III

Nachhaltige  öffentliche Beschaffung  

Potentiale  , Rahmenbedingungen und praktische Ansätze  

zur  Integration von Nachhaltigkeitskriterien  

in  die Vergabe öffentlicher Aufträge  

Inhaltsverzeichnis   

Inhaltsverzeichnis   III

Abk  ürzungsverzeichnis  VII

1  Einleitung  1

2  Gründe für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung  3

2.1  Definitionen  3

2.1.1  Nachhaltigkeit  3

2.1.2  Öffentliche Auftraggeber  4

2.1.3  Öffentliche Beschaffung  4

2.1.4  Nachhaltige öffentliche Beschaffung  5

2.2  Nachhaltige öffentliche Beschaffung in der Diskussion.  5

2.2.1  Nachhaltige öffentliche Beschaffung als Beitrag zur Umsetzung der europäischen und  

nationalen  Nachhaltigkeitsstrategie  6

2.2.1.1  Steuerung von Konsum- und Produktionsmustern durch Nachfragewirkung  7

2.2.1.2  Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung  8

2.2.1.3  Öffentliche Aufmerksamkeit und Vorbildfunktion  11

2.2.2  Nachhaltige öffentliche Beschaffung und Innovation  13

2.2.3  „Vergabefremde Kriterien“ in der Diskussion  14

3  Probleme, Hemmnisse und Lösungsansätze  19

3.1  Keine übergreifende, nationale Strategie für nachhaltige öffentliche Beschaffung  19

3.2  Unzureichende Datenlage  20

IV

3.3  Mangelnde theoretische Kenntnisse und praktische Erfahrung  21

3.4  Unübersichtliches Informationsangebot  21

3.5  Fragmentierte Vergabelandschaft.  22

3.6  Hohe Anfangsinvestitionen und Budgetbeschränkungen  23

3.7  Besondere Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung sozialer Kriterien.  24

4  Rechtliche Rahmenbedingungen für die Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die Vergabe  

  öffentlicher Aufträge  26

4.1  Grundzüge und Struktur des deutschen Vergaberechts.  26

4.1.1  Zweiteilung und Rechtsnormen des Vergaberechts  27

4.1.2  Vergabeverfahrensarten  28

4.1.3  Praktische Relevanz der Vergabeverfahrensarten  30

4.2  Rechtlich zulässige Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die Vergabe öffentlicher  

Auftr  äge  32

4.2.1  Festlegung des Bedarfes und Auswahl des Auftragsgegenstandes  34

4.2.2  Erstellung der Leistungsbeschreibung  36

4.2.3  Prüfung und Wertung der Angebote  38

4.2.3.1  Eignungsprüfung  39

4.2.3.2  Zuschlagskriterien  41

4.2.4  Vertragsbedingungen und Ausführungsbestimmungen  43

4.2.5  Zusammenfassung  46

5  Instrumente und Anwendungsbeispiele  48

5.1  Lebenszykluskostenrechnung  48

5.2  Labels  54

5.3  Kooperationen und Netzwerke  60

6  Praxisorientierter Leitfaden zur Einführung von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche  

Vergabe   64

6.1  Initiierung  65

6.2  Ist-Analyse  66

V

6.3  Zieldefinition  67

6.3.1  Zielarten  67

6.3.2  Prioritäten setzen  70

6.4  Training und Befähigung  71

6.4.1  Leitlinie und interne Dienstanweisung zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung  71

6.4.2  „Kick-Off“-Meeting: Bewusstsein schaffen  72

6.4.3  Training  73

6.4.4  Beschaffungshandbuch  74

6.5  Implementierung  75

6.6  Monitoring und Erfolgskontrolle  76

6.7  Korrekturmaßnahmen  79

6.8  Kommunikation  80

7  Zusammenfassung  82

Literaturverzeichnis   VIII

VI

Abbildungsverzeichnis   

Abbildung  1: Zweiteilung des Vergaberechts und anzuwendende Rechtsnormen.  

Abbildung  2: Verfahrensarten bei europaweiter und nationaler Vergabe.  

Abbildung  3: Ablauf der Vergabeverfahren in der öffentlichen Beschaffung.  

Abbildung  4: Eigenerklärung der Bieter zur Einhaltung der ILO Kernarbeitsnormen.  

Abbildung  5: Beispiel Cost Breakdown Structure als Liste (Ausschnitt)  

Abbildung  6: Beispiel Cost Breakdown Structure als Grafik (Ausschnitt)  

Abbildung  7: Logoreihe „Der Blaue Engel“  

Abbildung  8: Das "Energy Star" Label.  

Abbildung  9: Das EU-Umweltzeichen ("EU-Blume")  

Abbildung  10: Das RugMark-Label (alt) und das GoodWeave-Label (neu)  

Abbildung  11: Plan-Do-Check-Act Zyklus der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung.  

Abbildung  12: Qualitative und quantitative Ziele für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung.  

Abbildung  13: Bewertungsmatrix für die Priorisierung von Beschaffungsobjekten.  

