II

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

Abbildungsverzeichnis   IV

Tabellenverzeichnis   IV

Abk  ürzungsverzeichnis  V

1  Einleitung  1

1.1  Hintergrund  1

1.2  Problemstellung  1

1.3  Vorgehensweise  2

2  Flächennutzung  3

2.1  Flächennutzung heute und Entwicklungen der letzten Jahre  3

2.2  Theoretische Grundlagen des Bodenmarkts  4

2.2.1  Grundrententheorien  5

2.2.2  Grundrente und Nutzungsstruktur  6

2.3  Charakteristika des Bodenmarktes  7

2.3.1  Öffentliche Güter  8

2.3.2  Unvollständige Informationen  9

2.3.3  Externe Effekte  9

2.3.4  Staatliche Eingriffe  10

2.4  Ursachen und Folgen der Flächenneuinanspruchnahme und ineffizienter  

Nutzung   11

2.4.1  Zersiedelung  11

2.4.2  Saltatorisches Siedeln  13

2.4.3  Demographie und Völkerwanderung.  13

2.4.4  Der optionale Charakter von Grund und Boden  14

2.4.5  Ökonomische Auswirkungen  16

2.4.6  Soziale und städtebauliche Auswirkungen  18

2.4.7  Ökologische Auswirkungen  19

2.5  Zusammenfassung  21

3  Flächennutzungssteuerung  22

3.1  Ziele der Flächennutzungssteuerung  22

3.1.1  Quantitative Ziele bzw. Flächensparziele  22

3.1.2  Qualitative Ziele bzw. Flächennutzungsziele  23

3.2  Zielkonflikte  24

3.2.1  Sich konterkarierende Ziele der Flächennutzungssteuerung  24

3.2.2  Zielkonflikte mit Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit.  24

3.3  Flächennutzungssteuerung heute  26

3.3.1  Die Instrumente und ihre Funktionsweise  26

3.3.2  Grenzen der Steuerbarkeit mit den vorhandenen Mitteln  27

3.4  Flächenpolitische Handlungsoptionen  28

3.5  Anwendung auf die Flächennutzungssteuerung  29

3.5.1  Steuer vs Rechtehandel  29

III

3.5.2  Eine Steuer als Lenkungsinstrument  30

3.5.3  Die Zusatzlast der Besteuerung  32

3.5.4  Die doppelte Dividende  33

3.6  Festlegung der Bewertungsziele  35

3.7  Zusammenfassung  35

4  Die Grundsteuer geltenden Rechts  37

4.1  Entwicklung und Bedeutung der Grundsteuer  37

4.2  Aufbau und Funktionsweise  39

4.3  Reformbedarf  43

4.3.1  Flächenpolitische Mängel  43

4.3.2  Steuertechnische Mängel  44

4.4  Zusammenfassung  48

5  Reform der Grundsteuer  49

5.1  Anforderungen an die Reformvorschläge  49

5.1.1  Steuerinzidenz  49

5.1.1.1  Bodensteuer  50

5.1.1.2  Gebäudesteuer  52

5.1.2  Die Zusatzlast der Besteuerung  53

5.1.3  Verzerrung der zeitlichen Nutzungsstruktur  54

5.1.4  Rechtfertigung der Grundsteuer  54

5.1.5  Fiskalziel  55

5.1.6  Neutralität  56

5.1.7  Erhebungs- und Entrichtungskosten  56

5.1.8  Praktikabilität  56

5.1.9  Durchsetzbarkeit  57

5.1.10  Anforderung an kommunale Steuern  57

5.1.11  Anforderungs-Konflikte  57

5.2  Die Reformdiskussion  59

5.3  Darstellung und Analyse der Reformvorschläge  60

5.3.1  Bemessungsgrundlage Fläche  63

5.3.1.1  Mengensteuer  63

5.3.1.2  Die Flächennutzungsteuer  64

5.3.2  Bemessungsgrundlage Wert.  70

5.3.2.1  Die Bodenwertsteuer  70

5.3.2.2  Kombinationsmodelle  79

5.3.3  Eine bodenwertorientierte Reform  84

5.4  Zusammenfassung  85

6  Schlussbemerkung  87

6.1  Ergebnisse der Untersuchung und Handlungsempfehlung  87

6.2  Ausblick  88

Literaturverzeichnis   89

Quellenverzeichnis   95

Erkl  ärung  97

IV

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1 Zusammenhang zwischen Grundrente und Nutzungsstruktur  

Abbildung  2 Siedlungsfläche in Kreisen Deutschlands 1993 bis 2001  

Abbildung  3 Realoptionscharakter von Grund und Boden  

Abbildung  4 Landschaftszerschneidung in Hessen  

Abbildung  5 Pigou Steuer  

Abbildung  6 Die Zusatzlast der Besteuerung  

Abbildung  7 Wirkungen einer Lenkungssteuer  

Abbildung  8 Reales Grundsteueraufkommen 1972 - 2002  

Abbildung  9 Verwaltungszuständigkeit bei der Erhebung der Grundsteuer  

Abbildung  10 Belastungsvergleich durch die Grundsteuer B bei einem Verkehrswert von  

DM  500.000  

Abbildung  11 Lenkungsziel und Fiskalziel  

Abbildung  12 Die Flächennutzungsteuer  

Abbildung  13 Bemessungsformel Modell C  

Abbildung  14 Bemessungsformel Modell D.  

Abbildung  15 Bemessungsformel kombinierte Flächennutzung- und Bodenwertsteuer  

Abbildung  16 Additive und multiplikative Kombination bei statischer Betrachtung.  

Abbildung  17 Additive und multiplikative Kombination bei dynamischer Betrachtung  

