Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung.  1

2  Die Stellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Staatsgefüge  2

2.1  Zuständigkeit der Länder im Rundfunkwesen  2

2.2  Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten vom Staat  3

2.3  Sicherstellung der Unabhängigkeit durch die Gremienorganisation  3

2.3.1  Der Rundfunkrat  4

2.3.2  Der Verwaltungsrat.  4

2.4  Einflussnahme durch finanzielle Mittel  4

3  Die staatliche Pflicht der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen  Rundfunks5

3.1  Das aktuelle Finanzierungssystem: Mittelherkunft und Mittelverwendung  5

3.2  Die Historie der Gebührenfinanzierung.  6

3.3  Die Festlegung der Höhe der Gebühr  6

3.3.1  Das ersten Gebührenurteil des BVerfG.  7

3.3.2  Das zweite Gebührenurteil des BVerfG  12

3.4  Finanzierung durch Werbung und Sponsoring.  17

4  Fazit  19

5  Literaturverzeichnis  21

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland Art. Artikel bzw. beziehungsweise BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungsgerichtentscheidung DLR Deutschlandradio etc. et cetera ggfs. gegebenenfalls HRG Gesetz über den Hessischen Rundfunk GG Grundgesetz i.V.m. in Verbindung mit KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten RNr. Randnummer RfÄStV Rundfunkänderungsstaatsvertrag RfFinStV Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag RStV Rundfunkstaatsvertrag u.a. und andere VPRT Verband Privater Rundfunk und Telemedien e.V. vgl. vergleiche www World Wide Web z.B. zum Beispiel ZDF Zweites Deutsches Fernsehen Abs. Absatz ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland Art. Artikel bzw. beziehungsweise BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Bundesverfassungsgerichtentscheidung DLR Deutschlandradio etc. et cetera ggfs. gegebenenfalls HRG Gesetz über den Hessischen Rundfunk GG Grundgesetz i.V.m. in Verbindung mit KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten RNr. Randnummer

1 Einleitung

eines gesellschaftlichen Grundkonsens der gemeinsamen Werte und Ziele und sichern damit die Grundlagen und den Fortbestand unserer Demokratie. ¹ Daneben dienen Massenmedien der Unterhaltung, sie sind Kulturträger, haben eine Bildungsfunktion und sie schaffen die informationellen Grundlagen für einen kommunikativen Ausgleich in der Bevölkerung. Dies lässt ihnen auch eine Aufklärungs- und Warnfunktion, insbesondere in Bezug auf staatliche Institutionen zukommen.

Der Rundfunk bezeichnet als Sammelbegriff die Medien Hörfunk und Fernsehen. Vor allem das Fernsehen ist bis zum heutigen Tag das wichtigste Massenmedium, folglich das Leitmedium der Gesellschaft. Konstituierende Elemente des Rundfunks sind die Aktualität, die Breitenwirkung und die Suggestivkraft, die das besondere Beeinflussungspotenzial des Rundfunks begründen. Das macht eine Ordnung notwendig, die im Stande ist die Freiheitlichkeit des Rundfunks zu sichern. 2

In diesem Lichte gilt es die Freiheiten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen, die - nicht zuletzt auf-grund der Interpretation des BVerfG - den Medien weitreichende Privilegien zugestehen. ³ Das Verfas- -i- ondieser Freiheiten nicht teilt. Vielmehr sind die Freiheiten als Funktionsgrundrechte, mithin als öffentliche Aufgabe zu verstehen. ⁴ Der Rundfunk nimmt, wie auch die Presse, eine Doppelfunktion wahr. Er hält die öffentliche Diskussion in Gang und bildet zugleich ein Sprachrohr, durch das sich die öffentliche Meinung äußert. ⁵ Im Rundfunksektor hat das BVerfG den Begriff der n eingeführt. Eine positive Ordnung sicherzustellen,

dass der Rundfunk weder dem Staat noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, damit er seine Aufgaben funktionsgerecht erfüllen kann. ⁶ Der Rundfunk muss in der Lage sein, eine umfassende freie individuelle Meinungsbildung zu gewährleisten. Dies kann er nur leisten, wenn er in der Lage ist ein vielfältiges Programm zu erbringen.

Mit dem Wegfall der Frequenzknappheit, dem ältesten Argument für eine Monopolisierung des Rundfunks bei binnenpluralistisch organisierten Anstalten ⁷ , hat sich der Gesetzgeber für eine duale Rund-funkordnung entschieden. Der Säule des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kommt in diesem System der als Grundversorgung umschriebene Auftrag zu, umfassende und vielfältige Programmangebote für die Gesamtheit der Bevölkerung zu gewährleisten. Das ist Grundvoraussetzung dafür, an die andere

¹ DÖRR (1995), S. 90, vgl. dazu auch COELN (2008), S.435.