Abbildung  14: Scorecard Nachhaltige Beschaffung  

VII

Abkürzungsverzeichnis

BDI Bundesverband der Deutschen Industrie e. V. BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BRD Bundesrepublik Deutschland bzw. beziehungsweise ca. circa d.h. das heißt DIKH Deutscher Industrie- und Handelskammertag EuGH Europäischer Gerichtshof ggf. gegebenenfalls GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen i.d.R. in der Regel ILO International Labour Organization inkl. inklusive Mio. Millionen Mrd. Milliarden Rd. rund sog. sogenannt u.a. unter anderem UNEP United Nations Environmental Programme VgV Vergabeverordnung z.B. zum Beispiel

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1 Einleitung

Die Ausgaben der Länder, der Kommunen und des Bundes betrugen im Jahr 2009 rd. 280 Mrd. Euro und stehen damit für ca. 14,8% des Bruttoinlandproduktes der BRD (Statistisches Bundesamt, 2010). ¹ Angesichts der Größe des Budgets kann angenommen werden, dass in der Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung ein signifikanter Hebel zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung liegt.

Zwar hat die Bundesregierung kürzlich durch die Reform der Beschaffungsvorschriften weitere Möglichkeiten zur Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Kriterien bei öffentlichen Vergaben geschaffen. Dabei handelt es sich allerdings vorwiegend um Kann-Bestimmungen - für Beschaffer in der öffentlichen Verwaltung ist die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Auftragsvergabe damit i.d.R. nicht verbindlich vorgeschrieben. Auf Landesebene hat die nordrheinwestfälische Regierung in einem bundesweit einmaligen Vorstoß erreicht, dass bei Vergaben durch die Landesbehörden und -ämter ab dem 01. Mai 2010 Aspekte des Umweltschutzes und der Energieeffizienz zwingend zu beachten sind. Aufgrund der kommunalen Selbstverwaltung ergibt sich in Städten und Gemeinden ein gemischtes Bild. Die Stadt Neuss orientiert sich schon seit 2006 an den ILO Kernarbeitsnormen, während in anderen Kommunen weiterhin ausschließlich das Wirtschaftlichkeitskriterium im Vordergrund der Beschaffungsentscheidung steht (Stadt Neuss, Umweltamt, o.J. und Umweltbundesamt 2008b).

Nicht zuletzt durch Fortschritte in anderen europäischen Ländern gewinnt das Thema nachhaltige öffentliche Beschaffung auch in Deutschland zunehmend an öffentlichem Interesse.

In der vorliegenden Arbeit werden zunächst die Potentiale der öffentlichen Beschaffung als Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert. Anschließend werden die Möglichkeiten und der Handlungsspielraum öffentlicher Auftraggeber für eine nachhaltigkeitsorientierte Beschaffung erläutert, indem aktuelle Rahmenbedingungen und der relevante Rechtsrahmen analysiert werden. Darüber hinaus werden Instrumente benannt und erläutert, die eine Integration von Nachhaltigkeitskriterien in den Vergabeprozess ermöglichen. Abschließend wird ein praxisorientierter Leitfaden entworfen, anhand dessen Akteure in der öffentlichen Verwaltung die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien Schritt für Schritt in den Beschaffungsprozess integrieren können.

Die Kernfragen, die die Arbeit beantworten soll, lauten:

¹ Beschaffungsrelevante Ausgaben ohne Ausgaben für Sozialversicherungen.

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 Welche Chancen und Potentiale birgt eine nachhaltige öffentliche Beschaffung in Deutsch-land für eine nachhaltige Entwicklung?

 Welche Rahmenbedingungen und Möglichkeiten zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung gibt es in Deutschland? Welche Hemmnisse existieren und welche Probleme müssen gelöst werden?

 Wie kann nachhaltige Beschaffung rechtlich zulässig, systematisch und wirksam in öffentlichen Beschaffungsstellen eingeführt und umgesetzt werden?

Die Untersuchungen der Arbeit beziehen sich aufgrund der landesspezifischen - insbesondere der rechtlichen - Rahmenbedingungen in erster Linie auf die öffentliche Beschaffung in Deutschland. Gleichzeitig gibt es, z.B. durch das gemeinsame EU-Recht, Anknüpfungspunkte zu anderen europäischen Staaten. Auch die beschriebenen Instrumente zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien sowie der praktische Leitfaden können - ggf. an nationale Rahmenbedingungen angepasst - in anderen Ländern eingesetzt werden. Oft lässt sich auch auf praktische Beispiele und Erfahrungen aus anderen Ländern zurückgreifen, in denen bestimmte Maßnahmen zur Integration von Nachhaltigkeits- kriterien in die öffentliche Beschaffung bereits erfolgreich umgesetzt werden.

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2 Gründe für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung

In diesem Abschnitt werden zunächst die grundlegenden Begriffe wie Nachhaltigkeit, öffentliche Beschaffung und nachhaltige öffentliche Beschaffung definiert. Auf dieser Grundlage werden anschließend die Argumente für und wider die Integration von Nachhaltigkeitsaspekten in der öffentlichen Beschaffung erörtert. Dabei wird der mögliche Beitrag der öffentlichen Beschaffung zur Umsetzung der europäischen und der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie und zur Förderung von Innovationen erläutert. Abschließend wird auf die wichtigsten Argumente der Diskussion um sog. „vergabefremde Kriterien“ eingegangen.

