Inhaltsverzeichnis

Abstract   3

1.  Einleitung  4

2.  Theoretischer Rahmen  5

3.  Öffentlich-private Partnerschaften  9

4.  PPP-Modelle in der globalen HIV-Bekämpfung  13

5.  Analyse  17

6.  Fazit  22

7.  Quellenverzeichnis  23

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Abstract

Mittlerweile wird in vielen Bereichen auf öffentlich-private Partnerschaften (Public Private Partnerships) zurückgegriffen, um voneinander zu profitieren: So kann beispielsweise angenommen werden, dass die öffentliche Seite von der Expertise und der Effizienz der privaten Seite profitiert, die private Seite hingegen von der Legitimationsfähigkeit der öffentlichen Akteure. Hier stellt sich die logische Folgefrage: Ist diese Annahme berechtigt, sind derartige „Win-Win-Situationen“ tatsächlich erkennbar? Oder handelt es sich hingegen um einen institutionalisierten Mythus, dessen Vorteile sich aus Gründen der Legitimation lediglich für die Formalstruktur manifestieren, nicht jedoch im Output? Zur Beantwortung dieser Fragen wird als theoretischer Analyserahmen eine neo-institutionalistische Perspektive eingenommen. Als empirische Beispiele dienen Fälle von öffentlich-privaten Partnerschaften in der globalen HIV-Bekämpfung, wo ebenfalls zunehmend auf derartige Modelle zurückgegriffen wird.

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1. Einleitung

Auf der Website des „President’s Emergency Plan for AIDS Relief“ wird US-Außenministerin Hillary Clinton mit folgender Aussage zitiert: „The problems we face today will not be solved by governments alone. It will be in partnerships - partnerships with philanthropy, with global business, partnerships with civil society” (Pepfar.gov 2010). Das Zitat macht einen politischen Paradigmenwechsel deutlich, der sich in den letzten Jahrzehnten vollzogen hat und welcher sich durch die Annahme (die Erkenntnis?) auszeichnet, dass das politische System zur Lösung gesellschaftlicher Probleme allein nicht fähig ist. Politische Macht wird in diesem Kontext nicht länger begriffen als ein hierarchischer Mechanismus, der auf rationale Weise zur Entscheidung gelangt und das Problem per Gesetz, per Verordnung oder per Anordnung löst, sondern tritt als eine Art Druck zur Selbsthilfe zu Tage, welcher über Dialog, Verhandlung oder Kooperation, zumindest aber Kommunikation erreichen soll, dass alle potenziell hilfreichen Akteure ins metaphorische Boot geholt werden. Politik wird zum Koordinator: Mehr als ein Moderator, jedoch nicht länger ein „Herrscher“. Politische, öffentliche Akteure definieren private Akteure - Hillary Clinton hat sie aufgezählt - als Partner, nicht als Untertanen. Dies manifestiert sich in sg. Public Private Partnerships (im Folgenden: PPPs), um die es in dieser Arbeit gehen soll. Die logische Anschlussfrage, weswegen Politik freiwillig das Postulat von Autorität und die Selbstbeschreibung als System mit gesellschaftlicher Vorrangstellung („Primat“) aufgibt oder zumindest einschränkt, wird bei der Lektüre zahlreicher Regierungspublikationen deutlich. So lobt etwa die US-Regierung PPP-Modelle wie folgt: „PPPs enable the U.S. Government and private-sector entities to maximize their efforts through jointly defined objectives, program design and implementation, and through the sharing of resources, risks and results. Three hallmarks of PPPs are that they help ensure sustainability of programs, facilitate scale-up of interventions, and leverage significant private-sector resources” (ebd.). Die deutsche Bundesregierung sieht “Effizienzsteigerungen und damit Kostenvorteile. Die Öffentliche Hand kann mit Hilfe der öffentlich-privaten Partnerschaft notwendige Investitutionen kostengünstiger erbringen“ (REGIERUNGonline 2008). Postuliert wird also insbesondere das Ziel der größtmöglichen Effizienz, welche zu besseren Ergebnissen politischer Problemlösungen führen soll. Der anvisierte „Profit“ der öffentlichen Seite zeigt sich an diesem Punkt also in dem Bestreben, politische Legitimation durch rationale Problemlösungstechniken zu erreichen. Das Abgeben von Macht ermöglicht ihre Sicherung.

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Insbesondere aus der neo-institutionalistischen Organisationssoziologie ist uns jedoch noch eine andere Dimension von Legitimation bekannt. Dabei geht es um eine Form der institutionellen Legitimation, welche durch „talk“ der jeweiligen Organisation herbeigeführt wird und durchaus von ihrer „action“ entkoppelt sein kann (vgl. Brunsson 1989). Projiziert auf unsere Problematik führt dies zu der Frage, inwieweit PPP-Modelle Legitimation über tatsächliche Effizienz gewährleisten - oder ob sie nicht viel mehr einen mittlerweile institutionalisierten Mythus darstellen, ein Bestandteil der „world polity“ geworden sind, dessen Implementierung allein bereits politischer Legitimation zuträglich ist - ohne, dass sie unbedingt zu mehr Effizienz führen müssen.

Diese Frage soll in der folgenden Arbeit am Beispiel der globalen Bekämpfung von HIV / AIDS untersucht werden. Als zentrale Quelle hierfür dient ein Bericht des UNAIDS-Projekts der Vereinten Nationen, der verschiedene Fälle von PPPs nennt und ihren Erfolg darstellt (vgl. UNAIDS 2009). Zunächst jedoch erfolgt eine Einführung in das neo-institutionalistische Theoriegebäude, um den analytischen Rahmen dieser Arbeit zu erläutern. Im nächsten Abschnitt folgt eine genauere Auseinandersetzung mit dem Phänomen PPP in abstrakter Form, um im Abschnitt danach schließlich auf einzelne PPP-Projekte der HIV-Bekämpfung einzugehen und sie dann im vorletzten Abschnitt in Hinblick auf die o. g. Fragestellung zu untersuchen. Die Arbeit schließt mit dem Fazit, in welchem Schlussfolgerungen gezogen werden und eine Bewertung vorgenommen wird.

2. Theoretischer Rahmen

Da es in dieser Arbeit nicht um eine Theoriedebatte gehen soll, die Theorie hier jedoch als Analyse-Instrument eine wichtige Funktion einnimmt, soll das neo-institutionalistische Modell an dieser Stelle hier nur eng und in den Facetten umrissen werden, welche für die PPP-Debatte und den empirischen Kontext relevant sind.

Im Zentrum der Theorie stehen Prozesse der Institutionalisierung, bei der sich bestimmte Mythen, Regeln, Konventionen, Formen etc. ausbreiten, verdichten und / oder sich dementsprechend Erwartungen stabilisieren. Institutionalisierung bezeichnet demnach einen „Prozeß, durch den bestimmte Einheiten und Handlungsmuster normative und kognitive Gültigkeit erlangen und praktisch als Selbstverständlichkeiten und Gesetzmäßigkeiten akzeptiert werden“ (Meyer / Boli / Thomas 2005: 18). Das Ergebnis sind Institutionen, welche von John W. Meyer et al. definiert werden als „kulturelle Regeln, die bestimmten Einheiten

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und Handlungen kollektiven Sinn und Wert verleihen und sie in einen größeren Rahmen integrieren“ (ebd.: 18).

