Föderalismus in der Schweiz und Österreich: Ein Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1  Einleitung  4

2  Ökonomische Grundlagen, Theoriebestand  6

2.1  Fiskalischer Föderalismus ökonomisch gesehen  6

2.1.1  Voting by feet  7

2.1.2  Subsidiaritätsprinzip  7

2.1.3  Konnexität  8

2.1.4  Fiskalische Äquivalenz  9

2.1.5  Skalenerträge und Nutzenspillover  9

2.1.6  Theorie des Finanzausgleichs  11

2.1.7  Zusammenfassung  12

3  Der Schweizer Föderalismus  13

3.1  Grundlegende Daten  13

3.2  Das politische System  13

3.3  Gebietskörperschaften  15

3.3.1  Die Einnahmenverteilung zwischen Bund, Kantone und Gemeinden  16

3.3.2  Aufgabenverteilung zwischen Bund, Kantone und Gemeinden  17

4  Der Österreichische Föderalismus  19

4.1  Grundlegende Daten  19

4.2  Das politische System  19

4.3  Gebietskörperschaften  20

4.3.1  Einnahmenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden  21

4.3.2  Die Ausgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden  23

5  Vergleich des Fiskalföderalismus in Österreich und der Schweiz  25

5.1  Aufgaben- und Ausgabenkompetenzen  25

5.1.1  Infrastruktur und öffentlicher Konsum  26

5.1.2  Sozialversicherungen  26

5.1.3  Bildung  27

5.2  Besteuerungskompetenzen  29

5.2.1  Grundzüge des Steuersystems in Österreich  30

5.2.2  Grundzüge des Steuersystems in der Schweiz  31

5.3  Steuerwettbewerb  33

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5.3.1  Vergleich der Steuersysteme  34

5.4  Kompetenzverteilung zwischen den drei staatlichen Ebenen in der Schweiz  

  und in Österreich  37

5.5  Finanzausgleichsysteme  38

5.5.1  Finanzausgleich in Österreich  39

5.5.2  Finanzausgleich in der Schweiz  44

5.5.3  Vergleich der beiden Finanzausgleichssysteme  47

5.6  Föderalismus und Staatsquote  49

6  Bewertung der unterschiedlichen Ausprägungen des Föderalismus  51

6.1  Trends in beiden Ländern bezüglich Föderalismus  54

6.2  Trend in Österreich  54

6.3  Reformvorschläge für Österreich  56

6.4  Trend in der Schweiz  57

6.5  Reformvorschläge für die Schweiz  58

6.6  Abschliessende Bemerkungen  59

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1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit soll die ökonomischen Aspekte des Föderalismus der beiden Bundesstaaten Schweiz und Österreich vergleichen. Zuerst stellt sich die Frage, was ist Föderalismus? Föderalismus wird folgendermassen definiert. Föderalismus ist ein politisches Strukturprinzip, bei dem sich ein Gemeinwesen aus mehreren, ihre Entscheidungen abstimmenden, aber ihrer Eigenständigkeit bewahrenden Gemeinschaften zusammensetzen. Föderalistische Gestaltungsmöglichkeite n sind der Staatenbund oder der Bundesstaat (Gabler Wirtschaftslexikon 2000). Die Schweiz und Österreich sind beides föderale Bundesstaaten. Sie zeichnen sich dadurch aus, dass durch den Zusammenschluss von Staaten ein neuer Staat entstanden ist. Die föderalen Ebenen sind Bund, Länder/Kantone und Gemeinden. Die neu zusammengeschlossen Staaten verlieren jedoch nicht alle ihre Kompetenzen, sondern teilen ihre Aufgaben mit dem übergeordneten Staat. Sie bilden eine Hierarchie von Gebietskörperschaften. Je nachdem wie der Föderalismus ausgestaltet ist, unterscheiden sich die Zuständigkeiten und die Art der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Ebenen. Im Föderalismus sind die Gebietskörperschaften selbstständig. Jede Hierarchiestufe ist souverän und trifft ihre Entscheidungen unabhängig von den Entscheidungen anderer

Gebietskörperschaften. Die übergeordnete Körperschaft kann deren Beschlüsse nur dann aufheben, wenn sie wiederrechtlich sind, das heisst, wenn sie den zuvor festgelegten Kompetenzabgrenzungen widersprechen.