Tabellenverzeichnis   

Tabelle 1  Bodenfläche nach Nutzungsarten  

Tabelle 2:  Kassenmäßige Steuereinnahmen der Gemeinden 2008  

Tabelle 3  Kombinationsmöglichkeiten der Steuerobjekte und Bewertungssätze und  

Zuordnung  der Modelle  

Tabelle 4  Belastungsverschiebungen durch eine Bodenwertsteuer  

V

Abkürzungsverzeichnis

AG Arbeitsgruppe

FMK Finanzministerkonferenz

GFZ Geschossflächenzahl

o.P. ohne Paginierung

1

1 Einleitung

1.1 Hintergrund

Boden nimmt als Ressource eine Sonderstellung durch seine speziellen Charakteristika und auch in der Empfindung der Menschen ein. ¹ Boden ist immobil, sein Wert wird von seiner Beschaffenheit und Lage, aber auch von der Nutzung der benachbarten Flächen beeinflusst. An Boden bestehen im Unterschied zu Wasser und Luft private Verfügungsrechte unterschiedlichster Art. Vor allem aber: Die Ressource Boden ist endlich. ² Boden kann zwar nicht „verbraucht“ werden, aber jede Form der Land- und Raumnutzung durch den Menschen findet unter Inanspruchnahme von Flächen statt, die in vielen Fällen irreversible Schäden auslöst und kaum rückkehrbar ist. ³ Die Ressource Boden erfüllt eine Vielzahl von Funktionen: Der Boden nimmt eine zentrale Stellung im Ökosystem ein, dokumentiert Natur- und Kulturgeschichte und ist unentbehrlich für die Produktion von Lebensmitteln und Biomasse wie auch für die Schaffung von Wohnraum, Arbeitsplätzen und Erholungsflächen. Aus diesen unterschiedlichen Funktionen ergeben sich Konflikte, da sich der überwiegende Teil der Nutzungsformen gegenseitig ausschließt. Die permanente Zunahme an Siedlungs- und Verkehrsfläche in Deutschland stellt die Bodenpolitik vor neue Herausforderungen, denn die Nutzungsumwidmung durch den Menschen hat ökologische, ökonomische und soziale Auswirkungen. Jede Flächeninanspruchnahme bedeutet eine erhebliche Einschränkung zukünftiger Nutzungsoptionen. 4

1.2 Problemstellung

In der Nachhaltigkeitsdebatte wird die Grundsteuer als „blinder Fleck“ der Politik zur Flächeneffizienz bezeichnet. ⁵ Es wird eine Reform der Grundsteuer zum Zweck der Flächennutzungssteuerung unter Beibehaltung ihrer traditionellen Funktionen als Kommunalsteuer gefordert. In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob die Grundsteuer zur Steuerung der Flächennutzung geeignet ist.

Dazu muss festgestellt werden, ob ein staatlicher Eingriff in den Markt gerechtfertigt ist, welche Ziele erreicht werden müssen und ob von einer Besteuerung von Grund und Boden Lenkungswirkungen auf die Nachfrage nach Flächen zur Wohnraumerstellung und auf die Nutzung von Bestandsflächen ausgehen können.

¹ Vgl. Tietenberg/Lewis (2010), S.202.

² Von der geringfügigen Vermehrbarkeit durch Landgewinnung an Küsten wird hier abgesehen.

³ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.34.

⁴ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.33ff.

⁵ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.27.

2

1.3 Vorgehensweise

Zunächst werden in Kapitel 2 Theorie und Praxis des Bodenmarkts beschrieben und auf das Auftreten von Marktunvollkommenheiten untersucht. In Kapitel 3 werden die Ziele und Zielkonflikte der Flächennutzungssteuerung und das Raumplanungssystem beschrieben, dessen Funktion zur Steuerung der Flächennutzung untersucht wird. Es folgt eine Vorstellung der möglichen staatlichen Handlungsalternativen und ihrer Vor- und Nachteile. Dabei wird die Eignung der Grundsteuer als Steuerungsinstrument untersucht. Anschließend werden Bewertungsziele für die Analyse und Beurteilung der Reformvorschläge festgelegt. In Kapitel 4 erfolgt eine Beschreibung der Grundsteuer geltenden Rechts und ihres Reformbedarfs, die der besseren Beurteilung der Reformvorschläge dient. In Kapitel 5 wird darauf aufbauend ein Anforderungskatalog für eine Reform der Grundsteuer erstellt. Dabei wird insbesondere auf die Wirkung einer Grundsteuer eingegangen. Nach einem kurzen Abriss der bisher erfolgten Reformdebatte folgt die Vorstellung der Reformvorschläge und die Untersuchung und Bewertung ausgewählter Modelle an-hand der Bewertungsziele und des Anforderungskatalogs. In Kapitel 6 werden die Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst, es wird eine Handlungsempfehlung und ein Ausblick auf die politischen Chancen einer Grundsteuerreform zur Flächennutzungssteuerung gegeben.

3

2 Flächennutzung

Nach einem kurzen Überblick über die derzeitige Situation der Flächennutzung wird der Bodenmarkt in Theorie und Praxis beschrieben. Darauf folgt eine Erläuterung der Ursachen und Folgen der heutigen Flächennutzung.

2.1 Flächennutzung heute und Entwicklungen der letzten Jahre

In Deutschland ist die Siedlungs- und Verkehrsfläche die Bodennutzung mit dem größten Zuwachs. Sie setzt sich aus den sehr heterogenen Flächennutzungen Gebäude- und Freiflächen, Betriebsflächen (ohne Abbauland), Erholungsflächen, Verkehrsflächen und Friedhöfen zusammen. Etwa die Hälfte der Siedlungs- und Verkehrsfläche ist versiegelt. ⁶ 1950 betrug der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche der Bundesrepublik 7,1%. 2008 waren es 13,2%. ⁷ Tabelle 1 zeigt die Unterschiede in der Zusammensetzung der Gesamtbodenfläche der Bundesrepublik zwischen den Jahren 1996 und 2008. 8

Tabelle 1 Bodenfläche nach Nutzungsarten

Quelle: modifiziert nach Statistisches Bundesamt (2010b).

Damit hat sich die Siedlungs- und Verkehrsfläche in den letzten 50 Jahren fast verdoppelt, während die Bevölkerung nur um rund 30% und die Zahl der Erwerbstätigen um ca. 10% zunahm. ⁹ Pro Tag wurden in den Jahren 2005 bis 2008 104ha Fläche als Siedlungs- und Verkehrsfläche neu in Anspruch genommen. ¹⁰ Damit hat sich die tägliche Flächeninanspruchnahme gegenüber dem Zeitraum 2004 bis 2007 (113ha/Tag) und 1999 bis 2001 (129ha/Tag) verringert. Begründet wird dieser Trend mit einem konjunkturell bedingten Einbruch der Bauinvestitionen ab 2001. ¹¹ Es wird mit einem erneuten Anstieg bei wirtschaftlicher Erholung gerechnet. ¹² Ein Hektar hat die

⁶ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.2.

⁷ Vgl. Statistisches Bundesamt (2010b).

⁸ Der leichte Anstieg der Gesamtbodenfläche ist auf Landgewinnung in Küstenregionen zurückzuführen.

⁹ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.37.

¹⁰ Vgl. Statistisches Bundesamt (2010b).

¹¹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2003), S.18; Stuber, M. „Die Flächenpolitik der Bundesregierung und des Rates für Nachhaltige Entwicklung“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.77.

¹² Vgl. Jörissen (2007), S.256.