Die aus derartigen Prozessen resultierende Isomorphie (Strukturähnlichkeit) stellt für Neo-Institutionalisten den zentralen Untersuchungsgegenstand dar. Es geht also darum zu erklären, auf welche Weise sich Institutionalisierung vollzieht, und darum, wieso sie sich so vollzieht. Die Neo-Institutionalisten Paul J. DiMaggio und Walter W. Powell haben drei Mechanismen der Herstellung von Isomorphie ausgemacht: Zwang, Imitation und normativer Druck (vgl. DiMaggio / Powell 1991 a: 67 ff.).

Institutionalisierung durch Zwang kann etwa per Gesetz, per Verordnung oder durch andere Entscheidungen verursacht werden, welche sich innerhalb einer organisationalen oder auch interorganisationalen Hierarchie vollziehen. Demgegenüber bezeichnet Imitation das bloße freiwillige Kopieren eines Mythus, welches möglicherweise dadurch wahrscheinlicher wird, dass der gleiche Vorgang im Falle anderer Organisationen oder Akteure zu Vorteilen oder Profiten geführt hat oder auf andere Weise bei der Legitimationssuche dienlich war. Besonders häufig findet man diesen Isomorphie-Mechanismus vor bei Organisationen, die in Kontexten großer Unsicherheit operieren: „Je uneindeutiger die Ziele der Organisation sind, und je mehr Unsicherheit von der Umwelt ausgeht, um so stärker ist das Ausmaß, in dem Organisationen ihre Strukturen und Prozesse nach dem Vorbild solcher Organisationen gestalten, die als erfolgreich wahrgenommen werden“ (Walgenbach 2002: 335). Der Mechanismus des normativen Drucks ist in einer Art Mittelfeld zwischen den beiden anderen anzusiedeln: Er bezeichnet gewissermaßen den Druck zur Profession, die Notwendigkeit zur Schaffung bestimmter Standards in Hinblick auf eine dadurch mögliche Vergleichbarkeit und Messbarkeit von Leistung und Effizienz: „We interpret professionalization as the collective struggle of members of an occupation to define the conditions and methods of their work, to control „the production of producers“ (...) and to establish a cognitive base and legitimation for their occupational autonomy“ (DiMaggio / Powell 1991 a: 70). Freilich bilden alle drei Mechanismen vor allem analytische Kategorien, welche in der konkreten Empirie natürlich auch ineinander greifen können. So ist es nicht unwahrscheinlich, dass der Institutionalisierung durch Zwang eine Institutionalisierung durch Imitation vorausgeht, etwa wenn eine Regierung erkannt hat, als wie vorteilhaft sich eine bestimmte Maßnahme erwiesen hat. Und auch nicht zuletzt bei der Schaffung gemeinsamer Standards wirken Mechanismen des normativen Drucks, des Zwangs und der Imitation selbstverständlich zusammen, wie etwa das Beispiel des Bologna-Prozesses deutlich aufzeigt.

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Zu den wichtigsten „skills“ des neo-institutionalistischen Instrumentariums zählt die Möglichkeit, Fälle von Entkopplung von Außendarstellung einerseits und materieller Struktur und „Output“ andererseits zu diagnostizieren. Derartige Entkopplungen - oder zumindest: lose Kopplungen - sind jedoch nicht zwingend „Heuchelei“, sondern erlauben der betreffenden Organisation mitunter auch größere Flexibilität: „Decoupling enables organizations to maintain standardized, legitimating, formal structures while their activities vary in response to practical considerations. The organizations in an industry tend to be similar in formal structure - reflecting their common institutional origins - but may show much diversity in actual practice“ (Meyer / Rowan 1991: 58). Entkopplung bildet also für Organisationen eine zentrale Legitimations- und dadurch Existenzgrundlage. Genauer ausgearbeitet wurde das De-Coupling-Modell durch den Organisationssoziologen Nils Brunsson, der mit seinem „Hypocrisy“-Ansatz (vgl. Brunsson 1989) die Unterscheidung von „talk“ und „action“ eingeführt und teilweise etabliert hat. Er sieht das Entkopplungsphänomen als typisch an gerade für politische Organisationen: Diese operieren für gewöhnlich in Feldern, in denen sie mit vielfältigen und daher oft divergierenden Umwelterwartungen konfrontiert werden, denen insofern kaum in Gänze genügt werden kann: „It will actively seek to incorporate new ideas in the environment into ist own organization. No group need be left outside ist domain. The organization grows by reflecting an increasing number of inconsistencies” (ebd.: 23). Die „political organization“ muss ihre Reaktion auf solcherlei Erwartungen daher splitten - in das, was sie sagt einerseits, sowie in das, was sie tut andererseits. „Talk“ und „action“ sind dabei gekoppelt oder eben entkoppelt über Entscheidungen, den Output all dessen bezeichnet Brunsson als „products“ (vgl. ebd.: 25 ff.), womit sich eine Möglichkeit für Entkopplungserscheinungen auftut - schließlich können die Folgen einer politischen Entscheidung nicht nur wesentlich von dem abweichen, was gesagt wurde, sondern auch von dem, was Gegenstand der Entscheidung selbst war. Das bei politischen Organisationen aus o. g. Gründen häufige Auseinanderklaffen von „talk“, „action“ und „products“ führt nicht selten zum Vorwurf der Heuchelei: „Hypocrisy is a fundamental type of behaviour in the political organization: to talk in a way that satifies one demand, to decide in a way that satifies another, and to suppy products in a way that satifies a third“ (ebd.: 27).

Der (analytischen) Kategorie der “political organization” stellt Brunsson das andere Ende der Skala gegenüber, die “action organization“. Typisch für diesen Organisationstypus, der vor allem im Wirtschaftssektor zu finden ist, ist eine (enge) Kopplung von „talk“, „action“ und „products“. Die Umwelterwartungen, mit denen die „action organization“ konfrontiert wird,

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zeichnen sich dadurch aus, dass sie von ihr Konsistenz verlangen - dieser Organisationstyp legitimiert sich also gerade dadurch, dass Entkopplung ausbleibt: „The action organization generally does what it says“ (ebd.: 17). Die Stärke der „action organization“ ist Authentizität. Brunssons Kategorisierung von Organisationstypen und ihren Merkmalen deckt sich im Übrigen mit der Unterscheidung von technischen und institutionellen Umwelten. Organisationen, die in und gegenüber technischen Umwelten operieren, sehen sich strikten, klaren und konsistenten Effizienzerwartungen gegenüber. Das Konzept der technischen Umwelten ist angelehnt an den Rationalitätsbegriff Max Webers, denn diese „betonen eine Rationalität, die Vorschriften umfaßt, die Mittel und Zwecke in einer Form in Übereinstimmung bringt, die in effizienter Weise vorhersagbare Ergebnisse produziert“ (Walgenbach 2002: 327; Hervorhebungen vom Autor entfernt). So wird etwa ein Wirtschaftsuntermehmen zuallererst gemessen an der Qualität und der Geschwindigkeit seiner Produktion, gerade im Verhältnis zur Preislage. Institutionelle Mythen wie etwa das Erfordernis, dass das Unternehmen auch eine Website besitzt, sind zwar relevant, gelten aber eher als „weiche Faktoren“. Die Legitimation gegenüber der technischen Umwelt steht somit klar im Vordergrund, die Organisation ist auf der Brunsson-Skala eher der „action organization“ nahe.

