II

Abk  ürzungsverzeichnis  IV

1  Einleitung - 1 -  

2  Hintergründe zur Einführung des ELENA- Verfahrens - 2 -  

2.1  Die Problematik eines obsoleten Bescheinigungswesens - 3 -  

2.1.1  Probleme durch Eingriffe in die Rechte von Beschäftigten und Arbeitgebern - 4 -  

2.1.2  Defizite bei Nachkontrollen - 5 -  

2.1.3  Grundrechtseingriffe gegenüber Arbeitgebern - 6 -  

2.2  Vorläufiger Ausblick auf das elektronische Bescheinigungsverfahren - 6 -  

2.2.1  Ziel und Zweckmäßigkeit des ELENA- Verfahrens - 7 -  

2.2.2  Vom Modellversuch bis zum Gesetz- ein Rückblick - 8 -  

3  Das ELENA- Verfahren unter der Lupe - 10 -  

3.1  Zum bisherigen Ablauf - 10 -  

3.2  Zukünftige Aussichten des ELENA- Verfahrens - 11 -  

3.3  Die Beteiligten am ELENA- Verfahren - 12 -  

3.3.1  Der Arbeitgeber im Verfahren - 12 -  

3.3.1.1  Die Anmeldung ausgewählter Teilnehmergruppen - 14 -  

3.3.1.2  Die Protokollierung und Löschung von Daten - 16 -  

3.3.1.3  Die ZSS in Zusammenarbeit mit den Trustcenter und der Registratur  

Fachverfahren  - 17 -  

3.3.1.4  Die Trustcenter bzw. Zertifizierungsdienstanbieter - 18 -  

3.3.2  Leistungsgewährende/ Abrufende Stellen - 18 -  

3.3.3  Die Arbeitnehmer im Verfahren - 19 -  

3.4  Zum Inhalt des multifunktionalen Verdienstdatensatzes - 20 -  

4  Kritik am ELENA- Verfahren - 21 -  

4.1  Die Freiwilligkeit der Einwilligung von Betroffenen - 21 -  

4.2 Ausweitung durch Gesetz ........................................................................................ - 22 -

III

4.3  Zur Sicherheit des ELENA- Verfahrens - 24 -  

4.4  Die Gefahr menschlichen Fehlverhaltens - 26 -  

4.4.1  Verwendung der Daten durch öffentliche Stellen - 26 -  

4.4.2  Abhandenkommen des PIN - 28 -  

4.4.3  Verlust der Karte - 28 -  

4.5  Wirtschaftliche Kritik - 29 -  

4.5.1  Risiko der Arbeitgeber bei Ablösung der Bescheinigungspflicht - 29 -  

4.5.2  Das ELENA- Verfahren in KMU - 30 -  

4.5.3  Der Finanzielle Aspekt - 32 -  

4.6  Das ELENA- Verfahren aus der Datenschutzperspektive - 32 -  

4.6.1  Zweckbindung der Verfahrensdaten - 34 -  

4.6.2  Datenvermeidung und Datensparsamkeit/ Berechtigungskonzept - 34 -  

4.6.3  Fehlende Transparenz für Beschäftigte - 36 -  

4.6.3.1  Freitextfeld „Kündigung/ Entlassung“ - 37 -  

4.6.3.2  Datenerhebung bei besonderen Personengruppen - 38 -  

4.7  Das ELENA- Verfahren aus verfassungsrechtlicher Sicht. - 39 -  

4.7.1  ELENA im Lichte des Volkszählungsurteiles - 39 -  

4.7.2  ELENA im Lichte der BVerfG Entscheidung zur BND-  

Telekommunikations  überwachung - 40 -  

4.7.3  ELENA im Lichte der jüngsten BVerfG Entscheidung zur  

Vorratsdatenspeicherung  - 41 -  

4.8  Zusammenfassung der Kritiken - 43 -  

5  Fazit - 45 -  

Anhang  - 47 -  

Quellenangabe ................................................................................................................... - 55 -

IV

Abkürzungsverzeichnis

a.a.O. am angegebenen Ort Abs. Absatz Abschn. Abschnitt AGB Allgemeine Geschäftsbedingungen AGG Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz AiB Arbeitsrecht im Betrieb Az. Aktenzeichen ArbeitsR Arbeitsrecht ArbG Arbeitsgericht ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland Art. Artikel BA Bundesagentur für Arbeit BAföG Bundesausbildungsförderungsgesetz BAG Bundesarbeitsgericht