2.1 Definitionen

Nachfolgend werden die wichtigsten Begriffe dieser Arbeit - Nachhaltigkeit, öffentlicher Auftraggeber, öffentliche Beschaffung und nachhaltige öffentliche Beschaffung - definiert.

2.1.1 Nachhaltigkeit

Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung sind Begriffe, für die eine Vielzahl an unterschiedlichen Definitionen existiert.

Am weitesten verbreitet ist jedoch die Definition der in 1983 gegründeten WCED (World Commission on Environment and Development) der Vereinten Nationen, auch bekannt als Brundtland-Kommission (nach der Vorsitzenden Gro Harlem Brundtland):

“Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.”

In der Übersetzung: „Nachhaltige Entwicklung ist eine Entwicklung, die den Bedürfnissen der Gegenwart entspricht, ohne zu riskieren, dass zukünftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können." (World Commission on Environment and Development, 1987).

Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung werden auch unter Experten oft synonym verwendet. Eine klare Trennung der Begriffe ist jedoch möglich und sinnvoll (Otto, 2007). Nach Korhonen (2004) ist Nachhaltigkeit das angestrebte Ergebnis einer nachhaltigen Entwicklung. Nachhaltige Entwicklung beschreibt also einen Prozess und Nachhaltigkeit den gewünschten Zielzustand. Die oben angesprochene Vielzahl an Definitionen begründet Otto (2007) damit, dass sich der inhaltliche Diskurs um nachhaltige Entwicklung mit wachsendem Erkenntnisgewinn verändert und somit auch Definitionen immer wieder neu angepasst werden. Damit wird deutlich, dass es sich bei Nachhaltigkeit und nach- haltiger Entwicklung nicht um wissenschaftliche Begriffe, sondern um normative Konzepte handelt.

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Ein anerkannter Kernaspekt des Konzeptes ist die Integration der sog. drei Dimensionen von Nachhaltigkeit: In ihrem Bericht „Our Common Future“ geht die WCED davon aus, dass sich  soziale,  ökonomische,  und ökologische Faktoren

gegenseitig beeinflussen und somit integriert berücksichtigt werden müssen. Zudem wird die Notwendigkeit einer globalen Betrachtung betont, da sich keine Nation isoliert von anderen Nationen entwickelt. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass es keine „Blueprints of Sustainability“, also keine allgemeingültigen Standardlösungen für eine nachhaltige Entwicklung gibt. Jedes Land muss seine eigene, an die speziellen ökonomischen, sozialen und ökologischen Rahmenbedingungen angepasste Strategie entwickeln und umsetzen (World Commission on Environment and Development, 1987).

Dabei liegt die besondere Herausforderung bei der Integration der drei Dimensionen der Nachhaltigkeit darin, mit Zielkonflikten umzugehen. So ist es beispielsweise unter ökologischen Gesichtspunkten sinnvoll, durch hohe Strompreise einen Anreiz zum sparsamen Umgang mit Energie zu setzen. Andererseits ist unter wirtschaftlichen und sozialen Gesichtspunkten eine preisgünstige Energiever-sorgung wünschenswert (Bundesregierung, 2002).

2.1.2 Öffentliche Auftraggeber

Die Definition des öffentlichen Auftraggebers ist nicht nur für die thematische Abgrenzung dieser Arbeit wichtig. Sie hat auch eine besondere rechtliche Relevanz, da öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung konkreten gesetzlichen Rahmenbedingungen unterliegen.

Im Folgenden werden als öffentlichen Auftraggeber die Gebietskörperschaften, d.h. Bund, Länder und Kommunen bezeichnet. Weiterhin zählen dazu kommunale Unternehmen (z.B. Stadtwerke, Verkehrsbetriebe) und die sog. Einrichtungen des öffentlichen Rechts (z.B. Landesrundfunkanstalten, öffentlich-rechtliche Krankenkassen).

2.1.3 Öffentliche Beschaffung

Als öffentliche Beschaffung wird in dieser Arbeit der Einkauf von Waren und Dienstleistungen durch öffentliche Auftraggeber bezeichnet, die diese benötigen, um ihre Verwaltungsaufgaben zu erfüllen und Serviceleistungen für die Bürger bereitzustellen.

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2.1.4 Nachhaltige öffentliche Beschaffung

Analog zu den Begriffen Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung gibt es auch verschiedene Definitionen für nachhaltige öffentliche Beschaffung (engl.: Sustainable Public Procurement/ Sustainable Public Purchasing).

Das Konzept nachhaltige öffentliche Beschaffung ist eine Erweiterung des Konzeptes der „grünen“ bzw. umweltorientierten öffentlichen Beschaffung, die die Kommission der EG wie folgt definiert: Umweltorientierte Beschaffung ist „… ein Prozess, in dessen Rahmen die staatlichen Stellen versuchen, Güter, Dienstleistungen und Arbeitsverträge zu beschaffen, die während ihrer gesamten Lebensdauer geringere Folgen für die Umwelt haben, als vergleichbare Produkte mit der gleichen Hauptfunktion.“ (Europäische Kommission, 2008a).