Analog zu Brunssons „political organization“ gilt hier nun auf der anderen Seite das Konzept der institutionellen Umwelten. Diese stehen sozusagen für die neue Dimension, welche der Neo-Institutionalismus dem Weberschen Rationalitätsbegriff hinzugefügt hat, denn sie sind „characterized by the elaboration of rules and requirements to which individual organizations must conform if they are to receive support and legitimacy. The requirements may stem from regulatory agencies authorized by the nation-state, from professional or trade associations, from generalized belief systems that define how specific types of organizations are to conduct themselves” (Scott / Meyer 1991: 123). Die oben beispielhaft genannte Unternehmenswebseite fällt in diese Kategorie: Sie mag keinerlei Aussage darüber treffen, wie effizient oder schnell das Unternehmen wirklich arbeitet, aber es ist ein Bestandteil des “generalisierten Glaubenssystems” der institutionellen Umwelten (in diesem Fall also etwa: der jeweiligen Wirtschaftsbranche), dass ein professionelles Unternehmen eben mit der Zeit geht und sich daher so gut wie nur möglich auch im Internet zu präsentieren weiß. Was jedoch bei Wirtschaftsorganisationen häufig nur sekundär gilt, hat etwa bei politischen Organisationen häufig höchste Priorität: Da die Wege von politischem „talk“ hin zu den „products“ sowieso häufig verschlungen sind und es immer schwerer wird, in Bezug auf Ursachen für letzteres auf einzelne politische Akteure zuzurechnen, wird das Gewicht auf den

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„talk“ gelegt. So wird eine Partei in ihrem Wahlprogramm im Zweifel eher eine idealistische, aber begrifflich nebulöse Rhetorik über soziale Gerechtigkeit in den Mittelpunkt stellen als präzise Statistiken der Verwaltung beispielsweise zur Kinderarmut. Als „political organization“ kommt sie damit den Erwartungen einer primär institutionellen Umwelt nach. Gleichwohl gilt aber sowohl für die „organization“- als auch für die Umwelt-Kategorisierung, dass es sich auch hier um eine analytische Einteilung handelt (vgl. ebd.: 123). Idealformen der jeweiligen Kategorien sind kaum zu finden, auch beispielsweise eine politische Partei muss irgendwann Regierungsfähigkeit beweisen und kann nicht ausschließlich über „talk“ operieren. Es ist jedoch, wie gezeigt, durchaus möglich, die genannten Kategorisierungen als Enden einer Skala zu nutzen und empirische Beispiele dazwischen einzuordnen.

3. Öffentlich-private Partnerschaften

Der Begriff der öffentlich-privaten Partnerschaften umfasst ein weites Feld an vorstellbaren Kooperationen, aber teilweise auch Bedeutungen. PPPs finden sich in politischen Debatten verschiedenster Ebenen wieder, sei es auf kommunaler, auf regionaler, auf nationaler oder auf globaler Ebene, wie das in dieser Arbeit diskutierte Beispiel zeigen wird. Ebenso stellen PPPs Untersuchungsobjekte für verschiedenste wissenschaftliche Fachrichtungen dar: Die Politikwissenschaft beleuchtet sie hinsichtlich ihres öffentlichen Nutzens, die Wirtschaftswissenschaft nimmt eher die Perspektive des privaten Akteurs ein. Die Gesundheits- und die Erziehungswissenschaften versuchen zu ergründen, ob und inwieweit sie PPPs in sozialen Bereichen nutzbar machen können. Die Soziologie legt den Fokus auf PPPs als Ausdruck einer neuen gesellschaftlichen Mentalität (eines Mythus?). PPP-Modelle sind klassifizierbar: Piontkowski und Hoffer (2007) nennen beispielsweise die in Deutschland übliche Differenzierung in Betreibermodell, Konzessionsmodell und Kooperationsmodell. So sieht ersteres vor, dass die öffentliche Hand einen privaten Betreiber mit dem Bau, der Planung, der Finanzierung und / oder dem Betrieb einer Anlage beauftragt. Zweiteres ist dadurch gekennzeichnet, dass der öffentliche Akteur der privaten Seite das Vorrecht zur Erbringung einer bestimmten Bau- oder Dienstleistung erteilt. Letzteres bezeichnet eine Situation, in der sich die öffentliche Seite und ein privates Unternehmen zu einer gemeinsamen Leistungserbringung zusammenschließen (vgl. Piontkowski / Hoffer 2007: 5).

Diese eher generalisierten Kategorisierungen lassen sich erweitern um die Erklärung verschiedener Bedeutungen und Nutzungen der Bezeichnung PPP. Diese

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sozialwissenschaftliche Herangehensweise zeigt in nützlicher Form auf, welche Assoziationen und Interpretationen der PPP-Begriff bei wem mit sich bringt und weswegen vor diesen Hintergründen PPPs die Rolle eines problemlösenden Instruments einnehmen. Ich orientiere mich zur Darstellung dieser Herangehensweise im Folgenden an dem Aufsatz „Coming to Terms With the Public-Private Partnership“ (vgl. Linder 2000), in welchem zwischen sechs möglichen Bedeutungen bzw. Interpretationen des Begriffes unterschieden wird. Die erste Bedeutung - PPP als Management-Reform - umfasst eine neoliberal inspirierte Interpretation von PPPs, indem auf eine assymetrische Beziehung zwischen öffentlicher und privater Seite gesetzt wird: „The collaboration, however, resembles more of a mentoring relationship than a joint untertaking. (…) Government managers are expected to become more like their business counterparts, than vice versa“ (ebd.: 26). Es geht also weniger um Partnerschaft als viel mehr um die Erwartung, dass die öffentliche Seite von der privaten Seite lernt, wie effizienter gearbeitet wird und dass Marktlogiken kopiert und imitiert werden. Die Prämisse dieser Sichtweise bemängelt, dass Vertreter der öffentlichen Seite durch das Fehlen von Wettbewerbsdruck und ein Übermaß staatlicher Steuerungsambitionen mit der Zeit die Kraft und das Potenzial zu Innovation, Anpassung und Flexibilität verloren haben, was zu Ineffizienz und Bürokratie geführt hat. Der markttypische „Überlebenskampf“ um Spitzenplätze im Wettbewerb hat hingegen der privaten Seite gelehrt, sich behaupten und Probleme so effektiv wie möglich lösen zu können. Diese Erfahrungen sollen nun per PPP auf die öffentliche Seite übertragen werden: „The core presumption is that the skills needed to find new markets, enhance productivity, and stay ahead of the competition can also improve the government works“ (ebd.: 27).

Die zweite, ebenso neoliberal inspirierte Interpretation sieht die PPP als Problemumwandlung. Die Beziehung zwischen beiden Seiten ist ebenso assymetrisch wie bei der ersten Form, jedoch geht es hier für die öffentliche Seite nicht mehr so sehr um die Verbesserung, Erweiterung oder Transformation eigener Management-Formen im Sinne einer Marktlogik, sondern um von Marktlogik geprägte Lösungsansätze in Hinblick auf konkrete Projekte oder Probleme. Es geht also darum, diese auf eine Art und Weise zu thematisieren, die ermöglicht, dass es für Akteure der privaten Seite attraktiv wird, bei der Problemlösung zu helfen. Das Projekt oder das Problem wird somit kommerzialisiert. Gleichwohl muss sich die öffentliche Seite auch in diesem Fall eine Marktperspektive aneignen und dementsprechend an Probleme herangehen: „Here, the government manager assumes the role of an investment broker, putting deals together and attracting entrepreneurs and private capital to cooperative ventures on a project-by-project basis“ (ebd.: 28).

