2

Inhaltsübersicht

1.  Einleitung.  13

1.1.  Ziel der Arbeit.  13

1.2.  Überblick über Aufbau und Argumentationsfolge.  14

2.  Schengen-Land und der Beitritt Tschechiens zur E.U  16

2.1.  Das Grenzkontrollregime des Schengener Abkommens.  16

2.2.  Die Osterweiterung mit der Tschechischen Republik.  57

3.  Grenzlage und Grenzsicherungsperspektiven zwischen Deutschland und der  

Tschechischen  Republik.  82

3.1.  Grenzpolizeiliche Lage und beteiligte Sicherheitsbehörden.  82

3.2.  Perspektiven des Grenzschutzes an einer zukünftigen deutsch-  

tschechischen  Binnengrenze bezüglich Konzept und Verfahren.  120

4.  Resümee  181

3

Inhaltsverzeichnis

Seite   

Inhaltsübersicht.................................................................................................   2

Inhaltsverzeichnis..............................................................................................   3

Abk  ürzungsverzeichnis.  11

1.  Einleitung.  13

1.1.  Ziel der Arbeit.  13

1.2.  Überblick über Aufbau und Argumentationsfolge.  14

2.  Schengen-Land und der Beitritt Tschechiens zur E.U  16

2.1.  Das Grenzkontrollregime des Schengener Abkommens.  16

2.1.1.  Das Politikfeld Innere Sicherheit.  16

2.1.1.1.  Souveränitätsanspruch der Mitgliedstaaten.  16

2.1.1.2.  Die Politik des koordinierten Alleingangs.  18

2.1.1.3.  Die Funktion des Schengener Abkommens.  19

2.1.2.  Abbau der Binnengrenzkontrollen.  21

2.1.3.  Die asylrechtliche Dimension in der E.U  23

2.1.3.1.  Die Wirkung des Schengener Abkommens im Bereich  

Asyl.   23

2.1.3.2.  Die Wirkung des Dubliner Übereinkommens.  24

2.1.3.3.  Die Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internatio-  

nale  Aufgaben" (KSD/IA)  24

2.1.3.4.  Elementare Verhandlungsergebnisse der Schengen-Ver-  

tragsstaaten  zur Asylpolitik.  26

2.1.3.5.  Intensivierte Kommunikation.  27

2.1.4.  Visapolitik und Verhinderung der illegalen Einreise.  28

2.1.4.1.  Gesetzliche Verankerung.  28

2.1.4.2.  Harmonisierung der visumpflichtigen Staaten.  30

2.1.4.3.  Einheitliche Visagestaltung und Reiseregelung.  31

2.1.4.4.  Harmonisierung der Prüf- und Entscheidungskriterien für  

die  Ausstellung von Visa und gleichgestellten Dokumen-  

ten  in den Konsulaten und den Inlandsbehö rden  34

4

2.1.4.5.  Informationsaustausch über gefälschte Dokumente und  

die  Zusammenarbeit der konsularischen Vertretungen.  36

2.1.4.6.  Zusammenfassung.  37

2.1.5.  Das Schengener Informationssystem (SIS)  38

2.1.5.1.  Struktur und Inhalt des SIS.  38

2.1.5.2.  Datenschutz.  40

2.1.5.3.  Defizite und Probleme.  41

2.1.5.4.  Resümee und Ausblick.  42

2.1.6.  Das Europäische Polizeiamt Europol.  43

2.1.6.1.  Vorgeschichte.  43

2.1.6.2.  Rechtsnatur von Europol.  44

2.1.6.3.  Organisation und Struktur.  45

2.1.6.4.  Aufgaben und Kompetenzen.  46

2.1.6.5.  Das Europol-Informationssystem (EIS)  48

2.1.6.6.  Das Arbeitsdateiensystem zu Analysezwecken.  49

2.1.6.7.  Das Indexsystem.  49

2.1.6.8.  Datenschutzrecht.  50

2.1.6.9.  Europol im Kontext der Zusammenarbeit im Politikfeld  

Innere  Siche rheit.  51

2.1.6.10.  Kritik an der bislang geringen Reichweite des Europol-  

Projektes.   53

2.1.6.11.  Ausblick.  54

2.1.7.  Probleme des Schengener Abkommens und Blick in die Zukunft.  55

2.2.  Die Osterweiterung mit der Tschechischen Republik.  57

2.2.1.  Gründe für eine Osterweiterung und Konfliktlinien.  57

2.2.1.1.  Vorteile für die bisherigen Mitgliedstaaten und die Union  

selbst.   57

2.2.1.2.  Vorzüge für die Bewerberstaaten.  58

2.2.2.  Die Kopenhagener Kriterien.  60

2.2.3.  Die Europaabkommen.  61

2.2.4.  Die Heranführungsstrategie.  62

2.2.4.1.  Beitrittspartnerschaft  62

5

2.2.4.2.  Beitrittsverhandlungen.  65

2.2.4.2.1.  Teilnehmer und Inhalt.  65

2.2.4.2.2.  Verhandlungsgegenstände.  66

2.2.4.2.3.  Formeller Ablauf des Beitritts.  66

2.2.4.3.  Europa-Konferenzen.  67

2.2.4.4.  Die Phare-Finanzhilfe.  67

2.2.4.5.  Agenda 2000.  69

2.2.5.  Europäischer Rat von Amsterdam.  70

2.2.5.1.  Ziele des Amsterdamer Vertrages.  70

2.2.5.2.  Titel IV EGV: Visa, Asyl, Einwanderung und andere Po-  

litiken  betreffend den freien Personenverkehr  (Art.61-69

EGV  )  71

2.2.5.2.1.  Inhalt des Amsterdamer Vertrages im Bereich Ju-  

stiz  und Inneres und Änderungen gegenüber Maa-  

stricht.   71

2.2.5.2.2.  Der allgemeine institutionelle Mechanismus.  73

2.2.5.2.3.  Überschreiten der Binnen- und Außengrenzen.  73

2.2.5.2.4.  Asyl- und Einwanderungspolitik.  73

2.2.5.3.  Titel VI EUV: Bestimmungen über die polizeiliche und  

justitielle  Zusammenarbeit in Strafsachen.  74

2.2.5.3.1.  Bestimmungen des Amsterdamer Vertrages im Be-  

reich  Justiz und Inneres.  74

2.2.5.3.2.  Der allgemeine institutionelle Mechanismus.  75

2.2.5.3.3.  Einbeziehung des Schengen Besitzstandes in den  

Rahmen  der Europäischen Union.  76

2.2.5.3.4.  Justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen.  77

2.2.5.3.5.  Polizeiliche Zusammenarbeit.  77

2.2.5.4.  Aktionsplan des Rates und der Kommission vom  

3.12.1998............................................................................   78