BDA BDSG Bundesdatenschutzgesetz BeckOK Beck online Kommentar BEEG Bundeselterngeld- Elternzeitgesetz BetrVG Betriebsverfassungsgesetz BfDI Bundesbeauftragter für Datenschutz BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt BKGG Bundeskindergeldgesetz BKK Betriebskrankenkasse BMAS Bundesministerium für Arbeit und Soziales BMI Bundesministerium des Innern BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BND Bundesnachrichtendienst BR Betriebsrat BSHG Bundessozialhilfegesetz BSI Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik Bsp. Beispiel

V

bspw. beispielsweiße BVerfG Bundesverfassungsgericht BvR Aktenzeichen des BVerfG/ Verfassungsbeschwerde BT- Drucks. Bundestag Drucksache BR- Drucks. Bundesrat Drucksache BW Baden Württemberg bzw. beziehungsweiße ca. circa CD Compact Disk CDU Christlich Demokratische Union DBKE Datenbaustein Kündigung/ Entlassung DEÜV Verordnung über die Erfassung und Übermittlung von Daten für die Träger der Sozialversicherung DGB Deutscher Gewerkschaftsbund Dipl. Ing. Diplom Ingenieur DSRV Deutsche Rentenversicherung DV Datenverordnung E- Government Electronic Government/ Elektronische Regierung EDV elektronische Datenverarbeitung EG Europäische Gemeinschaft ELENA elektronischer Entgeltnachweis ELENA- Verfahren elektronisches Entgeltnachweis- Verfahren ePass elektronischer Pass EStG Einkommenssteuergesetz EU Europäische Union FAQ frequently asked Questions/ häufig gestellte Fragen ff. fortfolgend FH Fachhochschule FTD Financial Times Deutschland gem. gemäß GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung Hdb. Handbuch

VI

i.H.v in Höhe von i.S.d. im Sinne des

i.S.v. i.d.R. in der Regel i.v. m. in Verbindung mit IfM Institut für Mittelstandsforschung insbes. insbesondere IT Informationstechnik ITSG Informationstechnische Servicestelle der gesetzlichen Krankenversicherung KMU kleine und mittelständische Unternehmen LL.B. Legum Baccalaureus LS Leitsatz m.E. meines Erachtens MVDS multifunktionaler Verdienstdatensatz Nr. Nummer OCSP Online Certificate Status Protocol OS Orientierungssatz

pers. PIN Personal Identification Number PUK Personal Unblocking Key RFID radio frequency identification RFV Registratur Fachverfahren Rn. Randnummer S. Seite SAP SAP AG SG Soldatengesetz SGB Sozialgesetzbuch

SigG SS Sommersemesters SWIFT Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication TU Technische Universität u.a. unter anderem URL Uniform Resource Locator

VII

Urt. Urteil v. vom Verdi Vereinigte Dienstleistungsgewerkschaft VfG Verfahrensgesetz Vgl. Vergleiche vID vorläufige Identifikationsnummer VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz WoGG Wohngeldgesetz Z. Zimmer z.B. zum Beispiel zit. zitiert ZPO Zivilprozessordnung ZSS zentrale Speicherstelle

- 1 - 1Einleitung

Das Internet hat in den letzten Jahren eine geradezu explosionsartige Entwicklung hinter sich. ¹ Mehr als die Hälfte der knapp 500 Millionen EU- Bürger nutzt dieses Medium um Rechtsgeschäfte jeglicher Art zu tätigen. ² Die neue elektronische Infrastruktur bietet seit einigen Jahren Möglichkeiten für Unternehmen, Bürger und öffentlichen Stellen, die Effizienz von konkreten Abläufen zu steigern. Eine ganz wesentliche Aufgabe im Rahmen des Binnenmarktes ist die Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen durch die Schaffung eines großen Heimatmarktes und eines unternehmerfreundlichen Klimas. ³ Zum 1. Januar 2010 startete das elektronische Entgeltnachweisverfahren (ELENA- Verfahren). Arbeitgeber sind damit verpflichtet, sensible Entgelt- und Beschäftigungsdaten ihrer Arbeitnehmer an eine zentrale Speicherstelle zu melden. Die Befürworter des Verfahrens betonen die wahrscheinlich beträchtliche Kostenentlastung der Wirtschaft. Auch würde es eine Beschleunigung und Vereinfachung von Leistungsanträgen geben. Sollte die notwendige, sichere Infrastruktur zur elektronischen Kommunikation einmal geschaffen worden sein, würde dies Deutschland einen Wettbewerbsvorteil verschaffen und somit wichtige Arbeitsplätze sichern. Kritiker hingegen sehen erhebliche Datenschutz- und verfassungsrechtliche Bedenken welche bisher nicht ausgeräumt werden konnten.