4

Größe eines Häuserblocks, den ein Fußgänger in fünf Minuten umschreiten kann. Auf dieser Fläche finden alternativ zehn Einfamilienhäuser, 40 Reihenhäuser oder 250 Geschosswohnungen Platz. ¹³ 56% der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche entfallen auf Wohnnutzung, 40% auf gewerbliche Nutzungen und rund 10% des Flächenzuwachses bleiben ungenutzt. 14

Orientiert man sich an der Flächenproduktivität (dem Quotienten aus Bruttoinlandsprodukt und Siedlungs- und Verkehrsfläche), die in den letzten zehn Jahren angestiegen ist, wird die Notwendigkeit einer Flächenhaushaltspolitik nicht ohne weiteres deutlich. Wenn sich der lineare Zusammenhang von Flächeninanspruchnahme und Wirtschaftswachstum bei einem Wachstum von 2% aber fortsetzt, wird die Siedlungs- und Verkehrsfläche in 105 Jahren die Gesamtfläche der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch nehmen. ¹⁵ Spätestens seit den 1990er Jahren zeigt Deutschland Ansätze flächenhafter Verstädterung. ¹⁶ Nach einer Einschätzung der Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ des 13. Bundestages wird die Bundesrepublik bei Fortschreibung des derzeitigen täglichen Flächenverbrauchs in ca. 80 Jahren vollständig zugebaut sein. ¹⁷ Eine Simulation der Gesellschaft für wirtschaftliche Strukturforschung kommt zu dem Ergebnis, dass die Flächeninanspruchnahme bei unveränderten Rahmenbedingungen 2020 immer noch bei 81ha pro Tag und 2030 bei 74,5ha pro Tag liegen wird. ¹⁸ Es ist offensichtlich, dass eine stetige Neuinanspruchnahme nicht möglich und ein effizienterer Umgang mit Flächen im Interesse künftiger Generationen unumgänglich ist. ¹⁹ In Deutschland ist die Flächeninanspruchnahme derzeit relativ zur Bevölkerungszahl fast viermal so hoch wie in Groß-Britannien. Eine Einschränkung scheint demnach möglich zu sein.

2.2 Theoretische Grundlagen des Bodenmarkts

Der Marktmechanismus führt nur unter den Bedingungen einer erstbesten Wirtschaft zu paretoeffizienten Ergebnissen. In der Realität werden diese idealisierenden Bedingungen regelmäßig nicht erfüllt. Verschiedene Ursachen können zu einem allokativen Marktversagen führen. Die Wohlfahrtsmaximierung in einer zweitbesten Wirtschaft ist eine potentielle Aufgabe staatlicher Allokationspolitik. Funktioniert die Selbststeuerung des Marktes nicht, kann eine effizientere Flä-

¹³ Vgl.Umweltbundesamt (2004), S.5.

¹⁴ Vgl. Statistisches Bundesamt (2003), S.28.

¹⁵ Vgl. Löhr (2004b), S.587f. Michaelis (2002) geht etwas vorsichtiger davon aus, dass die gesamte Fläche Bundesrepublik bei Trendfortschreibung in 150 Jahren so dicht wie das Ruhrgebiet besiedelt ist.

¹⁶ Vgl. Holland (2006), S.7.

¹⁷ Vgl. Deutscher Bundestag (2000), o.P.

¹⁸ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.242.

¹⁹ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.20.

5

chennutzung durch einen staatlichen Eingriff in den Allokationsprozess erreicht werden. ²⁰ Das Ziel eines solchen Eingriffs kann nicht die Herstellung von Optimalität der Allokation sein, die der Staat aufgrund seiner unvollständigen oder verzerrten Informationen nicht herstellen kann, sondern die Lenkung hin zu einer effizienteren Allokation. ²¹ Da der Staat aber keine allwissende und wohlwollende Institution ist, kann das Marktsystem auch in der zweitbesten Welt zu relativ effizienteren Ergebnissen ohne staatlichen Eingriff kommen. 22

2.2.1 Grundrententheorien

Der Preis eines Grundstücks wird maßgeblich durch die auf ihm erzielbare (Grund-)Rente bestimmt. 23

Nach der Ricardianischen Theorie der Differentialrente werden für Böden unterschiedlicher natürlicher Qualität unterschiedliche Pachten gezahlt, weil Böden knapp sind und die gleiche Menge Kapital auf unterschiedlichen Böden angewendet unterschiedliche Erträge abwirft. Das Angebot an Boden steht fest und ist vollkommen unelastisch, die Höhe der Rente hat keinerlei Rückwirkung auf das Angebot an Boden. Ricardos Theorie fußt auf der Annahme, dass Produktion und Konsumption überall örtlich zusammenfallen und daher keine Transportkosten entstehen. ²⁴ In der Theorie der Lagerente von von Thünen ist (i) Boden ein homogenes Gut, (ii) das Staats-territorium ist unterschiedlich dicht besiedelt und (iii) im Zentrum des Staates befindet sich ein Marktplatz. Von Thünen erkannte die soziogeographische Heterogenität des Bodens. Die Grundrente entspricht unter der Annahme qualitativ homogener Böden den am Standort komparativ eingesparten Transportkosten. Je teurer der Transport eines Produkts, desto näher wird die Nutzung an das Zentrum gerückt. Von Thünen erkannte, dass Land durch Arbeit oder Kapital substituiert werden kann. Und er erkannte, dass diese Substitution aufgrund des Gesetzes des abnehmenden Grenzertrages nicht in beliebiger Menge durchführbar ist. Die ökonomisch effiziente Intensität der Flächennutzung ist erreicht, wenn die Grenzkosten gleich dem Preis des Grenzprodukts sind. Unterschiedliche Intensitäten stellen unterschiedliche Produktionsweisen dar. Im Gleichgewichtszustand existieren so viele Methoden der Produktion wie sich effiziente Intensitäten der Nutzung unterscheiden lassen. So geht die Rente in der Neoklassischen Theorie an den Grenzen des unterschiedlich intensiven Anbaus in die Produktionskosten mit ein. Die Grundrente bekommt damit eine allokative Funktion. 25

²⁰ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.64; Hellmann (2003), S.36.

²¹ Forderungen nach einem Eingriff mit dem Ziel optimaler Allokation (vorgebracht z.B. von Josten (2000), S.67) missachten grundlegende volkswirtschaftliche Bedingungen.

²² Vgl. Brümmerhoff (2007), S.56.

²³ Vgl. Hellmann (2003), S.6ff.

²⁴ Vgl. Franck (1992), S.31ff.

²⁵ Vgl. Franck (1992), S.36ff u. Hellmann (2003), S.8f.