Föderale Strukturen sind heute in folgenden Staaten anzutreffen: Argentinien, Australien, Österreich, Belgien, Brasilien, Kanada, Komoronen, Äthiopien, Bundesrepublik Deutschland, Indien, Malaysia, Mexiko, Mikronesien, Nigeria, Pakistan, Russland, St. Kitts und Nevis, Südafrika, Spanien, Schweiz, Vereinigte Arabische Emirate, Vereinigte Staaten von Amerika, Venezuela, und im ehemaligen Jugoslawien (STALDER 1999, 10).

Die vorliegende Arbeit beschränkt sich auf den Bereich des fiskalischen Föderalismus, das heisst vor allem auf die Einnahmen- und Ausgabenaufteilung zwischen den Gebietskörperschaften, und versucht die Frage zu beantworten, welches System sich stärker an der ökonomischen Theorie orientiert, welches System besser zu einer effizienten Aufgabenerfüllung geeignet ist, und wie die

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Trends für die Zukunft bezüglich des Föderalismus in den beiden untersuchten Staaten aussehen.

Dazu ist die Arbeit in sechs Abschnitte unterteilt. Im anschliessenden zweiten Abschnitt wird die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus dargestellt, im dritten und vierten Abschnitt werden die grundlegenden Daten, das politische System und die Ausgestaltung des fiskalischen Föderalismus in den beiden untersuchten Staaten präsentiert. Der fünfte Teil ist ein Vergleich der beiden Systeme. Für den Föderalismus wichtige Instrumente wie der Finanzausgleich oder der Steuerwettbewerb werden dargestellt und untersucht. Wobei die unterschiedlichen Steuersysteme, vor allem für die natürlichen Personen dargestellt werden. Der sechste und letzte Abschnitt bewertet die beiden Systeme, zeigt welche Trends zur Umgestaltung des fiskalischen Föderalismus in den beiden Staaten in naher Zukunft zu erwarten sind, und zieht Schlussfolgerungen. Ausgeklammert werden die juristische n und rein politischen Aspekte des Föderalismus, wie zum Beispiel gesellschaftlich optimale Umverteilungsvolumen zwischen den Gebietskörperschaften.

Der Vergleich der beiden Staaten Österreich und der Schweiz ist äusserst interessant, denn obwohl beide Länder als Föderalstaaten gelten ist die Ausprägung des Föderalismus sehr unterschiedlich. SCHNEIDER und FELD (2002) beschreiben die Situation als zwei entgegengesetzte Pole innerhalb der Föderalstaaten. Die Schweiz hat zusammen mit den Vereinigten Staaten und Kanada die am stärksten dezentral verfasste Finanzordnung, während Österreich dagegen innerhalb der Föderationen am stärksten zentralisiert ist.

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2 Ökonomische Grundlagen, Theoriebestand

2.1 Fiskalischer Föderalismus ökonomisch gesehen

Für die ökonomische Analyse des Föderalismus ist zuerst einmal zu klären, welche Rolle der Staat in einem marktwirtschaftlichen System einnimmt. Eine Marktwirtschaft ist grundsätzlich in der Lage, eine optimale Produktion und Bereitstellung von Gütern sicherzustellen. Die Aufgabe des Staates besteht aus volkswirtschaftlicher Sicht darin, in den Bereichen einzugreifen, in denen der Marktmechanismus nicht oder nur unvollständig funktioniert. Der Staat spielt eine subsidiäre Rolle, er interveniert nur dort, wo eine befriedigende Marktlösung nicht zustande kommt. Es lassen sich drei Gründe nennen, aus denen sich staatliches Eingreifen ableiten lässt (BARETTI 2001, 5):

- allokative Gründe (Bereitstellung öffentlicher Güter)

- verteilungspolitische Gründe (Umverteilung)

- makroökonomische Gründe (Stabilisierungsaufgabe)

Die Stabilisierungsaufgabe gehört unumstritten in die Hände des Zentralstaates, wie jedoch die Bereitstellung von öffentlichen Gütern ¹ und die Umverteilung auf die

verschiedenen staatlichen Ebenen zu bewerkstelligen ist, versucht die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus zu klären.