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Die dritte Sichtweise sieht die PPP als moralische Regeneration an. Während die ersten beiden beschriebenen Perspektiven für ein Heranrücken der öffentlichen Seite an die Denkweise privater Akteure stehen, geht mit dieser dritten Interpretation eine (neo)konservative Auffassung einher, die PPPs ansieht als Mittelweg zwischen Öffentlich und Privat. Sie haben demnach nicht den Zweck, der öffentlichen Seite gewissermaßen die nach neoliberaler Sicht praktikable Marktlogik überzustülpen, sondern ihr durch den Kontakt und die Partnerschaft mit der privaten Seite deren moralische Qualitäten und Prinzipien zu vermitteln, welche durch ein Zuviel an Bürokratie (und Wohlfahrt) mit der Zeit abhanden kommen: „Without work, the argument goes, welfare cultivates dependency and, at the same time, generates bureaucratic waste“ (ebd.: 29). Es geht also vor allem darum, die öffentliche Seite die „privaten“ Prinzipien zu lehren, wie sie von Max Weber in seiner Beschreibung der protestantischen Ethik dargestellt wurden: „Self-reliance, initiative, hard work, integrity, prudence, and so on (…) are all thought to accompany participation in property holding and commercial enterprise“ (ebd.: 29). Als ein empirisches Beispiel für diese Form der Perspektive auf PPPs nennt Linder die Reformpolitik Margaret Thatchers. Trotz alledem gilt in diesem Fall: Marktmechanismen werden nicht wie in den ersten beiden Fällen als Ideal angesehen, sondern es wird lediglich die positive Wirkung betont, die von PPPs ausgeht, indem die öffentliche Seite das Beste der privaten Seite übernimmt - nach der eigenen, öffentlichen Logik. Das Risiko-Management verbleibt sozusagen in der hierarchischen Kultur und geht nicht in eine marktindividualistische über, wie Mary Douglas betonen würde (für Näheres zur Kulturtheorie vgl. Douglas / Wildavsky 1982).

Eine vierte Perspektive betrachtet PPP als Risiko-Verschiebung. Diese ideologisch weniger klar zuzuordnende Sichtweise hat insbesondere die finanzielle Entlastung der öffentlichen Seite im Auge. Regierungen profitieren von PPPs, indem sie damit einerseits dem privaten Sektor einen finanziellen Anreiz präsentieren, ihn aber andererseits auch das entsprechende Risiko tragen lassen. Es finden sich also zwar Parallelen zu (neo-)liberalen und (neo)konservativen Auffassungen, letztlich ist das bestimmende Element in diesem Fall jedoch schlichte, pragmatische Haushaltspolitik, welche, wie die Empirie zeigt, wohl eher losgelöst von bestimmten politischen Strömungen zu sehen ist. Zweifellos existieren, was diese vierte Perspektive angeht, Ähnlichkeiten zur zweiten Sichtweise der Problemumwandlung durch PPPs. Auch hier geht es darum, Probleme - und damit eben Risiken - auf den privaten Sektor zu verlagern, der einen anderen (erfahreneren?) Umgang damit zurückgreifen kann. Es zeigen sich jedoch auch wichtige Unterschiede: „The two meanings appear do differ more in degree than in kind; risk shifting might me seen as a prelude to more elaborate efforts to transform a

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public problem into a private one” (ebd.: 30). Ebenso muss der Unterschied beachtet warden, der sich im Hintergrund und politischen Kontext beider Sichtweisen zeigt: Während die zweite, (neo-)liberal geprägte Interpretation von einer Hauptrolle des Marktes und einer ausgeprägten Kommerzialisierung ausgeht, so verlagert diese vierte Auffassung kommerzielle Interessen eher in den Hintergrund; im Vordergrund steht das möglichst effiziente und risikoarme Verfolgen des öffentlichen Interesses.

Die fünfte Interpretation hebt die Rolle der PPP bei der Restrukturierung öffentlicher Dienste hervor. Diese Perspektive ist aus der vor allem (neo-)konservativen und libertären Sorge hervorgegangen, der Staat könne sich zu einem bürokratischen „Monster“ entwickeln, welches auf Bereiche der Gesellschaft Einfluss nimmt, auf die die öffentliche Seite eigentlich keinen Einfluss nehmen müsste oder dürfte („big government“). Die Regierung würde demnach ineffizient, finanzpolitisch kurzsichtig und eventuell korrupt: „Government agencies are set upon by legions of interests demanding money and services. The agencies respond, having been given (in error) the discretion and authority to do so. The regrettable result is government out of control, overburdened and overextended” (ebd.: 30). Die Lösung müsse demnach also darin liegen, der Regierung den Kompetenzbereich wieder zu nehmen und / oder ihn Akteuren zu übergeben, die es eher gewohnt sind, im finanziellen Bereich eine Politik der Sparsamkeit zu vertreten und öfters „nein“ zu sagen. PPP-Modelle werden in diesem Kontext verstanden als ein Weg dorthin.

Die sechste Sichtweise legt schließlich den Fokus auf PPP als Machtteilung. Auf Bestandteile dieser Auffassung habe ich bereits in der Einleitung dieser Arbeit (Abschnitt 1) hingewiesen. Die Beziehung von Politik und Wirtschaft, Regierung und Unternehmen erfährt durch PPPs eine Änderung, besser gesagt eine Anpassung an die gesellschaftliche Realität funktionaler Differenzierung. Kooperation, Vertrauen, Partnerschaft und Verhandlung ersetzen das bisher vor allem in der politischen Selbstbeschreibung betonte Primat der Politik, nach welchem diese entscheidet und alle anderen gehorchen. Dies bringt den Vorteil mit sich, dass nun nicht nur Risiko und Verantwortung auf mehrere Schultern verteilt werden, sondern auch das Wissen und die Expertise privater Akteure genutzt werden können. All dies führt zugleich zu mehr Harmonie und Verständnis zwischen beiden Partnern: „There is an expectation of give-and-take between the partners, negotiating differences that were otherwise litigated. For the neoconservative, power sharing can take the teeth out of regulation, making it less rigid, punitive, and arbitrary” (ebd.: 31).

Stephen Linders hier dargestellte Dekonstruktion politischer und ideologischer Interpretationen von PPP, einer politischen Kulturtheorie nicht unähnlich (s.o.), bietet einen

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guten Überblick über die Erwartungen und Hoffnungen, die mit der Implementierung von PPP-Modellen verbunden werden. Ferner bieten sie dadurch eine Möglichkeit, empirische Beispiele für PPPs zu analysieren, diese nach dem Linder-Katalog zu klassifizieren und sie auf diese Weise an ihren Erwartungen zu messen. So werde ich auch im übernächsten Abschnitt vorgehen. Zuvor jedoch folgt eine Darstellung empirischer Beispiele.

4. PPP-Modelle in der globalen HIV-Bekämpfung

Im Folgenden werde ich sechs Fälle darstellen, die beispielhaft den Einsatz von PPP-Modellen in der globalen HIV- und AIDS-Bekämpfung demonstrieren. Ich orientiere mich dabei im gesamten Abschnitt an einem entsprechenden Bericht der Vereinten Nationen (vgl. UNAIDS 2009). Die PPP-Projekte werden dabei klassifiziert nach dem Katalog der

Weltgesundheitsorganisation (WHO), welcher für den Aufbau eines funktionierenden Gesundheitssystems sechs Blöcke vorsieht: Dienstleistungen, Mitarbeiter, Information, Medizin und Technologien, Finanzierung sowie Führung und Governance. Ich werde aus den ersten beiden und aus den letzten beiden Blöcken je eine beispielhafte PPP-Maßnahme vorstellen. Die Blöcke Medizin und Technologien sowie Information müssen aus Platzgründen in dieser Arbeit leider außen vor bleiben, jedoch bestehen in diesen Fällen ohnehin enge Überschneidungen zu den ersten beiden Blöcken, da sich sowohl das Element der Technologie als auch das der Information in den Bereichen von Dienstleistung, Erziehung und Mitarbeiterschulung wiederfindet. Die Bereiche Finanzierung und Governance besitzen jedoch in Hinblick auf unser Thema einen ganz eigenen Stellenwert und sollten daher auf jeden Fall genauer vorgestellt werden.