„Quo vadis ELENA- Verfahren?“. Frei übersetzen kann man diese aus dem Lateinischen stammende Phrase mit „Wohin gehst du ELENA- Verfahren?“. Im Rahmen dieser Bachelor-Arbeit sollen dem Leser notwendige rechtliche Grundlagen näher gebracht werden, um sodann den Schwerpunkt auf die vielfältigen Kritiken zu legen. Ergänzt und abgerundet wird die Arbeit mit Darlegungen zu alternativen Handlungsmöglichkeiten im operativen Geschäftsbetrieb, um Beteiligten zu einer effektiveren Transponierung der neuen digitalen Technik zu verhelfen. Diese Arbeit soll nach dem Rechtstand vom 30. Juni 2010, die Erfordernisse und Rahmenbedingungen des ELENA- Verfahrens zu verdeutlichen, um abschließend den Versuch zu unternehmen, zu urteilen ob ELENA nur ein Risiko oder eine echte Chance für Deutschland und Europa ist.

¹ Vgl. URL 1, Statista, Anzahl der Internetnutzer im Vergleich der Jahre 2000 und 2009 nach Kontinenten.

² Vgl. URL 2, BMWi, Was ist der EU- Binnenmarkt?.

³ Vgl. URL 3, Emmerich Consulting, mehr als die Hälfte der EU- Bürger nutzt das Internet.

- 2 - 2Hintergründe zur Einführung des ELENA- Verfahrens

Das Internet und seine zahlreichen Verwendungsmöglichkeiten haben in den letzten Jahren nicht nur die Struktur der privaten Wirtschaft verändert. Zahlreiche Regierungen und Verwaltungen in aller Welt haben die Möglichkeiten des Internets erkannt und gehen zunehmend dazu über, Funktionen auch online auszuführen. Diese Aktivitäten eröffneten eine gänzlich neue elektronische Verwaltungsstruktur, das E- Government. 4

Die Vision der Amerikaner war während der Amtszeit der Clinton/ Gore Regierung im Jahre 1993, die öffentliche Verwaltung nicht nur effektiver sondern auch bürgernah zu gestalten. Die Idee des damaligen Vizepräsidenten Gore war, die Kommunikationswege zwischen Bürgern zu verkürzen und somit die Verwaltung mit der Hilfe der modernen Informations-und Kommunikationstechnologie auf eine neue Stufe zu heben. 5

In Europa bildete der „Bangemann Bericht“ diese Vision. ⁶ Der Report, welcher die Auswirkungen des Internets auf Regierungen und Verwaltungen beleuchtete, bedeutete hierzu Lande einen Meilenstein, da neben der Bürger-, und Kundenfreundlichkeit hohe Kosteneinsparungen, Effizienz-, und Transparenzgewinne prognostiziert wurden. 7

Deutschlands öffentliche Verwaltung ist ein wichtiger Standortfaktor im internationalen Wettbewerb. Daher hat der Bund das E- Government im Jahre 2000 zu einer zentralen Regierungsaufgabe gemacht und im Rahmen des „Aktionsplanes E-Government“ ⁸ bspw. die Initiativen „BundOnline 2005“ ⁹ und „Deutschland-Online“ ¹⁰ ins Leben gerufen. Als Nachfolger ist das Programm „E-Government 2.0“ ¹¹ zu sehen, welches am 13. September 2006 beschlossen wurde. Ziel der zahlreichen Initiativen ist es, eine vollständig integrierte E- Government- Landschaft mit einheitlichen Standards zu entwickeln und eine nationale Kommunikationsstruktur zu schaffen, damit das Internet zu einem bevorzugten Vertriebskanal für bedarfsgerechte Verwaltungsdienstleistung wird. ¹² Als Teil dieser modernen Verwaltungsdienstleistung ist auch das elektronische Entgeltnachweisverfahren zu sehen.

⁴ Vgl. Schliesky, E-Government - Schlüssel zur Verwaltungsmodernisierung oder Angriff auf bewährte

Verwaltungsstrukturen?, LKV 2005, S. 89.

⁵ Vgl. Boehme/ Nessler, Electronic Government:Internet und Verwaltung, NVwZ 2001, S. 374.

⁶ Vgl. Schäfer, Computerrechts- Handbuch, Rn. 56.

⁷ Ebenda.

⁸ Vgl. URL 4, E- Government Aktionsplan.

⁹ Vgl. URL 5, Abschlussbericht BundOnline 2005.

¹⁰ Vgl. URL 6, Deutschland online, Strategie für integriertes E- Government.

¹¹ Vgl. URL 7, E- Government 2.0- Das Programm des Bundes.

¹² Ebenda.

