Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   II

Einleitung   1

1.  Von der „eingebetteten“ zur defekten Demokratie:  

Herausforderungen  für die Demokratietheorie  2

1.1  Minimalbedingungen und Idealvorstellungen  2

1.2  Bewertung demokratischer Qualität  4

1.3  Demokratische Systeme in der Grauzone  7

2.  Zur Bedeutung von sozialer Homogenität und Kohäsion für Demokratien  9

2.1  Begriff der politischen Gleichheit  9

2.2  Die demokratische Einheitsbildung  12

2.3  Integration durch Konflikt  14

3.  Strukturelle und kulturelle Heterogenität in demokratischen Systemen  16

3.1  Teilbare und unteilbare Konflikte: die zwei Dimensionen von Heterogenität  17

3.2  Demokratie und sozioökonomische Ungleichheit  19

3.3  Demokratie und kultureller Pluralismus  22

3.4  Konsequenzen für die Demokratietheorie und -praxis  25

Schlussbemerkungen   27

Literaturverzeichnis   III

II

Einleitung

„The difficult choices that face societies today are no longer about war versus peace or dicta-torship versus democracy. In an era of relative peace and the expansion of democracy, national concerns focus instead on how to improve governance and quality of life, and how to preserve national cohesion against centripetal forces that threaten to tear apart the social fabric.“ 1

Nach dem Siegeszug der Demokratie und der damit einhergehenden Konzentration der Wissenschaft auf Transitions- und Demokratisierungsprozesse in den vergangenen Jahrzehnten rückt nun immer mehr der Qualitätsverlust demokratischer Systeme in den Fokus des Forschungsinteresses. Sowohl externe als auch interne Herausforderungen können zu einer Beeinträchtigung von Demokratien führen. Neben der eingeschränkten Gestaltungskraft demokratisch legitimierter Institutionen im Zuge der Globalisierung wird das demokratische System insbesondere durch die zunehmende Heterogenität vieler Gesellschaften auf die Probe gestellt. Der Frage nach den Implikationen struktureller und kultureller Heterogenität für die Qualität einer Demokratie soll das zentrale Erkenntnisinteresse dieser Arbeit gelten. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Existenz eines bestimmten Grads an politischer Gleichheit sowie grundlegender Gemeinsamkeiten, auf denen die Legitimität eines demokratischen Systems beruht.

Nach einer Annäherung an demokratietheoretische Herausforderungen mittels einer Gegenüberstellung von „eingebetteten“ und defekten Demokratien soll die Bedeutung von gesellschaftlicher Homogenität für die demokratische Einheitsbildung anhand einer Betrachtung des Begriffs der politischen Gleichheit und des Stellenwerts von Konsens und Konflikt für die Existenz und Stabilität einer Demokratie aufgezeigt werden. Vor diesem Hintergrund soll daran anschließend das Verhältnis von Demokratie einerseits und sozioökonomischer Ungleichheit und kulturellem Pluralismus - den zwei Dimensionen von Heterogenität - andererseits untersucht werden, um schließlich erste Konsequenzen für die demokratische Theorie und Praxis ziehen zu können.

¹ Lamounier (2002): 1.

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1. Von der „eingebetteten“ zur defekten Demokratie:

Herausforderungen für die Demokratietheorie

1.1 Minimalbedingungen und Idealvorstellungen

Wann verdient ein politisches System die Bezeichnung Demokratie? Diese eigentlich sehr einfach anmutende Frage erweist sich bei näherer Betrachtung als nicht trivial, zumal zahlreiche Staaten zwar als demokratisch gelten, grundlegende Institutionen einer Demokratie aber Defizite aufweisen oder sogar ganz fehlen. ² Neben dem Kriterium der Volkssouveränität - Demokratie als „government of the people, by the people and for the people“ ³ - wurden weitere Kriterien entwickelt und Bedingungen aufgestellt, welche Demokratie beschreiben und von anderen Herrschaftsformen abgrenzen. Ausgehend von der Bedeutung eines demokratischen Wertesystems sowie einer effektiven Regierung und Opposition definiert Seymour Martin Lipset Demokratie folgendermaßen:

„[…] democracy (in a complex society) is defined as a political system which supplies regular constitutional opportunities for changing the governing officials. It is a social mechanism for the resolution of the problem of societal decision-making among conflicting interest groups which permits the largest possible part of the population to influence these decisions through their ability to choose among alternative contenders for political office.“ 4

Allgemeine, freie und gleiche Wahlen, die in regelmäßigen Zeitabständen abgehalten werden, stellen demnach den Ausgangspunkt für ein demokratisches System dar. Von einer wirklichen Entscheidungsmacht des Volkes kann allerdings erst die Rede sein, wenn die Bürger ein Mindestmaß an bürgerlicher und politischer Freiheit und Gleichheit genießen und zwischen mehr als einer ernstzunehmenden politischen Alternative wählen können. Die demokratisch legitimierten Institutionen müssen zudem wirksam sein und eine hinreichende Vielfalt von Informationsquellen sollte eine freie Meinungsbildung garantieren.

Da die Ziele einer idealen Demokratie - politische und bürgerliche Freiheit, Volkssouveränität und politische Gleichheit ⁵ - allerdings meist nur auf unvollkommene Art und Weise erreicht werden, entwickelte Robert Dahl mit dem Konzept der Polyarchie einen in der realen Welt vorkommenden Herrschaftstypus, der eine Annäherung an das Ideal der Demokratie darstellt.

² An dieser Stelle soll kurz auf zwei Funktionsbedingungen hingewiesen werden, die als Voraussetzungen für die Etablierung einer Demokratie gelten: Staatlichkeit (ein nach innen wie nach außen souveräner und funktionsfähiger Territorialstaat) sowie bestimmte sozioökonomische und sozialkulturelle Bedingungen (Marktsystem, Mindestmaß an Säkularisierung). Vgl. Croissant/Thiery (2000): 94f.

³ So die Demokratie-Formel des ehemaligen US-amerikanischen Präsidenten Abraham Lincoln von 1863, vgl. Schmidt (2004): 147f.

⁴ Lipset (1959): 71.

⁵ Vgl. Diamond/Morlino (2005): x-xi.

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Neben einem funktionierenden Wahlregime mit einem aktiven und passiven Wahlrecht sowie freien, gleichen und allgemeinen Wahlen, aus denen gewählte Mandatsträger hervorgehen, müssen bestimmte politische Freiheits- und Kommunikationsrechte wie Meinungs-, Informations-, Presse- und Vereinigungsfreiheit gewährleistet sein. Diese Bedingungen sind nach Dahl sowohl hinreichend für die Abgrenzung eines polyarchisch - also im allgemeinen Verständnis demokratisch - verfassten Systems von allen anderen politischen Systemen als auch notwendig für die vollständige Verwirklichung der Demokratie. ⁶ Das Polyarchie-Konzept entspricht auf-grund seiner Begrenzung auf wenige definitorische Merkmale - politische Kompetitivität und politische Partizipation - sowie wegen seinem konkret-prozessualen, multidimensionalen Demokratiebegriff besonders gut den Erfordernissen der empirisch-vergleichenden Forschung. 7

Trotz unbestreitbarer Vorteile, die ein enger Begriff von Demokratie zum Zweck der Instrumentalisierbarkeit bietet, ist doch von vielen Seiten Kritik hervorgebracht worden, dass mit der Polyarchie von Dahl eine zu große Einschränkung vorgenommen wird und grundlegende Bedingungen für Demokratie wie Rechtsstaatlichkeit und die Gewährleistung einer effektiven Regierungsgewalt außen vor gelassen werden. In diesem Zusammenhang wurden daher zusätzliche Dimensionen in das Konzept von Dahl integriert, um so zu einem erweiterten Demokratiebegriff zu gelangen. 8