2.2.5.5.  Folgen von Amsterdam im Bereich Sicherheit und Erwei-  

terung   79

6

3.  Grenzlage und Grenzsicherungsperspektiven zwischen Deutschland und der  

Tschechischen  Republik.  82

3.1.  Grenzpolizeiliche Lage und beteiligte Sicherheitsbehörden.  82

3.1.1.  Innere Sicherheit und Grenzen.  82

3.1.1.1.  Umfang und Interpretation der "Inneren Sicherheit"  82

3.1.1.2.  Innere Sicherheit im Lichte sozialwissenschaftlicher, ins-  

besondere  kriminologischer Erkenntnisse.  83

3.1.1.3.  Grenzen und ihre Funktion.  83

3.1.1.4.  Binnen- und Außengrenzen.  85

3.1.2.  Grenzkontrollen.  85

3.1.2.1.  Funktion der Grenzkontrollen.  85

3.1.2.2.  Allgemeine und grenzgemachte Kriminalität.  86

3.1.2.3.  Umfang der Grenzkontrollen.  86

3.1.2.4.  Personenkontrollen.  88

3.1.2.5.  Ziele und Zwecke der Personenkontrollen.  89

3.1.2.6.  Zielrichtung der Grenzkontrollen.  89

3.1.2.7.  Klassifizierung von Aufgriffen.  90

3.1.2.8.  Kritische Haltung zur Wirksamkeit von Grenzkontrollen  

und  die Abschaffung derer an den Binnengrenzen der E.U  91

3.1.2.9.  Ausblick.  93

3.1.3.  Rechtsgrundlagen und grenzpolizeiliche Aufgaben.  94

3.1.3.1.  Polizeizuständigkeit Bund- Lä nder.  94

3.1.3.2.  Zuständigkeit des BGS für den Grenzschutz der Bundes-  

republik  Deutschland.  94

3.1.3.3.  Verwaltungsabkommen zwischen dem Bund und dem  

Freistaat  Ba yern.  95

3.1.3.4.  Grenzpolizeiliche Aufgaben der bayerischen Landespoli-  

zei.   96

3.1.4.  Organisation der BGS- Kräfte an der Grenze zu Tschechien.  97

3.1.4.1.  Örtlicher Zuständigkeitsbereich des BGSP Süd.  97

3.1.4.2.  Örtlicher Zuständigkeitsbereich des BGSP Ost.  98

3.1.5.  Organisation der bayerischen "Grenzpolizei"  98

7

3.1.5.1.  Grenze zur Tschechischen Republik.  98

3.1.5.2.  Grenze zu Österreich.  99

3.1.6.  Aktuelle grenzpolizeiliche Lage zu Tschechien.  100

3.1.6.1.  Geographische Lage Deutschlands und das Wohlstandsge-  

f  älle gegenüber dem Osten.  100

3.1.6.2.  Illegale Einreise an der deutsch-tschechischen Grenze.  101

3.1.6.3.  Schleuserkriminalität.  104

3.1.6.3.1.  Schleusungsrouten.  105

3.1.6.3.2.  Schleusungsmethoden auf dem Landweg.  106

3.1.6.3.3.  Ermittlungserfolge.  107

3.1.6.3.4.  Zusammenfassung.  108

3.1.6.4.  Kfz-Verschiebungen.  109

3.1.6.5.  Rauschgiftkriminalität.  110

3.1.6.6.  Urkundendelikte.  111

3.1.6.7.  Rückführung durch die Sicherheitsbehörden.  112

3.1.6.8.  Festgestellte illegale Einreisen und Schleuserkriminalität  

an  der Binnengrenze zu Österreich.  113

3.1.6.9.  Zusammenfassung.  114

3.1.7.  Nationale und internationale Zusammenarbeit der Grenzbehö rden  115

3.1.7.1.  Verstärkte Kooperation zwischen Bund und Lä ndern.  116

3.1.7.2.  Partnerschaft mit der Tschechischen Repub lik.  117

3.1.7.3.  Ausblick.  119

3.2.  Perspektiven des Grenzschutzes an einer zukünftigen deutsch-  

tschechischen  Binnengrenze bezüglich Konzept und Verfahren der Zu-  

sammena  rbeit.  120

3.2.1.  Fortschritte Tschechiens und Nachbesserungsbedarf bei der Er-  

f  üllung der Kopenhagener Kriterien.  120

3.2.1.1.  Umsetzung der Kopenhagener Kriterien im politischen  

Spektrum.   121

3.2.1.2.  Vordringlicher Handlungsbedarf der tschechischen Repu-  

blik  bezüglich der Übernahme des gemeinschaftlichen Be-  

sitzstandes  im Sektor "Justiz und Inneres"  122

8

3.2.1.3.  Bewertung der tschechischen Lage und Entwicklung in  

ausgew  ählten Bereichen.  124

3.2.1.3.1.  Schutz personenbezogener Daten  124

3.2.1.3.2.  Die tschechische Visa- und Ausländerpolitik.  124

3.2.1.3.3.  Grenzkontrollen.  126

3.2.1.3.4.  Asyl- und Einwanderungspolitik.  128

3.2.1.3.5.  Polizeiliche Umstrukturierung und Bekämpfung  

der  Organisierten Kriminalität.  129

3.2.1.3.6.  Justitielle Zusammenarbeit.  131

3.2.1.4.  Rechtliche Situation bezüglich der Grenzsicherung im  

Falle  des EU-Beitritts der Tschechischen Republik  131

3.2.1.5.  Ausblick.  132

3.2.2.  Organisierte Kriminalität.  133

3.2.2.1.  Definition von OK.  133

3.2.2.2.  Lage und Einordnung der OK.  133

3.2.2.3.  Erscheinungsbild von OK.  134

3.2.2.3.1.  Organisationsstruktur.  135

3.2.2.3.2.  Beschreibung von Schleuserorganisationen.  136

3.2.2.3.3.  Ablauf der Schle usung.  138

3.2.2.4.  Aktuelle Entwicklungstendenzen.  139

3.2.2.5.  Deliktspezifische Strukturprävention.  140

3.2.2.6.  Verbesserung der Strafverfo lgung.  141

3.2.2.7.  Ausblick.  142

3.2.3.  Perspektiven der Grenzsicherung nach dem Beitritt.  145

3.2.3.1.  Entwicklung in ausgewählten Deliktsfe ldern.  145

3.2.3.1.1.  Illegale Einreise.  145

3.2.3.1.2.  Schleusungskriminalität.  145

3.2.3.1.3.  Rauschgiftkriminalität.  146

3.2.3.1.4.  Kfz-Verschiebung und Diebstähle.  146

3.2.3.1.5.  Fälschungsdelikte  147

9

3.2.3.2.  Maßnahmen zur Verbesserung des Grenzschutzes und  

Ausgleichsma  ßnahmen durch den Wegfall der  

Binnengrenzkontrollen   147

3.2.3.2.1.  Erweiterte Kontrollbefugnisse durch verdachts-  

unabh  ängige aber lageabhängige Kontrollen  

des  BGS.  148

3.2.3.2.2.  Maßnahmen im Grenzvorbereich.  150

3.2.3.2.3.  Strategien der stationären Grenzsicherung und die  

Folgema  ßnahmen.  151

3.2.3.3.  Resümee zur Entwicklung der Kriminalitätslage im Falle  

des  Beitritts der Tschechischen Republik zur  

Europ  äischen Union.  153

3.2.4.  Grenzverträge zwischen Deutschland und Tschechien und die  

daraus  abgeleiteten Aufgabenzuweisungen, Befugnisse und  

Bet  ätigungsbereiche der Grenzschutz- und Polizeibehörden.  154

3.2.4.1.  Informationsaustausch.  156

3.2.4.2.  Kommunikation.  157

3.2.4.3.  Koordination polizeilicher Einsätze.  157

3.2.4.4.  Hilfeersuchen.  157

3.2.4.5.  Gemeinsame Einsatzformen.  158

3.2.4.6.  Rechtsstellung und Befugnisse der Bediensteten.  159

3.2.4.7.  Nacheile.  160

3.2.4.8.  Grenzüberschreitende Observation.  162

3.2.5.  Die "bayerische Methode" der Grenzsicherung.  163

3.2.5.1.  Das Bayerische Sicherheitspaket.  163

3.2.5.2.  Bayerische Sicherheitspolitik.  164

3.2.5.3.  Schleierfahndung in Bayern.  165

3.2.5.3.1.  Fahndungsräume.  165

3.2.5.3.2.  Taktische Kontrollvarianten.  166

3.2.5.3.3.  Ergebnisse und ihre Evaluation.  167

3.2.5.3.4.  Kontrollwahrscheinlichkeit und Belastung der  

Bev  ölkerung  168

10

3.2.6. Eine "Europäische Grenzpolizei"- Stand und Perspektiven ........... 169

4. Resümee............................................................................................................ 181

Anhang.................................................................................................................... 184

Anlage 1............................................................................................................ 184

Anlage 2............................................................................................................ 186

Anlage 3............................................................................................................ 187

Anlage 4............................................................................................................ 188

Anlage 5............................................................................................................ 189

Anlage 6............................................................................................................ 190

Anlage 7............................................................................................................ 192

Quellen- und Literaturverzeichnis........................................................................... 194

ADSzA Arbeitsdateiensystem zu Analysezwecken AsylVfG Asylverfahrensgesetz BAFI Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge BGBl Bundesgesetzblatt BGS Bundesgrenzschutz BGSG Bundesgrenzschutzgesetz BGSI Bundesgrenzschutzinspektion BGSP Bundesgrenzschutzpräsidium BKA Bundeskriminalamt BLKA Bayerisches Landeskriminalamt CBC Cross Border Cooperation CEPOL Collège Européen de police DÜ Dubliner Übereinkommmen EDU European Drug Unit EG Europäische Gemeinschaft EGV Vertrag der Europäischen Gemeinschaft EIS Europäisches Informationssystem EK Europäische Kommission EPHK Erster Polizeihauptkommissar EU Europäische Union EUK Europol-Konvention

EURODAC Europ. Fingerabdruckinformationssystem EUROPOL European Police Office EUV Vertrag der Europäischen Union FADO False and Authentic Documents (Europ. Bildspeicherungssystem) GG Grundgesetz GKI Gemeinsame Konsularische Instruktion GPI Grenzpolizeiinspektion GRE Gemeinsame Risiko-Einschätzung ILO Immigration Liaison Officer INPOL Information Polizei (deutsche polizeiliche Datenbank)

12

INTERPOL International Criminal Police Organisation IS Indexsystem KSD/IA Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internationale Aufgaben" LKA Landeskriminalamt LStVG

MEPA

MKÜ Mobile Kontroll- und Überwachungskräfte MOEL Mittel- und osteuropäische Länder MS Mitgliedstaaten OK Organisierte Kriminalität OSZE Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa PAG Polizeiaufgabengesetz PHK Polizeihauptkommissar PIF Polizeiinspektion Fahndung PKS Polizeiliche Kriminalstatistik POG Polizeiorganisationsgesetz PP Polizeipräsidium PVB Polizeivollzugsbeamter SDÜ Schengener Durchführungsübereinkommen SIRENE Supplementary Information Request at the National Entry SIS Schengener Informationssystem STMI Staatsministerium des Inneren (in Bayern) TECS The Europol Computer System VO Verordnung

13

1. Einleitung

1.1. Ziel der Arbeit

Anlaß dieser Diplomarbeit ist der abzusehende Beitritt der Tschechischen Republik zur Europäischen Union und die Folgen, die daraus für die Innere Sicherheit und die Freizügigkeit in einer erweiterten Union entstehen. Da die Bundesrepublik Deutschland eine rund 810 km lange Grenze zu Tschechien - die längste Grenze zu einem Nachbarstaatunterhält, erscheint es im Hinblick auf die Grenzsicherung sowohl für die Bundesrepublik, als auch für die Europäische Union von entscheidender Bedeutung zu sein, grenzüberschreitende, organisierte Kriminalität abzuwehren, um den inneren Frieden, den Wohlstand und die Sicherheit zu gewährleisten, ohne die Freizügigkeit, in Form des freien Personen-, Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs zu beeinträchtigen. Die Tschechische Republik gehört zur ersten Gruppe der Beitrittskandidaten neben Es t-land, Polen, Ungarn, Slowenien und Zypern, die auf der Konferenz des Europäischen Rates in Luxemburg 1997 benannt wurden. Eine Mitgliedschaft in der Union erscheint unter günstigsten Voraussetzungen bereits ab dem Jahr 2003 möglich zu sein. Derzeit läßt sich an der Außengrenze zur Tschechischen Republik trotz intensiver Kontrollen eine hohe Kriminalität und eine hohe Zahl unerlaubt Einreisender feststellen. ¹ Unter diesem Aspekt ist es dringend notwendig, sich Gedanken zur künftigen Form und Methodik des Grenzschutzes zu machen, um Strategien und Modelle für eine zukünftige EU- Binnengrenze zu entwerfen, die den zahlreichen kriminellen Organisationen im Osten Europas nicht Tür und Tor öffnet. Daß die Frage der Grenzsicherung, die Bekämpfung der Organisierten Kriminalität sowie der unerlaubten Einreise hohen, politisch aktuellen Stellenwert besitzt, zeigte erst kürzlich wieder der Gipfel der EU-Mitgliedstaaten in Sevilla.

Zur Analyse des beschriebenen Zusammenhanges werden gesetzliche Bestimmungen, wie sie im Schengener Abkommen oder im Unionsvertrag von Amsterdam vorliegen, hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und Zielrichtung untersucht, es werden Daten und Statis-

¹ Siehe BMI, Bundesgrenzschutzjahresbericht 1999.

14

tiken ausgewertet, um Aufschluß über die Grenzlage zu erhalten, und die Einbeziehung eigener Interviews soll ein realistisches und zugleich aktuelles Beurteilungsbild liefern.

1.2. Überblick über Aufbau und Argumentationsfolge

In einem ersten Abschnitt wird das Schengener Abkommen hinsichtlich seiner Zielsetzung und seines Inhalts näher beleuchtet und die Auswirkungen auf die innere Sicherheit und den Freien Personenverkehr in der EU untersucht. Das Schengener Abkommen, das seit dem Vertrag von Amsterdam zum gemeinschaftlichen Besitzstand gehört und von jedem Beitrittskandidat automatisch mitübernommen werden muß ² , soll Migr ation begrenzen bzw. regeln, die Gemeinschaft aber nicht gänzlich gegen Fremde oder Ausländer abschotten. Trotz vieler Differenzen zwischen den EU-Staaten im Politikfeld Innere Sicherheit, schreitet beispielsweise der Aufbau von Europol als supranationale Organisation weiter voran.

Im weiteren Verlauf wird die Osterweiterung der Europäischen Union mit der Tschechischen Republik genauer unter die Lupe genommen, die politisch gewollt und auch praktisch unerläßlich für ein stabiles Europa ist. Obwohl die zu erfüllenden Voraussetzungen den Beitrittsländern erhebliche Bemühungen abverlangen und hohe Anforderungen stellen, schreitet die Erweiterung Richtung Osten weiter zügig voran. Nach einem kurzen Blick auf die Heranführungsstrategie möchte ich sodann der Frage nachgehen, welche Ergebnisse der Amsterdamer Vertrag im Bereich Sicherheit und Erweiterung gebracht hat.

Anschließend wird der Focus auf das Verhältnis zwischen innerer Sicherheit und dem "Werkzeug" Grenzkontrolle gerichtet, es werden Rechtsgrundlagen und grenzpolizeiliche Aufgaben von Sicherheitsbehörden aus Bund und Ländern skizziert und ihre Zusammenarbeit mit den Nachbarn Tschechien als Drittstaat und Österreich als EU- Mitgliedstaat betrachtet. Der grenzpolizeiliche Lagebericht legt die Entwicklung des grenzüberschreitenden Verbrechens und die Probleme in den einzelnen Kriminalitätsbereichen dar.

