IWF und der Weltbank im Kongo ist die Durchführung eines sogenannten Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF) Programms. 34 Ohne eine Neuverhandlung des Sicomines-Vertrags, so der IWF, könne das PRGF nicht durchgeführt werden. Der IWF sei zudem nicht gewillt, Entschuldungsprogramme im Kongo durchzuführen, während sich das Land erneut verschulde. ³⁵ Im Bericht der Weltbank zur wirtschaftlichen Lage der DRK 2008 heißt es:

„This financial agreement, although has the potential to strengthen the country’s prospects for growth, could hamper DRC’s chances of reaching the HIPC completion point to alleviate sustainably the debt burden, if the following issues it raises are not quickly addressed: the state guarantee for the loan, the concessionality of the loan, as well as the debt viability with respect to the parameters of the debt sustainability analysis.“ 36

Die Interessenvertreter aus dem Kongo und aus China hielten dagegen, dass die von der Exim Bank für Sicomines bereitgestellten Gelder nicht als Staatsschuld angesehen werden können, da sie durch natürliche Rohstoffe abgesichert seien. Einigen Stellen des ursprünglichen Vertrags zeigen jedoch, dass der kongolesische Staat die Rückzahlung des Kredits in jedem Fall garantiert, auch wenn die teilweise noch unentdeckten Reserven nicht als Ausgleich genügen. Als Reaktion auf den Druck des IWFs wurde diese Garantie der kongolesischen Regierung aus dem Vertrag entfernt. Darüber hinaus sind 3 Milliarden von den ursprünglich insgesamt 6 Mrd. USD, die in Infrastrukturprogramme fließen sollten, vorerst auf Eis gelegt worden. ³⁷ Nach den neuesten Entwicklungen hat die DR Kongo den completion point der HIPC Initiative erreichen können. Gemäß einer Pressemitteilung des IWFs am 1. Juli 2010 werden dem Land die 11.1 Mrd. USD

34 Davies (2010). S. 16.

35 CCS (2010). S. 54.

36 Weltbank (2008). S. 10.

37 CCS (2010). S. 54.

12

Auslandsverschuldung im Rahmen der HIPC Initiative erlassen. 38

Ein weiterer Kritikpunkt zielt auf die Transparenz des Vertrags ab. Es wird bezweifelt, dass der Wert der durchzuführenden Infrastrukturprojekte im Abkommen tatsächlich mit den Vorkommen der Konzessionen übereinstimmt. China wird vorgeworfen, die Verhandlungen zugunsten der eigenen Partei geführt zu haben. Konkrete Sorge besteht um die Konzessionen in Dima, Dikuluwe und Mashamba:

„Critics have argued that these estimations were not necessarily based on correct data, and that the mining concessions in Dima, Dikuluwe and Mashamba in Katanga province may contain minerals worth a far higher value than US$ 9 billion, depending of course on raw material prices.“ 39

Laut des Vertrags befinden sich in den genannten Konzessionen 10.6 Mio. Tonnen Kupfer und 626.619 Tonnen Kobalt. Davon sind 6.8 Mio. Tonnen Kupfer und 427.000 Tonnen Kobalt als Vorkommen bestätigt. Die verbleibenden 3.8 Mio. Tonnen Kupfer und 200.000 Tonnen Kobalt hätten laut Centre for Chinese Studies (CCS) Ende 2009 bestätigt werden sollen. ⁴⁰ Die Konzessionen in diesen Gebieten werden frühestens im Jahr 2013 in die Produktion übergehen. Während die Diskussion über das Sicomines-Abkommen weiter anhält, befinden sich einige Bauprojekte schon im Anfangsstadium. Die Befürchtung von Helmut Asche (2008) und François Misser (2007), dass die Infrastrukturmaßnahmen zunächst nicht einsetzen werden, weil die Gewinne der ersten Phase des Abkommens ausschließlich der Amortisierung der Bergbauinvestitionen dienen und zeitlich nicht begrenzt seien, ⁴¹ haben sich nicht bestätigt. Im August 2008 wurde eigens für das Management der chinesisch-kongolesischen Infrastrukturprogramme vom Ministerium für Infrastruktur der DRK zwei Agenturen eingerichtet. Die Congolese Agency for Major Construction Works (AGGT) ist der Auftraggeber für die Infrastrukturprojekte und das Bureau for Coordination and Monitoring of the Sino-Congolese Programme (BCPSC) koordiniert alle Infrastruktur- und Bergbauaktivitäten, die das Abkommen betreffen. Laut Vertretern der AGGT wurden im Jahr 2009 bereits Infrastrukturprojekte im Wert von 750 Mio. USD aufgenommen. In der ersten Hälfte 2009 umfassten diese folgende Projekte:

38 IWF (2010).

39 CCS (2010). S. 53.

40 Jansson et al. (2009). S. 34. Leider konnte nicht in Erfahrung gebracht werden, ob die verbleibenden Konzessionen in der Zwischenzeit bestätigt werden konnten.

41 Asche et al. (2008). S. 43, 44.; Misse (2007).

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− Sanierung der Tourism Avenue in Kinshasa (Auftragnehmer: CREC, Projektkosten: 24.4 Mio. USD)

− Sanierung der Lutendele Straße in Kinshasa (CREC, 21 Mio. USD) − Sanierung der Straße zwischen Beni und Niania in der Provinz Oriental (Synohydro, 57 Mio. USD)

− Sanierung der Straße zwischen Lubumbashi und Kasomeno (CREC, 138 Mio. USD) − Bau eines neuen Zentralkrankenhauses in Kinshasa (99.87 Mio. USD) 42

Über die Jahre 2010, 2011 und 2012 sind weitere Investitionen in die Infrastruktur im Wert von insgesamt 3 Mrd. USD geplant. Es ist noch abzuwarten, wie diese Pläne von der Zurückhaltung der 3 Mrd. USD als Reaktion auf die Schuldendebatte (siehe oben) beeinflusst werden. ⁴³ Auch im Kongo sind Stimmen laut geworden, die die Qualität der Infrastruktur, insbesondere der Straßen, bezweifeln. Es wird befürchtet, dass die Straßen von den chinesischen Unternehmen nicht ausreichend gewartet werden. Wie im Fall von Angola sind hier, wahrscheinlich auch aufgrund der kurzen Zeit, die seit der Fertigstellung dieser Projekte zurückliegt, noch keine Studien vorhanden. Deborah Brautigam, sieht das Problem als großes Risiko an. Manche der Straßen sind jedoch gebührenpflichtig, was theoretisch für einen kommerziellen Betreiber Anreize schaffen könnte, die Gebühren für die Wartung der Straßen einzusetzen. 44

Wie bereits im Fallbeispiel Angola beobachtet, wird den Chinesen auch im Kongo vorgeworfen, hauptsächlich chinesische Arbeiter zu importieren und zu wenig kongolesische Arbeiter auszubilden. Dieses Problem scheint nach neueren Entwicklungen von der chinesischen Regierung anerkannt zu werden. Im Kongo beschäftigt China mehr und mehr kongolesische Arbeiter. Beijing hat einem Bericht der Zeitschrift The Pulpit zufolge zugesagt, mehr kongolesische Arbeiter für die Bauprojekte einzustellen. ⁴⁵ Darüber hinaus stellte die CREC im Rahmen des Sicomines Abkommens Qualifizierungsmaßnahmen für 1500 Arbeiter in Aussicht. 46

42 CCS (2010). S. 54.

43 ebd. S. 55.