² Vgl. BVerfGE 83, 238, 316)

³ Vgl. BVerfGE 20, 173, BVerfGE 73, 118; Presse- wie Rundfunkfreiheit entstehen aus der öffentlichen Aufgabe der Massen-

der Gewährleistung einer freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung im Sinne einer umfassenden Vermittlung von Informationen und Meinungen zu; vgl. dazu auch LÖFFLER/RICKER (2000) S. 14-24.

⁴ Vgl. für den Rundfunk dazu beispielsweise BVerfGE, 57, 295 ff; mit dem Niedersachsen-Urteil (BVerfGE 73,118) und den Klarstellungen im -Urteil (BVerfGE 83, 238) bestätigt es diese Grundlagen, vgl. STOCK (2005), S. 54, für die Presse vgl. beispielhaft BVerfGE 10, S. 121; BVerfGE 82, S. 272 ff.

⁵ -

⁶ Vgl.u.a. BVerfGE 57, 295, 322. Einen guten Überblick über die Interpretation des BVerfG in den verschiedenen Rundfunkurteilen bietet DÖRR/SCHWARTMANN (2008), S. 50-53, oder auch FECHNER (2007), S. 269-275.

⁷ Vgl. BVerfGE 12, 205, 262

Säule des Systems, den privaten Rundfunk, geringere Programmanforderungen zu stellen, um dessen Refinanzierungsmöglichkeiten über Märkte offen zu halten. Durch den gleichberechtigten publizistischen Wettbewerb zwischen den Säulen, erhofft sich das BVerfG eine Belebung des inländischen Gesamtangebots, die zu einer weiteren Stärkung der Meinungsvielfalt führt. ⁸ Damit der öffentlichrechtliche Rundfunk seinen Aufgaben in diesem System gerecht werden kann, ist es Sache des Gesetzgebers für ihn eine von Einflüssen Dritter freie Organisationsform und entsprechende Finanzierungsmöglichkeiten zu schaffen. Der Gesetzgeber hat sich hier für eine Mischfinanzierung aus einem überwiegenden Anteil von Rundfunkgebühren und anderen Finanzierungsmöglichkeiten, dabei ist insbesondere an die Werbung zu denken, entschieden.

Im Rahmen dieser Arbeit soll ein Verständnis für die verfassungsrechtlichen Grundlagen der bestehenden Finanzordnung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland entwickelt werden. Der Rechtsnatur der Rundfunkgebühr wird nicht nachgegangen. Ausgeklammert werden die in der Zukunft weiter an Bedeutung gewinnenden Fragen der Konsequenzen des EU-Beihilferechts für die deutsche Rundfunkordnung, respektive die öffentlich-rechtliche Rundfunkfinanzierung. Auch die Problematik, die sich aus der sinkenden Gebührenakzeptanz in der Bevölkerung ergibt ⁹ und die Gegensteuermaßnahmen durch neue Gebührenmodelle, wie z.B. das derzeit stark diskutierte Verfahren der Haushaltsabgabe wird ebenso wenig betrachtet, wie die interessanten Frage der Notwendigkeit und der Ausgestaltung eines Finanzausgleichs zwischen den einzelnen Rundfunkanstalten.

2 Die Stellung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im Staatsgefüge

2.1 Zuständigkeit der Länder im Rundfunkwesen

nicht dem i- chenhat der Bund nach Art. 73 GG eine ausschließliche Kompetenz für das Postwesen und die Telekommunikation und nach Art. 72 GG eine konkurrierende Zuständigkeit für das Recht der Wirtschaft. Der Rundfunk fällt nicht unter die Ausnahmebereiche aus Art. 72 f. GG, so dass den Bundesländern die Gesetzgebungskompetenz im Rundfunkbereich haben. Die Länder regeln die Bereiche des Rundfunks in jeweils verschiedenen Landesrundfunk- bzw. Landesmediengesetzen. Damit eine bundeseinheitlich ausgestaltete Rundfunkordnung gewährleistet ist, haben die Länder wichtige rundfunkrechtliche Regelungen in Staatsverträgen normiert. Dazu gehören u.a. die für die Finanzierungsform der der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wichtigen Regelungen des Rundfunkstaatsvertrags, des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags und des Rundfunkgebührenstaatsvertrags.