² Vgl. http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/e22107.htm, unter Punkt 1.Der Freie Personenverkehr.

15

Die Zukunftsperspektiven und Modelle des Grenzschutzes möchte ich in einem letzten Abschnitt bezüglich ihrer erfolgversprechenden Anwendbarkeit an einer künftigen Binnengrenze zwischen Deutschland und der Tschechischen Republik eingehend analysieren. Darüber hinaus werde ich die sicherheitsrelevanten Fortschritte Tschechiens auf dem Weg zum Beitritt und einige Bekämpfungsstrategien gegen Organisierte Kriminalität aufzeigen. Die Ausgleichsmaßnahmen im Rahmen des Schengener Abkommens, bilaterale grenzbezogene Übereinkünfte und intensivierte Kooperation spielen eine eminent wichtige Rolle, um vereint und vehement auf Machenschaften krimineller Vereinigungen die entsprechende Antwort von seiten der staatlichen Gewalt zu finden. Die Methode der Schleierfahndung wird hinsichtlich ihrer Funktion und Wirksamkeit als Ausgleich für entfallene stationäre Kontrollen beurteilt, darüber hinaus wird erörtert, wie die Institution der geplanten Europäischen Grenzpolizei im supranationalen Ra hmen die Grenzsicherung verbessern könnte. Denn auch die gesamte Union wird bezüglich der eigenen Interessenwahrnehmung in Zukunft dafür Sorge tragen müssen, daß die Tschechische Republik, Polen und Ungarn ihre Ostgrenzen und damit erstmalig auch EU-Außengrenzen effizient schützen und erfolgreich gegen unerwünschtes Klientel zu bewachen imstande sind. Das Primat der inneren Sicherheit muß letztendlich in einem ausgewogenen Verhältnis mit dem Primat der Freizügigkeit stehen.

16

2. Schengen-Land und der Beitritt Tschechiens zur EU

2.1. Das Grenzkontrollregime des Schengener Abkommens

2.1.1. Das Politikfeld Innere Sicherheit

2.1.1.1. Souveränitätsanspruch der Mitgliedstaaten

Die anfänglichen Kooperationsstrukturen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union standen auf intergouvernementaler Basis und dienten primär dem Erfahrungs- und In-formationsaustausch im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit und der justitiellen Vernetzung. Innere Sicherheit ist ein "souveränitätsgeladenes Politikfeld" ³ , da die Nationalstaaten sie als Kernaufgabe und wesentliche Legitimationsgrundlage moderner Staatlichkeit betrachten und deshalb Anspruch auf eigene Rechtssetzung und Rechtsdurchsetzung in ihren Grenzen und gegenüber ihren Bürgern verlangen. Durch die aber immer stärker werdende Erkenntnis, daß Migration und Verbrechen nicht an irgendwelchen Hoheitsgrenzen halt macht und Kriminalität über die Reichweite der Gültigkeit nationalstaatlichen Handelns hinausgeht, hat sich in den vergangenen Jahren eine signifikante Dynamik und ein bemerkenswerter qualitativer Wandel sowohl in den politischen Konzeptionen, als auch in den Köpfen der Regierungschefs breit gemacht. ⁴ Das Schengener Abkommen ist ein Völkerrechtlicher Vertrag, der inzwischen in den meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union angewandt wird, lediglich Großbritannien und Irland genießen eine Sonderstellung. Deutschland, Frankreich und die Benelux- Staaten brachten dieses Abkommen 1985 (Schengen I) bzw. 1990 (Schengen II) auf den Weg, um mit erhöhten Anstrengungen auf ein Europa ohne Grenzen durch den schrittweisen Abbau der Grenzkontrollen und die Umsetzung der Freizügigkeit hinzuarbeiten. 5

³ Knelangen, W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrati-

onschwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 147/148.

⁴ Vgl. ebenda, S. 147/148.

⁵ Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens,

in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 91/92.

17

Im Amsterdamer Vertrages wurden bestimmte Teilbereiche, die unter das Raster der Inneren Sicherheit fallen, wie Asyl- und Einwanderungspolitik oder justitielle Zusammenarbeit, in die erste Säule des Europäischen Rechtssystems überführt und so der Anspruch eines gemeinschaftlichen Interesses deutlich gemacht. Diese Vertragsneuregelungen, die Schaffung eines Europäischen Polizeiamtes Europol und die facettenreichen Ausgleichsmaßnahmen im Fahrwasser der Abschaffung der Binnengrenzkontrollen beweisen und signalisieren, daß das Politikfeld Innere Sicherheit keine exklusive Domäne der Mitgliedstaaten mehr ist.

Trotzdem steht "die Vereinbarung einer gemeinsamen oder gemeinschaftlichen Politikgestaltung ... im Spannungsverhältnis zwischen funktional begründbaren Notwendigkeiten einerseits und umfassenden Souveränitätsvorbehalten der beteiligten Staaten andererseits" ⁶ .

Die europäische Politik der Inneren Sicherheit kann nicht als gemeinschaftliche Politik qualifiziert werden, da eine völlige Vergemeinschaftung in Form eines effektiven Kompetenztransfers von den Mitgliedstaaten auf die Europäische Union nicht stattgefunden hat. Die europäischen Staaten haben ein eigenes nationales Bewußtsein und eine Vorstellung von hoheitlicher Gewaltausübung, Polizei- und Justizbehörden sind durch die Wahrung exekutiver bzw. judikativer Befugnisse Träger des staatlichen Gewaltmonopols und Symbole sowie Instrumente autonomer Souveränität. ⁷ Diese nationale Souveränität bleibt somit Geschäftsgrundlage der Zusammenarbeit und eine europäische Polizei mit exekutiven Befugnissen, ein europäisches Straf-, Strafprozeß- und Polizeirecht dient dementsprechend nicht als Zielvorgabe. 8

Die in den jeweiligen europäischen Gesellschaften verwurzelten Werte- und Normen-vorstellungen eigenen Typs produzieren ein Spannungsverhältnis zwischen kollektivem Sicherheitsverständnis und individuellen Freiheitsrechten. Auf der einen Seite muß eine Sicherheitspartnerschaft eingegangen werden, um internationale Gefahren effizient bekämpfen zu können. Dazu muß im Konsens und Einverständnis zwischen den Mitgliedstaaten der EU jeder einen Schritt in Gestalt eines Zugeständnisses auf den anderen zu machen, damit gemeinsame Leitlinien und Strategien entwickelt werden können. Auf

⁶ Knelangen, W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrations-

schwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 149.

⁷ Ebenda, S. 150.

⁸ Vgl. Knelangen, W., Das Politikfeld Innere Sicherheit im Integrationsprozeß, 2001, S. 333/334.

18

der anderen Seite wollen die Regierungen ihr national gewachsenes und etabliertes Rechts- und Normensystem nicht einfach durch gemeinschaftsorientierte Einschübe und Veränderungen aufbohren, geschweige denn Einschränkungen der gesellschaftlichen Freiheitssphäre ihren Bürgern und Wählern erklären müssen.

"So ist es durch die Souveränitätsgeladenheit des Politikfeldes Innere Sicherheit ... eine Frage von höchster Sensibilität, ob die EU auch in diesem Kernbereich staatlicher Souveränität [in Zukunft] originäre politische Gestaltungskraft erhält." 9

2.1.1.2. Die Politik des koordinierten Alleingangs

Als eine Lösungsalternative zur Bewältigung der Diskrepanz zwischen Souveränitätsanspruch bzw. Machtbewahrungstendenzen der Mitgliedstaaten und Fortschritten im kooperativen Integrationsprozeß kann die Politik des koordinierten Alleingangs verstanden werden.

Die Ziele des Schengener Abkommens propagierten die Abschaffung der Binnengrenzen und die Errichtung eines europäischen Raumes der realen Freizügigkeit für die Unionsbürger. Die Schengener Staatengruppe entwickelte ihre eigenen Vorstellungen neben der Europäischen Union, da diese außer Stande war, Dynamik und Bewegung in die Verhandlungen zu involvieren. Die Europäische Gemeinschaft hatte zwar das Postulat der Personenfreizügigkeit in ihrem Vertragswerk verankert, konnte aber durch die Ein-stimmigkeitsvoraussetzung und die divergierenden Meinungen der Mitgliedstaaten nichts qualitativ Bemerkenswertes produzieren, weshalb die Positionen auf der Stelle traten. Da komplexe Verhandlungs- und Beratungsgremien ein hohes Maß an Konsens voraussetzen, ist die Leistungsfähigkeit im Prozeß der europäischen Integration bezüglich der Entscheidungsfindung begrenzt. 10

Zugegebenermaßen benötigte auch eine so kleine Staatengruppe, wie die "Initiativstaaten" des Schengener Abkommens Deutschland, Frankreich und die Benelux- Länder, eine lange Zeit bis das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) in Kraft gesetzt wurde und Rechtswirkung nach außen durch spürbare Veränderungen der Grenz-

⁹ Knelangen,W., Die europäische Zusammenarbeit im Politikfeld Innere Sicherheit an der Integrations-

schwelle?, in: Janssen/Sibom (Hrsg.), Perspektiven der europäischen Integration, 2000, S. 166.

¹⁰ Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehun-

gen (ZIB) 5, S. 43.

19

kontrollpraxis entfaltete. Trotzdem basiert letztendlich die Entstehung eines integrierten Reiseraums in Westeuropa auf dem Schengen-Regime, das außerhalb des institutione llen Rahmens der Gemeinschaft die Handlungssituation anderer Staaten beeinflußte und die Entscheidungsblockade in der EU durchbrach.

Aus diesem Grund wurde die sogenannte "Flexibilitätsklausel" aus Art. 43 EUV in den Amsterdamer Vertrag neu aufgenommen, um eine dynamischere Politik auf vertraglicher Basis betreiben zu können und nicht auf das "langsamste und unbeweglichste Mitglied warten zu müssen". ¹¹ Die verstärkte zukunftsorientierte Zusammenarbeit ist an eine Reihe von Voraussetzungen gebunden, z.B. müssen die Interessen der anderen Mitgliedstaaten gewahrt bleiben, der primär- und sekundärrechtliche Besitzstand darf nicht unzulässig beeinträchtigt werden und die Mehrheit der EU-Staaten muß sich am Engagement beteiligen, das den Zielen und Interessen der Union Rechnung zu tragen hat. 12

2.1.1.3. Die Funktion des Schengener Abkommens

Das Ziel der "Gründerstaaten" war von vornherein nicht die Aussperrung der übrigen EU- Mitglieder, sondern als Maxime galt die mögliche und baldige Einbeziehung aller EU-Staaten. Die Regierungschefs dieser sechs europäischen Staaten versuchten eine Vorreiterrolle zu übernehme n und die restliche Gemeinschaft zu motivieren und zu mobilisieren, damit ein Raum ohne Binnengrenzen und ohne Grenzkontrollen geschaffen wird ¹³ , der dem Postulat der Freizügigkeit, das in den Art. 14, 18 und 61 des EGV verankert ist, Rechnung trägt. ¹⁴ Als Indiz für die These der geplanten Integration durch die "Pace-setter"-Funktion der Erstunterzeichner von Schengen ist die Tatsache zu verstehen, daß unter Drittausländern im Vertrag keine "Nicht-Schengen-Land-Bewohner" verstanden werden, sondern Menschen außerhalb der Europäischen Union. Das heißt, die intergouvernementale Initiative, die zur Beschlußfassung und Umsetzung des SDÜ

¹¹ Vgl. Thiel, E., Die Europäische Union, hrsg. von der Bayerischen Landeszentrale für politische Bil-

dungsarbeit, 2001, S. 53-56.