Ein Beispiel ist das Konzept der embedded Democracy (eingebettete Demokratie), welches von einem Verständnis von Demokratie als „limited Government“ ganz im Sinne liberalen, rechtsstaatlichen Denkens ausgeht und einen aus fünf verschiedenen Teilregimes bestehenden, dreidimensionalen Demokratiebegriff entwirft. ⁹ Als notwendige, aber nicht hinreichende Demokratiebedingung gilt die Dimension der Herrschaftslegitimation und -kontrolle (vertikale Dimension), welche in etwa diejenigen Kriterien umfasst, die dem Polyarchie-Konzept zu Eigen sind: ein Wahlregime, politische Partizipationsrechte sowie Rechte politischer Organisation und Kommunikation zur Ausbildung einer öffentlichen Arena. Ergänzt wird dies durch die Dimension der Agendakontrolle, wodurch demokratietheoretischen Ansprüchen an eine effektive Regierungsgewalt und somit an „bedeutungsvolle“ Wahlen Rechnung getragen wird; die gewählten Mandatsträger und nicht etwa Vetomächte wie das Militär oder Wirtschaftsverbände sollen

⁶ Dahl (1998): 84f.; vgl. auch Lauga (1999): 170f.

⁷ Gemäß den Kriterien zur typologischen Einordnung von Demokratiebegriffen ist der prozessuale (formale) vom substantiellen (materiellen bzw. zweckgebundenen) Grundtypus zu unterscheiden. Diese verfolgen ein jeweils anderes Erkenntnisinteresse; während bei prozessualen Demokratiebegriffen die Frage „Wie funktioniert Demokratie?“ im Vordergrund steht, suchen substantielle Demokratiebegriffe die Antwort auf die Frage „Was ist bzw. sollte Demokratie sein?“. Vgl. Lauga (1999): 176-181, 203.

⁸ Krennerich (2003): 7f.

⁹ Eine Übersicht der Dimensionen, Teilregime und Kriterien der embedded Democracy findet sich bei Merkel (2003): 55 (Abb.3) sowie bei Thiery (2002): 74 (Abb.1).

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die reale Gestaltungsmacht im Staat besitzen. Mit diesen zwei Demokratiedimensionen allein kann jedoch ein verantwortliches und verantwortungsvolles Regieren noch nicht garantiert werden. Erst die unter die Dimension des liberalen Rechts- und Verfassungsstaates subsumierten Teilregime - horizontale Verantwortlichkeit durch Gewaltenteilung (wobei einer funktionsfähigen Judikative besondere Bedeutung beizumessen ist) und individuelle Freiheitsrechte gegen den Staat - vermögen eine Begrenzung der Herrschaftsausübung. ¹⁰ Im Sinne einer doppelten Einbettung können eine wechselseitige Interdependenz und Independenz der genannten Teilregime auf der einen Seite und bestimmte externe Bedingungen wie sozioökonomischer Kontext, Zivilgesellschaft und internationale Integration auf der anderen Seite die Demokratie gegen Destabilisierung schützen und die Qualität der Demokratie verbessern. 11

Im Kontext dieser Arbeit ist besonders hervorzuheben, dass bei den bislang dargestellten Demokratiekonzepten sozioökonomischen Fragen wie der fairen Verteilung wirtschaftlicher Güter, der Konstituierung des Sozialstaats oder der sozialen Gerechtigkeit keine konstitutivdefinierende Bedeutung für eine Demokratie beigemessen wird. ¹² Ob es genügt diese Fragen innerhalb der Demokratietheorie nur als wünschbare Politikergebnisse demokratischer Entscheidungsprozesse zu behandeln oder ob eine verstärkte Hinwendung zu diesen Themen hinsichtlich deren Bedeutung für die Qualität demokratischer Systeme wünschenswert ist, soll im Laufe der Arbeit nachgegangen werden.