Bei der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung wird das Konzept der grünen öffentlichen Beschaffung einerseits um die soziale Dimension der Nachhaltigkeit erweitert. Zudem wird die integrierte Abwägung aller drei Dimensionen der Nachhaltigkeit explizit zum Ausdruck gebracht. Das United Nations Environmental Programme (UNEP, 2010) definiert Sustainable Public Procurement wie folgt: “Sustainable Public Procurement means that contracting authorities take into account all three pillars of sustainable development when procuring goods, services or works at all stages of the project.” In der Übersetzung: „Nachhaltige öffentliche Beschaffung bedeutet, dass öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung von Waren oder Dienstleistungen alle drei Säulen der Nachhaltigkeit berücksichtigen.“

Dabei soll eine angemessene Balance zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekten erreicht werden (UNEP, 2010). Da es sich, wie oben beschrieben, bei Nachhaltigkeit um ein normati- vesKonzept handelt, kann „die angemessene Balance“ nur subjektiv und in Bezug auf zuvor definier- tePrioritäten und Zielsetzungen beurteilt werden.

2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung in der Diskussion

Wie das Konzept Nachhaltigkeit selbst, hat auch die Idee einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung normativen Charakter und unterliegt damit subjektiven Wertungen. Während es einerseits gute Gründe für nachhaltige öffentliche Beschaffung - als Beitrag zur Umsetzung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie und zur Förderung von Innovationen - gibt, werden mögliche Nachteile und Grenzen insbesondere im Kontext der Debatte um „vergabefremde Kriterien“ angeführt.

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2.2.1 Nachhaltige öffentliche Beschaffung als Beitrag zur Umsetzung der europäischen und nationalen Nachhaltigkeitsstrategie

Wie oben beschrieben, handelt es sich bei Nachhaltigkeit um ein normatives Konzept, welches lokale Strategien und Maßnahmen erfordert. Sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene haben die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung Eingang in eine umfassende Nachhaltigkeitsstrategie gefunden.

Im Sommer 2001 beschloss der Europäische Rat in Göteborg die erste EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, welche in 2006 überarbeitet und in 2009 erneut überprüft wurde. Die Europäische Union versteht nachhaltige Entwicklung als ein übergeordnetes Ziel, welches den politischen Rahmen für alle Politikbereiche und Maßnahmen in der Union bildet. Die EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung und die Lissabon Strategie für Wachstum und Beschäftigung sollen einander ergänzen (Rat der Europäischen Union, 2006). Im Dezember 2009 bestätigte der Europäische Rat, dass nachhaltige Entwicklung auch im Rahmen des Vertrags von Lissabon ein grundlegendes Ziel der Union bleibe (BMU, 2009a).

Die Hauptziele der erneuerten EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung sind Umweltschutz, soziale Gerechtigkeit und Zusammenhalt, wirtschaftlicher Wohlstand sowie Übernahme der internationalen Verantwortung der EU, um eine Steigerung der Lebensqualität heutiger und zukünftiger Generationen zu erreichen (Rat der Europäischen Union, 2006).

Als eines der allgemeinen Ziele der Politik wird u.a. die „Förderung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster“ genannt. Das öffentliche Beschaffungswesen findet als Unterziel explizit Berücksichtigung. Es wird angestrebt, „dass das ökologische öffentliche Beschaffungswesen bis 2010 im EU-Durchschnitt das Niveau der derzeit besten Mitgliedstaaten erreicht“. (Rat der Europäischen Union, 2006). Soziale Aspekte werden in diesem Ziel allerdings nicht eingeschlossen. Im Fortschrittsbericht von 2009 werden einige Initiativen zur Förderung der umweltorientierten Beschaffung, wie z.B. die „Energy Star Verordnung“ genannt ² (Europäische Kommission, 2009). Auch der Fortschrittsbericht nennt jedoch keine Maßnahmen und Ziele zur Integration sozialer Aspekte.

Auf nationaler Ebene legte die Bundesregierung mit dem Bericht „Perspektiven für Deutschland“ in 2002 erstmals eine umfassende Nachhaltigkeitsstrategie vor. Darin wird Nachhaltigkeit als Querschnittsaufgabe und als Grundprinzip der Politik benannt. Damit wird deutlich, dass die Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie nicht die alleinige Aufgabe spezifischer Umwelt-, Sozial, - und Wirt-

² DieVerordnung (EG) Nr. 106/2008 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über ein gemein-

schaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte verpflichtet zentrale europäische und nationale

Regierungsstellen dazu, bei der Beschaffung von Bürogeräten oberhalb bestimmter Wertgrenzen die Kriterien des Energy-

Star-Labels einzuhalten.

