Rundgang geschwärmt. Zugegeben, unten am Rhein, inmitten des anlaufenden Hauptstadtprovisoriums konnten sie auch nicht amtieren, wollten sie die deutschen Politiker nicht von vorn herein zu Marionetten degradieren. Doch war ein Stück Symbolik durchaus erwünscht. Bei Tage gleichsam den emsigen Bonner Politikbetrieb im Blick, bei Nacht jene provozierende Helligkeit, in die der Sitz der Prokonsuln aus dem zeittypischen Dunkel heraushob. So blieben die Bewährungsauflagen sichtbar, zumindest während der ersten, der kritischen Jahre des Experiments. Mitte 1952, als ein Gelingen wahrscheinlich und damit ein Ende der Vormundschaft abzusehen war, bezog die Alliierte Hohe Kommission einen Trakt der riesigen künftigen US-Botschaft. Bis zum 5. Mai 1955, an dem Westdeutschland seine Souveränität erlangte, vollzog sich damit die Kontrolle weit weniger ostentativ. Rechtsgrundlage der einmaligen Doppelherrschaft jener Jahre war das zwischen den Siegern ausgehandelte Besatzungsstatut. Es wurde zeitgleich mit dem Grundgesetz vorgelegt und beendete vier Jahre rechtlicher Unsicherheit. Nach der Kapitulation hatten die Alliierten in historisch beispiellosem Umfange Machtbefugnisse in Deutschland übernommen, sie autoritär ausgeübt, ohne Anerkennung klar definierter Rechtsschranken. Schließlich wurde das besiegte Deutschland ausdrücklich mit dem Ziel besetzt, seine kompromittierte staatliche Ordnung grundlegend und nachhaltig zu verändern. In der ersten Phase der Besetzung lag die Staatsgewalt also nahezu ausschließlich auf Seiten der Alliierten. Soweit überhaupt beteiligt, fungierten deutsche Behörden lediglich als ausführende Organe. Der zweite Abschnitt war gekennzeichnet durch den allmählichen Aufbau politischer und wirtschaftlicher Verwaltungsstrukturen bis hinauf zur Länderebene; er wurde gekrönt durch die Errichtung der Bizone als Vorform des sich abzeichnenden Weststaates. Im selben Maße, wie schrittweise Kompetenzen an deutsche Stellen übertragen wurden, wuchs besonders auf Seiten der Besiegten der Wunsch, das Verhältnis zu den Besatzungsmächten vom vagen Prinzip des Wohlwollens abzulösen und auf eine schriftlich fixierte Rechtsgrundlage zu stellen.

Zum ersten Mal seit der Kapitulation sicherte das Besatzungsstatut den Besetzten die Beachtung elementarer Grundrechte zu. Gegenüber den Vorentwürfen, deren bis zu 28 Paragraphen mit vielfältigen Einschränkungen im Winter 1948/49 die deutschen Politiker beunruhigten, bestach der endgültige Text durch seine Kürze. Sie wurde

allerdings erkauft durch eine Fülle allgemeiner Vorbehaltsrechte und Generalklauseln, welche die Bund und Ländern probeweise zugestandene „volle gesetzgebende, vollziehende und Recht sprechende Gewalt” in der Praxis erheblich relativierten. Die lange Liste der aufgeführten Vorbehalte nennt neben den Bereichen, die sich aus dem Wesen der Besatzung ergaben (Schutz der Streitkräfte, Kosten) die bereits im Potsdamer Abkommen von 1945 als Besatzungsziele genannten Aufgabenfelder (u.a. Entmilitarisierung, Beschränkungen der Industrie, Reparationen, Dekartellisierung). Die fraglos stärkste Einschränkung der deutschen Kompetenzen stellte die Verweigerung der völkerrechtlichen Aktionsfähigkeit durch den Vorbehalt der außenpolitischen Vertretung dar - einschließlich der Kontrolle von Außenhandel und Devisenwirtschaft. Nicht von ungefähr kam es in der Frage der DM-Abwertung noch im September 1949 zur ersten harten Machtprobe zwischen Bundesregierung und Hochkommission.