1.2 Bewertung demokratischer Qualität

Mit den Demokratisierungswellen des 20. Jahrhunderts ¹³ erfuhr die Transitionsforschung einen großen Bedeutungszuwachs, wobei hauptsächlich die Frage nach den Bedingungen für Erfolg und Misserfolg einer demokratischen Konsolidierung und damit die Transition zur Demokratie im Zentrum des Interesses standen. Der Siegeszug der Demokratie kann aber nicht durchweg als erfolgreich eingestuft werden. Nach und nach rückt daher der umgekehrte Prozess der „Entdemokratisierung“ in das Forschungsinteresse; man spricht von demokratischer Regression und defekten Demokratien, von hybriden Systemen im Graubereich zwischen Demokratie und Au-toritarismus oder gar vom Zusammenbruch von Demokratien (Transition zum Autoritarismus). Ob diese Tendenzen eine allgemeine Krise der Demokratie implizieren, sei in diesem Kontext

¹⁰ Die Ausführungen in dieser Arbeit zum Konzept der embedded Democracy orientieren sich an Croissant/Thiery (2000): 90-95, Merkel (2002): 46-55 und Thiery (2002): 72-79.

¹¹ Merkel (2002): 56f.

¹² Vgl. Merkel (2003): 47f.

¹³ Auf die ersten beiden Demokratisierungswellen nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg folgte eine dritte Welle in Südeuropa sowie Lateinamerika. Im Zusammenhang mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Untergang kommunistischer Systeme spricht man von einer vierten Welle der Demokratisierung.

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dahingestellt; deutlich wird aber, dass heutzutage die Bewertung der Qualität von Demokratien und damit die Frage nach dem angemessenen Maßstab, durch den Qualitätsverluste diagnostiziert werden können, immer wichtiger werden. 14

Wie eingangs erwähnt, kann die Unterscheidung zwischen demokratischen und nichtdemokratischen politischen Systemen keineswegs als trivial bezeichnet werden, da diese sich nicht nur auf ein alleiniges Merkmal beschränkt, sondern es sich um ein komplexes Zusammenspiel verschiedener Eigenschaften handelt. ¹⁵ Um die demokratische Qualität eines bestimmten politischen Systems zu einem bestimmten Zeitpunkt einschätzen und Unterschiede demokratischer Qualität aufzeigen zu können, bedarf es daher zunächst der Beantwortung einiger normativer Fragen bezüglich der Kriterien zur Definition der Regimetypen. Der jeweilige Demokratiebegriff stellt dabei den Ausgangspunkt jeder Demokratiemessung dar und kann das Ergebnis der Bewertung unter Umständen maßgeblich beeinflussen. Weitgehender Konsens besteht in der empirischen Demokratieforschung über den Polyarchie-Begriff von Dahl als prozedurale Minimaldefinition und Ausgangsbasis („root concept“) für weitere Differenzierungen und Qualifizierungen. Je nach Zielsetzung der Untersuchung - die Entwicklung einer Typologie politischer Systeme, die Erfassung konkreter Subtypen demokratischer Systeme oder die Verbesserung demokratischer Systeme im Hinblick auf konkrete Kriterien - bestimmt sich die Zweckmäßigkeit eines Messinstruments. ¹⁶ In diesem Zusammenhang müssen Vorentscheidungen bei der Auswahl der Merkmalsindikatoren und Indikatorenqualität sowie bezüglich des Verhältnisses von strukturell-institutionellen und politisch-kulturellen Qualitätsmerkmalen getroffen werden. 17

Darüber hinaus muss konkretisiert werden, was unter einer „guten“, „qualitativ hochwertigen“ Demokratie zu verstehen ist. Larry Diamond und Leonardo Molino gehen hierbei von drei zentralen Aspekten von Qualität aus:

¹⁴ Diamond/Morlino (2005): ix.

¹⁵ Lipset (1981): 30. In diesem Zusammenhang soll auf Ernst Fraenkel verwiesen werden, der anhand der vier Merkmale Legitimation des Herrschaftssystems, Struktur des Gesellschaftssystems, Organisation des Regierungssystems und Geltung des Rechtssystems den Idealtyp des autonom legitimierten, heterogen strukturierten, pluralistisch organisierten Rechtsstaats von dem Idealtyp der heteronom legitimierten, homogen strukturierten, monistischen Diktatur unterscheidet (Fraenkel (1973): 404).

¹⁶ Berg-Schlosser (2000): 298ff.