⁸ -Württemberg-

⁹ ImJahr 2008 hat die Gebühreneinzugszentrale erstmals in ihrer Geschichte weniger Gebühren eingenommen als in einem Vorjahr vgl. O.V. (2009). 2009 ist aufgrund einer Gebührenerhöhung zwar wieder mit einer Ertragszunahme zu rechnen, doch diese wird nicht ausreichen, eintretende reale Verluste aufgrund von Inflation auszugleichen. Dabei ist auch zu beachten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk seit einiger Zeit steigende Gebührenbefreiungsquoten zu verzeichnen hat. Angesichts der Krise mit einem erwarteten Rückgang des BIP um 5 % - 7 % ist in der nahen Zukunft mit einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit und einer erhöhten Anzahl von Sozialhilfeempfängern zu rechnen. Daher ist mit weiter steigenden Ausfällen aufgrund von Gebührenbefreiungen zu rechnen.

2.2 Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten vom Staat

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind in der Rechtsform von Anstalten des öffentlichen Rechts organisiert. Trotz dieser Organisationsform sind sie keine staatlichen Verwaltungsträger. Rundfunk stellt keine staatliche, sondern eine dem nicht staatlichen gesellschaftlichen Bereich zuzurechnende Angelegenheit dar. Dies folgt aus dem Prinzip der Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 2 GG), das klarstellt, dass sich die Meinungs- und Willensbildung vom Volk hin zu den Staatsorganen zu vollziehen hat und eben nicht umgekehrt vom Staat hin zum Volk. ¹⁰ Aus diesem Grund ist die für die Meinungsbildung in der Bevölkerung wichtige Verbreitung von Rundfunk auch unmittelbar dem grundrechtlich geschützten Gewährleistungsbereich der Rundfunkfreiheit zuzuordnen. Die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten können sich in allen für das Programm notwendigen Bereichen auf Art. 19 Abs. 3 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen. Damit sind sie auch in der Lage Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 4a GG beim BVerfG einzureichen. Sie erhalten also eine der Rechtsstellung privater Rechtssubjekte entsprechende Grundrechtsposition ¹¹ und damit eine Abwehrstellung gegenüber dem Staat hinsichtlich der Beschaffung von Informationen, der Produktion von Sendungen, der Verbreitung von Nachrichten und Meinungen und der Finanzierung dieser Tätigkeiten. 12

Die Notwendigkeit der Staatsfreiheit wird bereits im 1. Rundfunkurteil des BVerfG von 1969 unterstrichen. Zur Gewährleistung von Informationsfreiheit und Meinungsvielfalt soll der Rundfunk von jeglicher staatlicher Lenkung oder Beeinflussung freigehalten und keinesfalls als machtpolitisches Instrument der Exekutive genutzt werden. ¹³ Eine Garantie für die Staatsferne des Rundfunks hat der jeweilige Landesgesetzgeber in den Rundfunkgesetzen durch das Selbstverwaltungsrecht der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten normiert. ¹⁴ Die Anstalten sind aber nicht völlig aufsichtsfrei. So ist z.B. nach § 19 HRG die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Hessischen Rundfunks vom Landesrechnungshof zu prüfen. ¹⁵ Die Organisationsform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks führt also nicht dazu, dass das Finanzgebahren der Landesrundfunkanstalt nicht geprüft werden darf.

2.3 Sicherstellung der Unabhängigkeit durch die Gremienorganisation

Neben der Staatsferne ist die Rundfunkanstalt auch frei von einseitiger Inanspruchnahme durch Interessen anderer gesellschaftlicher Gruppen zu halten. Dies äußert sich insbesondere in der Organisation der Anstalt. Es sind ausgeglichen besetzte gesellschaftliche Aufsichtsgremien vorgesehen, die die Leitung der Rundfunkanstalt, den Intendanten ¹⁶ , überwachen und unterstützen sollen.

¹⁰ Vgl. dazu grundlegend BVerfGE 44, 125, 140 f.

¹¹ Grundrechte sind in erster Linie Abwehrrechte einer natürlichen Person gegen den Staat. Nach Art. 19 III GG gelten Grundrechte nicht nur für natürliche Personen, sondern auch für inländische juristische Personen. Für juristische Personen des öffentlichen-Rechts gelten diese grundsätzlich nicht, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Dies gilt aber nicht, soweit ndrechte geschützten Lebensbe-

¹² Vgl. BVerfGE 77, 65,74. Diese Grundrechtsträgerschaft der Rundfunkanstalten bezieht sich lediglich auf die Rundfunkfreiheit, nicht aber auf andere Grundrechte.

¹³ Vgl. BVerfGE 12, 205, 261 f.