Nichts brachte den grundlegenden Wandel im Charakter des Besatzungsregimes besser zum Ausdruck als die Umstellung auf zivile Überwachungsformen. An Stelle der Militärgouverneure entsandten die drei Mächte je einen seiner Regierung verantwortlich unterstellten Hohen Kommissar. Anders als im Fall der Zonenbefehlshaber alter Prägung waren politische und militärische Aufgaben fortan getrennt, wenn auch in der akuten Bedrohungssituation des Jahres 1950 Forderungen nach einer Abstimmung militärischer Maßnahmen mit politischen Erfordernissen laut wurden. Die konkrete Furcht vor einem russischen Angriff führte überdies zu entlarvenden staatsrechtlichen Gedankenspielen: Keineswegs sei die Bundesregierung frei, nach Gutdünken vor der Roten Armee auszuweichen, etwa nach Süddeutschland, Spanien, Nordafrika. Unter Besatzungsrecht blieb sie an die Hohe Kommission gekettet und hatte ihr zu folgen - gegebenenfalls bis ins ferne Kanada!

Am 20. September stellte Adenauer am Vormittag dem Bundespräsidenten seine komplette Ministerriege vor, mittags fand die erste Kabinettssitzung statt, nach der Vereidigung verlas er die Regierungserklärung vor dem Bundestag. Dann ein förmlicher staatsnotarieller Akt ohne Beispiel: In einem Schreiben an den geschäftsführenden Vorsitzenden der Alliierten Hohen Kommission erklärte Theodor Heuss die Regierungsbildung für abgeschlossen und nannte die Namen der

neuernannten Bundesminister. Das alliierte Protokoll bot eine Ehrengarde von je zehn britischen und amerikanischen Militärpolizisten sowie zehn französischen Gendarmen auf, in jedem Kontingent ein Offizier. Sie standen am Morgen des 21. September vor dem Hoteleingang Spalier und salutierten, als die Gäste in die Halle traten; vermutlich war es das erste Mal seit Kriegsende, daß deutschen Politikern solche militärische Ehren zuteil wurden. William Schott, der alliierte Protokollchef, geleitete die Delegation in den Großen Gesellschaftssaal, wo sich die Spitzenvertreter der Dreimächte-Kontrollmaschinerie bereits eingefunden hatten. Neben den Hochkommissaren warteten hier ihre Stellvertreter, die Berater, die drei Generalsekretäre und die Verbindungsoffiziere. Die alliierte Delegation war also zahlenmäßig wesentlich stärker als die deutsche, möglicherweise, weil man ursprünglich mit dem gesamten deutschen Kabinett gerechnet hatte. In der eigenmächtigen Beschränkung auf lediglich fünf begleitende Minister hat Adenauer bewusst dem Gedanken eines schnöden Befehlsempfangs entgegenwirken wollen. Ebenso hat er es peinlich vermieden, die unvermeidliche Überreichung des Besatzungsstatuts in den Mittelpunkt seines Antrittsbesuches stellen zu lassen. In seiner Rede stellte der Kanzler geschickt Dank und Anerkennung für die Hilfe des Westens zu Gunsten des geschlagenen Deutschland an den Anfang seiner Ausführungen, gefolgt von der Absicht, es den Kontrollmächten leicht machen zu wollen, das Besatzungsstatut „in einer großzügigen und maßvollen Weise anzuwenden“, und der Hoffnung, „durch eine entsprechende Handhabung der im Statut gegebenen Revisionsklausel“ eine Beschleunigung der staatlichen Entwicklung zu erreichen.

Auf alliierter Seite antwortete François-Poncet, in der Runde der Hochkommissare das älteste Mitglied und außerdem amtierender Ratsvorsitzender. Seine Rede hatte er selbst entworfen, in letzter Minute fertig gestellt, so dass der Inhalt den Kollegen nur kurz telephonisch durchgegeben worden war. Mit der Regierungsbildung sei nun das letzte Element im Aufbau der westdeutschen Demokratie hinzugekommen, und die Hochkommissare könnten befriedigt konstatieren, dass die Festlegungen des Grundgesetzes Schritt für Schritt und „ohne irgendeine Störung von Ruhe und Ordnung“ umgesetzt worden seien. Westdeutschland besitze damit das notwendige Instrumentarium, um sein eigenes Schicksal in die Hand zu nehmen. Dann kam der schmerzhafte Teil: Die Grundlagen der Beziehungen zwischen Regierung und