44 Brautigam (2010a).

45 Holslag (2010).

46 Krämer (2009).

14

4.3 Vergleich der Umsetzung des Angola-Modes in Angola und in der DR Kongo

Die vorangegangen Ausführungen zur Umsetzung des Angola-Modes in Angola und in der DR Kongo haben gezeigt, dass die Abkommen in den beiden Ländern bedeutende Unterschiede aufweisen. In Angola findet die Sicherung des Kredits durch Erdöl statt, in der DR Kongo geschieht dies mittels Kupfer und Kobalt. Der Kredit wurde in Angola über mehrere Jahre bis mindestens einer Höhe von 5.5 Mrd USD zum heutigen Zeitpunkt aufgestockt. Der Kredit für die DR Kongo war von Anfang an auf 9 Mrd. angesetzt, von denen 3 Mrd jedoch auf Eis gelegt worden sind. Während in Angola 100% des Kredits in den Aufbau der Infrastruktur fließen, werden 30% des Kredits in der DR Kongo zunächst in den Aufbau der Infrastruktur für den Abbau der Mineralien gesteckt. Außerdem konnten mehr als die Hälfte der Mineralienvorkommen bei Unterzeichnung des Vertrags noch nicht bestätigt werden. Das ist ein entscheidender Unterschied zu Angola. Der kanadische Anwalt und ehemalige Chef von Gécamines Paul Fortin berichtet in einem Interview mit der belgischen Zeitung Le Soir, dass eine Einigung über den Bau der Infrastruktur in der DRK bereits bereits stattgefunden hat, ohne dass eine Lösung für das Problem der Gegenfinanzierung gefunden war. Der Kredit musste jedoch abgesichert werden. Im Gegensatz zu Angola, hatte der Kongo nicht ohne weiteres die Mittel zur Verfügung, die zur Sicherung des Darlehens nötig waren. „Congo was inspired by the Angola example, except that in Angola, the oil was available immediately, whereas in the Congo, the copper will only be available after three years.“ ⁴⁷ Dieser Unterschied zu Angola hatte bedeutende Auswirkungen auf die Stellung der DR Kongo im Rahmenvertrag mit dem MOFCOM, die im anschließenden Kapitel nochmal zu Sprache kommen werden.

Bei der Kooperation Chinas sowohl mit dem Kongo als auch mit Angola konnte entnommen werden, dass sich China darum bemüht die Kredite so zu vergeben, dass die chinesische Wirtschaft von den Krediten profitieren kann. Die Richtlinie der Exim Bank, nach der mindestens 50% der Materialien, Ausstattungen und Dienstleistungen an chinesische Unternehmen gehen müssen, wird sowohl im Fall Angola als auch im Fall DR Kongo überschritten. Im Fall Angola dürfen nur 30% der Aufträge für die Infrastrukturprogramme an angolanische Unternehmen gehen. Auch im Kongo besitzt China in Form von Sicomines, das zentrale Joint Venture, das für die Verwirklichung der Bau- und Bergbauprojekte zuständig ist, mit 68% den Großteil der Kapitalbeteiligung. Die Besorgnis die in diesem Zusammenhang bezüglich einer mangelhaften Partizipation der afrikanischen Wirtschaft geäußert worden sind, können angesichts dieser Vertragsgestaltung

47 Brautigam (2010b).

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zwischen China und Angola bzw. Kongo nicht abgestritten werden. Die Gründe für dieses Vorgehen der VRCh sind an manchen Stellen schon angeklungen. China versucht das Risiko der Veruntreuung von Geldern zu minimieren. Außerdem kann es durch die Investition in das eigene System, eines seiner größten internen Probleme, die Arbeitslosigkeit, bekämpfen.