- 3 - 2.1Die Problematik eines obsoleten Bescheinigungswesens

Regelmäßig werden administrative Belastungen unter dem Anhaltspunkt „Bürokratieabbau“ als enormes Hindernis für die Dynamik und das Wachstum in einer gesunden Volkswirtschaft diskutiert. ¹³ Dieser ungenaue politische und globale Ruf nach Bürokratieabbau muss greifbarer gemacht werden, um die Forderungen als solche spezifizieren zu können. Im bisherigen Papierverfahren gab und gibt es dazu mehrere Wege. Einerseits ist die Möglichkeit einer Verfahrensstraffung zu prüfen und andererseits, die Opportunität einer Senkung materieller und gesetzlicher Anforderungen mit dem Resultat eines verringerten Prüfaufwandes, ¹⁴ denn Bürokratie als solche kann zu erheblichen Beeinträchtigungen der Bürger führen, da für eine Vielzahl von Verwaltungs-, und Gerichtsverfahren die Ausstellung von Bescheinigungen nötig ist. Besonders davon betroffen ist die Arbeitgeberseite. 15

Arbeits- und sozialpolitisch ist mit der Pflicht des elektronischen Einkommensnachweises ein bisheriges kaum ernst genommenes Verfahren in den Fokus der Öffentlichkeit gerückt. Sozialleistungen setzen je nach Tatbestandsvoraussetzung eine wirtschaftliche Notlage voraus. Gesetzlicher Maßstab für die Notlage und konkrete Bedürftigkeit ist hierbei das erzielte Einkommen, welches regelmäßig aus einer abhängigen Beschäftigung stammt. ¹⁶ Verwaltungen und Gerichte ermittelten dieses dadurch, dass der Arbeitnehmer einen vom Arbeitgeber ausgestellten Einkommensnachweis vorlegen musste.

Diese Methode schien bisher ohne Alternative, da die überkommene Infrastruktur auf Papierbasis kein anderes Nachweißverfahren zuließ. Ein Fortschritt zu unseren gegenwärtigen papiergebunden Archiven gab es lange Zeit nicht. ¹⁷ Durch die Ausweitung der modernen Datenübertragung und den großen Kapazitätssteigerungen der modernen EDV- Systeme besteht nunmehr erstmalig der nötige Spielraum, dass überkommene Bescheinigungswesen zu erneuern und zur Disposition zu stellen. 18

¹³ Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 93, S. 1.

¹⁴ Ebenda.

¹⁵ Jahn, NWB Nr. 31 vom 30.07.2007 S. 2675.

¹⁶ SGB, Einführungteil, S. XVIII.

¹⁷ Vgl. Kampffmeyer, Revisionssichere Archivierung im Licht neuer rechtlicher Anforderungen,

NWB 34/ 2003, S. 134.

¹⁸ Vgl. Kühn, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 162, S. 1.

- 4 - 2.1.1Probleme durch Eingriffe in die Rechte von Beschäftigten und Arbeitgebern

Das bisherige Bescheinigungswesen wirkte bisher wohl unbestritten belastend für alle teilnehmenden Personengruppen. Beispielsweise sollen hier die Arbeitgeber, Verwaltungen, und die abhängig Beschäftigten Erwähnung finden. Zu den Beschäftigten zählen aus arbeitsrechtlicher Sicht auch Beamte, Soldaten und Richter. ¹⁹ Prinzipiell kann die Ausstellung einer Bescheinigung in das Recht des Beschäftigten auf informationelle Selbstbestimmung i.S.d. Art. 2 i.V.m. Art. 1 GG eingreifen. Dies ist das Resultat eines generelleren Defizits, denn das Arbeitsverhältnis als solches, gilt schon lange als Brennpunkt staatlicher und privater Informationsansprüche, da auch der Arbeitnehmerdatenschutz als Ausprägung dieses Grundrechts trotz immer wieder erhobener Forderungen nicht spezifisch geregelt, ²⁰ und kaum kodifiziert worden ist. 21

In diesem Kontext kann nicht die Auskunft der Einkommensdaten an die zuständige Verwaltung als problematisch angesehen werden, denn diese lässt sich ohne weiteres, durch die sozialstaatlich begründete Notwendigkeit zur Formation eines effizienten und gerechten Systems für etwaige Leistungsempfänger rechtfertigen. ²² Schwerwiegender ist wohl der Offenbarungszwang der Erwerbstätigen gegenüber seinem Arbeitgeber anzusehen. ²³ Der Ausstellungsanlass, bspw. eine Scheidung, als privates Faktum ist außerhalb des Arbeitsverhältnisses für die Kalkulation des Versorgungsausgleiches mitzuteilen. ²⁴ Diese zwingende Notwendigkeit ist aus dem juristischem Dreieck zwischen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und öffentlicher Hand vorgegeben:

Um die individuelle Haftung gegenüber öffentlichen Stellen ²⁵ und Beschäftigten ²⁶ bei inkorrekter Ausfüllung zu vermeiden, muss der Dienstherr die Rechtsgrundlage der Ausstellung kennen. ²⁷ Aus diesem Grund wird von den meisten Behörden ein auf den individuellen Tatbestand angepasstes Formular verwendet, auf dem die spezielle Rechtsgrundlage für das vom Arbeitgeber auszufüllende Formular mitgeteilt wird.

¹⁹ Vgl. § 1 SGB VI.

²⁰ Vgl. Gola, NJW 1993; BfDI 22. Tätigkeitsbericht 2007- 2008, Nr. 11.

²¹ Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 93, S. 2.

²² Ebenda.

²³ Ebenda.

²⁴ Vgl. von Münch/ Backhaus, Auskünfte über Versorgungsanwartschaften, Abschnitt III, Nr. 5.

²⁵ Vgl. Seewald/ Felx, KindergeldR, BKGG 1999, § 10 Rn. 27.

²⁶ Vgl. Blomeyer, in: Münchener Hdb. des ArbeitsR, § 99 Rn. 69- 70.

²⁷ Vgl.Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 93, S. 2.

- 5 - 2.1.2Defizite bei Nachkontrollen

Nach grundsätzlicher Bewilligung einer Leistung soll im Sozialrecht weiterhin die Fortdauer der Bedürftigkeit überprüft werden. Dies ist ein direkter Ausfluss aus dem Grundsatz der wirtschaftlichen und sparsamen Leistungserbringung. ²⁸ Sollte sich also bspw. das Einkommen nachträglich und eventuell rückwirkend erhöhen, so muss sich auch die Auszahlung entsprechend verringern bzw. eine Rückzahlung verlangt werden. ²⁹ Dies erfolgt selektiv im Rahmen der Amtsermittlung wiederrum durch eine Papierbescheinigung. Da aber Papier nur den momentanen Zustand abbilden kann und eine etwaige heutige Einkommenserhöhung die gestrige erteilte Bescheinigung nicht erfassen kann, zeigt sich die fehlende Effizienz des herkömmlichen Verfahrens. 30

Allein durch die Zeitdimensionen des herkömmlichen Verfahrens und die damit verbundene nur selektive mögliche Überprüfung, kam es bisher nicht selten zu ungerechtfertigten Leistungsgewährungen der Behörden an die Bürger, welche oftmals in Gerichtsverfahren endeten. So räumte die Bundesagentur für Arbeit in ihrer Jahresstatistik 2009 ein, dass von insgesamt 25 Millionen erlassenen Bescheiden insgesamt 162.300 fehlerhaft waren, gegen 830.200 Widerspruch eingelegt wurde und ca. 142.000 Personen den Klageweg beschritten hätten. ³¹ Es ist unumstritten, dass Bürger sich nicht darauf berufen können mit den rechtswidrig geschonten Leistungsempfängern gleichbehandelt zu werden, ³² da es keine Gleichbehandlung im Unrecht, oder spezifischer, keinen Anspruch auf Fehlerwiederholung ³³ gibt. ³⁴ Dennoch, dass Papierverfahren ist langwierig und dementsprechend auch kostenintensiv. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit erhielten mehr als 55 Prozent der Hilfsbedürftigen Sanktionen wegen der Verletzung von Meldepflichten und im Zusammenhang mit Leistungsmissbrauch gab es 148.100 Verdachtsfälle! 35

In einem elektronischen Bescheinigungswesen hingegen wäre die Nachkontrolle geräuschlos, effizient, schneller und preiswerter, da womöglich auch ein Teil der zahlreichen langwierigen Gerichtsverfahren vermieden werden könnte. Auch könnten öffentliche Stellen automatische prophylaktische Maßnahmen ergreifen, was wiederum eine Effizienzsteigerung mit sich bringen könnte.

²⁸ Vgl. § 3 Abs. 1 S. 4 SGB II, Leistungsgrundsätze.

²⁹ Vgl. insbes. §§ 45, 48 Abs.1, 50 Abs. 1 SGB X.

³⁰ Vgl. Roßnagel/ Fischer- Dieskau, Elektronische Dokumente als Beweismittel, NJW 2006, S. 806.

³¹ Vgl. URL 8, Jahresbericht Bundesagentur für Arbeit, S. 35.

³² Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 93, S. 2.