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schaftsbehörden sein kann, sondern eine integrative, ressortübergreifende Aufgabe darstellt. In der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie werden Managementregeln sowie 21 Ziele und Schlüsselindika-toren festgelegt, deren Erreichen durch regelmäßiges Monitoring überprüft werden soll. Die Ergebnisse sollen im Rhythmus von zwei (Indikatorenbericht) bzw. vier Jahren (Fortschrittsbericht) festgehalten werden. Die Nachhaltigkeitsstrategie soll zudem weiterentwickelt werden, indem Ziele, Indi-katoren und Maßnahmen entsprechend neuer Erkenntnisse oder Prioritäten angepasst werden. In „Perspektiven für Deutschland“ wird zwar eine Veränderung des Konsumverhaltens als entschei- denderFaktor für eine nachhaltige Entwicklung genannt. Die Rolle des Staates als Konsument wird jedoch nicht thematisiert (Bundesregierung, 2002).

Im ersten Fortschrittsbericht zur Nachhaltigkeitsstrategie, der in 2004 veröffentlicht wurde, wird die Bedeutung der öffentlichen Beschaffung für eine nachhaltige Entwicklung, insbesondere im Zusammenhang mit der Vorbildfunktion der öffentlichen Verwaltung, zwar erwähnt. Konkrete Maßnahmen und Ziele werden im Bericht jedoch nicht genannt (Bundesregierung, 2004). Im zweiten Fortschrittsbericht zur Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 wird die Bedeutung von nachhaltiger öffentlicher Beschaffung vertieft thematisiert. Hier wird erstens auf die Vorbildfunktion und die dafür notwendige Glaubwürdigkeit des Handelns öffentlicher Auftraggeber verwiesen. Zudem werden Fortschritte bei der Neugestaltung des Vergaberechts und der Umsetzung europäischen Rechts auf nationaler Ebene erläutert, welche die Integration von sozialen und ökologischen Kriterien in der öffentlichen Vergabe ermöglichen. Der Rat für Nachhaltige Entwicklung fügt in seinem Beitrag hinzu: „Wir halten es für unerlässlich, die Verbindlichkeit der Nachhaltigkeitsstrategie zu stärken und die staatlichen Investitionen und Beschaffungen nachprüfbar daran auszurichten.“ (Bundesregierung, 2008).

Der Ansatz, öffentliche Beschaffung als Instrument zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einzusetzen, findet also langsam, aber zunehmend Eingang in die europäische und nationale Nachhaltigkeitsstrategie (BMU, 2009b). Nachfolgend wird erläutert, wie die öffentliche Beschaffung zum Erreichen der Nachhaltigkeitsziele beitragen kann.

2.2.1.1 Steuerung von Konsum- und Produktionsmustern durch Nachfragewirkung

Die Bedeutung des Faktors „nachhaltiger Konsum“ als Kernelement einer nachhaltigen Entwicklung wurde sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene wiederholt betont.

Die öffentliche Hand gibt EU-weit jährlich rund 1.500 Mrd. Euro für Waren und Dienstleistungen aus (BMU, 2009b). Das entspricht etwa 16% des Brutto-Inlandsproduktes der EU (PricewaterhouseCoo- pers, 2009a). In Deutschland lagen die relevanten öffentlichen Ausgaben im Jahre 2009 bei rund 280

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Mrd. Euro ³ und umfassten damit ca. 14,8% des Brutto-Inlandsproduktes. Etwa 220 Mrd. Euro davon entfielen auf Ausgaben der Länder und Kommunen (Statistisches Bundesamt, 2010). Dieser erhebliche Anteil am Gesamtkonsum verleiht dem Staat ein hohes ökonomisches Gewicht: Aufträge der öffentlichen Hand stellen einen entscheidenden Wirtschaftsfaktor und ein wichtiges Betätigungsfeld für Unternehmen dar (BMWi, 2009a). Das öffentliche Beschaffungswesen verfügt damit über einen wichtigen Hebel, um die Nachfrage nach nachhaltigen Produkten und Dienstleistungen zu schaffen oder zu stärken, und damit Konsum- und Produktionsmuster zu beeinflussen (Vgl. Europäische Kommission, 2008a). Anbieter, die sozialverträgliche, ökologisch vorteilhafte Produkte und Dienstleistungen anbieten, können durch nachhaltigkeitsorientierte öffentliche Beschaffung gefördert werden. Damit steigt für Unternehmen der Anreiz zur Herstellung und Entwicklung nachhaltiger Produkte (WEED, 2009).

Das Maß der Steuerungsmöglichkeit hängt allerdings auch von der Art der zu beschaffenden Produkte und Dienstleistungen ab. Die Einflussmöglichkeit ist am größten, wo die öffentliche Hand für einen erheblichen Anteil an der Gesamtnachfrage verantwortlich ist, und die Produkte und Dienstleistungen regelmäßig von öffentlichen Auftraggebern nachgefragt werden (Vgl. Barth et al., 2005). Beim Bau und bei der Renovierung von Gebäuden, bei IT Hardware, Elektrogeräten und Transport liegt der Nachfrageanteil der öffentlichen Hand zwar unter 10% des Gesamtmarktes. Der Staat ist in diesen Produktkategorien aber oftmals der größte einzelne Nachfrager. In anderen Bereichen ist der Staat sogar der mit Abstand größte oder nahezu einzige Abnehmer, so zum Beispiel beim Straßenbau (ca. 98%), im Servermarkt (ca. 20%) und bei Fahrzeugen für den öffentlichen Personennahverkehr (ca. 50%). Hier kann der öffentliche Sektor besonders wirkungsvoll als Wachstumstreiber für nachhaltige Produkte und Dienstleistungen agieren (McKinsey, 2008a).