4.4 Vergleich und Bewertung der Kritik am Angola-Mode in Angola und in der DRK

Bei einem Vergleich der Kritik am reserves-backed-lending Chinas in Angola und der DRK fällt auf, dass die kritischen Stimmen am chinesischen Vorgehen im Fall Kongo um ein vielfaches lauter sind. Bei Unterzeichnung des Vertrags zwischen der Volksrepublik und dem Kongo wurde befürchtet, „dass afrikanische Nehmerländer durch ungünstige Vertragsgestaltungen massive Nachteile erleiden.“ ⁴⁸ Während die Kritik am chinesischen Engagement in Angola eher allgemein formuliert wird, werden beim Abkommen mit der DRK genau die Punkte im Vertrag bemängelt, die die Stellung der kongolesischen Seite in der Vereinbarung schwächen könnte. Zentrale Kritikpunkte sind diesbezüglich der tatsächliche Wert der Konzessionen, der beim Abschluss des Vertrags noch nicht bekannt war und die Unklarheiten im Vertrag bezüglich des Beginns der Bauaktivitäten für die Infrastrukturprojekte. Der erste Vorwurf konnte leider noch nicht auf seine Berechtigung überprüft werden. Der Zweifel daran, dass die Bauaktivitäten zunächst nicht einsetzen werden, stellte sich jedoch als unnötig heraus. Im Kapitel 4.2 zur DR Kongo konnte gezeigt werden, dass sich mehrere Infrastrukturprojekte im Bau befinden.

Was die Problematik einer etwaigen Neuverschuldung afrikanischer Länder durch das chinesische Engagement betrifft, so können sowohl im Fall Angola als auch im Fall Kongo ähnliche Vorwürfe der westlichen Gebergemeinschaft an China konstatiert werden. Die Befürchtung einer Neuverschuldung des Kongos wurde vom IWF direkt mit der Forderung einer Neuverhandlung des Vertrags verknüpft. Die ursprünglichen Version des Vertrags verpflichtete den Kongo dazu, die Rückzahlung des Kredits in jedem Fall zu garantieren, auch wenn die teilweise noch unentdeckten Reserven nicht als Ausgleich genügen. Im Fall Angola hat die Befürchtung einer Gefährdung der Schuldentragfähigkeit des Landes durch die Kreditvergabe Chinas eher allgemeinen Charakter. Hier konnte gezeigt werden, dass der Vorwurf haltlos ist. Die Schuldendienstindikatoren Angolas haben sich in der Zeit zwischen 2001 und 2006 sogar deutlich verbessert. Es liegt nahe zu vermuten, dass der Konzessionskredit der Exim Bank sogar zu diesem positiven Trend beigetragen hat. Im Fall Kongo bleibt noch abzuwarten, da das Abkommen mit der VR China noch nicht lange zurückliegt.

48 Asche (2008). S. 44.

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Die Hindernisse, die der Vertrag aus Sicht des IWFs der Durchführung des Entschuldungsprogramms HIPC in den Weg gelegt hat, konnten durch Eingeständnisse der chinesischen Seite jedoch aus dem Weg geräumt werden. Die Auslandsverschuldung von 11.1 Milliarden Dollar wird dem Kongo im Rahmen des HIPC Programms erlassen. Sowohl im Fall Angola, als auch im Fall Kongo, sind Zweifel an der Qualität der Infrastruktur geäußert worden. Leider liegen zu diesem Thema in beiden Fällen noch keine umfassenden Studien vor. Ähnlich verhält es sich mit dem Vorwurf, dass chinesische Unternehmen zu wenig angolanische bzw. kongolesische Arbeitskräfte einstellen und an Stelle derer sogar für einfache Arbeiten chinesische Arbeitskräfte importieren. Auch hier müssen für eine Evaluation dieses Vorwurfes größere Studien angestellt werden. Dennoch scheint letztere Befürchtung angesichts der Vertragsgestaltung indirekt gerechtfertigt, nach der chinesische Unternehmen sowohl im Kongo als auch in Angola nicht dazu verpflichtet werden afrikanische Arbeitskräfte einzustellen. Im Fall Kongo, konnte einigen Quellen jedoch entnommen werden, dass chinesische Unternehmen aufgrund von Vorwürfen in anderen afrikanischen Ländern zunehmend dazu gewillt sind, mehr kongolesische Arbeiter einzustellen.