6

2.2.2 Grundrente und Nutzungs ngsstruktur Entscheidend für die Höhe der R r Rente sind die erwarteten Nettoerträge y, die durc urch die Verpachtung an den Höchstbietenden erz erzielbar sind oder den eigesparten Kosten im Fall Fall der Eigennut-Formel (1) ²⁶ beschrieben, ergibt die Diskontierung zung entsprechen. Wie durch For ng der erwarteten Erträge mit dem Zinssatz i den ge gegenwärtigen Preis des Bodens

Ricardo und von Thünen ist gem emeinsam, dass sie von der Einmaligkeit und der I er Interdependenz der räumlichen Lage fälschlicherw erweise abstrahieren. Denn die Ertragsfähigkeit eine ines Grundstücks fenheit und Ausstattung bestimmt ^.27 wird durch seine Lage, Beschaffen Die Konkurrenz unter den Nach achfragern führt dazu, dass der Boden so alloziert iert wird, dass die jeweils höchste Rente erzielt wird ird. In Abbildung 1 sind das abnehmende Nutzun zungspotential auf der x-Achse und die erzielbare Rente auf der y-Achse abgetragen. Für die verein reinfachend angenommenen Nutzungsarten Wohne ohnen, Gewerbe und Landwirtschaft sind Bietrentenfun funktionen eingezeichnet. Eine gewerbliche Nutzu tzung vermag auf wenigen Standorten eine sehr ho hohe Grundrente zu erzielen, die bei einer Verlager gerung des Standorts erheblich reduziert wird. Lan Landwirtschaft ist hingegen eine ubiquitäre Bodennu nutzung.

Abbildung 1 Zusammenhang zwischen Grundrente und Nutzungsstruktur

Quelle: Hellmann (2003), S.16

Eine höhere Grundrente führt i.d i.d.R. zu intensiverer Bodennutzung und damit zu zu einem sparsameren Umgang mit der vorhanden denen Fläche. Der Wettbewerb ist ein dynamischer er Prozess.

²⁶ modifiziert nach Franck (1992), S.32.

²⁷ Vgl. Franck (1992), S.61.

7

Verändert sich ein Areal, findet eine Neubewertung der Lage aufgrund der standörtlichen Interdependenz statt. Das kann eine Umnutzung von Grundstücken zur Folge haben. 28

2.3 Charakteristika des Bodenmarktes

Aufgrund der Immobilität des Bodens kann das Angebot auf räumliche Preisunterschiede nicht reagieren. Die Immobilität und Heterogenität des Gutes Boden führen zur Bildung von räumlich begrenzten Teilmärkten. Ein Ausgleich dieser Teilmärkte erfolgt auf der Nachfrageseite durch Konsumverzicht und Abwanderung in andere Teilmärkte, wenn die Kosten der Raumüberwindung geringer als die Preisdifferenz zwischen den Märkten sind. Die Nachfrageseite kann nicht uneingeschränkt reagieren, da jeder Mensch eine Mindestfläche benötigt, die nicht substituierbar ist. 29

Die Unvermehrbarkeit des Bodens bedeutet nicht, wie Ricardo vermutet hat, dass das Angebot an Boden unveränderlich ist, denn die für eine bestimmt Nutzung verwendete Fläche kann auf Kosten einer anderen Nutzung ausgeweitet werden. Die Möglichkeit der Anbieter ihr Angebot zu erweitern ist aber nicht frei, sondern durch behördliche Auflagen eingeschränkt. Jede Kommune nimmt über ihren Flächennutzungsplan Einfluss auf die Bodenpreise. Statt einer Nutzungsum-wandlung kann die Folge steigender Preise auch eine intensivere Nutzung der bereits in Anspruch genommenen Fläche sein. Eine Reduzierung des Angebots bei geringer Nachfrage ist nur sehr bedingt möglich. 30

Da Boden ewig nutzbar ist, das Eigentumsrecht ewig währt und die Kosten der Marktteilnahme sehr hoch sind, sind Bodenmarkt und Bodennutzung durch Langfristigkeit und eine gewisse Trägheit geprägt. Das kurzfristige Angebot in einem Teilmarkt ist daher sehr unelastisch und Nachfrageänderungen können sich in starken Preisausschlägen niederschlagen. ³¹ Trotz ihrer starken Heterogenität sind Grundstücke grundsätzlich substituierbar, es ist deshalb nicht davon auszugehen, dass einzelne Eigentümer eine effizienzschädliche Monopolposition innehaben. 32

Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Wettbewerb auf dem Bodenmarkt zu einer Nutzung durch den besten Wirt, der die höchstmöglichen Erträge erwirtschaftet, führt. ³³ Erhebungen zeigen jedoch, dass die Eigentümer sich nicht immer wie der idealisierte homo oeconomicus ver- ²⁸ Vgl.Hellmann (2003), S.15f.

²⁹ Vgl. Lemmer (2004), S.54.

³⁰ Vgl. Hellmann (2003), S.24ff.

³¹ Vgl. Josten (2000), S.39.

³² Vgl. Lemmer (2004), S.54.

³³ Vgl. Lemmer (2004), S.55 u. Hellmann (2003), S.17, 29.

8

halten. ³⁴ Josten (2000) erklärt dieses Verhalten mit der Langfristigkeit des Marktes und der damit einhergehenden fehlenden Notwendigkeit sich regelmäßig dem Wettbewerb zu stellen. Einzelne Marktteilnehmer würden die Opportunitätskosten nicht erkennen und in der Folge eine Nutzung tendenziell so lange beibehalten, wie sie keine Verluste verursacht. 35

Die bislang beschriebenen Marktunvollkommenheiten ließen eine hinreichend effiziente Allokation zu. ³⁶ Doch es treten auf dem Bodenmarkt mehrere Ursachen allokativen Marktversagens auf, die im Folgenden näher beschrieben werden.

2.3.1 Öffentliche Güter

Die Gunst oder Ungunst der wertbeeinflussenden Lage wird entscheidend vom öffentlichen Gut der kommunalen Infrastruktur beeinflusst. ³⁷ Da aufgrund der Möglichkeit eines Trittbrettfahrerverhaltens nicht festzustellen ist, welchen Preis das Wirtschaftssubjekt für das Kollektivgut zu zahlen bereit ist, wird die volkwirtschaftlich optimale Bereitstellungsmenge nicht erreicht. ³⁸ Die Gemeinden stellen aus mehreren Gründen ihre kommunalen Leistungen zu kostengünstig zur Verfügung. Der interkommunale Wettbewerb um Einwohner, Beschäftigte und Unternehmen, die als Steuerzahler den finanziellen Handlungsrahmen der Kommune wesentlich bestimmen, führt zu einem Baulandpreiskampf insbesondere zwischen den kleinen Gemeinden. Die Folgen dieses Preiskampfes sind Suburbanisierungsprozesse, regional übermäßige Flächenausweisungen und eine Belastung der kommunalen Finanzen bei ohnehin desolaten Finanzsituationen. ³⁹ Nur ein Teil der tatsächlichen bei den Gemeinden liegenden Erschließungskosten wird in Form von Abgaben (Erschließungskostenbeiträgen) von den Bauherren erhoben. ⁴⁰ Der Rest der Kosten soll über die zusätzlichen Steuereinnahmen finanziert werden Die Kommunen machen bei der komplexen Modellierung der fiskalischen Folgen einer Siedlungserweiterung aber häufig Feh- ³⁴ Trotzakuten Wohnraummangels Anfang der 1990er Jahre gab es in der Kölner Innenstadt knapp 5.500 Baulü-