Die Grundzüge der Theorie des fiskalischen Föderalismus liegt im angelsächsischen Raum, und geht auf die Autoren TIEBOUT (1956), OLSEN (1969), und OATES (1972) zurück. Die Theorie versucht die Frage zu beantworten, welche Ebene in einem föderalistischen System wirtschaftspolitische Aufgaben wahrnehmen sollte, damit die Gesamtwohlfahrt maximiert wird.

Die ökonomische Theorie des fiskalischen Föderalismus nimmt grundsätzlich an, dass föderative Staaten zentralisierten Staaten überlegen sind. Allerdings ist diese Hypothese nicht voraussetzungslos und es sind einige Gestaltungskriterien der föderativen Ordnung zu beachten, wie die fiskalische Äquivalenz, Konnexität und das

¹ Vereinfachend wird im Text von öffentlichen Gütern gesprochen. Ausdrücklich sind damit auch die

öffentliche Dienstleistungen gemeint.

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Subsidiaritätsprinzip (STURM 2002, 33), auf welche in den folgenden Abschnitten eingegangen wird.

2.1.1 Voting by feet

In der traditionellen Theorie des Fiskalföderalismus wird davon ausgegangen, dass Individuen ihre Präferenzen durch ein dezentrales Angebot von Gütern äussern können. Dies geschieht, indem die Konsumenten der öffentlichen Güter die Option erhalten, in jene Gebietskörperschaft zu ziehen, die ihre Präferenzen durch die angebotenen öffentlichen Güter am besten decken kann. Durch das dezentrale Angebot bezahlt der Konsument über die Steuern nur die öffentlichen Güter, welche in der betreffenden Gebietskörperschaft angeboten werden. Mit der Entscheidung für eine bestimmte räumliche Gebietskörperschaft offenbart der Konsument indirekt seine Präferenzen und die damit verbundene Zahlungsbereitschaft. Zusätzlich werden die Politiker dazu animiert, keine Steuern zu verschwenden und die öffentlichen Güter, zu realistischen Preisen anzubieten (APOLTE 1999, 11ff.). Diese indirekte Präferenzoffenbarung der Bürger wurde von TIEBOUT (1956) voting by feet genannt und dieser Ausdruck wurde von nahezu allen Autoren des Fiskalföderalismus aufgenommen.

2.1.2 Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip besagt, dass die Verantwortung für eine Aufgabe der jeweils kleinsten dafür geeigneten E inheit zu übertragen ist. Oder anders ausgedrückt, das Subsidiaritätsprinzip verlangt, dass die jeweils übergeordnete Gemeinschaft eine Aufgabe an sich zieht, wenn sie von der untergeordneten nicht erfüllt werden kann (BLANKART 2001, 556).

BLANKART (2001) illustriert zur Darstellung des Föderalismus und des Subsidiaritätsprinzip ein fiktives Beispiel (vgl. Tabelle 2.1.2.1). Bei existierenden Verhandlungskosten werden kollektive Entscheidungen, wie es in diversen Demokratien üblich ist, mit der einfachen Mehrheitsregel gefällt und dabei werden die Präferenzen der Minderheiten übergangen. Bei einem Zentralstaat mit 100’000 Einwohnen und zwei Gemeinden mit je 50’000 Einwohnern würden sich nach der Mehrheitsregel 55’000 für das Schulsystem X und 45’000 für das S ystem Y

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entscheiden (vgl. Tab. 2.1.2.1). Damit werden die Präferenzen von fast der Hälfte der Bevölkerung vernachlässigt. In einem stärker föderalistischen Staat lässt sich dieser Umstand jedoch abschwächen, indem in jeder Gebietskörperschaft einzeln abgestimmt wird, und dabei werden die Präferenzen von nur noch 35'000 Einwohnern missachtet, was zu einem für die Bevölkerung optimaleren Ergebnis führt, falls die Kosten durch die dezentralere Bereitstellung der öffentlichen Leistung nicht höher wird.