¹² Vgl. Art. 11 EGV und Art. 40 EUV.

¹³ Nach Meinung von Hans-Claudius Taschner zielt die Aufhebung der Grenzkontrollen jedoch in erster

Linie auf die Personenkontrollen, in: Taschner, Schengen, 1997, S. 47.

¹⁴ Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens,

in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 91/92.

20

geführt hat, versteht sich als Motor für eine gemeinsame Politik, die Migration regeln, die Freizügigkeit gewährleisten und einen "Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" ¹⁵ schaffen soll. Des weiteren spricht die Präambel des SDÜ von einer "... immer engeren Union zwischen den Völkern der Mitgliedstaaten der EG ..." ¹⁶ , in der zur Erleichterung des Personen-, Waren- und Dienstleistungsverkehrs die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen abgeschafft werden sollen. Insofern deutet dies auf die Absicht der Schengen-Staaten hin, mit politischen Initiativen voranzugehen, in der Hoffnung, daß die anderen EU-Staaten auf den Zug aufspringen. Der Schengen-Raum wurde als Versuchslabor verstanden, in dem die Lösung zahlreichen Probleme erprobt wird, die mit der Aufhebung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft korrelieren. 17

Das Vorantreiben des Gemeinschaftsziels "Freizügigkeit" durch das Schengener A bkommen, losgelöst von der EU, von einigen Staaten eingeleitet und doch auf die gesamte Gemeinschaft ausgerichtet, kann als Beispiel für ein "Europa der zwei Geschwindigkeiten" klassifiziert werden. Einige Mitgliedstaaten des "Staatenverbunds" schreiten in einem Kooperations- und Integrationsbereich voran und hoffen, die anderen Staaten nachzuziehen. Neben der Mobilisierungsfunktion für die anderen Staaten, läßt sich auch ein "Spill-over" Effekt ausmachen, was bedeutet, daß die Zusammenarbeit von einem Integrationsbereich auf einen anderen funktional und systematisch liierten und verknüpften Sektor übergreift und somit ein immer dichtermaschiges Netz der Kooperation entsteht. ¹⁸ So beinhaltet z.B. der Abbau der Binnengrenzkontrollen eine verstärkte Außengrenzsicherung, die wiederum die Festlegung gemeinsamer Standards bezüglich der Grenzkontrollen erfordert und letztlich auf europäischer Ebene ein gemeinschaftliches Polizeiamt Europol entstehen läßt.

Das Schengener Abkommen läßt sich also aus dieser Perspektive als wirksame Maßnahme verstehen, da es durch zwischenstaatliche Initiative eine Dynamik in den Europäischen Integrationsprozeß hineingebracht hat. Heute gehören 13 von 15 EU-Staaten und die Nicht EU-Länder der Nordischen Paßunion (Norwegen und Island) dem Sche ngen-Gebiet an (vgl. Anlage 4 "Teilnehmerstaaten des Schengener Abkommens"). Künf-

¹⁵ DerAufbau eines solchen Raumes wird im EGV unter Art.61 propagiert.

¹⁶ Präambel des Schengen I Abkommens von 1986.

¹⁷ Vgl. Taschner, H.-C., Schengen, 1997, S. 48.

¹⁸ Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens,

in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 92/93.

21

tige Beitritte zur Union bedingen die Übernahme des Schengen-Besitzstandes, der in den Amsterdamer Vertrag integriert wurde. ¹⁹ Der Schengen Gemeinschaft von fünf Staaten 1985 traten, wie Anlage 2 "Entwicklung des Schengen-Gebietes" verdeutlicht, 1991 Spanien und Portugal, Italien und Österreich 1998, Griechenland 2000 und die Länder der Nordischen Paßunion Schweden, Finnland, Dänemark, Norwege n und Is-land im Jahre 2001 bei. Lediglich Großbritannien und Irland wollten ihre Grenzkontrollen nicht abbauen und treffen deshalb auch noch keine Unterscheidung zwischen Einreisen aus EU-Staaten und Drittlä ndern. 20

Der koordinierte Alleingang am Beispiel des Schengener Abkommens war erfolgreich, da die teleologisch ausgerichtete Verhandlungssituation der Schengen-Staaten konkrete Ergebnisse liefern konnte. Einige Länder schufen ein Regelwerk und eine Institution, der dann andere sich nur noch anschließen mußten.

Als Fazit läßt sich also festhalten, daß die Strategie des koordinierten Alleingangs "eine Chance zur Überwindung der in Verhandlungssystemen - und damit auch in der Unionimmer wieder auftretenden Entscheidungsblockaden" ²¹ darstellt.

2.1.2. Abbau der Binnengrenzkontrollen

Untenstehende Graphik stellt die grundsätzlichen Bestimmungen des Schengener Abkommens heraus und die Implikationen auf die Anforderungen des Grenzschutzes sollen nachfolgend betrachtet werden.

Art.2 Abs.1 SDÜ verkörpert das Herzstück des Schengener Abkommens und besagt, daß die Binnengrenzen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen. Die Außengrenzen der Gemeinschaft werden jedoch weiterhin gesichert und sind nur an den Übergangsstellen zu passieren, wobei die Vertragsparteien dazu angehalten werden, das unbefugte Überschreiten zu unterbinden und gegen illegale Ein-wanderung anzukämpfen. 22

¹⁹ Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehun-

gen (ZIB) 5, S. 44.

²⁰ Vgl. Thiel, E., Die Europäische Union, hrsg. von der Bayerischen Landeszentrale für politische Bil-

dungsarbeit, 2001, S.160.

²¹ Vgl. Gehring, T., Die Politik des koordinierten Alleingangs, in Zeitschrift für internationale Beziehun-

gen (ZIB) 5, S. 73.

²² Vgl. Art.3 SDÜ.

Abbildung 1: Wesentliche Bestimmungen des Schengener Abkommens 23

Problematisch und oft diskutiert wird i m Hinblick auf die uneingeschränkte Persone nfreizügigkeit im EU-Raum die Ausnahmeklausel des Art.2 Abs.2 SDÜ. Danach soll es einem Vertragsstaat erlaubt sein, Personenkontrollen an den Binnengrenzen kurzfristig wieder einzuführen, wenn die öffentliche Ordnung und die Sicherheit als gefährdet angesehen werden, unter der Voraussetzung, daß die jeweilige Regierung vorher die anderen Mitgliedstaaten konsultiert und einen befristeten Zeitraum festlegt. Diese Klausel wurde in das SDÜ eingefügt, um in Ausnahmefällen unter örtlicher und zeitlicher Begrenzung und unter Anwendung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten auf evtl. schwerwiegende Sicherheitsbeeinträchtigungen angemessen reagieren zu können. ²⁴ Die Vergangenheit hat gezeigt, daß manche Staaten, wie beispielsweise Österreich, diese Klausel gerne anwenden, um Sicherheitsinteressen zu vertreten. In diesem Zusammenhang darf es aber nicht zum praktikablen Usus werden, daß es zu einer echten Einschränkung des Freien Personenverkehrs kommt, indem Art.2 Abs.2 SDÜ als Generalvollmacht mißbraucht wird. Die Freizügigkeit ist eine elementare Errungenschaft der

²³ Quelle: Fritzler, M./Unser, G., Die Europäische Union, 2001, S.133.

²⁴ Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer

Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 95/96.

23

Europäischen Union und wird durch die Art.14 Abs.2 und Art.18 Abs.1 EGV auch rechtlich garantiert.

Die Schengen-Philosophie verlangt zur Aufrechterhaltung der Freizügigkeit innerhalb des EU-Gebietes eine effiziente Sicherung der Außengrenzen im Verbund mit Ausgleichsmaßnahmen, welche zur Stärkung der Inneren Sicherheit im Binnenraum beitragen sollen.. 25

2.1.3. Die asylrechtliche Dimension in der EU

2.1.3.1. Die Wirkung des Schengener Abkommens im Bereich Asyl

Die asylrechtlichen Bestimmungen des SDÜ sind in Kapitel 7, Zuständigkeit für die Behandlung von Asylbegehren, Art.28-38 SDÜ, niedergelegt. "Das Schengen II A bkommen legt eine Art Verteilungssystem für Asylbewerber durch Darlegung von Zuständigkeitskriterien für die Behandlung eines Asylantrages durch einen der Vertragsparteien fest. Der Vertrag gibt die Grundregel vor, daß in dem gesamten Geltungsgebiet nur eine einmalige Behandlung erfolgt, ein Staat also für alle anderen Partner mitentscheidet." ²⁶ Dadurch soll vermieden werden, daß der Asylsuchende nach Ablehnung des Asylantrags durch einen Vertragsstaat einfach einen anderen Vertragsstaat auswählt, in der Hoffnung seine Asylgewährung durch ein weniger restriktiv konzipiertes Asylrecht doch noch zu erreichen. Eine wichtige Hilfe für die Verhinderung von Mehrfachanträgen in den EU-Staaten würde auch der Aufbau eines europaweiten Fingerabdruckident ifizierungssystems für Asylantragsteller darstellen. ²⁷ Das geplante System ist Teil der EURODAC-Konvention, auf deren Grundlage sowohl die Fingerabdrücke von Asylbewerbern als auch die von illegalen Einwanderern gespeichert und abgeglichen werden könnten. 28

²⁵ Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel

einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al., Organisierte Kriminalität, 1999, S. 17.

²⁶ Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens,

in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 94.

²⁷ Vgl. Hellenthal, M., Grenzkontrollen als Teil eines nationalen und europäischen Systems zur Krimina-

litäts- und Wanderungskontrolle, in: Die Polizei, 1995, S.11.

²⁸ Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel

einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 23.

24

Derjenige Mitgliedstaat der Europäischen Union ist für die Bearbeitung des Asyla ntrags zuständig, auf dessen Territorium der Asylsuchende zuerst seinen Fuß setzt. Die Anwendung des Asylverfahrens folgt den nationalen Asylbestimmungen. 29

2.1.3.2. Die Wirkung des Dubliner Übereinkommens

Nach dem Dubliner Übereinkommen (DÜ), das 1990 unterzeichnet wurde und 1997 in Kraft getreten ist, soll grundsätzlich nur ein Mitgliedstaat für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig sein. Die Zuständigkeit im konkreten Fall richtet sich nach Art.4-8. Durch die gemeinschaftliche Bekenntnis der EU zur Genfer Konvention von 1951 und zum New Yorker Protokoll von 1967 wird dem Asylsuchenden in allen Mitgliedstaaten ein äquivalenter Schutz vor politischer Verfolgung geboten, weshalb es unerheblich ist, welcher Mitgliedstaat das Asylbegehren bearbeitet. ³⁰ Das Dubliner Übereinkommen, welches inzwischen alle Staaten der Europäischen Union unterschrieben haben, hat im "Bonner Protokoll" von 1994 die asylrechtlichen Schengener Regelungen übernommen und verfeinert und einen wichtigen Beitrag zur Verlagerung der Asylpolitik in die erste Säule des Europarechts geleistet. ³¹ Damit wirkt sich die gemeinschaftliche Asylpolitik auf die gesamte EU aus und beeinflußt die effektive Anwendung der Zuständigkeitskriterien positiv. 32

2.1.3.3. Die Koordinierungsstelle "Schengen/Dublin, Internationale Aufgaben" (KSD/IA)

Mit der auf der Grundlage des § 88 Abs.1 AsylVfG erlassenen und am 1.12.1993 in Kraft gesetzten Asylzuständigkeitsbestimmungsverordnung (AsylZbV) wurde die Umsetzung der asylrechtlichen Regelungen des SDÜ dem Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFI) übertragen. Die Koordinierungsstelle "Sche n-

²⁹ Vgl.Taschner, H. C., Schengen, 1997, S. 38/39.

