Inhaltsübersicht

I.  Problemstellung.  1

II.  Verfassungsrechtliche Ausgangslage.  3

III.  Zur Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes  4

1.  Zustimmungsbedürftigkeit aus geschriebenem Recht.  4

2.  Zustimmungsbedürftigkeit aus ungeschriebenem Recht.  5

3.  Zwischenergebnis  8

IV.  Judikatur des Bundesverfassungsgerichts.  8

1.  Rentenversicherungsurteil  8

2.  Zivildiensturteil.  9

3.  Luftsicherheitsurteil.  10

4.  Zusammenfassung.  11

V.  Verfassungsrechtliche Bewertung.  12

1.  Wesentliche Änderung der Bedeutung und Tragweite der Vorschriften  12

2.  Entfristungsargument  15

3.  Schadloshaltung der Länder bezüglich der neuen Risiken / Aufgaben  17

VI.  Ergebnis  18

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Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur

I. Problemstellung

Die aktuelle Debatte um die Laufzeitverlängerung der deutschen Atomkraftwerke betrifft ein klassisches staatsorganisationsrechtliches Problem im neuen Gewand, das durch den Regierungswechsel in Düsseldorf und dem damit verbundenen Verlust der Regierungsparteien ihrer politischen Mehrheit im Bundesrat eine neue Aktualität gewinnt. Diese klassische Divergenz der politischen Mehrheitsverhältnisse im föderalen System des Gesetzgebungsverfahrens, was in der Vergangenheit der Grund für zahlreiche Vermittlungsausschüsse und somit auch die Ursache für ein lang andauerndes Gesetzgebungsverfahren war, sollte mit der Föderalismusreform 2006, wodurch die Verringerung der zustimmungsbedürftigen Gesetze erreicht wurde, gemindert werden. Durch die Änderungen sollte zukünftig eine „Blockadepolitik“ der Opposition im Bundesrat erschwert und die Regierungsfähigkeit der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren gestärkt werden. ¹ Die Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes durch den Bundesrat ist im Grundgesetz enumerativ und somit klar geregelt. Jedoch besteht bei Änderungsgesetzen diese Rechtsklarheit nicht, sodass es weiterhin zu politisch motivierten Konflikten zwischen der Regierung und den Oppositionsparteien kommt. Im Jahre 2002 wurde von der damaligen Bundesregierung aus SPD und Bündnis 90 / Die Grünen der sogenannte Atomausstieg beschlossen. Die Umsetzung erfolgte mit dem u.a. das AtG modifizierenden „Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität“ vom 22.04.2002 ² . Seitdem statuiert § 1 Nr. 1 AtG n.F. „die geordnete Beendigung“ als Gesetzeszweck und das Verbot für die Errichtung bzw. den Betrieb neuer Atomkraftwerke. Außerdem wurde für jede Anlage eine Regellaufzeit von 32 Kalenderjahren ab dem Beginn des kommerziellen Betriebs festgelegt, auf dessen Basis dann die Restlaufzeit ab dem 01.01.2000 in eine Elektrizitätsmenge umgerechnet wird. Die Berechtigung zum Leistungsbetrieb erlischt gemäß § 7 Abs. 1a n.F. AtG, wenn die in Anlage 3 Spalte 2 zum AtG aufgeführte Elektrizitätsmenge oder die sich aus der Übertragung ergebende Menge produziert ist. Der gegenwärtige Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP hält zwar an dem Neubauver-

¹ Vgl.Ipsen, NJW 2006, S. 2801 (2802); Dietlein in: BeckOK, Art. 77, Rdn. 28.2.

² BGBl I, 1351.

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bot fest, sieht indes eine Laufzeitverlängerung für Atomkraftwerke vor. ³ Damit einher soll eine Erhöhung der gesetzlich in Anlage 3 Spalte 2 zu § 7 Abs. 1a AtG festgelegten Reststrommengen gehen. Darüber, ob dies ohne die Zustimmung des Bundesrates zulässig ist, wird derzeit heftig diskutiert. Insbesondere die Ankündigung einiger Bundesländer, vor dem Bundesverfassungsgericht das Gesetz im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG angreifen zu werden, könnte das Projekt in Schwierigkeiten bringen. Zur Frage um die Zustimmungsbedürftigkeit wurden bereits zwei Gutachten ⁴ im Auftrag des Bundesministeriums für Umwelt, Technik und Reak-torsicherheit angefertigt, auf die im Folgenden eingegangen wird. Zunächst wird die verfassungsrechtliche Ausgangslage dargestellt und sodann untersucht, ob das beabsichtigte Änderungsgesetz der Bundesregierung tatsächlich zustimmungsbedürftig ist.

³ Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP, 17. Legislaturperiode, S. 29.