¹⁷ Bei der Auswahl von Merkmalsindikatoren muss geklärt werden, ob es sich bei den Merkmalen der Demokratie um dichotome oder polytome Merkmale handelt, die dann entsprechend entweder kategorisch oder graduell erfasst werden. Des Weiteren stellt sich die Frage, ob subjektive oder objektive Indices die Unterschiede in der demokratischen Qualität besser erfassen können und ob neben den Institutionen auch die politische Kultur berücksichtigt werden sollte. Lauth/Pickel/Welzel (2000): 11-15.

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„[...] we consider a quality democracy to be one that provides its citizens a high degree of freedom, political equality, and popular control over public policies and policy makers through the legitimate and lawful functioning of stable institutions.“ 18

Durch eine breite Legitimation des politischen Systems können die Erwartungen der Bürger zufriedengestellt und damit die Ergebnisqualität gesichert werden. Ein hoher Grad an Freiheit sowie politische Gleichheit bezieht sich auf die Inhaltsqualität, während Partizipation, Wettbewerb und wechselseitige Kontrollmöglichkeiten der Institutionen die Verfahrensqualität bedingen. Aus dieser Konkretisierung des Qualitätsbegriffs lassen sich acht Dimensionen ableiten, die die Qualität einer Demokratie ausmachen: Die Dimensionen der Rechtsstaatlichkeit, Partizipation, Wettbewerb, vertikale und horizontale Verantwortung implizieren hauptsächlich Regeln und Praktiken und können somit der Verfahrensqualität zugeordnet werden. Bürgerliche und politische Freiheiten sowie politische (und damit zusammenhängend sozioökonomische) Gleichheit betreffen den inhaltlichen Aspekt von Qualität, wohingegen die achte Dimension der Responsivität, also die Ansprechbarkeit der Politik für Forderungen und Präferenzen der Bürger, auf die Ergebnisqualität eines politischen Systems abzielt. Aufgrund von Überschneidungen, Spannungen und unterschiedlichen Gewichtungsmöglichkeiten der einzelnen Dimensionen kann ein auf jede Gesellschaft anwendbares, objektivierbares und allgemeingültiges Messsystem von demokratischer Qualität allerdings nicht festgelegt werden. ¹⁹ Geeignet ist vielmehr eine flexible und pluralistische Konzeption, die auch die jeweiligen normativen Entscheidungen einer bestimmten Gesellschaft mitberücksichtigt. Dabei wird eine high-quality Democracy nicht dadurch ausgezeichnet, eine unendlich hohe Wertung in jeder einzelnen Dimension zu erreichen, sondern dadurch, dass sie einen Ausgleich zwischen verschiedenen Wertetraditionen leistet. ²⁰ Wie sich dieser Ausgleich konkret gestaltet, ist eine Frage der Prioritätensetzung und hängt gerade auch mit kulturellen Werten zusammen. 21

Anzumerken ist außerdem, dass sich die Frage nach der Qualität einer Demokratie nicht zuletzt aus der Konzeptqualität von Demokratie-Indizes erschließt und es unter Umständen zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kommen kann, obwohl ein und dasselbe Phänomen - Demokratie - gemessen wird. 22

¹⁸ Diamond/Morlino (2005): xi.

¹⁹ Diamond/Morlino (2005): xii.

²⁰ Hier sind vor allem die drei großen traditionellen Strömungen der Demokratie (Partizipation, Wettbewerb, Responsivität), des Liberalismus (Freiheit, Gleichheit) und des Republikanismus (Rechtsstaatlichkeit, horizontale und vertikale Verantwortung) gemeint. Diamond/Morlino (2005): xxxiii.

²¹ In individualistischen Kulturen stehen tendenziell eher liberale Werte (Rechtsstaatlichkeit, Freiheit), in kollektivistischen Kulturen eher egalitäre Werte (Gleichheit) im Vordergrund. Vgl. Diamond/Morlino (2005): xxxvi.

²² Vgl. Müller et al. (2007), die ein Evaluierungsprogramm für die Konzeptqualität von Demokratiemaßen vorstellen und dieses anhand sechs populärer Demokratie-Indices testen.

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