2.2.1.2 Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung

Das Leitbild der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung zielt darauf ab, bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen eine angemessene Balance zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Kriterien zu erreichen. Nachhaltige öffentliche Beschaffung kann damit zu einer Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung beitragen.

Der ökonomischen Dimension der Nachhaltigkeit wird bereits durch das Haushaltsrecht von Bund und Ländern Rechnung getragen. Grundsätzlich ist bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu folgen - dies schließt Tätigkeiten im Rahmen der öffentlichen Beschaffung ein (Barth et. al., 2005). Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit wird dabei ver-standen als die günstigste Relation von verfolgtem Zweck und eingesetzten Mitteln, d.h. dass bestimmte Ziele mit möglichst geringem Mitteleinsatz oder mit einem bestimmten Mitteleinsatz das

³ Konsumausgaben des Staates abzüglich der nicht konsumrelevanten Ausgaben für die Sozialversicherung.

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bestmögliche Ergebnis zu erzielen ist (Griem, 2002; Vgl. Kapitel 4). Trotz dieser Vorgaben besteht in der Praxis oft Potential zur Verbesserung der ökonomischen Leistung bei öffentlichen Vergaben. Sehr häufig steht derzeit der Anschaffungspreis als ausschlaggebendes Kriterium im Mittelpunkt der Vergabeentscheidung - eine Betrachtung der gesamten Lebenszykluskosten der zu beschaffenen Güter und Produkte wird selten durchgeführt (BMWi, 2009a). Oftmals stehen höheren Anschaffungspreisen jedoch niedrigere Lebenszykluskosten gegenüber, z.B. bei energiesparenden Computern oder Beleuchtungssystemen, deren höherer Anschaffungspreis durch Einsparungen bei den Stromkosten überkompensiert werden kann (Vgl. McKinsey, 2008a; Vgl. 5.1). Trotz teilweise ungenutzter Verbesserungspotentiale nimmt die Beachtung der ökonomischen Dimension also schon durch rechtliche Vorgaben einen festen Platz in der öffentlichen Beschaffung ein.

Demgegenüber sind die ökologische und soziale Dimension der Nachhaltigkeit i.d.R. als „Kann-Bestimmungen“ vorgegeben und werden somit nicht standardmäßig bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen berücksichtigt. Die Integration von sozialen und ökologischen Kriterien in den Vergabeprozess ist jedoch ein Hebel für eine Verbesserung der Öko- und Sozio-Effektivität und damit der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2009).

Als Öko-Effektivität wird in diesem Zusammenhang der Grad der absoluten Umweltverträglichkeit

der Tätigkeiten eines Organs der öffentlichen Verwaltung, also z.B. einer Gemeinde oder eines Stadtwerkes, bezeichnet (Vgl. Schaltegger et. al, 2007).

So summiert sich beispielsweise der Treibhausgasausstoß von Bund, Ländern, Kommunen und öffentlichen Unternehmen jährlich auf etwa 42,8 Megatonnen CO 2- Äquivalente und macht damit immerhin 4% aller Treibhausgasemissionen in Deutschland aus. Dies entspricht in etwa dem CO 2 - Ausstoß der gesamten Schweiz (Stand 2006, McKinsey 2008a). Dieser Wert enthält jedoch fast ausschließlich direkte Treibhausgasemissionen. Würden die indirekten Treibhausgasemissionen hinzugerechnet, die bei der Herstellung der öffentlich beschafften Güter und Dienstleistungen entstehen, so wäre der Emissions-Anteil der öffentlichen Hand wohl wesentlich höher. Das von der EU geförderte Forschungsprojekt „RELIEF“ zur Bestimmung des Vermeidungspotentials der öffentlichen Verwaltung ergab, dass ein Wechsel aller europäischen Behörden zur Beschaffung von energiesparenden Computern eine Reduktion der Emission von CO 2 -Äquivalenten um 830.000 Tonnen pro Jahr bewirken könnte. Der Wechsel aller öffentlichen Behörden in Europa zur Versorgung mit Strom aus erneuerbaren Ressourcen würde sogar eine Reduktion der Emission von CO 2 -Äquivalenten um 60 Millionen Tonnen pro Jahr ermöglichen. Eine Nachrüstung sämtlicher Sanitäranlagen (Toilettenspülung und Wasserhähne) birgt ein Einsparpotential von 251.046.679 Litern Wasser pro Jahr (Stand 2002, bezogen auf EU-15) (ICLEI, 2003).