cken. Der knappheitsbedingte Preisanstieg hat nicht zu einem Ausgleich des Marktes geführt. Viele (private) Eigentümer waren zwar bereit, ihre z.T. seit 1949 unbebauten Innenstadtgrundstücke zu bebauen, aber erst nach einer Beratung durch das Bauamt dazu in der Lage (Vgl. Stadt Köln(2010)). Großprojekte (Hafencity Hamburg; Europaviertel Frankfurt) zeigen, dass auch in stark verdichteten Innenstadtkernen große, revitalisierbare Brachflächen vor-handen sind, eine Nachfrage nach Wohn- und Büroflächen in diesen Lagen besteht und eine Nutzungsänderung durch die Eigentümer ohne äußeren Einfluss nicht stattgefunden hätte.

³⁵ Vgl. Josten (2000), S.39 u. 42f.

³⁶ Vgl. Hellmann (2003), S.46ff.

³⁷ Ein Teil der kommunalen Infrastruktur ist kein reines öffentliches Gut, da die Nichtrivalität nur bis zu einer bestimmten Kapazitätsgrenze gilt (z.B. bei Straßen). Da aber die Exkludierbarkeit zu vertretbaren Kosten nicht möglich ist, tritt die Trittbrettfahrerproblematik auf (lokale öffentliche Güter) (Brümmerhoff (2007), S.79

³⁸ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.79ff, 93.

³⁹ Vgl. Bizer, K. „Lenkungsziel in der Flächennutzung“ in: Ewringmann (Hrsg.) (1995), S.17; Jörissen/Coenen (2007), S.158.

⁴⁰ Die Erschließungskostenbeiträge sind nicht darauf ausgerichtet Kosten erweiterter Infrastrukturmaßnahmen wie z.B. für Schulneubauten zu beinhalten.

9

ler. ⁴¹ Die von den Kommunen zu tragenden Kosten für Planung, Erschließung und Versorgung gehen dann sowohl über die Erschließungskostenbeiträge als auch über die langfristig aus Steuern erzielbaren Einnahmen hinaus. Die schwer quantifizierbaren externen Kosten z.B. in Form der Beeinträchtigung der Biodiversität bleiben gänzlich unberücksichtigt. ⁴² Für die Bauherren wird das Bauen in den neuausgeschriebenen Gebieten so künstlich verbilligt. ⁴³ Die künstlichen Preise beeinflussen wiederrum die Nutzung der Flächen. Die privaten Flächennutzer verkennen die Endlichkeit der Ressource und die negativen Folgen der Flächeninanspruchnahme aufgrund der verzerrten Preise und eines kurzfristigen Denkens.

Ansiedlungserfolge einer Gemeinde sind zudem Wanderungsverluste einer anderen Gemeinde. Die wirtschaftliche Situation einer Region wird durch die Wanderungsbewegungen insgesamt nicht verbessert. Die übermäßige Ausweisung führt in einigen Regionen zu einem für die Gemeinden kostspieligen Leerstand vollerschlossenen Wohn- und Gewerbebaulands. Das Ergebnis ist ein Dilemma: Gemeinden, die auf eine Innenentwicklung setzen, setzen sich bei einem solchen Überangebot noch stärker dem Risiko aus, keine Abnehmer zu finden. 44

2.3.2 Unvollständige Informationen

Weder den Bürgern, noch den ausschreibenden Gemeinden sind die Auswirkungen ineffizienter Flächennutzung ausreichend bewusst. Es gibt keine quantitative Angabe darüber, wie viel Fläche von der derzeit lebenden Bevölkerung ungenutzt bleiben muss, um eine ausreichende Versorgung mit der Ressource Boden für zukünftige Generationen sicherzustellen oder wie viel in Anspruch genommene Fläche von einer zukünftig geschrumpften Bevölkerung genutzt und instandgehalten werden kann. ⁴⁵ Diese Ungewissheit über die tatsächliche Knappheit verzerrt Angebot und Nachfrage und verhindert das Zustandekommen eines effizienten Preises. Die beschriebenen Fehlplanungen auf kommunaler Ebene fallen auf der Grundlage unvollständiger Informationen über die mit der Neuerschließung verbundenen Kosten. Insbesondere die langfristigen investiven und sozialen Kosten werden nicht erkannt oder unterschätzt. 46

2.3.3 Externe Effekte

Da für das Gut Umweltqualität kein (intertemporaler) Markt existiert, kommt es bei der Bodennutzung und -inanspruchnahme zu einer Interdependenz ohne marktmäßige Entschädigung. ⁴⁷ Die

⁴¹ Vgl. DIFU (2007), o.P.

⁴² Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.170.

⁴³ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.26f.

⁴⁴ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.80

⁴⁵ Vgl. Krumm (2004), S.7.

⁴⁶ U.a. Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs, für Kinderbetreuung, Bildung. Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004a), S.18.

⁴⁷ Vgl. Brümmerhoff (2007), S.63f.

10

gesellschaftlichen Umweltfolgekosten der Flächeninanspruchnahme und -nutzung werden nicht in den Bodenpreisen und damit auch nicht in den Kostenkalkülen einzelwirtschaftlicher Akteure berücksichtigt. Es kommt in der Folge zu einer Überproduktion von Siedlungs- und Verkehrsfläche.