³³ Vgl. Heun, in Dreier, GG- Kommentar, 2. Auflage., Art 3 Rn. 60.

³⁴ Vgl. Kischel, BeckOK, GG Art. 3, Rn. 107.

³⁵ Vgl. URL 9, Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit, S. 60 ff..

- 6 - 2.1.3Grundrechtseingriffe gegenüber Arbeitgebern

Auch auf der Arbeitgeberseite ist im Rahmen des obsoleten Bescheinigungswesens die Möglichkeit gegeben, dass in allgemeine Grundrechte eingegriffen wird. Im Folgenden soll kurz auf die Inanspruchnahme des Arbeitgebers für die Sozialverwaltung eingegangen werden. Besonders dabei hervorzuheben ist die Kostentragung. Die über drei Millionen Arbeitgeber in der Bundesrepublik Deutschland stellen ca. 60 Millionen Bescheinigungen über das Einkommen aus einem Beschäftigungsverhältnis aus. ³⁶ Allein für die Ausstellung der Arbeitsbescheinigung i.S.d. § 312 SGB III werden Kosten von etwa 112 Millionen Euro veranschlagt, was die enorme finanzielle Dimension des Bescheinigungswesen verdeutlicht. ^.37 Diese beachtlichen Kosten tragen hierbei ausschließlich die Arbeitgeber. Die geschätzte Gesamtbelastung von Unternehmen für die am häufigsten eingeforderten Bescheinigungen liegt bei geschätzten 200 Millionen Euro jährlich, wobei die tatsächliche Belastung nicht kalkuliert wurde, sehr wohl aber auf eine Summe von über 400 Millionen Euro überschlagen wurde. ³⁸ Dies kann unter dem Gesichtspunkt des Art. 12 GG als ein Eingriff in die Berufsfreiheit als problematisch angesehen werden. ³⁹ Die Rechtfertigung dieses Eingriffs wurde bisher nichtsdestotrotz von der Rechtsprechung bejaht. ⁴⁰ Sobald aber das Sozialstaatlichkeitsprinzip angewandt wird, bleibt unklar inwiefern dies den Arbeitgeber als privaten Dritten bindet. ⁴¹ Primärer Adressat des Art. 20 Abs. 1 GG ist der Staat.

2.2 Vorläufiger Ausblick auf das elektronische Bescheinigungsverfahren

Resultierend aus dem oben beschriebenen Sachverhalt kann man feststellen, dass das „alte“ Bescheinigungswesen in Papierform Schwächen aufweist, die die Grundrechte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern berühren. Die bestehende Diskrepanz ist, dass man den Verwaltungsbedarf anerkennen muss, welche oftmals komplexe Information erfordert. ⁴² Eine mögliche Alternative hierzu stellt ein elektronisches Bescheinigungsverfahren unter Einsatz moderner Datenübermittlungsmethoden dar. Der Einsatz dieser fortschrittlichen Kommunikationstechnologie macht die Abkehr von der anlassbezogenen Ausstellung zu einem Meldeverfahren möglich. Somit könnte der Umweg, der für die Leistungsstellen

³⁶ Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 45.

³⁷ Vgl. Gutachten des IfM Bonn, Ermittlung bürokratischer Kostenbelastung in ausgewählten Bereichen,

Dezember 2005, S. 191.

³⁸ Ebenda.

³⁹ Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006, 93, S. 3.

⁴⁰ Ebenda.

⁴¹ Ähnliche Argumentation über die „sozialstaatlich gebotene Fürsorgepflicht“ zur Kirchensteuerabführung,

BVerfGE 44, 103 ff., NJW 1977, 1282.

⁴² Vgl. URL 10, Informationsportal des Bundes.

- 7 - bestimmtenDaten über den Arbeitgeber, vermieden werden und könnte somit die Teilnehmer zu einer grundrechtsschonenderen Situation führen. ⁴³ Behörden könnten weiterhin adäquat und schnell im Rahmen der Nachkontrolle agieren, was erhebliche Effizienzsteigerungen, nicht nur für öffentliche Gelder zur Folge haben könnte. Diese vorläufige Charakteristik zu den Eckpunkten des elektronischen Bescheinigungswesens, scheint durchweg positiv auszufallen, da es ein wichtiger Baustein in Richtung E- Government und weniger Bürokratie ist.