Tabelle 2.1.2.1 Die Berücksichtigung individueller Präferenzen in föderalistischen und zentralistischen Systemen. Quelle: BLANKART 2001, 548

BLANKART (2001, 548) zieht daraus den Schluss, dass „je homogener die Präferenzen innerhalb einer Gebietskörperschaft verteilt sind, desto geringer ist die Wahrscheinlichkeit, dass Präferenzen im Föderalismus übergangen werden“. Nach dem Subsidiaritätsprinzip müssen die Gemeinden die Entscheidungsbefugnis über das einzuführende Schulsystem und gleichzeitig die Kompetenzen zur Steuererhebung haben, um die Finanzierung sicherzustellen. Das Subsidiaritätsprinzip postuliert eine grundsätzliche Überlegenheit unter-geordneter Gebietskörperschaften bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Dies lässt sich dadurch begründen, dass auf lokaler Ebene meist bessere Informationen über den zu regelnden Sachverhalt vorliegen, welche es ermöglichen, örtliche Besonderheiten zu berücksichtigen. Auch ist der Verwaltungs- und Kontrollaufwand geringer, wenn die Kommunikationswege möglichst kurz ausfallen (LAASER, STEHN 1996, 60).

2.1.3 Konnexität

Das Prinzip der Konnexität verlangt, dass jene Gebietskörperschaft die für eine Aufgabe verantwortlich und Nutzniesser der Leistung ist, auch die Kosten dafür trägt. Dies bedeutet, dass die Belastungen für den Bürger durch Steuern auf jener politischen Ebene stattfinden soll, auf der auch die Verantwortlichkeit für die durch

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diese Steuern finanzierten Ausgaben angesiedelt sind. Das Prinzip der Konnexität postuliert die Steuerautonomie der Gebietskörperschaften (HUBER und LICHTBLAU 1999).

2.1.4 Fiskalische Äquivalenz

Die fiskalische Äquivalenz (OLSEN 1969) geht davon aus, dass die nutzenstiftende Wirkung eines lokalen öffentlichen Gutes selten innerhalb der Grenze einer Gebietskörperschaft anfällt, da diese Grenze zumeist aus einem historischen Prozess entstanden ist und sich nicht beliebig nach ökonomischen Überlegungen verändern lässt. Im Normalfall geht die Wirkung über die Grenzen hinaus und macht keinesfalls davor halt. Dies gilt zumindest solange, wie jede Gebietskörperschaft ein ganzes Bündel lokaler öffentlicher Güter anbietet, was wohlfahrtsrelevante Externalitäten verursacht. Um dies zu verhindern, sollte für jedes lokale öffentliche Gut eine separate Regierungseinheit verantwortlich sein. Nur so kann gewährleistet werden, dass diejenigen, die den Nutzen aus dem öffentlichen Gut ziehen, auch dafür bezahlen (APOLTE 1999, 14). Dagegen müssen jedoch die Kosten abgewogen werden, die durch eine Vielzahl von Regierungsebenen erwachsen würden. Daher muss sich nach der fiskalischen Äquivalenz eine Gebietskörperschaft möglichst nach einem grossteil der Nutzniesser richten.

Die effiziente Grösse einer Gebietskörperschaft für eine öffentliche Dienstleistung sehen INMAN und RUBINFELD (1997, 45), wenn die durchschnittlichen Kosten pro Benutzer eines übernutzten öffentlichen Gutes gleich den marginalen Kosten eines zusätzlichen Benutzers sind. Sie sind der Meinung, dass wichtige öffentliche Dienstleistungen wie Bildung, Polizei, Feuerwehr und öffentliche Gesundheit ab einer Grösse von etwa 10’000 Einwohnern effizient zur Verfügung gestellt werden können.

2.1.5 Skalenerträge und Nutzenspillover

Abweichend von den Grundsätzen der Theorie des fiskalischen Föderalismus, kann es unter bestimmten Voraussetzungen ökonomisch sinnvoll sein, eine Zentralisierung von Aufgaben vorzunehmen. Dies ist der Fall, wenn öffentliche Aktivitäten zu regionsübergreifenden externen Effekten führen, oder Skalenerträge bei einer zentralen Produktion öffentlicher Leistungen erzielt werden können.