¹⁴ Vgl. z.B. § 1 Abs. 1 Satz 2, 2. HS HRG.

¹⁵ Die jeweiligen Landesregierungen haben aber keine Weisungsbefugnis gegenüber den Landesrechnungshöfen. Die Landesrechnungshöfe sind nur dem Gesetz unterworfen, vgl. bspw. § 1 Hessisches Rechnungshofgesetz.

¹⁶ Dem Intendant obliegt die Leitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, die Programmverantwortung und die Vertretung nach außen.

2.3.1 Der Rundfunkrat

Der Rundfunkrat (ARD-Anstalten), Fernsehrat (ZDF) und der Hörfunkrat (Deutsche Welle), im folgenden synonym als Rundfunkrat bezeichnet ¹⁷ ,

also dem Gemeinwohl verpflichtet und die höchsten Organe der jeweiligen Anstalt. ¹⁸ Sie sollen die Interessen der Allgemeinheit auf dem Gebiet des Rundfunks vertreten und über die Einhaltung der Programmgrundsätze unter der Zielvorgabe eines für das jeweiligen Gesamtprogramm hinreichend vielfältigen Inhalt wachen (Binnenpluralismus). Die in der Gesellschaft bestehende Meinungsvielfalt wird dabei durch die pluralistische Zusammensetzung des Organs aus nicht weisungsgebundenen Vertretern gesellschaftlich relevanter Gruppen sichergestellt. ¹⁹ Der Einfluss des Rundfunkrats erschöpfte sich bisher in der Beratungs- und Überwachungsaufgabe des Intendanten sowie der Wahl und ggfs. Abwahl desselben sowie der Wahl des Verwaltungsrats. Hinzu kommen andere Aufgaben von unterschiedlichem Zuschnitt je nach Anstalt, etwa die Zustimmungsrechte hinsichtlich Personalentscheidungen oder größerer Programm- und sonstiger geschäftlichen Vorhaben. Der Rundfunkrat hat nach überwiegender Meinung keine aktive Programmgestaltungskompetenz, sondern ist darauf beschränkt, die Programmentscheidungen des Intendanten kritisch zu begleiten und ggfs. nachträglich zu bean-standen.

2.3.2 Der Verwaltungsrat

Der Verwaltungsrat überwacht die Geschäftsführung des Intendanten außerhalb der Programmgestaltung, insbesondere hinsichtlich der wirtschaftlichen Angelegenheiten. ²⁰ Teilweise wirkt auch er bei der Wahl oder Abberufung des Intendanten oder leitender Angestellter mit. Das Verbot der staatlichen Dominanz ist hier genauso wie beim Rundfunkrat zu beachten. Bei der Erfüllung ihrer Aufgaben sind die Mitglieder des Verwaltungsrats genauso wenig wie der Rundfunkrat an Weisungen gebunden 21

2.4 Einflussnahme durch finanzielle Mittel

Einfluss auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kann aber nicht nur durch das direkte Einsetzen von Leitungsfunktionen oder programmgestaltenden Tätigkeiten durch den Staat und eine etwaige indirekte Einflussnahme über Organe geschehen, sondern auch indirekt über die Bereitstellung finanzieller Mittel oder die Festlegung der Gebühren, mit denen die Rundfunkanstalten im Wesentlichen ihre Aufgaben finanzieren müssen. Die Grundlagen der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rund-

¹⁷ BVerfGE83, 238, 333

¹⁸ BVerfGE 31,314, 328.

¹⁹ Eine völlige Staatsfreiheit des Rundfunks ist bei der Zusammensetzung der Gremien aber nicht zu beachten. Auch die Rund-funkorgane bedürfen demokratischer Legitimation. Ein mittelbarer staatlicher Einfluss ist schon aus diesem Grund unumgänglich und nicht zu beanstanden, solange die Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen im Organ vorhanden sind und in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen. Die Zusammensetzung muss dazu führen, dass sich staatliche Organe keinen indirekten und natürlich auch direkten Einfluss auf das Programm verschaffen oder Druck auf die im Rundfunk tätigen Mitarbeiter ausüben können (vgl. FECHNER (2008), S. 303). Die plurale Zusammensetzung des Rundfunkrats muss sicherstellen, dass zum einen genügend Abstand vom Staat vorhanden ist, der Rundfunk aber auch nicht einseitigen Partikularinteressen aus dem gesellschaftlichen Raum ausgeliefert wird. Die Gremien werden also gebraucht, um über die Vielfalt im Programm zu wachen, weil dies weder der Staat noch einzelne gesellschaftliche Gruppen dürfen. Die Zusammensetzung des Rundfunkrats muss funktionell geeignet sein, diese Kontrollaufgabe zu erledigen. Ein 100% genaues Abbild der Bevölkerung im Rundfunkrat ist von daher nicht nötig.