2.2.1 Ziel und Zweckmäßigkeit des ELENA- Verfahrens

Der Gesetzgeber gibt in der ELENA Verfahrensbeschreibung folgende Hauptnutzen des Verfahrens an:

• Bürokratieabbau und Prozessbeschleunigung,

• die Vermeidung von Leistungsmissbrauch,

• die Entlastung des Arbeitgebers,

• der Teilnehmerschutz durch besseren Datenschutz und

• die Verbreitung von qualifizierten Signaturen. 44

ELENA soll weiterhin den Sozialleistungsbehörden die Chance bieten, ihre Verfahren zu optimieren und weitestgehend automatisiert zu gestalten, um der Bevölkerung einen optimalen Service für gerechte, fehlerfreie und schnelle Leistungsfestsetzung zu bieten. ⁴⁵ Der Gesetzgeber geht davon aus, dass wenn ELENA vollständig ausgebaut ist und alle Sozialleistungen einbezogen sind, es geeignet sein wird, einen Leistungsmissbrauch weitgehend auszuschließen. ⁴⁶ Auch die Bevölkerung als Teilnehmer hat, laut der Verfahrensbeschreibung Vorteile, da sie künftig die Gewissheit haben kann, dass Arbeitgeber den Grund für die notwendige Ausstellung der Bescheinigung nicht kennen werden. ⁴⁷ Allein für die Beantragung und die Berechnung des Arbeitslosengeldes I gegenüber öffentlichen Stellen sind etwa 6,5 Millionen Arbeitsbescheinigungen in Papierform nötig. ⁴⁸ Dies stellt für Unternehmen einen nicht unerheblichen Kostenfaktor dar. Nach Angaben des nationalen Normenkontrollrates, entstehen der Wirtschaft allein durch diese Bescheinigungen

⁴³ Vgl. Schäfer, Verbesserter Grundrechtsschutz durch ein elektronisches Bescheinigungsverfahren,

ZRP 2006/ 93, S. 5.

⁴⁴ Vgl. ELENA Verfahrensbeschreibung, S. 8.

⁴⁵ Ebenda.

⁴⁶ Ebenda.

⁴⁷ Ebenda.

⁴⁸ Vgl. Eilts, Elektronischer Entgeltnachweis, NWB 27/ 2009, S. 2083.

- 8 - jährlicheBürokratiekosten i.H.v. von rund 100 Millionen Euro. ⁴⁹ Durch den in der Vergangenheit verwendeten traditionellen Informationsträger Papier und der damit einhergehenden Diskrepanz zwischen elektronischer Personalverwaltung im Unternehmen und der behördlichen Sachbearbeitung bezifferten Arbeitgeber die Gesamtkosten auf ca. 500 Millionen Euro. ⁵⁰ Durch das nicht effiziente Nutzen moderner Informations- und Kommunikationstechnologien entsteht also ein kostenträchtiger Medienbruch. ⁵¹ ELENA soll den konventionellen Aufwand für Arbeitgeber verringern und ab 2012 Einsparungen i.H.v. 86 Millionen Euro erbringen. 52

2.2.2 Vom Modellversuch bis zum Gesetz- ein Rückblick

Als Vater des ELENA- Verfahrens kann man den Namensgeber der Arbeitsmarktreformen 2002, den Retter tausender Jobs bei Volkswagen und Kunde von gewissen Etablissements in aller Welt, Peter Hartz sehen.

Der ehemalige Volkswagen Personalvorstand und enge Vertraute des im Jahre 2002 amtierenden Bundeskanzlers Gerhard Schröder schlägt in der so genannten Hartz Kommission für „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ die Entwicklung einer Versicherungskarte als Signaturkarte vor. ⁵³ Diese war vorgesehen für den Abruf von Verdienst und Arbeitsbescheinigungen durch entsprechende Behörden. Am 21. August 2002 stimmte die Bundesregierung der Einführung des Signaturverfahrens zu und beauftragte die Informationstechnische Servicestelle der Gesetzlichen Krankenversicherungen GmbH kurz „ITSG“ mit der technischen Umsetzung. ⁵⁴ Die Forderungen von Arbeitgeberverbänden nach Entbürokratisierung des Arbeitsmarktes wurden somit berücksichtigt und im Rahmen des „Aktionsprogramm Informationsgesellschaft Deutschland 2006“ ⁵⁵ wurde das Projekt Jobcard entwickelt, welches neben der elektronischen Gesundheitskarte zu einem der wichtigsten Bausteine von BundOnline 2005 avancierte. Vom 28. November 2002 bis 15. April 2004 wurde das Verfahren mit fiktiven Arbeitnehmerdaten in einem Modellversuch erprobt. Im Rahmen dieser Pilotierungsphase des Projektes Jobcard I nahmen unter anderem die Lufthansa, Volkswagen, die Datev, die Stadtverwaltung Frankfurt Main, zahleiche Steuerberater und die frühere Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (heute Deutsche Rentenversicherung) teil. Das

⁴⁹ Vgl. Gutachten des Nationalen Normenkontrollrates zum ELENA Verfahren, S. 2.