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Externe Effekte lassen sich in positive- und negative- Einteilen. Bei den positiven externen Effekten erleiden Körperschaften Nachteile daraus, dass gebietsfremde Nutzer keinen Deckungsbeitrag leisten, und im Gegensatz dazu sind negative externe Effekte die Nachteile eines Handelns, welche auf benachbarte Körperschaften abgewälzt werden können (LAASER, STEHN 2002, 64). Diese externen Effekte werden auch Nutzenspillovers genannt.

Ein Beispiel dafür ist, wenn Umlandgemeinden das kulturelle Angebot von Kernstädten benutzen, und dafür nicht entsprechend ihrer marginalen Zahlungsbereitschaft bezahlen. Die Folge davon sind Verluste für die Kernstadt, die nun die Kosten dieser öffentlichen Güter nicht mehr decken kann, oder sie in einer Menge bereitstellt, die Überfüllungskosten verursacht (INMAN, RUBINFELD 1996). Skalenerträge entstehen wenn die Grenzkosten der Produktion eines öffentlichen Gutes abnehmend sind. Ein hypothetisches Beispiel wäre, eine Kläranlage kostet für 10’000 Einwohner 50 GE pro Anschluss und Jahr, bei 100’000 angeschlossenen Haushalten 30 GE pro Anschluss und Jahr (BLANKART 2001, 551). Bei zunehmenden Skalenerträgen, das heisst abnehmenden Durchschnittskosten der Produktion kann es sinnvoll sein, öffentliche Leistungen zusammen mit anderen

Gebietskörperschaften zu erbringen, was BLANKART (2001, 552) unter dem Begriff kontrahieren zusammenfasst. Dies bedeutet, dass externe Effekte bei tiefen Transaktionskosten, wie es das Coase Theorem postuliert, durch horizontale Verhandlungen zwischen den Gebietskörperschaften internalisiert werden können. Falls staatliche Dienstleistungen reine öffentliche Güter sind, mit marginalen Kosten von null, wie zum Beispiel bei der Landesverteidigung oder der Grundlagenforschung, dann sollte nach der ökonomischen Theorie das öffentlich Gut vom Zentralstaat zur Verfügung gestellt werden (INMAN, RUBINFELD 1997, 45). EICHENBERGER (1994) stellt die Vor- und Nachteile von Zentralisation folgendermassen dar: Vorteile von Dezentralisation:

- regionale unterschiedliche Differenzen werden besser berücksichtigt

- tiefere Planungs- und Administrationskosten, da Bürokratie abgebaut werden kann

- Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften ergeben politische Innovation

- Durch grösseren Einfluss der Bevölkerung wird die Politik effizienter

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Vorteile der Zentralisation:

- Spillovers können durch zentrale Planung berücksichtigt werden

- Skaleneffekte können ausgeschöpft werden

- besser Koordination

- minimale Verfügbarkeit von gewissen öffentlichen Gütern kann garantiert werden

- Stabilisierungspolitik wird möglich

2.1.6 Theorie des Finanzausgleichs

Finanzausgleich und Föderalismus sind eng miteinander verbunden, denn der Finanzausgleich regelt das Verhältnis der Gliedstaaten untereinander. Der Finanzausgleich kann nach dem Trenn- oder Verbundsystem erfolgen (SCHALTEGGER, FREY 2000). Im neueren finanzwissenschaftlichen Verständnis wird unterschieden zwischen Finanzausgleich im w eiten Sinn, Finanzausgleich im engeren Sinn und Finanzausgleich im engsten Sinn. In der weiten Definition von Finanzausgleich versteht man auch die Aufgaben- und Ausgabenverteilung zwischen den Gebietskörperschaften. Der Finanzausgleich im engeren Sinn stellt über die Einnahmenverteilungsregelung die Finanzierung der Aufgaben der