Positive externe Effekte wie z.B. die Hochwasserschutzfunktion von Überschwemmungsgebieten werden unterschätzt und fließen nicht (ausreichend stark) in den Bodenwert mit ein. Produktionsstrukturen werden verzerrt und die Umweltqualität übermäßig vermindert. Die Preise entsprechen nicht den sozialen Kosten der Umweltschäden bzw. der Knappheit des Gutes. Die Allokation, die den Nutzen des Eigentümers maximiert, ist nicht die, die den gesellschaftlichen Nutzen maximiert. 48

Ungenutzte Flächen in ländlichen Regionen leisten einen ökologischen Ausgleich für verdichtete Gebiete. Die mit unterlassener Flächennutzung verbundenen Opportunitätskosten werden den ländlichen Gemeinden nicht abgegolten, weshalb nur ein geringer Anreiz zum Vorhalten von Freiflächen besteht. 49

2.3.4 Staatliche Eingriffe

Die Akteure der Flächeninanspruchnahme agieren in einem Geflecht finanzpolitischer und fiskalischer Rahmenbedingungen, das nicht flächenneutral ist. Das System der Kommunalfinanzen und des kommunalen Finanzausgleichs setzen durch einwohnerbezogene Finanzzuweisungen Anreize zum Flächenverbrauch. ⁵⁰ Die Grundsteuer geltenden Rechts hat aufgrund falscher Anreize verzerrende Auswirkungen auf die Flächennutzung (näher dazu in Abschnitt 4). Durch Subventionen ⁵¹ und nichtinternalisierte externe Effekte (z.B. Autoabgase) werden die höheren Transportkosten eines weiter außerhalb liegenden Grundstücks nivelliert. Das erhöht die Erträge dieser Grundstücke künstlich. Das natürliche Bodenpreisgefälle zwischen Zentrum und Peripherie verschiebt sich, das Wohnen in den Randlagen wird relativ verbilligt. ⁵² Die Dominanz neu-bauorientierter Eigenheimförderungen schmälert die Attraktivität der Alternativen im Bestand und verschärft so den Konflikt zwischen Bauen und Flächenschutz.

⁴⁸ Vgl. Tietenberg/Lewis (2010), S.207f.

⁴⁹ Vgl. Michaelis (2002), S.133.

⁵⁰ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.91, 194.

⁵¹ Beispiele sind die Entfernungspauschale und Subventionen des öffentlichen Nahverkehrs einerseits und die Wohneigentumsförderung in Form der inzwischen abgeschaffte Eigenheimzulage, Bau-Riester, der Bausparförderung mit Wohnungsbauprämie und Arbeitnehmersparzulage, des Wohneigentumsprogramm der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und zahlreichen kommunalen Förderprogrammen für die Bereitstellung preisgünstigen Bau-lands (z.B. hannoverscher Kinder-Bauland-Bonus)). Positive Wirkungen entfalten lediglich die Wohnraummodernisierungsprogramme der KfW und die Städtebauprogramme des Bundes. Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.218ff.

⁵² Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.28.

11

Administrierte Wohnmietpreise ⁵³ verhindern in Teilmärkten einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage und führen zu Nachfrageüberschüssen. ⁵⁴ Die administrierten Preise können zu einer Reduzierung der Rendite führen. Verfügbare Flächen werden dann anderen als Wohnnutzungen zugeführt, Investitionen in den Bestand gehen zurück und Nachfrager wandern ab.

2.4 Ursachen und Folgen der Flächenneuinanspruchnahme und ineffizienter

Nutzung

Die wahren Kosten des durch Siedlung verursachten Flächenverbrauchs können folglich durch verzerrte Preise, durch zeitverzögertes Auftreten oder Verschiebung in andere Zusammenhänge oder zu anderen Beteiligten nicht richtig wahrgenommen werden. ⁵⁵ Dieser Umstand und weitere gesellschaftliche Ursachen der Flächeninanspruchnahme bedingen und verstärken sich gegenseitig. Es findet ein schleichender Belastungsprozess mit einem breiten Verursacherspektrum und zahlreichen Einzelmaßnahmen statt, der sich der individuellen Wahrnehmung entzieht. Die Ursachen des stärksten Flächenverbrauchs sind die Zersiedelung und das saltatorische Siedeln ⁵⁶ , bei dem bebaubare Grundstücken innerhalb des Gemeindegebiets „übersprungen“ werden und auf neuausgewiesenen Flächen außerhalb des bisherigen Gemeindegebiets gesiedelt wird („Bauen auf der grünen Wiese“).

2.4.1 Zersiedelung

Das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsfläche findet aufgrund veränderter Lebensgewohnheiten und Anforderungen an das Wohnen und der finanziellen Begehrlichkeiten der Kommunen verstärkt in ländlichen, dünner besiedelten Gebieten statt. In den 1990er Jahren haben ca. 75% des in Ballungsgebieten erzielten Bevölkerungswachstums auf suburbanem Raum stattgefunden. Schon 2002 wohnten mehr Menschen im Umland der Kernstädte als in den Kernstädten selbst. ⁵⁷ Die jahrzehntelange staatliche Förderung hat den ungebrochenen Trend zur flächenintensivsten Wohnbebauung, dem Einfamilienhaus, geschürt. ⁵⁸ Der Flächenverbrauch eines Einfamilienhauses in der Großstadt beträgt ca. 160-200m², im ländlichen Raum etwa 600m² bis 10.000m². 59

⁵³ Kappungsgrenze des §558 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (2009) und Mietpreisüberhöhung nach §5 Wirtschaftsstrafgesetz (2008).

⁵⁴ Vgl. Homburg (2007), S. 110.

⁵⁵ Lemmer widerspricht dieser These, indem sie den Bodenmarkt für fähig hält das „gesamtwirtschaftlich wohlfahrtsmaximale Ergebnis“ zu erreichen. In ihren Ausführungen werden allerdings auch ausschließlich positive externe Effekte berücksichtigt (Lemmer (2004), S.6 u. 60).

⁵⁶ Im Englischen wird der Begriff leapfrogging (Tietenberg/Lewis (2010), S.205) verwendet, der hier frei übersetzt ist.

⁵⁷ Vgl. Dosch (2002), S.35.

⁵⁸ Vgl. Umweltbundesamt (2004), S.2.

⁵⁹ Vgl. Löhr (2004a), S.113.

12

Mit der Dispersion der Siedlung ng ist eine höhere spezifische Flächeninanspruchn hnahme pro Einwohner verbunden. Seit 1993 ist d st die Siedlungs- und Verkehrsfläche pro Einwohne ner um 36m² von

gestiegen. ⁶⁰ Abbildung 2 zeigt die Zunahme des A 498m² auf 534m² im Jahr 2001 ge s Anteils der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der er Katasterfläche von 1993 bis 2001.

Abbildung 2 Siedlungsfläche in Kreisen D n Deutschlands 1993 bis 2001

Quelle: Dosch (2002), S.34.