5. Fazit

Was hat diese Arbeit zur Beantwortung der zentralen Frage beigetragen, um die sich der Großteil der Arbeiten zu diesem Thema dreht? Behindert oder fördert China Afrikas Entwicklung? Diese Frage muss, das hat auch diese Arbeit bestätigt, zunächst für jedes afrikanische Land, das mit China eine Kooperation eingeht, neu beantwortet werden. Die große Afrika-Frage, der wir im Westen zugeneigt sind, kann erst beantwortet werden, wenn die kleinen Afrika-Fragen in Angola, im Kongo, im Sudan, in Nigeria etc. behandelt worden sind. Auch bei der Untersuchung des Angola-Modes, dem Schwerpunkt dieser Arbeit, bestätigt sich diese Erkenntnis. Der Angola-Mode ist zu einem weit angewandten und erfolgreichen Instrumentarium für die chinesische Außenwirtschaftspolitik geworden. Die Umsetzung dieser Methode kann jedoch von Land zu Land unterschiedlich sein, was eine allgemeine Darstellung und Bewertung der Kooperationsform erschwert. Um generelle Aussagen über diese Art der Kooperation zu treffen, müssen noch mehr spezifische Fallstudien zu den einzelnen afrikanischen Kooperationspartnern im Rahmen des chinesischen reserves-backed-lending durchgeführt werden und Vergleiche angestellt werden. Einen weiteren Beitrag zu oben genannter Frage hat die Arbeit durch die Analyse der Kritiken geleistet, die von westlichen und afrikanischen Interessenvertretern am chinesischen Angola-Mode

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im Kongo und in Angola geübt worden sind. Einige Kritiken konnten widerlegt werden (wie die Sorge um die Schuldentragfähigkeit Angolas), andere konnten bestätigt werden (wie die Sorge um die Stellung des Kongos im Abkommen mit der VRCh). Zu vielen Befürchtungen konnte jedoch zum einen aufgrund von fehlenden Studien und zum anderen aufgrund der kurzen Zeit, die die Abkommen zurückliegen, noch keine Evaluation vorgenommen werden (wie bspw. die Frage nach der Qualität der Infrastruktur). Zwei allgemeine berechtigte Kritikpunkte sollen hier zusammenfassend nochmal genannt sein.

Der Vergleich der Abkommen zwischen der VRCh und Angola bzw. Kongo hat gezeigt, dass der Vertrag für die Vergabe eines Konzessionskredits durch die Exim Bank mehr oder weniger fair gestaltet sein kann. Der Kongo war bereit ohne sichere Bestätigung vorhandener Ressourcen einen Milliardenkredit mit der VR China einzugehen. Diese Bereitschaft der kongolesischen Regierung bewirkte die zu Anfang teilweise unfaire Gestaltung des Vertrags. Angolas Vertrag mit der Volksrepublik weist diese Probleme nicht auf. Die Befürchtung, dass die Volksrepublik die mangelhafte China-Strategie des Kongos zunächst ausnutzen wollte, um seine eigenen Interessen stärker zu verfolgen, muss an dieser Stelle geäußert werden. Für eine Bestätigung dieser Befürchtung reichen zwei Fallstudien zum Kongo und zu Angola jedoch bei weitem nicht aus. Trotzdem verweisen die Ergebnisse dieser Arbeit auf ein grundlegendes Problem in den chinesischafrikanischen Beziehungen: China hat eine klare Afrikapolitik, Afrika hat jedoch nur eine mangelhafte Chinapolitik.

Zweitens war sowohl im Kongo als auch in Angola eine Tendenz Chinas zu beobachten, den Großteil des Konzessionskredits für die eigene Industrie zu nutzen. Auch dieses Vorgehen wirft zu recht Fragen bezüglichder nachhaltigen Entwicklung Afrikas durch das chinesische Engagement auf. Es bleibt abzusehen, wie die langfristigen Folgen des chinesischen Engagements in Afrika sich gestalten werden. Wahrscheinlich können erst dann eindeutige Antworten auf diese Fragen gefunden werden.

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