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In der Integration von ökologischen Kriterien bei der öffentlichen Vergabe liegt somit ein Hebel für das deutsche Nachhaltigkeitsziel, die CO 2 Emissionen bis 2020 gegenüber dem Basisjahr 1990 um 40% zu reduzieren (BMU, 2009c). Zu weiteren Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung, zu denen eine Integration von ökologischen Kriterien in die öffentliche Beschaffung beitragen kann, gehören:  Umweltverträgliche Steigerung der Wirtschaftsleistung,  Verdopplung der Energie- und Rohstoffproduktivität von 1990 bis 2020,  Zukunftsfähige Energieversorgung durch Förderung von erneuerbaren Energien,  Umweltverträgliche Mobilität,  Klimaschutz: Erreichen der Kyoto-Ziele und  Verbesserung der Luftqualität (Bundesregierung, 2002).

Die Sozio-Effektivität misst, wie gut soziale Anliegen von der Behörde erfüllt werden, d.h. wie erfolgreich negative soziale Wirkungen reduziert und positive Wirkungen ausgelöst werden (Vgl. Schaltegger et. al, 2007 und Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2009).

Auch unter sozialen Gesichtspunkten stellt die öffentliche Beschaffung von Computern eine Heraus-forderung dar. Die Nichtregierungs-Organisation WEED (World Economy, Ecology & Development) macht insbesondere auf die schlechten Arbeitsbedingungen in den Zulieferunternehmen in Entwicklungsländern aufmerksam. Kritisiert werden Verstöße gegen geltendes lokales Arbeitsrecht, unzureichende Entlohnung unterhalb der Existenzsicherung, unbezahlte Überstunden, Behinderung gewerkschaftlicher Organisierung, sowie unzureichender Arbeitsschutz, insbesondere im Umgang mit Chemikalien (WEED, 2009b). Weitere öffentlich beschaffte Produkte, die häufig unter ausbeuterischen Bedingungen, insbesondere in Kinderarbeit, hergestellt werden, sind z. B. Natursteine, Textilien und Fußbälle (Deutscher Städtetag et al., 2010). Aber auch bei Produkten und Dienstleistungen, die ausschließlich in hoch entwickelten Ländern produziert werden, gibt es Unterschiede in den sozialen Auswirkungen. Wichtige Aspekte sind hierbei beispielsweise Entlohnung gemäß geltenden Mindestlohn- oder Tarifbestimmungen, der Anteil von Lohnarbeiten und Diskriminierungsfreiheit. Zu weiteren Zielen der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, zu denen eine Integration von sozialen Kriterien in die öffentliche Beschaffung beitragen kann, gehören u.a.:

 Sozialverträgliche Steigerung der Wirtschaftsleistung,

 Gleichberechtigung der Geschlechter,  Internationale Armutsbekämpfung,

 Abschaffung von Zwangsarbeit, ausbeuterischer Kinderarbeit und Diskriminierung,

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 Förderung der Koalitionsfreiheit, Berücksichtigung der ILO Kernarbeitsnormen ⁴ und Sozial-standards und

 Förderung der Menschenrechte (Bundesregierung, 2002).

Grundsätzlich sollten bei der Einführung einer nachhaltigen Beschaffung die Prioritäten dort gesetzt werden, wo das Verhältnis von Nachfragemacht und Verbesserungspotential am günstigsten ist, damit jene Konsumänderungen, die die größte Wirkung erzielen können, zuerst umgesetzt werden (Vgl. 6.3.2 ).

2.2.1.3 Öffentliche Aufmerksamkeit und Vorbildfunktion

Das Thema nachhaltige öffentliche Beschaffung gewinnt zunehmend an öffentlicher Aufmerksamkeit. In einer gemeinsamen Stellungnahme zum Fortschrittsbericht zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 fordern der Deutsche Naturschutzring, der NABU und BUND „eine konsequente Ökologisierung des öffentlichen Beschaffungswesens“ (DNR, 2009). Das Netzwerk CorA (Corporate Accountability), welches 45 Organisationen und Verbände mit sozial- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen vereint, engagiert sich schwerpunktmäßig für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung. In 2010 lobte das Netzwerk erstmals den Preis "Unfairer und klimaschädlicher öffentlicher Auftraggeber" aus. Den Negativpreis erhielten die Deutsche Bahn für Verstöße gegen das Arbeitnehmerentsendegesetz und Arbeitsschutzbestimmungen bei der Vergabe von Dienstleistungsaufträgen an externe Dienstleister (z.B. Schneebeseitigung) sowie das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für den Einkauf von Strom mit einem besonders hohem Anteil an Energie aus fossilen Quellen (Germanwatch e.V., 2010b). In der 'ICLEI - Local Governments for Sustainability' Association haben sich nationale und regionale Regierungsorganisationen aus 68 Nationen zusammengeschlossen, die sich zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung bekennen. Nachhaltige öffentliche Beschaffung ist eines der derzeit acht Schwerpunktthemen von ICLEI, zu welchem die Organisation bereits eine Vielzahl von Projekten durchgeführt hat (ICLEI, 2010a und ICLEI, 2010b). Auch die Gewerkschaft Ver.di hat sich für einen ökologischen und sozial verträglichen öffentlichen Einkauf ausgesprochen: „Wenn staatliche Stellen (…) Aufträge vergeben, müssen sie dabei ihrer ökologischen und sozialen Verantwortung gerecht werden. Andernfalls würde der Staat, wenn er dieser Verantwortung nicht nachkommt, selbst zur Erosion der sozialen Sicherungssysteme und ökologischen Grundsätze

⁴ Zu den Kernarbeitsnormen der International Labour Organization (ILO) gehören Vereinigungsfreiheit und Schutz des Ver-

einigungsrechtes, Abschaffung der Zwangsarbeit, Gleichheit des Entgelts, Beseitigung von Diskriminierung, Einhalten von

Mindestaltersgrenzen, Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit

(ILO, 2010).