Die funktionsräumliche Trennung ung von Wohnen, Arbeiten und Freizeit verursacht cht einen weiteren Bedarf an Verkehrsfläche. Die Wegelänge des Berufsverkehrs ist von 1987 bis 20 2004 um ca. 15% gestiegen. Der Trend zu flächeni enintensiveren Bebauungsformen hat die Siedlung ungsdichte in den

2004 um 10% verringert. ⁶¹ Nach wie vor konze Ballungsräumen von 1980 bis 20 zentriert sich die Nachfrage nach Einfamilienhäuse usern in den Ballungsgebieten zu 56% auf den Neubau statt auf den Bestand. Die Wechselwirkun ung zwischen Siedlungs- und Verkehrsstruktur bed bedingt ein relatives Mehr an Verkehrsfläche in d n dünner besiedelten Gebieten und eine größere re Bedeutung des annten negativen Umweltauswirkungen. ⁶² Individualverkehrs mit den bekann Seit 2000 ist in Westdeutschland nd und zeitverzögert auch in Ostdeutschland eine ne Parallelität von Suburbanisierung und Reurbanisisierung festzustellen. Das Einfamilienhaus bleibt ibt bislang die beliebteste Bauform. Eine an der er Gesamtbevölkerung gemessen kleine Gruppe junger einkom-standort. ⁶³ mensstarker Erwerbstätiger schätz ätzt aber wieder zunehmend die Stadt als Wohnstan Die Wohnfläche pro Kopf ist von on 15m² im Jahr 1950 auf 41m² im Jahr 2002 gesti stiegen. Wesentliche Einflussgrößen sind die Eink inkommensentwicklung, die Eigentumsbildung, Z , Zahl und Größe

⁶⁰ Vgl. Dosch (2002), S.34.

13

der Haushalte sowie Altersstruktureffekte. Die Zahl der Haushalte insbesondere der der Rentnerhaushalte ist angestiegen und steigt weiter, die Haushaltsgröße nimmt ab. Kleinere Haushalte verfügen über mehr Wohnfläche pro Kopf als größere und Eigentümerhaushalte über mehr Wohnfläche pro Kopf als Mieterhaushalte. ⁶⁴ Die Beharrungstendenzen älterer Menschen, ausgelöst durch emotionale aber auch ökonomische Gründe, die den veränderten Wohnbedürfnissen widersprechen, führt zu einer höheren Wohnfläche pro Kopf. Aufgrund dieses Remanenzeffekts blockieren ältere Haushalte Wohnraum im Bestand, jüngere weichen in den Neubau aus. 65

2.4.2 Saltatorisches Siedeln

Das saltatorische Siedeln durch Unternehmen und Bürger wird durch die schnelle Verfügbarkeit unvorbelasteter Flächen und vereinfachte Planungsverfahren durch vorhabenbezogene Bebauungspläne begünstigt. Es werden von den Kommunen Standorte außerhalb der Gemeindegebiete trotz Reserven im Innenbereich ⁶⁶ entwickelt, um den Vorlieben der Bauträger, der privaten Haushalte und gewerblichen Nachfragern nach einfachen Genehmigungsverfahren, geringen Bodenpreisen und Betriebserweiterungsmöglichkeiten entgegen zu kommen. In den 1990er Jahren konnten nur ca. 30% der Wohnbauleistung innerhalb des Siedlungsbereiches realisiert werden. Die innere Siedlungsreserve wird auf ca. 30% des Nettowohnbaulandbestandes geschätzt. 67

2.4.3 Demographie und Völkerwanderung

Die Bevölkerung Deutschlands nimmt seit 2003 ab und wird weiter schrumpfen und altern. Die Regionen Deutschlands sind bereits und werden in Zukunft aufgrund von inter- und innerregionalen Wanderungsbewegungen sehr unterschiedlich vom demographischen Wandel betroffen sein. Die Agglomerationsräume der neuen Bundesländer werden bis 2020 um ca. 6% wachsen, die der alten Bundesländer schwach schrumpfen. ⁶⁸ Die Bevölkerung der verstädterten und ländlichen Regionen der neuen Bundesländer wird um ca. 10% schrumpfen, die der alten Bundesländer leicht wachsen. Die stärksten Effekte werden in Form von Abwanderung und zeitgleicher Vergreisung in den verstädterten und ländlichen Regionen der neuen Bundesländer auftreten. In der Folge wird es zu einem starken Ungleichgewicht der staatlichen Versorgung zwischen Regio-

⁶⁴ 49m²statt 38m² pro Kopf (Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.69.)

⁶⁵ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.69f.

⁶⁶ Als Innenbereich werden Gebiete im Zusammenhang bebauter Ortsteile bezeichnet. Der Innenbereich darf grundsätzlich bebaut werden, der Außenbereich ist von Bebauung möglichst freizuhalten. Die Grenzen des Innenbereichs können von der Gemeinde festgesetzt werden. Vgl. § 34 BauGB (2009).

⁶⁷ Vgl. Siedentop, S. „Problemdimensionen der Flächeninanspruchnahme“ in: Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S. 21.

⁶⁸ Trendbestimmend ist dabei für die neuen Bundesländer Berlin und für die alten Bundesländer das Ruhrgebiet.

14

nen kommen. Aufgrund der demographischen Entwicklung wird bis 2030 die Bedeutung der privaten Haushalte als Verursacher der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche abnehmen. ⁶⁹ Die Schlussfolgerung, dass sich das Problem der Flächeninanspruchnahme somit von selbst löst ist jedoch falsch. Zum einen ist heute die Bevölkerungszahl bereits konstant, der Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrsfläche liegt trotzdem bei 105ha/Tag. Eine Bevölkerungsabnahme hat keinen linear übertragbaren Einfluss auf die Wohnbautätigkeit. ⁷⁰ Zum anderen führt, auch wenn die Nachfrage nach Siedlungsfläche und Wohnraum im Bestand mit der Bevölkerung schrumpft, die Flächeninanspruchnahme von heute zu großen, nicht revidierbaren Fehlinvestitionen. Große Teile des Wohnraums, der heute Baukosten verursacht, werden in Zukunft leerstehen und anschließen Rückbaukosten verursachen. 71

2.4.4 Der optionale Charakter von Grund und Boden

Die Behauptung, Bodenspekulation (und damit das Halten unbebauter baureifer Grundstücke) sei grundsätzlich marktschädlich und deshalb staatlich zu unterbinden, ist falsch. Sie übersieht den Optionscharakter unbebauter Grundstücke. Durch eine Bodenvorratshaltung kann später eine ertragreichere Nutzung der Flächen realisiert werden. Bei frühzeitiger Ausnutzung der Option, können Bedarfe, die erst in Zukunft auftreten, nicht oder nur mit größerem Aufwand realisiert werden. Eine schnellstmögliche Bebauung jeder Baulücke und jeden Baulands ⁷² ist volkswirtschaftlich und städtebaulich nicht sinnvoll. 73

Sotelo (1998) und Löhr (2004b) führen diesen Gedanken fort und erweitern die in Deutschland vom Kapitalwert dominierte investitionstheoretische Betrachtung eines Grundstückserwerbs um die Bewertung mit dem Optionsverfahren, da die Kapitalwertmethode zu „fundamental falschen Konsequenzen in der politisch-rechtlichen Behandlung des Investitionsgutes Grund und Boden“ ⁷⁴ führe. Löhr bietet eine Erklärung für Minder- und Nichtnutzung rentabler Investitionsmöglichkeiten. Betracht man einen Grundstückskauf als sog. Realoption, könne so die sequenzielle Entscheidungsstruktur und das asymmetrische Risikoprofil abgebildet werden. Der Erwerb eines unbebauten Grundstücks wird als Call-Option interpretiert, da nach dem Kauf in der Regel kein Zwang zur Vornahme einer irreversiblen Folgeinvestition besteht. Sind die Bedingungen ungünstig, wartet der Investor und bindet kein weiteres Kapital, sind sie günstig (niedrige Zinsen, hohe Ertragserwartungen), investiert er. Die Erstinvestition des Grundstückskaufs stellt die die

⁶⁹ Vgl. Statistisches Bundesamt (2009b), S.12ff.