³⁰ Vgl. Bartels, R./Kraft, A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, in: Heck-

mann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 63/64.

³¹ Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer

Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 100/101.

³² Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel

einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 22.

25

gen/Dublin, Internationale Aufgaben" (KSD/IA) ist dem BAFI angegliedert und hat als Hauptaufgaben, Abgabeersuchen an Vertragsstaaten zu richten und Übernahmeersuchen von Vertragsstaaten zu beha ndeln. 33

- Abgabeersuchen

Wenn berechtigte Zweifel daran bestehen, daß die BRD für ein Asylbegehren zuständig ist, dann prüft die Koordinierungsstelle anhand von Beweisen (Visum, Aufenthaltstitel) und Aussagen, ob und an welchen Vertragsstaat der Asylantrag zur Bearbeitung über-sandt werden muß. Wenn der ermittelte zuständige Vertragsstaat zur Übernahme bereit ist, dann erfolgt die Überstellung in Zusammenarbeit mit der zuständigen Ausländerbehörde, dem BGS und den Partnerbehörden des anderen Schengen-Staates. In der Regel erfolgt die Überstellung in Form einer sogenannten "begle iteten Ausreise". 34

- Übernahmeersuchen

Alle Übernahmeersuchen der Vertragsstaaten gehen ausschließlich bei der Koordinierungsstelle ein. Anhand der übersandten Unterlagen erfolgt eine Überprüfung, ob z.B. die BRD gemäß Art. 30 ff. SDÜ für die Behandlung des Asylbegehrens zuständig ist. Eine Entscheidung über die Annahme bzw. Ablehnung des Übernahmeersuchens muß innerhalb von drei Monaten geschehen, da ansonsten die Zustimmungsfiktion in Kraft tritt. D.h. wenn der Staat, der zur Übernahme ersucht wird, keine Reaktion innerhalb dieser Frist zeigt, gilt das Gesuch automatisch nach Nr.12 des Schengen Dokuments als angenommen. Nach Einreise ins Bundesgebiet wird der Asylbewerber der zuständigen Aufnahmeeinrichtung zugewiesen und das Asylverfahren nach nationalen Rechtsvorschriften eingeleitet. 35

³³ Vgl. Bartels R./Kraft A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, in: Heck-

mann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S.68-70.

³⁴ Vgl. ebenda, S. 68-70.

³⁵ Vgl. ebenda, S. 70/71.

26

2.1.3.4. Elementare Verhandlungsergebnisse der Schengen Vertragsstaaten zur Asylpolitik: 36

Die Ergebnisse richten sich nach den Forderungen und Mindestnormen, die im Amsterdamer Vertrag konkretisiert wurden und entsprechen großteils der Verpflichtung des Europäischen Rates von Laeken 2001 zum Aufbau einer gemeinsamen Asyl- und Ein-wanderungspolitik. 37

a) Die Vertragsstaaten bekräftigen die Grundsätze der Genfer Konvention von 1951 über den Flüchtlingsstatus (Art.28 SDÜ).

b) Sie verpflichten sich, jedem Asylbewerber sein Recht auf Prüfung seines Asylantrages in einem der Vertragsstaaten zu gewährleisten (Art.29 Abs.1 SDÜ).

c) Das SDÜ strebt keine Harmonisierung des Asylrechts insgesamt an, vielmehr wurde, parallel zur Öffnung der Binnengrenzen, zwischen den Vertragsstaaten eine Zuständigkeitsregelung für die Behandlung von Asylbegehren geschaffen. ³⁸ Der einzelne Vertragsstaat führt das Asylverfahren nach Maßgabe seiner gesetzlichen Bestimmungen durch (Art. 32 SDÜ). Das materielle Asylrecht und das Asylverfahrensrecht richten sich immer noch nach den nationalen Gesetzen der Mitgliedstaaten.

d) Die Zuständigkeit des einzelnen Vertragsstaates wird nach bestimmten Kriterien (Art.30 SDÜ) eindeutig und ausschließlich festgelegt. Damit soll vermieden werden, daß ein Ausländer gleichzeitig in zwei oder noch mehr Mitgliedstaaten oder nach seiner Anlehnung im Land A daraufhin im Land B einen Asylantrag stellt.

e) Es besteht die Pflicht eines Mitgliedsstaates, wenn die Rechtslage dafür spricht, einen Asylbewerber von einem anderen Vertragsstaat auf dessen Ersuchen zu übernehmen oder zurückzunehmen (Übernahme- und Abgabeersuchen) (Art.33 u. 34 SDÜ).

f) Derjenige Mitgliedstaat, der die Verantwortung dafür trägt, daß der Asylsuchende das Gemeinschaftsgebiet betreten konnte, z.B. durch Erteilung eines Visums, durch

³⁶ Schreckenberger, W., Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten, in: Euro-

päischer Binnenmarkt und innere Sicherheit, 1989, S.10 entnommen dem SDÜ, Kapitel 7, Art.28-38

SDÜ.

³⁷ Vgl. Fritzler, M./Unser, G., Die Europäische Union, 2001, S. 136-138.

³⁸ Vgl. Bartels R./Kraft A., Die asylrechtliche Dimension des Schengener Abkommens, 1996, S. 63.

27

Ermöglichung der sichtvermerksfreien Einreise oder durch Nichtverhinderung der illegalen Einreise, hat in der Regel das Asylverfahren durchzuführen (Art.30 Abs.1 a, d, e SDÜ).

Die Zuständigkeitsregelungen sollen zum einen vermeiden, daß die Asylbewerber mehrmalige Asylverfahren in EU-Staaten einleiten lassen können und durch die Prüfung viel Zeit gewinnen und zum anderen sollen sie erreichen, daß die Asylsuchenden spezifisch bestimmten Ländern zugeordnet werden können. Es kann jedoch in der Realität nicht von ausgewogener Verteilung der Asylbewerber auf die Vertragsstaaten gesprochen werden, da einige EU-Staaten eine größere Anziehungskraft als andere entfa lten. Daher versuchen nicht wenige "Asylanten" als Reaktion auf diese Regelung ihre Herkunft, ihre Einreisewege und ihre Identität zu verschleiern, um in dem von ihnen ausgewählten Staat Asyl zu beantragen.

Im Hinblick auf eine Osterweiterung der Union und eine Zunahme der Ströme muß die Konsequenz gezogen werden, daß diese Schwachstellen der asylrechtlichen Regelungen schnellstmöglich zu beseitigen sind. 39

2.1.3.5. Intensivierte Kommunikation

Um den gegenseitigen Informationsaustausch unter den Vertragsstaaten bezüglich der Asylpolitik zu intensivieren, sollen die Lagedaten über neu in Erscheinung tretende größere Flüchtlingsgruppen in den Herkunftsländern der Asylbegehrenden auch auf Botschaftsebene ausgetauscht werden und es wird angestrebt, daß eine frühzeitige Unterrichtung über beabsichtigte neue Flüchtlings- und Schleuserrouten stattfindet. Es ist im Interesse aller Mitgliedstaaten auch geplant, statistische Daten und beabsichtigte Rechtsänderungen, die Auswirkung auf Asylverfahren und -politik haben, unverzüglich mitzuteilen. 40

³⁹ Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel

einer entschlossenen Politik?, in: Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S.

22/23.

⁴⁰ Schreckenberger, W., Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten, in: Euro-

päischer Binnenmarkt und innere Sicherheit, 1989, S.11 entnommen entsprechend Art.37 Abs.1 u. 2

SDÜ.

28

2.1.4. Visapolitik und Verhinderung der illegalen Einreise

Durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen und zum Zwecke der Konzentration auf die Außengrenzsicherung, versuchten die Schengen Vertragsparteien ihre Visapolitik, Einreisebedingungen und bestimmte Teilbereiche des Ausländerrechts gegenüber Drittausländern zu harmonisieren und notwendige ergänzende Maßnahmen zum Schutz vor illegaler Einreise zu treffen. ⁴¹ D.h. die Gewährung der Personenfreizügigkeit durch den Wegfall der Kontrollen an den Grenzen der Schengen-Staaten ist untrennbar mit dem Inkraftsetzen von effizienten Ausgleichsmaßnahmen verbunden.

2.1.4.1. Gesetzliche Verankerung

Die Visapolitik befindet sich immer in einem Spannungsverhältnis zwischen der Freiheit und Leichtigkeit des Reiseverkehrs auf der einen Seite und der Abwehr von Gefahren für die Innere Sicherheit auf der anderen. Wenn also bei einem Drittstaat Risiken in der Form auszumachen sind, daß dessen Bürger Sicherheitsinteressen in der EU durch kriminelle Aktivitäten gefährden könnten und illegale Einwanderungstendenzen aus diesem Territorium bestehen, dann ist eine vorherige Prüfung der Einreisevoraussetzungen im Rahmen der Visaerteilung geboten. 42

Im Bereich der Visapolitik läßt sich festhalten, daß das Schengener Abkommen Pi onierarbeit für die Bestimmungen zur Erteilung, Ausstellung und Prüfung von Pässen und Visa in der EU geleistet hat. Die EU hat die Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik, soweit der Freie Personenverkehr durch die sbezügliche Maßnahmen tangiert ist, unter den Titel IV des EGV vertraglich festgelegt, wobei Art.62 Abs.2 EGV speziell für die Visapolitik rechtliches Fundament bietet. Der Rechtsbestand des europäischen Visaregimes besteht aus einem Bündel von Rechtsakten, der zum einen von den Schengener Vertragsstaaten und zum anderen von der Europäischen Union beschlossen wurde. Die Schengener Rechtsgrundlagen beinhalten das SDÜ und die Gemeinsame Konsularische

⁴¹ Vgl. Schelter, K., Innere Sicherheit in einem Europa ohne Grenzen: Illusion oder realistisches Ziel?, in:

Meier-Walser et al. (Hrsg.), Organisierte Kriminalität, 1999, S. 21.

⁴² Vgl. Nanz, K.-P., Visapolitik und Einwanderungspolitik der Europäischen Union, in: Müller-Graff

(Hrsg.), Europäische Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, 1996, S. 65.