²⁰ Darunter ist z.B. die Prüfung des Haushalts und die Prüfung von finanziell bedeutenden Rechtsgeschäften des Intendanten für die Anstalt zu verstehen, vgl. FECHNER (2008), S. 305.

²¹ Vgl. FECHNER (2008), S. 305.

funks sollen im Folgenden insbesondere unter dem Aspekt des möglichst weitreichenden Ausschlusses der Einflussnahme Dritter dargestellt werden.

3 Die staatliche Pflicht der funktionsgerechten Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Wie bereits beschrieben ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2, 2. Fall GG die Aufgabe des Staates freien Rundfunk institutionell zu gewährleisten. ²² Dazu gehört neben einer staatsfernen und unabhängigen Organisationsform auch die verfassungsmäßige Verpflichtung des Staates, ein Finanzierungssystem zur Verfügung zu stellen, das die finanzielle Unabhängigkeit der Landesrundfunkanstalten garantiert. ²³ Das BVerfG stellt bereits im ersten Fernsehurteil 1961 klar, dass der Rundfunk als u- mentder Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert ²⁴ werden darf. Dies muss einschließen, dass die Länder bei der Gestaltung der Finanzordnung eben solchen Finanzierungsmöglichkeiten Vorrang einzuräumen haben, die in der Lage sind, die Rundfunkfreiheit am wirksamsten zu schützen. Eigen erschlossene Finanzierungsquellen der Sender sind also aus dieser Sicht Haushaltsmitteln der Länder vorzuziehen ²⁵ , da diese dem Staat einen direkten Eingriff in den Liquiditätszufluss der Anstalten ermöglichen könnten.

3.1 Das aktuelle Finanzierungssystem: Mittelherkunft und Mittelverwendung

Insgesamt flossen ARD, ZDF und DLR im Jahr 2007 Mittel in Höhe von ca. 8,6 Mrd. Euro zu. Der Löwenanteil in Höhe von ca. 85 % (7,3 Mrd. Euro) entfiel auf die Rundfunkgebühren, die sich aus den Grundgebühren (2,72 Mrd. Euro) und den Fernsehgebühren (4,54 Mrd. Euro) zusammensetzen. Die Gebührenerträge ergaben sich in 2007 aus einer Rundfunkgebühr in Höhe von monatlich 17,03 Euro (seit 01.01.2009 17,98 Euro), davon entfallen 5,52 Euro auf die Grundgebühr (seit 01.01.2009 5,76 Euro) und 11,51 Euro auf die Fernsehgebühr (seit 01.01.2009 12,22). ²⁶ Insgesamt waren 2007 ca. 43 Mio. Hörfunkgeräte, 37 Mio. Fernsehgeräte und 120 Tsd. l-

det. ²⁷ Ausden Gebührenerträgen erhalten die Landesmedienanstalten einen Anteil von ca. 1,9 % ²⁸ Daneben werden auch die Kosten der KEF aus den Rundfunkgebühren vorab gedeckt. ²⁹ Neben den Gebühren tragen Werbung und Sponsoring mit ca. 6,3 % (2007: 543,7 Mio. Euro) zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems bei. Ansonsten erwirtschaften ARD, ZDF und das Deutschlandradio noch Finanzerträge in Höhe von ca. 214 Mio. Euro (ca. 2,4 %), Erträge aus Kostenerstattungen von anderen Rundfunkanbietern in Höhe von ca. 106,7 Mio. Euro (ca. 1,2 %), sonstige betriebliche Erträge in Höhe von 472,2 Mio. Euro (ca. 5,4 %; darunter fallen insbesondere Programm-

²² BVerGE12, 205 ff; 31, 314 ff.

²³ Vgl. EICHHOLZ/SÜSSENBACH (1990), S. 21.

²⁴ Vgl. BVerfGE 12, 205,262.

²⁵ Vgl. EICHHOLZ/SÜSSENBACH (1990), S. 21, vgl. auch FECHNER (2008), S. 277.

²⁶ Vgl. § 8 RFinStV (2005), für die Werte ab 2009 vgl. KEF (2008), S. 13.

²⁷ Vgl. GEZ (2009), S. 41.

²⁸ Die Landesmedienanstalten erhalten 1,9275 % aus der Grundgebühr und 1,8818 % aus der Fernsehgebühr, vgl. § 9 RFinStV.

²⁹ Vgl. § 6 RFinStV.