⁷⁰ Vgl. Rat für Nachhaltige Entwicklung (2004b), S.11.

⁷¹ Vgl. Jörissen/Coenen (2007), S.256f.

⁷² Bauland sind Flächen, die nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften baulich nutzbar sind. Bauerwartungsland wird im Flächennutzungsplan als Wohngebiet ausgewiesen, aber es ist noch kein Bebauungsplan festgesetzt.

⁷³ Eekhoff (2006), S.209f u. Lemmer (2004), S.57. Näher dazu in Abschnitt 2.4.2.

⁷⁴ Löhr (2004b), S.589.

15

Zahlung der Optionsprämiedar: Der Investor erwirbt die Möglichkeit eine Folgeinvestition durchzuführen oder zu verschieben. ⁷⁵ Im schlechtesten Fall verliert der Investor aufgrund eines Preisverfalls einen Teil des für den Grundstückskauf eingesetzten Kapitals. Im besten Fall sind die Gewinnpotentiale erheblich.

Das Kapitalwertverfahren lässt den Wert der Flexibilität unberücksichtigt. Der Gesamtwert der Realoption ist die Summe des Kapitalwerts und des Werts des Handlungsspielraums, der sich in Abhängigkeit von Zinssatz, Laufzeit, Volatilität des Underlyings und Dividende bestimmt. Der Investor kann das Kapital der Folgeinvestition bis zum Zeitpunkt der Folgeinvestition am Kapitalmarkt anlegen. Ein hoher Zinssatz wirkt sich daher positiv auf den Wert der Option aus. Je höher die Volatilität, desto höher ist die Chance, dass die Option ins Geld kommt. Die Laufzeit von Grund und Boden ist, anders als bei anderen Derivativa, unendlich. Grundstücke haben als Option deshalb immer einen positiven äußeren Wert; der Gesamtwert liegt immer über dem inneren Wert. ⁷⁶ Die Dividende erhöht den Wert des Underlyings, aber verringert den Wert der Option, da sie für den Optionsinhaber Opportunitätskosten bedeutet. Die Ausübung der Option verursacht Opportunitätskosten in Höhe des Werts des Handlungsspielraums. Nach Bebauung des Grundstücks wird der Bodenpreis nicht mehr als Option angesehen, sondern Boden und Bebauung bilden eine Einheit, die einen Ertragswert darstellt. Das Aufgeld der Option ist verloren. Deswegen verkaufen Eigentümer bei geringer Nachfrage ihr Grundstück nicht unter Preis. Grundstücke werden bebaut, wenn die Marktakteuer erwarten, dass die Kosten der Ausübung der Option geringer ausfallen als die bei Nichtausübung der Option erwartete Senkung des gesamten Optionswertes. Die Nachfrage nach Wohnfläche ist einkommensabhängig und preiselastisch und das Wohnungsmietrecht lässt keine langfristigen Zeitverträge zu. Der Bodeneigentümer kann sich durch Ausübung der Option nicht vor einer Senkung des inneren Wertes schützen. Wie Abbildung 3 zeigt, kommt der Investitionsprozess bei Berücksichtigung der Erhöhung der Investitionskosten um die Opportunitätskosten bereits in a ⁺ , statt wie bei einer Orientierung am Kapitalwert in a*, zum Stillstand. Der Realoptionscharakter führt dazu, dass das Grundrentenpotential nicht voll ausgeschöpft werden kann. Potentiell rentable Investitionsmöglichkeiten können nicht genutzt werden, weil die Warteoption in Konkurrenz mit der ertragswirksamen Nutzung steht. Bei niedrigen Ertragserwartungen wäre eine Vermögensvernichtung mit der Optionsausübung verbunden. Die tatsächliche bauliche Nutzung bleibt deshalb unter dem Optimalpunkt a*.

⁷⁵ Unternehmen halten häufig Vorratsgrundstücke für eventuelle Betriebserweiterungen.

⁷⁶ Vgl. Sotelo (1998), S.143.

Abbildung 3 Realoptionscharakter von Gr Grund und Boden

Quelle: Löhr (2004b), S.593.

Defizitäre Flächennutzungen im I m Innenbereich lassen sich nach Löhr (2004b) mi mit der durch die

ten Lücke zwischen a ⁺ und a* erklären. Der Bode Opportunitätskosten verursachten denmarkt versage in allokativer Hinsicht. Der Optio tionscharakter führe zu einer Verengung des Bode denangebots und in der Folge zur Erhöhung der Vo Volatilität (die sich wiederrum positiv auf den Wert ert der Flexibilität auswirkt). Das höhere Preisniveau eau führe zu Abwanderung und einer geringeren Eigentumsquote. 77

2.4.5 Ökonomische Auswirkung ungen

Die Kosten der öffentlichen Infr nfrastruktur eines Siedlungsgebiets hängen mit de dem Umfang der Flächeninanspruchnahme, der Nu Nutzungsdichte und von der Lage der Fläche ab. Das Verhältnis Einwohner zu Kosten wird bei e i einer wachsenden Siedlungs- und Verkehrsfläche he und der prognostizierten demographischen En Entwicklung immer ungünstiger. Je lockerer und dezentraler gesiedelt wird, desto höher sind die ie infrastrukturellen Folgekosten. Die technischen en Infrastrukturen binden Kapital über einen lange gen Zeitraum und verursachen laufende Instandh ndhaltungskosten. Viele Gemeinden sind bereits heu eute nicht mehr in der Lage die vorhandene Infras rastruktur instand ßen. ⁷⁸ zu halten, schaffen aber zugleich m h mehr Infrastruktur vor allem in Form von Straße

⁷⁷ Vgl. Löhr (2004b), S.589ff.

⁷⁸ Vgl. Gutsche, J.-M. „Die ständige Ausw Besecke/Hänsch/Pinetzki (2005), S.31.