Gebietskörperschaften sicher. Im engsten Sinne soll der Finanzausgleich auch regionale und lokale Unterschiede ausgleichen (THÖNI 2002.a, 12). Nach dem Prinzip der Konnexität finanziert sich jede Gebietskörperschaft selbständig, und somit ist grundsätzlich ein Finanzausgleich als ökonomisch fragwürdig anzusehen ( BLANKART 2001, 557). Finanzausgleichszahlungen können jedoch notwendig werden, wenn grenzüberschreitende Nutzenspillover a uftreten. Zudem vergrössert der Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten regionale Disparitäten. Falls diese als ungerecht empfunden und politisch nicht akzeptiert werden, kann ein Finanzausgleich eine Umverteilung zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gebietskörperschaften gewährleisten (FREY 2002). Hinsichtlich ihrer Ausgestaltung unterscheiden sich die Finanzzuweisungen zwischen freien- und gebundenen Transfers. Freie Transfers sind dazu geeignet, die

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Finanzkraft der empfangenden Gebietskörperschaften absolut oder relativ im

Abbildung 2.1.6.1 Formen von Zuweisungen. Quelle: EDLING 2001, 339

Vergleich zu andern Gebietskörperschaften zu stärken. Zweckgebundene Transfers, mit oder ohne Selbstbeteiligung, eignen sich vor allem zur Erfüllung der allokativen Funktion, wie zum Beispiel zur Kompensation von Nutzenspillovers (EDLING 2001, 338). Die Formen der verschiedenen Zuweisungen sind in Abbildung 2.1.6.1 dargestellt.

2.1.7 Zusammenfassung

Die Leistungsfähigkeit eines föderalistischen Systems hängt davon ab, inwieweit es gelingt, das Subsidiaritätsprinzip in der Praxis mit konkretem Inhalt zu füllen (LAASER, STEHN 1996, 58).

OATES (1972, 35) fasst die ökonomische Theorie zum Föderalismus in seinem Dezentralisierungstheorem zusammen: „Wenn ein öffentliches Gut in

abgeschlossenen geographischen Teilräumen angeboten werden kann, und wenn dessen Erzeugungsgrenz- und -Durchschnittskosten bei jedem Outputniveau in jedem Teilraum die gleichen sind, unabhängig davon, ob die Leistung zentral oder dezentral erzeugt wird, dann ist es immer effizienter oder wenigstens gleich effizient, wenn lokale Regierungen die an die jeweilige Nachfrage angepassten Outputs bereitstellen, als wenn die Zentralregierung einen einheitlichen Output (wie gross er auch immer sei) bereitstellt.“

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3 Der Schweizer Föderalismus

3.1 Grundlegende Daten

3.2 Das politische System

Der Schweizerische Bundesstaat wird aus 26 Kantonen (20 Vollkantone und 6 Halbkantone) gebildet und ist eine föderale Republik mit starken direktdemokratischen Elementen als Mitspracherecht der Bevölkerung. Wie der Volksinitiative bei der 100'000 Unterschriften erforderlich sind, und das Volksreferendum welches 50’000 Unterschriften verlangt. In der Bundesregierung, dem Bundesrat, sind im Sinne einer grossen Koalition die wichtigsten vier Parteien vertreten. Jedes einzelne der sieben Mitglieder des

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Bundesrates wird durch die Vereinigte Bundesversammlung, die sich aus dem National- und Ständerat zusammensetzt, gewählt. Die Amtsdauer beträgt vier Jahre und der Bundespräsident wird für die Dauer von einem Jahr ebenfalls durch die Vereinigte Bundesversammlung bestimmt.

Das Parlament ist aufgebaut aus zwei gleichwertige Kammern, dem National- und Ständerat mit identischen Funktionen. Der Nationalrat mit 200 Sitzen ist die Volkskammer, bei der die Mitglieder in jedem Kanton nach dem Proporzsystem für vier Jahre gewählt werden. Der Ständerat ist die Kammer der Kantone mit 46 Sitzen, mit zwei Sitzen pro Kanton und einem Sitz pro Halbkanton. Die Wahl der Ständeräte erfolgt in jedem Kanton für eine festgelegte Amtsdauer von vier Jahren.

Verfassungsänderungen bedürfen einer Volksabstimmung mit Volks- und Ständemehr, dies bedeutet, dass neben dem Volk auch die Mehrheit der Kantone für

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