29

Instruktion (GKI), die EU Bestimmungen umfassen eine Reihe von Verordnungen und Empfehlungen, die sich an den Art.100c EGV (alt) und Art.62 Abs.2 EGV anlehnen. ⁴³ Verworren und sehr unterschiedlich ist jedoch der Umfang und die Reichweite der europäischen Staaten bei der Beteiligung an den Schengener Regelungen und im spezie llen auch an der Visumspolitik. Großbritannien und Irland sind z.B. EU-Mitgliedstaaten, aber keine Teilnehmer am Schengen System, wobei sie im Unterschied zu Dänemark an der weiteren Entwicklung uneingeschränkt teilnehmen wollen. Norwegen und Isla nd vervollständigen das bunte Puzzle, da diese beiden Länder Mitglieder der Nordischen Paßunion, auch Schengen- Länder, aber keine EU-Staaten sind. Deshalb wird es eine der Hauptaufgaben der Union in den nächsten Jahren auf diesem Gebiet sein, Klarheit bezüglich der Teilnahme am Visumsreglement zu schaffen und alle Länder unter einen Hut zu bringen. Gemeinsame Verordnungen und erfolgversprechende Entwicklungen müssen auch gemeinsam angewendet werden, um einen klaren für den Bürger identifizierbaren Einheitsraum darzustellen. 44

Die EU-Visapolitik soll klare Standards für die Voraussetzungen einer Einreise oder einer Einwanderung festlegen und in diesem Zusammenhang auch illegale Einwanderung begrenzen, Schleuser bestrafen und den Beförderungsunternehmern Sanktionen für unerlaubten Transport auferlegen. ⁴⁵ Hierbei fällt dem Art.26 SDÜ für die praktische Umsetzung eine hohe Relevanz zu, denn die Beförderungsunternehmer, meist Fluggesellschaften, müssen sich vor Antritt der Reise vergewissern, ob die Einreisevoraussetzungen der Passagiere für das Schengen-Gebiet vorliegen und ggf. Fluggäste mit nicht ausreichenden Grenzübertrittspapieren zurückweisen. Bei fehlender Berechtigung zur Einreise z.B. nach Deutschland und Aufgriff am Airport durch den BGS muß die Fluggesellschaft den Passagier gemäß § 73 AuslG auf eigene Kosten zurückbefördern. 46

⁴³ Siehe im einzelnen die Übersicht von Hildebrandt zum Visum- Acquis in: Hildebrandt, A., Visumpra-

xis, 1999, S. 28/29.

⁴⁴ Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 22-25.

⁴⁵ Vgl. Tomei, V., Migrationspolitische und europapolitische Perspektiven des Schengener Abkommens,

in: Heckmann/Tomei (Hrsg.), Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 94/95.

⁴⁶ Vgl. Taschner, H.-C., Schengen, 1997, S. 38.

30

2.1.4.2. Harmonisierung der visumpflichtigen Staaten

Die aktuellen Visabestimmungen der EU ergeben sich aus der Verordnung (EG) Nr.539/2001 des Rates vom 15.März 2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von dieser Visumpflicht befreit sind.

Im Hinblick auf eine europaweite Einheitlichkeit und Verbindlichkeit der Visapolitik wurden von den Schengen-Ländern anfangs drei "Listen" definiert. Eine Gruppe von Drittausländern benötigt für alle Staaten der Union ein Visum, eine zweite ist im gesamten Schengen-Land visumsfrei und eine dritte Gruppe darf lediglich einige EU-Staaten mit normalem Paß bereisen. Die dritte Übersicht von Staaten, die in einigen Ländern der EU als visumspflichtig eingestuft sind, besteht seit März 2001 faktisch nicht mehr. ⁴⁷ Die letztgenannte Liste wurde als Komplemantärlösung ("graue Liste") geschaffen, da einige EU-Mitgliedstaaten eine enge historisch gewachsene Bindung an Nicht-EU-Staaten haben und die Regierungen das gute Verhältnis nicht durch die Einführung einer Visapflicht zerstören wollten. Um den besonderen bilateralen Umständen Rechnung zu tragen, besteht die Alternative, wie das Beispiel der deutsch-tschechischen Grenzabkommen zeigt, durch zwischenstaatliche Verträge den Personenverkehr und die Einreise speziell zu regeln.

Die gemeinsame Liste der Staaten, deren Angehörige in allen Schengen Staaten visumspflichtig sind ("schwarze Liste"), gilt für alle Vertragsparteien rechtsverbindlich, d.h. um einen Staat von der Liste zu streichen oder ihn hinzuzufügen, bedarf es eines einstimmigen Beschlusses des Ministerrates. Die Erstellung der Liste folgte zwei Entscheidungskriterien, nämlich stellt die Visafreiheit eines Drittlandes ein Risiko für die Innere Sicherheit der Union durch eine möglicherweise abzusehende Ausdehnung der Organisierten Kriminalität dar, oder ist aus diesem Territorium ein verstärkter Zustrom illegaler Einwanderer zu erwarten. Erst bei einer Negierung dieser beiden Merkmale kommt eine Beseitigung der Visapflicht in Frage. 48

⁴⁷ Vgl. Verordnung (EG) Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001, in: Amtsblatt der Europäischen

Gemeinschaften L 81/1 vom 21.März 2001.

⁴⁸ Vgl. Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer

Perspektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 98.

31

Die Übersicht der Staaten, deren Angehörige in keinem Land der Schengen-Vertragsparteien ein Visum für die Einreise und den Aufenthalt benötigen (sogenannte Positivliste oder "weiße Liste"), hat keinen rechtsverbindlichen Charakter, d.h. die Vertragsstaaten können je nach besonderen Umständen und entsprechender Lage einen Staat auf diese Liste setzen oder ihn von dieser entfernen, solange er nicht in der "schwarzen Liste" aufgeführt ist. 49

Rumänische Staatsangehörige, von denen viele in den letzten Jahren illegal über die tschechische Grenze nach Deutschland eingereist sind, können ab dem 1.1.2002, genau wie die Bulgaren schon seit 2001, visumsfrei nach Deutschland und in die meisten anderen EU-Staaten einreisen. Lediglich Großbritannien und Irland verlangen noch ein Visum. Die Visumfreiheit bezieht sich auf das Überschreiten der EU-Außengrenzen für geplante Aufenthalte von höchstens drei Monaten. ⁵⁰ In Deutschland gibt es für Rumänen - wie auch für die visumsfreien Bulgaren - derzeit im nationalen Recht noch keine Befreiung vom Erfordernis einer Aufenthaltsgenehmigung (vgl. § 1 DVAuslG) für den Aufenthalt nach der Einreise. Die Diskrepanzen im nationalen Recht sind noch abzubauen, da Art.20 Abs.1 SDÜ unter den dort genannten Voraussetzungen einen gene hmigungsfreien Aufenthalt im gesamten Schengen-Gebiet für drei Monate zuläßt. 51

2.1.4.3. Einheitliche Visagestaltung und Reiseregelung

"Ebenso wie bei den Außengrenzkontrollen ist Ziel nicht eine wie auch immer geartete Verschärfung der Visaerteilung, sondern die Vereinheitlichung der Erteilungsbedingungen, durch die die Visen aller Schengen Staaten in jeder Hinsicht gleichwertig werden." 52

Die Europäische Union bezeichnet als Visum "jede von einem Mitgliedstaat ausgestellte Genehmigung oder getroffene Entscheidung, die für die Einreise eines Drittausländers

⁴⁹ Vgl. Hildebrandt, A., Das Visumregime im Schengener Vertragswerk, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.),

Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 47/48, siehe hierzu auch: Hildebrandt, Visumpraxis, 1999, S. 33-35.

⁵⁰ Die Visumsfreiheit gewährt die Verordnung (EG) 2414/200, in: Amtsblatt L 327 S. 2 v. 12.12.2001

durch eine Neuregelung der EUVisaVO vom April 2001 (VO 539/2001).

⁵¹ Vgl. http://www.westphal-stoppa.de/ unter dem Link Aktuelles zum Januar 2002. Volker Westphal und

Edgar Stoppa sind Polizeihauptkommissare im BGS und Fachlehrer für Ausländerrecht, Asylrecht,

Europa- und internationales Recht an der Grenzschutzschule in Lübeck.

⁵² Nanz, K.-P., Das Schengener Übereinkommen- Personenfreizügigkeit in integrationspolitischer Per-

spektive, in: Integration, 17. Jg., 1994, S. 99.

32

in sein Hoheitsgebiet erforderlich ist ..." ⁵³ und die Dauer des geplanten Aufenthalts längstens drei Monate beträgt oder die Durchreise in einen anderen Mitgliedstaat authorisiert wird.

Das Revolutionäre an der Visagestaltung der Schengen-Länder ist die Tatsache, daß ein in Deutschland ausgestelltes Visum unionsweit in Europa gültig ist, da mit Ausnahme von Großbritannien und Irland alle Mitgliedstaaten das Schengener Abkommen ratifiziert haben und es als Teil des Europäischen Rechtskomplexes auch anwenden. Die Ausstellung und Gewährung eines Visums weist folgende Charakteristika auf: Das Visum ist in der Regel territorial für das gesamte Schengen Gebiet gültig, wurde nach einheitlichen und im Konsens der Vertragsstaaten bestimmten Prüf- und Entsche idungskriterien ausgestellt und ist zeitlich maximal 90 Tage pro Halbjahr gültig. ⁵⁴ Lediglich das Visum "Typ D" wird national vergeben und legitimiert einen, wie in Anlage 1 dargestellt, längerfristigen Aufenthalt für das Hoheitsgebiet des visumausstellenden Staates.

Vor der Einleitung eines Visumverfahrens und der anschließenden Ausstellung werden Informationen aus dem Schengener Informationssystem zu Rate gezogen, um einem Visumsmißbrauch vorzubeugen. Des weiteren versuchten die für die Entwicklung und Produktion zuständigen Stellen materiell hochwertige Marken und Sicherheitsmerkmale zu erstellen, damit der Aufbau und die Struktur einheitlichen Maßstäben genügt und hochgradig fälschungs- und verfälschungsgesicherte "Aufkleber" entstehen. ⁵⁵ Jeder Mitgliedstaat bestimmt eine einzige für den Druck der Visa zuständige Produktionsstätte.

Das in Art.10 SDÜ eingeführte im Sicherheitsdruck hergestellte gemeinsame Visum muß bestimmten technischen Siche rheitskategorien Rechnung tragen: 56

- Klebeetikett mit Schutzvorkehrungen gegen Fälschung sowie mißbräuchliche Wiederverwendung

- Sicherheitspapier mit speziellen sichtbaren Sicherheitsmerkmalen

- Kopiergeschützte Sicherheitselemente

⁵³ Verordnung (EG) Nr. 1683/95 des Rates vom 29.5.95 über eine einheitliche Visagestaltung, in: Amt s-

blatt L 164 vom 14.7.1995.

⁵⁴ Siehe hierzu auch Anlage 1"Visa-Kategorien".

⁵⁵ Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 32.

⁵⁶ Vgl. Hildebrand, A., Das Visumregime im Schengener Vertragswerk, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.),

Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 49.

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- Fortlaufende Vordrucknummern der Blankoformulare, damit festgestellt werden kann, welche Visa, durch wen, wann ausgegeben wurden oder um gestohlenen Formulare anhand der Seriennummern zu identifizieren.