Im Rahmen des ersten Blocks geht es darum, ein effizientes System von Dienstleistungen aufzubauen, welches sich durch drei wichtige Faktoren auszeichnet: Es ist physisch für die Patienten erreichbar, es ist nutzbar auch für arme Teile der Bevölkerung und es ist attraktiv genug, um von der Öffentlichkeit angenommen zu werden. Im Zuge der Weiterentwicklung der HIV-Medikamentierung, welche die symptomfreie Latenzphase entscheidend zu verlängern vermag, ist der Bedarf an Möglichkeiten für stationäre Hospitalaufenthalte mittlerweile gesunken. Die Anstrengungen werden aus diesem Grunde entscheidend ausgedehnt auf Bereiche, in denen Unternehmen erhebliches Interesse an einem Ausbau zeigen: Dabei geht es um Elemente wie Prävention, Behandlung, Fürsorge und Unterstützung verschiedenster Art für die Beschäftigten und die von ihnen Abhängigen.

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Im Zuge dieser Entwicklung hat die private Seite ihre Bemühungen hinsichtlich Information und Zugang zu Behandlung inzwischen deutlich ausgedehnt - allerdings zumeist im Alleingang und ohne dabei eine Partnerschaft mit öffentlichen Akteuren einzugehen. Das folgende Beispiel zeigt eine Ausnahme. Die Minengesellschaft Sierra Rutile Ltd. hat in Kooperation mit der United Mine Workers‘ Union und dem Nationalen HIV/AIDS-Sekretariat als Koordinator in Sierra Leone ihr Engagement für gesundheitliche Erziehung und Beratung und Behandlung von HIV entscheidend erweitert. Die drei Partner wurden in ihren Bemühungen außerdem von der International Labour Organization (ILO) unterstützt, welche in vielen Fällen hinzugezogen wird: „In collaboration with ministries of labour, and employers and workers‘ organizations, enterprises are provided with technical advice, training and material support in developing policies and programmes“ (ebd.: 12). Sierra Leone hat in einem strategischen Plan zur Bekämpfung von HIV / AIDS für den Zeitraum 2006 bis 2010 das PPP-Modell berücksichtigt. Wichtige Kernelemente bilden dabei die Herausbildung eines Verständnisses des HI-Virus bei den Minenarbeitern und dem Gesundheitsstab sowie das Etablieren von Dienstleistungen, die HIV-Tests und -Behandlung in der Unternehmensklinik ermöglichen. Privater Akteur und öffentlicher Akteur verfolgen hier eine Arbeitsteilung: Das Unternehmen stellt Klinik und Mitarbeiter zur Verfügung, die Regierung liefert u. a. Medikamente und Test-Ausrüstung und unterstützt die Klinik in technischen Belangen. Zugleich kümmert sich die United Mine Workers‘ Union um die Schulung der Arbeiter. Die Auswirkungen der Kooperation können als insgesamt positiv bewertet werden: „In addition to health education and improved access to HIV testing and treatment in a remote area of Sierra Leone, the cooperation under International Labour Organization leadership has brought about a National Workplace Policy for the mining sector in the country” (ebd.: 12 f.). Der zweite Block sieht vor, gut geschulte, verantwortungsvolle, kompetente und zufriedene Teams von Mitarbeitern aufzubauen, welche das Gesundheitssystem tragen können. In keinem Bereich sind eine gute Qualifikation und auch eine gut ausgeprägte Zufriedenheit der Mitarbeiter so relevant wie im Gesudheitssystem. Neben der qualitativen Dimension geht es auch um quantitative Fragen: Viele Staaten haben aus finanziellen Gründen einen Mangel an Mitarbeitern im Gesundheitsbereich zu beklagen, was diesen nicht nur ineffizienter macht, sondern sich auch auf die qualitative Dimension niederschlägt - die bestehenden Teams in Kliniken und Verwaltung sind überbelastet, was wiederum zu Frustration und zu Unzufriedenheit führt. Hinzu kommt unter Umständen eine mangelhafte Qualifikation für die sich bietenden Probleme. Dabei haben etwa Pharmaunternehmen durchaus ein Interesse daran, diesen Zustand zu beheben: Effiziente Gesundheitssysteme und kompetentes Personal

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gewährleisten den Markt für ihre Produkte und schaffen Voraussetzungen für seine Weiterentwicklung. Einige private Akteure investieren daher in Entwicklungsländern Ressourcen in die Ausbildung von Personal, die Weitergabe von Know-How und standardisierten Praktiken, wie auch das nächste Beispiel zeigt. Die SIDA-ENTREPRISES, ein Bündnis mehrerer französischer Unternehmen, betreibt in Westafrika in Kooperation mit zwei nationalen HIV-Programmen Schulungsprogramme: „Twenty companies with 43 health workers in Burkina Faso and 25 companies with 75 health workers in Senegal participate in the three-year-activity“ (ebd.: 16 f.). Dabei geht es um die Vermittlung von Basiswissen über HIV und Prävention am Arbeitsplatz und Themen betreffend Gesetz, Diskriminierung und Geschlecht, praktisches Training in Gesundheitseinrichtungen sowie Fragen von retroviraler Vehandlung und Nebenwirkungen von Medikamanten. Unterstützt wird die Initiative durch die Nationalen AIDS-Kontrollprogramme beider Staaten, welche ihre Expertise beitragen. Das senegalesische Comité National de Lutte contre le sida stellt zudem zusätzliches Kapital bereit. Die private Seite begrüßt die Kooperation mit den öffentlichen Akteuren, was die Entwicklungsdirektorin der SIDA-ENTREPRISES, Sophie Stéphanoff, wie folgt begründet: „The private sector needs long-term support on health issues and the public sector has to guarantee this in a long-term perspective“ (ebd.: 17).

Ziel des fünften Blocks ist es, eine nachhaltige finanzielle Basis für das jeweilige Gesundheitssystem zu etablieren. Um einen allgemeinen Zugang zu HIV-Prävention und -Behandlungsmöglichkeiten sicher zu stellen, braucht es eine stabile und gefestigte finanzielle Basis. Diese wiederum kann es nur geben, wenn das Gesundheitssystem so effizient wie nur möglich arbeitet. Das für diesen Block formulierte Ziel ist eines der ehrgeizigsten und stellt mit die größte Herausforderung für Entwicklungs- und Schwellenländer dar: Die Tatsache, dass ein Drittel der WHO-Mitgliedsstaaten nicht einmal eine basale gesundheitliche Versorgung bereitzustellen imstande sind, welche vierzig US-Dollar pro Person pro Jahr umfasst, führt dazu, dass „citizens have to make out-of-pocket payments of medical services when they become sick potentially leading to their impoverishment“ (ebd.: 24). Übriges, investiertes Kapital geht zugleich verloren in intransperenten administrativen Prozessen oder ineffizienten bis korrupten Synergien zwischen Öffentlich und Privat, welche den Gesundheitsdienstleistern keinen Nutzen erweisen. PPP-Modelle, die dieses Problem angehen, sind äußerst rar. Das folgende Beispiel bildet eine seltene Ausnahme. In Ghana besteht eine PPP mit dem Nahrungsmittelkonzern Mars Inc., bei welcher es darum geht, Promotion und Unterstützung für die Nationale Krankenversicherung bereit zu stellen.