⁵⁰ Vgl. Stüwe, Elektronischer Entgeltnachweis (ELENA) kommt 2010, SJ 18/ 09, S. 45.

⁵¹ Vgl. Gutachten des Nationalen Normenkontrollrates zum ELENA Verfahren, S. 2.

⁵² Vgl. ELENA Verfahrensbeschreibung, S. 8.

⁵³ Vgl. Zehmer, Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt- die Reform des Arbeitsmarktes, S. 52.

⁵⁴ Vgl. URL 11, Informationstechnische Servicestelle intern.

⁵⁵ Vgl. URL 12, Informationsgesellschaft Deutschland 2006.

- 9 - ProjektJobcard I untersuchte hierbei in 50 Testszenarien und 1500 Testfällen ⁵⁶ die Praktikabilität des Abrufs von Daten aus der Arbeitsbescheinigung gem. § 312 SGB III aus einer Datenbank mit Hilfe eines Signaturkartenverfahrens. Im April 2004 wurde das Jobcard I Projekt beendet und ging fließend in das Konzept Jobcard II über. Dieses übertrug die Resultate des Entwurfs der Jobcard I auf Einkommensbescheinigungen aus dem gesamten Sozialrecht sowie zusätzlich zwei Einkommensbescheinigungen aus dem Bereich des Zivilprozessrechts (Prozesskostenhilfe, Versorgungsausgleich). ⁵⁷ Das BMWi verfolgte das Ziel einen allgemein gültigen Datensatz für die Erstellung der unterschiedlichen Arten von Verdienstbescheinigungen zentral zu speichern. Während dieser Zeit wurden unter anderem 18 verschieden Bescheinigungen gemustert, die über einen multifunktionalen Verdienst Datensatz (MVDS) erzeugt werden können und rund 90 Prozent der derzeit ausgestellten Entgeltbescheinigungen betreffen. ⁵⁸ Aufgrund von technischen Schwierigkeiten wurde der ursprüngliche angesetzte Starttermin vom 1. Januar 2006 auf den 1. Januar 2007 verschoben. ⁵⁹ Diese Übergangszeit sollte genutzt werden, um die für die Jobcard benötigt Signaturkarte anwenderfreundlich zu entwickeln.

Vor allen Dingen die technischen Voraussetzungen zur Garantie der Datensicherheit aller mit der Jobcard erhobenen Arbeitnehmerdaten, waren nicht so einfach umzusetzen. ⁶⁰ Trotzdem wurde nach den drei Phasen der Jobcard, die Idee alle Bescheinigungen des sozialen Bereichs, durch ein elektronisches Verfahren zu ersetzen, diskutiert. Als Resultat der letzten Phase ist der multifunktionale Verdienstdatensatz zu sehen (welcher unter 3.4 näher betrachtet wird), mit dem es nun möglich ist, alle Informationen für alle Bescheinigungen zur Beantragung von Leistung zu erhalten. ⁶¹ Durch das mögliche Zusammenführen von verschiedenen Bescheinigungen in einem digitalen System, war der Begriff „Jobcard“ nicht mehr sinnvoll. ⁶² Die Bundesregierung hat am 25. Juni 2008 einen Gesetzentwurf über das Verfahren des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA- Verfahrensgesetz) beschlossen. ⁶³ Die Datenschutzbeauftragten von Bund und Ländern meldeten zwar umfangreiche Bedenken an, ⁶⁴ jedoch stimmte der Bundesrat dem ELENA- Gesetz am 6. März 2009 zu, welches dann am 1.April 2009 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden ist. 65

⁵⁶ Vgl. URL 13, Potsdam- e Government Competence Center.

⁵⁷ Vgl. BfDI 21. Tätigkeitsbericht 2005- 2006, S. 49.

⁵⁸ Vgl. URL 14, BMWi- allgemeine Wirtschaftspolitik, das ELENA- Verfahren, S. 4.

⁵⁹ Vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen, ELENA- der elektronische Entgeltnachweis, S. 3.

⁶⁰ Vgl. URL. 15, Metamorphose - Wie aus der Jobcard ELENA wurde.

⁶¹ Vgl. Arbeitnehmerkammer Bremen, ELENA- der elektronische Entgeltnachweis, S. 3.

⁶² Ebenda.

⁶³ BT- Drucks. 16/ 10492.

⁶⁴ Vgl. BfDI, 22. Tätigkeitsbericht 2007- 2008, S. 82.

⁶⁵ Vgl. BGBl I, Nr. 17, G 5702, S. 634.