Auch die Grenzkontrollbeamten müssen bei der Überprüfung und Ausstellung bestimmte Anforderungen beachten, um die Sicherheitsstruktur des Visums nicht zu entwerten. Damit das Visum nur der antragstellenden Person die Einreise und den Aufenthalt im Schengen Raum erlaubt und nicht wiederverwertbar für andere wird, tragen die Beamten individuelle Daten in das Visum ein, wie z.B. Paßnummer, Gültigkeitsdauer und personenbezogene Daten. Das Visum muß zusätzlich durch überlappenden Diens tsiegel und Unterschrift mit dem Paß verknüpft und die Erlaubnis zum Grenzübertritt damit authentisiert werden. ⁵⁷ So sicher auch das Schengen Visum jemals sein wird, es ist dringend notwendig, Umgehungsmöglichkeiten zu erkennen und diese zu schließen, um das System nicht zu unterwandern. Das bedeutet, daß auch Pässe und andere Formen von Grenzübertrittspapieren einheitlichen Normen und Anforderungen genügen müssen, damit eine wirksame, einfache und schnelle Überprüfung und Entdeckung gewährleistet wird. Personen, die illegal in den Schengen-Raum einzudringen versuchen, darf nicht die Gelegenheit gegeben werden, durch leicht zu fälschende Pässe ohne Lesefunktion und ohne spezielle Sicherung der Individualseite das Schengen Vis um zu unterlaufen. Fälschungen werden vornehmlich bei den Papieren versucht, die einen im Vergleich niedrigeren Sicherheitsstandard beinhalten. In diesem Zusammenhang sind die Mitgliedstaaten der EU und die Beitrittskandidaten aufgefordert, gemeinsam erarbeitete und beschlossene Richtlinien umzusetzen, um technische Spezifikationen und Sicherheitsmerkmale in allen Reisedokumenten zu etablieren. Die sachlichen und m ethodischen Erfahrungen bei der Konzipierung und Produktion der Schengen Visa können zur Erhöhung der Sicherheit an andere zur Einreise oder für den Aufenthalt berechtigende gültige Dokumente transferiert werden. 58

2.1.4.4. Harmonisierung der Prüf- und Entscheidungskriterien für die Ausstellung

⁵⁷ Vgl. ebenda, S. 50-51.

⁵⁸ Vgl. Hildebrand, A., Das Visumregime im Schengener Vertragswerk, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.),

Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 54-56.

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Nach der Festlegung einer einheitlichen Liste visumpflichtiger Staaten und der Einführung eines einheitlichen Visums wird das Schengener Visumreglement nun durch die Harmonisierung der Prüf- und Entscheidungskriterien abgerundet. Über folgende Aspekte konnten die Vertragspartner einen abschließenden Konsens erreichen, der in der "Gemeinsamen Konsularischen Instruktion" (GKI) niedergelegt ist: 59

- Regelungen für die Prüfung der Visumanträge

- Nutzung des Schengener Informationssystems (SIS) sowie die Einbeziehung zentraler Behörden der Vertragsstaaten

- Visierfähige Reisedokumente

- Für die Ausstellung der Visa zuständige Instanzen

- Voraussetzungen für die Visumerteilung im Ausnahmefall an der Grenze

- Voraussetzungen für die Verlängerung von Visa durch die Inlandsbehörden

- Modalitäten der räumlichen Beschränkung der Visa

In das Schengen-Gebiet darf grundsätzlich nur derjenige Drittausländer einreisen, der die Einreisevoraussetzungen des Art.5 Abs.1 SDÜ erfüllt. ⁶⁰ Diese Einreisevoraussetzungen sind u.a. Grundlage für die Entscheidung zur Ausstellung eines Visums. Dem Ausländer wird nur dann ein Visum bewilligt, wenn er nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben ist (Art.5 Abs.1d SDÜ), wenn er gültige Grenzübertrittspapiere vorlegen kann und wenn er für die Dauer des Aufenthalts genügend Geldmittel besitzt, um den Lebensunterhalt bestreiten zu können (Art.5 Abs.1a und c SDÜ). Er muß weiterhin bestimmte Gründe angeben, weshalb er sich in einem Schengen Vertragsstaat aufhalten will und darf keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen (Art.5 Abs.1c und e). Primär prüft das Haupteinreiseland, und wenn dies nicht ermittelt werden kann das Ersteinreiseland, ob die Voraussetzungen vorliegen, um ein Visum zu beantragen und auch zu erhalten. Zur Erlangung des Visums müssen konkrete Belege von seiten des Antragstellers erbracht werden, deren Umfang vom möglichen Risiko einer illegalen Einwanderung und den örtlichen Gegebenheiten abhängen. Je höher das Risiko einer illegalen Einwanderung, desto mehr Nachweise ⁶¹ müssen erbracht werden. Einla-

⁵⁹ Ebenda,S. 52.

⁶⁰ Vgl. Art.15 SDÜ.

⁶¹ Übersicht für die Prüfung der erforderlichen Belege liefert die GKI unter Punkt V.1. Bearbeitung des

Vis umantrags.

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dungen, Reservierungen, Verpflichtungserklärungen und Fahrkarten bzw. Flugtickets sollen Aufschluß über den Zweck des Aufenthalts, die Dauer, die Art der Unterbringung und über evtl. Bürgen geben. Die Höhe der vorzuweisenden Geldmittel müssen zur Bestreitung des Lebensunterhalts im Schengener Besuchsland ausreichen und sollen sicherstellen, daß der Besucher den Staat nicht finanziell belastet und auch keinen Antrieb verspürt, sich auf illegalen Wegen Geldmittel beschaffen zu müssen. ⁶² Die gemeinsame Sichtvermerkspolitik der Schengen-Staaten beschränkt sich aber nur auf kurzfristige Aufenthalte von drei Monaten für Drittstaatsangehörige, denen in diesem Fall das freie Reisen im gesamten Schengen Raum gestattet is t. Längerfristige Aufenthaltstitel und Visa bleiben nach Art.18 SDÜ nationale Angelegenheiten. ⁶³ Die Aufgabe der Grenzbeamten bei der Personenkontrolle ist nun die Echtheit des Passes und des Visums zu überprüfen, eine eventuell vorgelegte Familieneinladung oder die Bürgschaft eines Inländers, der sich verpflichtet, den Einreisewilligen finanziell zu unterstützen und für mögliche Straftaten zu haften, zu inspizieren. All diese Dokumente können ge- oder verfälscht sein, weshalb es gerade durch die kurzen Kontrollzeiten pro Person oftmals auf das Gespür und die Erfahrung des Grenzbeamten ankommt, Unstimmigkeiten festzustellen und die präzisen Arbeitsmethoden der Fälscher dennoch zu enttarnen. 64

Verbesserungsmöglichkeiten für die Dokumentensicherheit und -erkennung bestehen noch in der weiteren Formalisierung des Antragsverfahrens, indem "Nachweiseformblätter" von Versicherungen und Einladungen erstellt werden, die gewisse Sicherheitsmerkmale aufweisen, so daß deren Fälschung auch schwieriger und teurer wird. 2.1.4.5. Informationsaustausch über gefälschte Dokumente und die Zusammenarbeit der konsularischen Vertretungen

Gemäß einer Empfehlung des Rates ⁶⁵ , die auf der GKI basiert, sollen die konsularischen Vertretungen der Mitgliedstaaten verstärkt Informationen über die Kriterien für die Bearbeitung von Visumanträgen und die Gefahren für die nationale Sicherheit und öffent-

⁶² Vgl.Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 38.

⁶³ Vgl. Taschner, H.-C., Schengen, 1997, S. 36.

⁶⁴ Ich habe in einem sechswöchigen Praktikum (16.7. bis 24.8.2001) Einblick in die Arbeitsweise und

Kontrolltätigkeit der Grenzbeamten am Flughafen München gewonnen.

⁶⁵ Empfehlung des Rates vom 4.3.1996 betreffend die Zusammenarbeit der konsularischen Vertretungen

vor Ort in Fragen der Visumerteilung, in: Amtsblatt C 80 vom 18.3.1996.

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liche Ordnung austauschen. Durch die Weitergabe von Berichten der für die Visumbearbeitung zuständigen Beamten kann zum einen die Glaubwürdigkeit der Antragsteller mitsamt ihrer Bürgen überprüft werden und zum anderen werden Mehrfach- oder Kettenanträge auf Erteilung eines Visums offensichtlich. ⁶⁶ Durch eine intensivierte Kommunikation der beauftragten Institutionen ist es möglich, eine nicht ordnungsgemäße Visumerteilung zu verhindern, Risiken und Schwerpunkte für illegale Einwanderung an mehrere Stellen bekanntzugeben und auf neu aufgetauchte Tatbestandsmerkmale g efälschter Dokumente hinzuweisen. 67

Zwei weitere Empfehlungen des Rates ⁶⁸ haben das Ziel, ein einheitliches Niveau in Bezug auf Fachwissen und Geräteausstattung zur Erkennung von falschen und gefälschten Dokumenten an den Grenzübergangsstellen der Europäischen Union herzustellen. Elementar ist in diesem Bereich die rechtzeitige Reaktion der Grenzschützer auf neue Fälschungen, die nur durch einen hohen Ausbildungsstand, technisch hochwertige Gerätschaften und ausreichend Personal gewährleistet werden kann, um dem hohen Anspruch der Union gerecht zu werden, effektive Außengrenzsicherung in Verbindung mit Ausgleichsmaßnahmen durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen zu betreiben. ⁶⁹ Das computergestützte Datenbanksystem FADO (False and Authentic Documents), in dem gefälschte und zum Vergleich echte Dokumente abgebildet sind sowie Sicherungsbzw. Fälschungs techniken erläutert werden, steht den Grenzbeamten in naher Zukunft zur Verfügung, um Informationen über neue Schwerpunkte der Fälscherklientel zu erhalten. Außerdem gewinnen die Sicherheitsfachleute von BGS, BKA und Polizei einen Einblick, welche Pässe und Visa, an welchen Stellen, mit welchen Mitteln manipuliert werden und wie man solche illegalen Arbeitsweisen und Methoden erkennt. ⁷⁰ Das europäische Bildspeicherungssystem FADO, das derzeit von der Grenzschutzdirektion Koblenz entwickelt und bald das natio nale System ablösen wird, ⁷¹ bietet die Vorteile einer

⁶⁶ Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 36.

⁶⁷ Vgl. Empfehlung des Rates vom 4.3.1996, in: Amtsblatt C 80 vom 18.3.1996.

⁶⁸ Empfehlung des Rates vom 28.5.1998 (98/C 189/02), in: Amtsblatt C 189 vom 17.6.1998 und Empfeh-

lung des Rates vom 29.4.1999 (99/C 140/01), in: Amtsblatt C 140 vom 20.5.1999.

⁶⁹ Vgl. Empfehlung des Rates vom 28.5.1998 (98/C 189/02), in: Amtsblatt C 189 vom 17.6.1998 und

Empfehlung des Rates vom 29.4.1999 (99/C 140/01), in: Amtsblatt C 140 vom 20.5.1999.

⁷⁰ Erkenntnisse aus dem sechswöchigen Praktikum (16.7. bis 24.8.01) beim BGSP Süd am Flughafen

München.

⁷¹ Informationen von EPHK Zeitelhack im Experteninterview beim BGSP Süd in München am 6.5.02.