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Im Rahmen einer Kooperation mit verschiedenen Interessengruppen des nationalen Gesundheitssystems und der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) sowie einer Kollaboration mit den nationalen AIDS- und Tuberkulose-Kontrollprogrammen, dem Ghanaischen Gesundheitsdienst und ausgewählten regionalen Gesundheitseinrichtungen wurde im Januar 2009 damit begonnen, in 19 Gemeinden zweier Distrikte mit ca. 12.000 Kakao-Farmern zusammenzuarbeiten, um - neben Schulungen und Präventionserziehungfür die nationale Krankenversicherung zu werben. Die Farmer stehen über ihre Produkte mit dem Mars-Konzern in regelmäßigem geschäftlichem Kontakt. Diese Verbindung wird dafür genutzt, nicht nur um HIV-Beratung und Information über Behandlungsmöglichkeiten zu etablieren, sondern auch, um die nationale Krankenversicherung in den einzelnen Gemeinden bekannter zu machen. Die Versicherungsdirektoren der einzelnen Gesundheitsbüros der Distrikte kooperieren im Rahmen der PPP, um die Farmer in der Versicherungspraxis zu schulen und die Grundidee von Solidarität und Vorsorge zu erklären. Dabei werden von den Mitarbeitern der Büros Gemeinden mit hohem Bedarf an Schulung und Bekanntmachung des Systems besonders in Augenschein genommen und gewissermaßen als

„Entwicklungsbezirke“ identifiziert. Hinzu kommt: „As an incentive to join the national health insurance scheme at district level, the Partnership will cover the insurance registration costs of the individual farmer“ (ebd.: 25). Die ghanaische Regierung sieht das PPP-Projekt als positives, hoffnungsvolles Signal dafür an, dass die Ausdehnung des

Krankenversicherungssystems schnell voranschreitet. Selbstverständlich steht aber der Erfolg des Systems in enger Verbindung mit der Qualität der gesundheitlichen Versorgung selbst: Nur wenn diese gegeben ist, kann ein Versicherungssystem Erfolg haben und Akzeptanz finden.

Die Etablierung kompetenter Führung und von „good governance“ ist das Ziel des sechsten Blocks. Ein gut funktionierendes Gesundheitssystem muss geleitet und verwaltet werden; eine Kompetenz, welche - mitsamt ihren dafür nötigen Eigenschaften: Verständnis für die Aufgaben, für die Finanzierung, für gesundheitliche Daten usw. - gerade in den von HIV betroffenen Regionen in Entwicklungsländern nicht immer selbstverständlich ist. Dass es neben diesen Kernkompetenzen auch Erfahrungen darin braucht, wie man mit verschiedensten Akteuren kooperiert und zugleich Dialoge mit unterschiedlichen Interessengruppen (Anbieter von Gesundheitsversorgung, professionelle Assoziationen und Verbände, Entwicklungsbanken, zivilgesellschaftliche Organisationen etc.) aufbaut, macht die Sache nicht leichter. Nach Ansicht der UN können PPP-Modelle auch hier hilfreich sein, da sie die Türen für einen Austausch vielfältiger Führungs- und Governance-Praktiken öffnen:

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„The private sector enjoys a high reputation with respect to many management competences needed for good governance and leadership in health“ (ebd.: 27). PPP-Modelle in diesem Bereich sind bisher trotzdem nur seltene Erscheinungen, weswegen das folgende Beispiel eine Ausnahme darstellt.

Die Fondation Sogebank, die wohltätige Stiftung einer der größten Bankengruppen Haitis, ist seit 2002 eingestuft als Principal Recipient (Empfänger) der UN-nahen Organisation Global Fund (to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria), zunächst in Zusammenarbeit mit dem United Nations Development Programme (UNDP), schließlich allein. Auch, wenn der Global Fund es unterstützt, dass auch private Akteure den Status des Principal Recipients erlangen können, so sind derartige Fälle bisher noch eine Seltenheit. Die Verantwortlichkeiten der Fondation Sogebank in diesem Rahmen sind vielfältig und ergeben sich teilweise aus der Tatsache, dass die Infrastruktur Haitis nicht gut genug entwickelt ist, um der Bevölkerung von ca. 9,5 Millionen Menschen genügende Gesundheitsdienstleistungen zukommen zu lassenwas insbesondere nach dem Erdbeben (welches 2010 und daher nach Veröffentlichung des UN-Berichts stattfand, auf den ich mich beziehe) noch mehr gelten dürfte. Die Fondation Sogebank „supports sub-recipients in setting up their projects and action plans, pays out their fund allotments, procures drugs, commodities and products, monitors performance, validates data received from sub-recipients and compiles the reports for the Local Fund Agent and the Global Fund Secretariat“ (ebd.: 27). Der Einkauf von Medikamenten und das programmatische und finanzielle Monitoring bilden Management-Aufgaben und sind daher die größten Herausforderungen bei der Arbeit des privaten Akteurs. Die strategische Orientierung und die Regulierung der Programme unterstehen gleichwohl dem Gesundheitsministerium und anderen Akteuren der öffentlichen Seite. Die PPP zeigt positive Ergebnisse: Haiti ist in der HIV-Bekämpfung für innovative Ansätze bekannt, wie etwa die Adhärenz-Unterstützung von HIV-Patienten in anti-retroviraler Behandlung durch Gemeindemitglieder. Für die weitere Arbeit hat das Gesundheitsministerium mit der Fondation Sogebank eine Vereinbarung getroffen, nach der man sich austauschen und vom Wissen und der Erfahrung des privaten Akteurs profitieren will.

5. Analyse

Die Darstellung der vier Beispiele hat gezeigt - und so bestätigt es auch der ihr zugrundeliegende UN-Bericht - dass die darin beschriebenen PPPs Erfolgsmodelle sind und die in sie gesetzten Erwartungen durchaus erfüllt haben. Der Bericht enthält insgesamt 20

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Beispiele für gelungene PPP-Modelle in der HIV-Bekämpfung und zieht daher logischerweise positive Schlussfolgerungen, was den Nutzen und die Ergebnisse von PPPs im gesundheitlichen Bereich betrifft. Dieser Bewertung des UNAIDS-Projektes der Vereinten Nationen zu vertrauen und ihr zu folgen, scheint sinnvoll - wieso dieser Optimismus auch aus organisationssozoiologischer Sicht sinnig erscheint, möchte ich im Folgenden darstellen. Eine Frage, die jedoch auch beantwortet werden muss, ist die nach der Wahrscheinlichkeit der Implementierung von PPP-Modellen generell - schließlich kann eine PPP nur dann ihre erfolgreiche Wirkung entfalten, wenn sie überhaupt ins Leben gerufen wird. Und genau an diesem Punkt kommt der UN-Bericht zu einer weniger optimistischen Einschätzung. Diese Frage möchte ich zunächst beleuchten, um danach zur o. g. Untersuchung überzugehen. Zuerst fällt auf, dass die genannten vier empirischen Beispiele für PPP sich im in Abschnitt 3 dargestellten Linder-Katalog insbesondere in die zweite, die vierte, die sechste und - mit Einschränkungen - in die fünfte Perspektive einordnen lassen. Eine Art hegemonialer Anspruch der privaten Seite, den öffentlichen Akteur von Grund auf zu ändern, ist nicht erkennbar; stattdessen wird deutlich, dass gerade der langfristige Ansatz und das Bedenken des Allgemeinwohls, welches die öffentliche Seite auszeichnet oder mindestens symbolisiert, in der PPP unerlässlich sind und im Gesundheitssektor auch nicht durch reine Marktlogik ersetzt werden dürfen. Ebensowenig geht es um moralische Regeneration: Die Vokabel, die hinsichtlich des Verbesserungsbedarfes der öffentlichen Seite in diesem empirischen Kontext am angebrachtesten scheint, ist nicht die des „Wollens“, sondern die des „Könnens“ - die öffentlichen Akteure brauchen die Partnerschaft nicht auf Grund moralischer Degeneration, sondern auf Grund fehlender Erfahrungen und mangelnder effizienter Strukturen (die Bekämpfung korrupter Strukturen einmal ausgenommen). Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnis erscheint eine Einordnung in die fünfte Perspektive, welche die Restrukturierung öffentlicher Dienste im Auge hat, schon sinniger, obwohl dem die Tatsache entgegen steht, dass nicht ein Übermaß an (versuchter) Steuerung und „big government“ besteht, sondern eher ein Fehlen von wirkungsvollem Regieren aus o. g. Gründen. Die zweite Sichtweise, die PPPs als Mittel zur Problemumwandlung einstuft, ist hier hingegen überdeutlich wiederzuerkennen: Das Thema HIV-Bekämpfung wird von der öffentlichen Seite - wirklich ganz ähnlich dem Wirken eines Investment Brokers - für Unternehmen attraktiv gemacht, indem auf den daraus hervorgehenden Gewinn (gesunde Mitarbeiter, öffentliche Wirkung / Werbung, Schaffung neuer Märkte etc.) verwiesen wird. Ähnliches gilt für die Sichtweise von PPPs als Mittel zur Risikoverschiebung. Die private Seite übernimmt Verantwortung, profitiert ggf. von ihr, trägt aber auch mehr Risiken und entlastet damit die öffentlichen