⁴ Wieland, Rechtsgutachten für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit,

21.05.2010; Papier, Rechtsgutachterliche Stellungnahme zur Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes

zur Verlängerung der Laufzeiten von Kernkraftwerken, 27.05.2010.

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II. Verfassungsrechtliche Ausgangslage

Dem Bund steht im System der föderalen Kompetenzverteilung seit der Föderalismusre-form 2006 gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, sowie die Beseitigung radioaktiver Stoffe zu.

Der Vollzug dieser atomrechtlichen Regelungen entspricht dem Prinzip der Länderexekutive gemäß Artt. 30, 83 GG, die Bundesländer regeln gemäß Art. 84 Abs. 1 GG die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, womit sie die atomrechtlichen Bundesgesetze auch als eigene Angelegenheit ausführen und der Bund gemäß Art. 84 Abs. 3 GG lediglich die Rechtsaufsicht ausübt. Mit der Neufassung des Art. 84 GG im Rahmen der Föderalismusreform ist den Bundesländern eine Abweichungsmöglichkeit in Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG für den Fall, dass das jeweilige Bundesgesetz Regelungen über die Behördeneinrichtung oder das Verwaltungsverfahren trifft, eingeräumt worden, um damit die Quote an zustimmungsbedürftigen Gesetzen zu senken. ⁵ Einer Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG bedarf es hingegen weiterhin in dem Falle, dass der Bund das Verwaltungsverfahren ohne eine Abweichungsmöglichkeit für die Bundesländer regelt. Nach dem Prinzip der Länderexekutive, das hier regelmäßig zum Tragen kommt, liegt somit sowohl die Wahrnehmungskompetenz als auch die Sachkompetenz bei den Bundesländern. Von dieser Regel kann der Bund mit der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 87c GG abweichen in dem dieser im Rahmen seiner Kompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG die Auftragsverwaltung in dem jeweiligen Gesetz anordnet, was im Falle des Atomrechts durch § 24 AtG geschehen ist, und die Ausführung dieses Gesetzes dem Regelungsregime des Art. 85 GG unterwirft. Diese fakultative Auftragsverwaltung rechtfertigt sich durch das Erfordernis der Kontroll- und Steuerungsbefugnisse des Bundes, um die Rechts- und Wirtschaftseinheit sowie die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen zu gewährleisten. Der einheit-

⁵ Damitsollte die Quote an zustimmungspflichtigen Gesetzen von 60 auf 35 bis 40 v.H. gesenkt werden.

Vgl. Hennecke in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Hopfauf, Art. 84, Rdn. 2.

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liche Gesetzesvollzug erfordert somit nicht nur eine Kontrolle hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, sondern vielmehr auch hinsichtlich der Zweckmäßigkeit. Andererseits spricht für eine Länderexekutive eine Vermeidung der Zweigleisigkeit der Verwaltung im föderativen Staatsbau zur Ressourcenschonung, die Sachnähe der Länder im Rahmen anderer Verwaltungskompetenzen und die Betriebs- und Sachnähe. Aus diesen Gründen wurde auch von einer bundeseigenen Verwaltung abgesehen. ⁶ Eine Zustimmungspflicht des Bundesrates soll eine Systemverschiebung im bundesstaatlichen Gefüge durch eine einfache Gesetzgebung verhindern ⁷ , außerdem sichert es den Ländern die grundsätzlich bestehende Verwaltungshoheit und führt auch zu einer Kompensation der erweiterten Ingerenzrechte des Bundes im Rahmen der Auftragsverwaltung. ⁸ Es stellt sich allerdings die Frage, welchen Umfang diese Zustimmungspflicht des Bundesrates hat und ob diese Zustimmungspflicht auch durch Änderungen des materiellrechtlichen Teils des ursprünglich zustimmungsbedürftigen Gesetzes ausgelöst wird.

III. Zur Frage der Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes

Zunächst soll untersucht werden, aus welcher Regel sich eine mögliche Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes zum Atomgesetz ergeben könnte.

1. Zustimmungsbedürftigkeit aus geschriebenem Recht

Die Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen richtet sich danach, ob eine Vorschrift des Grundgesetzes ausdrücklich die Zustimmung des Bundesrates erfordert (Enumerationsprinzip). ⁹ Somit handelt es sich bei den Zustimmungsgesetzen im Vergleich zu den Einspruchsgesetzen um die Ausnahme und bei den Einspruchsgesetzen um die Regel.

⁶ Windthorst in: Sachs, Art. 87c, Rdn. 8.

⁷ Vgl. BVerfGE 37, 363 (379f.); 55, 274 (319).

⁸ Windthorst in: Sachs, Art. 87c, Rdn. 23; kritisch zu diesem Terminus Horn in: v. Man-

goldt/Starck/Klein, Band 3, Art. 87c, Rdn. 41.

⁹ Mann in: Sachs, Art. 77, Rdn. 4.

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