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schnelleren Informationsgewinnung, eines einheitlichen europäischen Niveaus und verfügt über ein umfassendes Datenbankvolumen. 72

Die Einrichtung eines speziellen Meldesystems zur Eindämmung der Fälschung von Reisedokumenten und damit im Zusammenhang stehenden Handlungen beweist, daß es der Union und v.a. dem Rat ein dringendes Anliegen ist, in diesem Bereich der Visapolitik regulative Steuerungsmaßnahmen zu ergreifen. Dieses Informationssystem, das auf einem Ratsbeschluß vom März 2000 ⁷³ beruht, soll erreichen, daß totalgefälschte Reisedokumente bei der Kontrolle sofort erfaßt und festgestellt werden. Eine in jedem Mitgliedstaat eingerichtete Zentralstelle übermittelt ohne Zeitverzug Informationen über gefälschte Papiere und unterrichtet die Partner umgehend über in ihrem Hoheitsgebiet gestohlene Pässe und Visa, so daß eine schnelle Fahndung unionsweit eingeleitet und durch kooperative Maßnahmen erleichtert wird. 74

2.1.4.6. Zusammenfassung

Das Schengener Visumregime stellt Einreisevoraussetzungen und -regelungen auf, die den Ausländern aus Drittstaaten, also nicht Schengen bzw. EU-Staaten, Reiseerleichterungen in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum einräumen sollen. Visumsfreie Drittausländer, also auch Bürger der Beitrittskandidaten aus Osteuropa, können sich im gesamten Schengen Raum für die Dauer von drei Monaten frei bewegen und die Binnengrenzen an jeder Stelle ohne Kontrollen überschreiten. Visumspflichtige Drittstaatler können sich mit dem einheitlichen kurzfristigem Visum bis zu 90 Tage pro Halbjahr (Visum Typ "C") ⁷⁵ im Gebiet der Schengen Staaten für Besuchs- oder Geschäftszwecke aufhalten. Die in den Schengener Vertragsstaaten seßhaften Drittausländer können sich mit gültigen Aufenthaltstiteln ⁷⁶ , die somit die Funktion eines Sichtvermerks erfüllen, frei bewegen. ⁷⁷ Damit werden die Rechte der in der Union lebenden

⁷² Vgl. Gemeinsame Maßnahme 98/700/JI vom 3.12.1998, in: Amtsblatt L 333 vom 9.12.1998.

⁷³ Beschluß des Rates vom 27.3.00 zur Verbesserung des Informationsaustausches zur Bekämpfung von

Totalfälschungen von Reisedokumenten, in: Amtsblatt L 81 vom 1.4.00.

⁷⁴ Vgl. Beschluß des Rates vom 27.3.00 zur Verbesserung des Informationsaustausches zur Bekämpfung

von Totalfälschungen von Reisedokumenten, in: Amtsblatt L 81 vom 1.4.00.

⁷⁵ Siehe Anlage 1 "Visa-Kategorien".

⁷⁶ Aufenthaltstitel als Visumsersatz sind im Sinne der Gemeinsamen Konsularischen Instruktion in ihrer

Anlage 4 für Deutschland Aufenthaltsberechtigung, Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsbewilligung und

Aufenthaltsbefugnis.

⁷⁷ Vgl. Hildebrandt, A., Visumpraxis, 1999, S. 44.

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Ausländer aus sogenannten Drittstaaten gestärkt, da sie nach Art.21 Abs.1 SDÜ im gesamten Schengen-Raum für Aufenthalte bis zu drei Monaten Freizügigkeit genießen. Absicht der Vertragsparteien war es, die Drittausländer durch Visaregelungen nicht zu diskriminieren und sie besser in die europäische Völkergemeinschaft zu integrieren. Schulklassen mit gemischten Nationalitäten können nun anhand einer Reisendenliste, die einem Reisedokument entspricht und von der zuständigen nationalen Behörde beglaubigt sein muß, ohne Probleme auf Exkursionen im Schengen Raum gehen. ⁷⁸ Das Schengen Visum, das durch das SDÜ entwickelt und nunmehr im EU Rechtssystem aufgenommen wurde, entspricht den Bedürfnissen eines binnengrenzkontrollfreien Raumes, gewährleistet die Personenfreizügigkeit, ohne die Sicherheitsinteressen der EU-Mitgliedstaaten bezüglich innenpolitischer Prämissen zu verletzen. 79

2.1.5. Das Schengener Informationssystem (SIS)

2.1.5.1. Struktur und Inhalt des SIS

Ein zentrales Element der polizeilichen Ausgleichsmaßnahmen durch den Wegfall der Binnengrenzkontrollen ist das errichtete EDV gestützte sogenannte Schengener Informationssystem (SIS), dessen Zweck im Art.93 SDÜ niedergelegt ist. Danach soll das System die öffentliche Sicherheit und Ordnung der Schengen-Staaten und die SDÜ-Bestimmungen über den Personenverkehr gewährleisten. Es dient einem besseren In-formationsaustausch und einer noch intensiveren polizeilichen Zusammenarbeit der Behörden, um nach Personen und Sachen europaweit fahnden zu können. Nach dem Konzept des Systems steht jedem Land der jeweils gleiche Datenbestand zur Verfügung, der von einer Zentralstelle laufend aktualisiert wird. 80

⁷⁸ Vgl. ebenda, S. 29/30.

⁷⁹ Vgl. ebenda, S. 43 und 45.

⁸⁰ Vgl. Schreckenberger, W., Abbau der Grenzkontrollen zwischen den Schengener Vertragsstaaten, in:

Europäischer Binnenmarkt und innere Sicherheit, 1989, S.5.

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Im gemeinsamen Fahndungssystem der Schengen Mitgliedstaaten müssen bestimmte Ausschreibungen realisiert werden, die sich auf gesuchte Personen (Art. 94-98 SDÜ) und Sachen (Art.100 SDÜ) konzentrieren und die im einzelnen folgendes umfassen: 81

- Fahndungsersuchen nach Personen, die zur Strafverfolgung oder Strafvollstreckung zur Festnahme gesucht werden (Art.95 Abs.1 SDÜ) ⁸² , setzen einen nationalen Haftbefehl voraus, dem ein Begleitpapier durch die Staatsanwaltschaft folgen muß, das die SIRENEN ⁸³ formell und materiell prüfen, ehe es für das SIS frei gegeben wird. SIRENEN werden in Deutschland die jeweiligen nationalen Stellen genannt, die alle fahndungsrelevanten Aufgaben im Zusammenhang mit einer Ausschreibung im SIS unter dem Dach des Bundeskriminalamtes (BKA) wahrnehmen und den Wirkbetrieb des SIS unterstützen. 84

- Ausschreibungen zur Zurückweisung und Einreiseverweigerung von unerwünschten Ausländern aus Drittstaaten (Art.96 Abs.1 SDÜ) führen in Deutschland ca. 650 Ausländerämter durch. Die deutschen Auslandsvertretungen greifen auf diesen SIS-Bestand zurück, um die Zulässigkeit eines Visumantrags durch einen Ausländer im Vorfeld zu prüfen.

Einreiseverweigerungen sprechen die einzelnen Mitgliedstaaten dann aus, wenn Gefahren für die öffentliche oder nationale Sicherheit bestehen, wenn Umstände Bedenken rechtfertigen, daß der Ausländer schwere Straftaten begehen wird oder diese schon begangen hat. Des weiteren wird der Drittausländer die Grenzkontrollen nicht passieren dürfen, wenn Daten des SIS belegen, daß er bereits eine Aus- bzw. Zurückweisung oder eine Abschiebung hinter sich hat. 85

- Fahndungsersuchen, die der Ermittlung des Aufenthalts von gesuchten Personen als Zeuge oder als Beschuldigter zur Strafverfolgung oder Strafvollstreckung dienen (Art. 98 Abs. 1 SDÜ) gehören ebenfalls zum erfaßten Inhalt des SIS.

⁸¹ Vgl. Gerster, J., Wegfall von Grenzkontrollen und Ausgleichsmaßnahmen, in: Europäischer Binnen-

markt und innere Sicherheit, 1989, S.16.

⁸² Gerade diese Fahndung konnte laut Martin Tuffner bisher von Interpol nicht zufriedenstellend gewähr-

leistet werden.

⁸³ Aus dem englischen: Supplementary Information Request at the National Entry.

⁸⁴ Vgl. Tuffner, M., Das Schengener Informationssystem (SIS), in: Kriminalistik 54, 1/2000, S. 39/40/79.

⁸⁵ Vgl. Foerster, V., Rechtliche Grundlagen des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.),

Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 34/35.

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- Fahndungsersuchen nach Sachen, die zur Sicherstellung oder Beweissicherung im Strafverfahren gesucht werden, z.B. Kraftfahrzeuge, Feuerwaffen, Identitätspapiere u.ä. (Art. 100 Abs. 1 SDÜ) runden die umfangreichen Dateien ab. Der Umfang der in der automatisierten Fahndungsdatei gespeicherten personenbezogenen Daten erstreckt sich "in erster Linie auf zur Identifizierung erforderliche Daten, Hinweise auf Bewaffnung und Gewalttätigkeit, den Ausschreibungsgrund und die zu ergreifenden Maßnahmen" ⁸⁶ .

Unmittelbaren Online-Zugriff in Echtzeit auf Daten und Informationen des SIS haben auf nationaler Ebene gemäß Art.101 SDÜ in Deutschland alle mit Grenzkontrollaufgaben beauftragten Behörden, also Polizeidienststellen des Bundes und der Länder sowie die Ausländerämter und Auslandsvertretungen. 87

Konkret prüfen die fahndenden Polizeibeamten bei der Recherche das nationale Polizeifahndungssystem INPOL und lösen dadurch automatisch eine Hintergrundsuche im SIS aus. Bei eventuellen Treffern im SIS erhält der Beamte eine kurze Mitteilung, der er anschließend zur detaillierteren Informationsgewinnung nachgehen kann, indem er den speziellen SIS-Datenschirm abruft. Dort erhält er dann Auskünfte über den Grund der Ausschreibung und die empfohlene Handlungsanweisung. "Allein das deutsche N-SIS wird monatlich über fünf Millionen Mal an den mehr als 14000 polizeilichen Datenstationen im gesamten Bundesgebiet und an den Grenzen abgefragt." 88

2.1.5.2. Datenschutz

Bezüglich der Datensicherheit ist eine Reihe von Datenschutzbestimmungen im SDÜ aufgenommen worden (Kapitel 3: Datenschutz und Datensicherung im Schengener In-formationssystem), die ein Vertragsstaat oder auch Beitrittskandidat erfüllen muß, bevor der Vertrag zur Anwendung kommen darf (Art.117 SDÜ). 89

Datenschutzrechtliche Kontrolle übt der Bundesbeauftragte für den Datenschutz beim BKA auf nationaler Ebene aus, daneben existiert noch eine "Gemeinsame Kontrollin- ⁸⁶ Schriever-Steinberg,A., Das Schengener Informationssystem, in: Datenschutz und Datensicherheit

(DuD) 4/2000, Jahrgang 24, S. 210.

⁸⁷ Vgl. Foerster, V., Rechtliche Grundlagen des Schengener Abkommens, in: Heckmann/Tomei (Hrsg.),

Freizügigkeit in Europa, 1996, S. 33.

⁸⁸ Tuffner, M., Das Schengener Informationssystem (SIS), in: Kriminalistik 54, 1/2000, S. 40.