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Akteure. Auch der Aspekt der Machtteilung findet sich hier wieder: Im letzten empirischen Beispiel wird beschrieben, wie die Regierung von Haiti und die Fondation Sogebank beschlossen haben, einander Wissen und Expertise zu vermitteln. Gerade dieses, aber auch andere Beispiele zeigen deutlich, wie der Kooperationsaspekt in den Vordergrund gestellt wird und mehr und mehr die hierarchische Sichtweise verdrängt, welche sich als unergiebig erwiesen hat, gerade im Bereich der HIV-Bekämpfung.

Die Einordnung der Empirie in den Linder-Katalog liefert zugleich auch eine Erklärung mit für die oben aufgeworfene Problematik, wieso PPPs in manchen der sechs WHO-Blöcke zum Aufbau von Gesundheitssystemen dennoch unwahrscheinlicher bleiben als in anderen. Laut UN-Bericht sind trotz der dargestellten positiven Beispielfälle PPPs gerade in den Blöcken Finanzierung sowie Führungskompetenzen und „good governance“ sehr selten (vgl. UNAIDS 2009: 24; 27; 29), während entsprechende Modelle in der anderen Blöcken häufiger vorzufinden sind. Im Bereich der Finanzierung wird ein Gegensatz zwischen öffentlichen und privaten Interessen erkennbar, offensichtlich resultierend aus der zugrunde liegenden Risikokalkulation, die aus der Perspektive der Risikoverschiebung notwendig wird: „With respect to health insurance, companies rather call for a broader range of options than putting efforts into creating them“ (ebd.: 29). Ganz ähnlich verhält es sich im Bereich Führung, Management und Governance: „Public sector managers underlie very specific constraints and responsibilities. However, the benefit of such collaboration is difficult to translate into a business case“ (ebd.: 29). Die Dominanz der Marktlogik im privaten Sektor hat zur Folge, dass die Befürchtung zu großer Risiken, die etwa mit dem Aufbau von ganzen Versicherungssystemen oder anderen Verantwortlichkeiten einhergehen, zur Vermeidung eben dieser führt und dass man nach weniger riskanten Alternativen sucht. Trotz alledem beurteilt der Bericht PPP-Modelle im Gesundheitsbereich klar positiv und artikuliert die Hoffnung, sie auch auf die letztgenannten beiden Blöcke ausdehnen zu können. Aus neo-institutionalistischer Perspektive können wir PPPs somit sehr klar als Institution identifizieren, welche im Rahmen der „world polity“ zunehmende Ausdehnung erfährt und Indiz einer Isomorphie im Bereich politischer Problemlösungsmechanismen ist. Dies zeigt auch der Linder-Katalog der PPP-Interpretationen sehr deutlich: Perspektiven, die von politischer Machtteilung, moralischer Regeneration durch protestantische Ethik, Wettbewerb und Liberalisierung, Eindämmung von „big government“ sowie Kooperation und Verhandlung anstatt Hierarchie ausgehen, sind sozusagen ein Fundament einer westlichliberal geprägten politischen Weltkultur.

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Die Institutionalisierung vollzieht sich dabei über alle drei von DiMaggio und Powell identifizierten Mechanismen. PPP-Modelle verbreiten sich über Imitation, indem ein Akteur sich an den Erfolgen eines anderen orientiert und sich an ihnen ein Beispiel nimmt. Die Vereinten Nationen, genauer das UNAIDS-Projekt, übernehmen dabei die Rolle eines Agenten von Institutionalisierung, indem sie mit Berichten wie dem, der dieser Analyse zugrunde liegt, Imitationsvorgängen Vorschub leisten und somit andere Akteure, in diesem Fall der HIV-Bekämpfung, zum Kopieren inspirieren. Auch Zwang spielt eine gewichtige Rolle: Regierungen von Entwicklungsländern müssen Kriterien erfüllen, um von den Mitteln des Global Fund zu profitieren, müssen nachweisen, dass sie gewährte Mittel effizient einzusetzen verstehen. PPPs zu bilden, kann dabei durchaus eine Auflage und somit alternativlos sein. Zu einer weiteren, besonders interessanten Erkenntnis gelangt man, wenn man die Frage stellt, inwieweit sich der Mechanismus des normativen Drucks in unserem empirischen Feld bemerkbar macht. Der Druck, mittels PPP-Modellen zu mehr Effizienz und rationaleren Problemlösungstechniken zu gelangen, ist ein Indiz für das Vorhandensein dieses Mechanismus. Zugleich zeigt sich an diesem Punkt aber auch noch eine ganz andere Rolle von PPPs: Neben der Rolle als Institution selbst bilden PPPs somit nämlich auch selbst Agenten von Institutionalisierung und Diffusion, was insbesondere das Beispiel aus dem zweiten WHO-Block (Teamaufbau und Mitarbeiterschulung) zeigt. Dabei geht es nicht nur um Schulung und Ausbildung, sondern nicht zuletzt auch um Standardisierung, d. h. internationale Vergleichbarkeit eingesetzter Praktiken. PPPs werden also, gewissermaßen im Auftrag des wichtigsten Agenten der „world polity“, der UNO (vgl. Meyer / Boli / Thomas / Ramirez 2005: 113), zu Sub-Agenten eines globalen Diffusionsprozesses, welcher in diesem Fall die Implementierung effizienter, standardisierter und vergleichbarer Gesundheitssysteme zum Ziel hat.

Wie steht es vor diesem Hintergrund nun um das Auftreten von Entkopplung? Diese Frage muss, nach Analyse unserer empirischen Beispiele, differenziert beantwortet werden. Das Ausmaß einer Kopplung, ob nun ge- oder entkoppelt, eng oder lose, steht und fällt mit den Umwelterwartungen, in deren Kontext eine Organisation operieren muss. Wie bereits in Abschnitt 2 einführend erläutert, besteht ein essenzieller Unterschied zwischen den Eigenschaften von „action organizations“ mit ihren hauptsächlich technischen Umwelten einerseits und denen von „political organizations“ mit eher institutionellen Umwelten andererseits. Mit anderen, unserem Fallbeispiel näher stehenden Worten: Es existieren fundamentale Unterschiede zwischen den Erwartungen des privaten und denen des öffentlichen Sektors. PPPs haben nach (neo-)konservativer Auffassung die schwierige

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Aufgabe, beiden Erwartungen gleichsam zu genügen. Aus (neo-)liberaler Perspektive haben sie die Aufgabe, „political organizations“ die Eigenschaften einer „action organization“ zu vermitteln und institutionelle Erwartungen gewissermaßen zu technisieren. Es gibt demnach keine klare neo-institutionalistische Perspektive auf PPPs, da auch im Neo-Institutionalismus in zweiter Ordnung beobachtet wird und daher eine Beobachterabhängigkeit (erster Ordnung) angenommen werden muss, die hier im Sinne Linders zwischen „(neo-)konservativ“ und „(neo-)liberal“ unterscheidet.

Mit dieser Prämisse im Hinterkopf gelangt man zu der Erkenntnis, dass das Ausmaß von Entkopplung zwischen „talk“ und „action“, also dem, was in einem Block als Ziel postuliert wird einerseits und dem, was letztlich über PPP-Modelle erreicht werden kann andererseits, davon abhängig ist, in welchen Umwelten die PPP-Organisationen im jeweiligen Block operieren müssen. Mit anderen Worten: In den erfolgreichen Blöcken Teambildung und Schulung sowie Dienstleistungen operieren die Wirtschaftsorganisationen der PPPs offensichtlich in Umwelten, die eher technisch geprägt sind als institutionell - also in „gewohntem Gefilde“. Dies deckt sich mit empirischen Schlussfolgerungen: So sieht sich gerade ein nationales Unternehmen wie die Sierra Rutile Ltd. natürlich mit der klassischen technischen Umwelterwartung konfrontiert, schnell, effektiv und stabil zu arbeiten. Daraus generiert sich das aufrichtige Interesse, auf gesunde Arbeiter setzen zu können, die einen verantwortungsvollen Umgang mit der HIV-Gefahr pflegen. Angesichts der großen Anteile von HIV-Infizierten an nationalen afrikanischen Bevölkerungen ist auch gewinnorientierten Wirtschaftsorganisationen bewusst, dass ein Fehlen aufklärerischer Maßnahmen sogar ihnen irgendwann zum Nachteil gereichen würde. Noch plastischer wird die o. g. Erkenntnis im Falle der SIDA-ENTREPRISES: Sie hilft mit, in Westafrika Mitarbeiter in Gesundheitseinrichtungen zu schulen, Kompetenzen zu vermitteln und effiziente Gesundheitssysteme aufzubauen, wodurch zugleich stabile Märkte für die Pharmabranche geschaffen werden. Letzteres - Profit durch neue Märkte - ist eine klar technische, weil kalkulierbare Umwelterwartung, der auf diese Weise nachgekommen wird. Die beiden, sehr erfolgreichen PPP-Blöcke zeigen also deutlich auf, wie die technischen Umwelterwartungen in ihren Bereichen dominieren und die beteiligten PPP-Organisationen (auch die öffentlichen!) sich primär als „action organizations“ betätigen: Ein PPP-Modell in den Blöcken Dienstleistungen und Teamaufbau hat sicht- und messbare Vorteile für beide Seiten. Ähnliches gilt für die hier empirisch nicht dargestellten Blöcke Information und Technologie; insbesondere für letzreren, was etwa die Schaffung neuer Märkte und den Profit daraus angeht.

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In den Blöcken Finanzierung und Governance sieht es etwas anders aus. Der Aufbau etwa eines Krankenversicherungssystems ist mit vielen, gerade auch finanziellen Risiken verbunden, da zunächst nicht absehbar ist, ob es von der Bevölkerung auch angenommen wird und ob ein Werben dafür nicht eine vergebliche Mühe darstellt. Anders gesagt: Es handelt sich um ein Projekt, das von institutionellen Umwelten geprägt ist. Es geht um Psychologie, um den Aufbau von Vertrauen, um politischen „talk“, um einen inkonsistenten Katalog von Umwelterwartungen verschiedener Schichten und Milieus, um politische Mythen wie Gerechtigkeit und Solidarität. Auch wenn ein funktionierendes Krankenversicherungssystem für den privaten Sektor alles in allem von Vorteil ist - es ist eben nicht sicher, ob es denn auch funktionieren wird.

6. Fazit

Gehen wir zurück zu unserem Ausgangsproblem, zu der Frage, ob PPPs tatsächlich eine adäquate Effizienzsteigerungstechnologie auch in der „action“ darstellen oder ob sie eher ein „Hype“ oder „talk“ sind als Innovation. Der erste Teil der Frage kann, abgeleitet von dem in dieser Arbeit diskutierten Beispiel, mit einem Ja beantwortet werden. PPPs sind nicht bloß ein Mythus, der durch sein bloßes Vorhandensein Legitimation nach institutionellen Umwelterwartungen fördert, sondern offensichtlich auch in der Lage, die Erwartungen technischer Umwelten (besser) zu befriedigen, indem über die Partnerschaft entsprechende Akteure mit ins Spiel gebracht werden. Dies zeigt nicht nur Linders Katalog der PPP-Interpretationen, sondern auch der dem Abschnitt 4 zugrunde liegende UN-Bericht (s.o.). Der zweite Teil der Frage ist gewissermaßen die Krux des Themas PPP. Wie bereits oben dargestellt, können PPP-Modelle, selbst wenn sie nachweisbar effektiv wirken, schwerlich als Allheilmittel beschrieben werden, wenn sie nicht auf jeden Bereich anwendbar sind. Und das wiederum sind sie offensichtlich nicht, wie in Abschnitt 5 gezeigt wurde. Wird versucht, PPPs in Bereichen zu installieren, in denen öffentliche und private Interessen kollidieren oder zumindest nicht sonderlich kompatibel sind, so ist es vielleicht möglich, dass die bestehenden Modelle (zeitlich begrenzt) funktionieren, eine Verbreitung gestaltet sich, wie die Empirie zeigt, jedoch schwierig. In diesen Fällen sind PPPs eher für „political organizations“ nach Maßgabe ihrer institutionellen Umwelten gewinnbringend, stellen aber für die „kühler“ operierenden, technisch determinierten „action organizations“ eher ein Risiko dar. Als Folge lässt sich eine Entkopplung der im „talk“ beschriebenen Ziele etwa eines WHO-Blocks einerseits und der „action“ ihrer Umsetzung bzw. den „products“ andererseits beobachten.

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Öffentliche Akteure sollten für die Installation von PPPs im Sinne einer (neo-)konservativen Lesart durchgehend offen bleiben. Ein (neo-)liberaler Enthusiasmus, wie er in einigen Interpretationen des Linder-Katalogs zum Ausdruck kommt, ist jedoch fehl am Platz. Es existieren zweifellos überwältigend viele Bereiche, in denen öffentliche und private Akteure von einer Partnerschaft profitieren können. Gerade im sensiblen, schwerlich kommerzialisierbaren Gesundheitssektor ist dies jedoch nicht überall der Fall. Mit dieser Tatsache im Hinterkopf wird das Risiko einer Enttäuschung hoher Erwartungen unwahrscheinlicher und der Diskurs über PPP sachlicher und realistischer. Damit wird die Glaubwürdigkeit der Problemlösungstechnologie PPP gewahrt und einer De-Institutionalisierung, welche die Folge eines Glaubwürdigkeitsverlustes wäre, vorgebeugt.

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