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beitragen. Der Staat muss beim ökologischen und sozial verträglichen Einkauf seine Vorbildfunktion wahrnehmen.“ (Frank Bsirske, Vorsitzender Ver.di, in WEED, 2009b).

Im Fortschrittsbericht zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 wird unterstrichen, dass öffentliche Auftraggeber bei der Umsetzung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster auch ihrer eigenen Vorbildfunktion gerecht werden müssen (Bundesregierung, 2008). Zwar sind die Herausforderungen für eine nachhaltige Entwicklung globaler Natur, die lokale und nationale Handlungsebene ist jedoch nach Ansicht des Rates für Nachhaltige Entwicklung oftmals in besonderer Weise geeignet, Signale des Aufbruchs und der Veränderung zu setzen (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008). Durch ihre Vorbildfunktion seien die öffentlichen Einrichtungen angehalten, ihre Auftragsvergabe sozial und ökologisch zu gestalten (Vgl. Europäische Kommission, 2008b). Betrachtet man jedoch die Entwicklungen im Privatsektor, lässt sich feststellen, dass richtungsweisende Unternehmen bei ihrem Einkauf von Produkten und Dienstleistungen bereits soziale und ökologische Mindeststandards beachten. Private Haushalte fragen zunehmend Produkte mit „Bio“ oder „Fair Trade“ Labels nach und schließen sich auf Internetplattformen wie www.utopia.de zusammen, um sich über Möglichkeiten des nachhaltigen Konsums auszutauschen. Auch im Vergleich zu anderen europäischen Staaten liegt Deutsch-land bei der klimafreundlichen öffentlichen Beschaffung bestenfalls im Mittelfeld. Zwar gehört Deutschland zu den „Green Seven“ der EU (Österreich, Niederlande, Großbritannien, Schweden, Dänemark, Finnland, Deutschland), schneidet in dieser Gruppe jedoch am schlechtesten ab (PricewaterhouseCoopers, 2009a). Hier gerät der Staat in Gefahr, von seiner Vorreiterrolle in die des Nachzüglers zu geraten. Vor diesem Hintergrund ist es für öffentliche Institutionen eine Frage der politischen Glaubwürdigkeit, sich bei der Beschaffung in ihrer Rolle als Marktteilnehmer für die Integration von Nachhaltigkeitskriterien einzusetzen (Vgl. Deutscher Städtetag et al., 2010). „Der Staat muss Nachhaltigkeitskriterien, die er von der Wirtschaft erwartet, auch selbst einhalten“, fordert Günther Bachmann, Generalsekretär des Rates für Nachhaltige Entwicklung (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2010b). Auch auf internationaler Ebene kann Deutschland umwelt- und sozialpolitische Forderungen gegenüber anderen Staaten nur dann glaubhaft und effektiv vertreten, wenn es selbst mit gutem Beispiel voran geht. Ein großes Vorbildpotential für den privaten Konsum hat öffentliche Beschaffung insbesondere dort, wo der Einsatz nachhaltiger Produkte und Dienstleistungen direkt für Bürger und Unternehmen sichtbar wird. Beispiele hierfür sind der Einsatz von Recyclingpapier in der Außenkommunikation der öffentlichen Verwaltung oder die Beschaffung energiesparender IT-Lerngeräte in Schulen. Eine weitere wichtige Chance für einen vorbildhaften Beitrag zur Förderung nachhaltiger Konsummuster liegt in der Beschaffung von nachhaltigen Innovationen. Erfolgreich umgesetzte Projekte haben Referenzcharakter für potentielle Kunden aus dem Privatbereich und reduzieren so das Risiko von Fehlinvestitionen (BMWi, 2007).

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2.2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung und Innovation

Nachhaltigkeitsorientierte öffentliche Beschaffung ermöglicht eine gezielte Förderung nachhaltiger Innovationen, insbesondere innovativer Umwelttechnologien (McKinsey, 2008a). Die Europäische Kommission beschreibt umweltorientierte öffentliche Beschaffung als „ein wirksames Instrument, mit dem Unternehmen zu Innovationen und zur Entwicklung neuer Produkte mit verbesserter Umweltleistung stimuliert werden“ (Europäische Kommission, 2008a). Die Bundesregierung erklärte in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie „Perspektiven für Deutschland“, dass sie dazu beitragen wolle, „…die Innovationsdynamik der deutschen Wirtschaft im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu orientieren“ (Bundesregierung, 2002).

Wie oben beschrieben, kann der Staat insbesondere in Märkten, in denen er für einen großen Anteil des Nachfragevolumens verantwortlich ist, durch gezielte Nachfrage nach nachhaltigen Lösungen einen Anreiz für Anbieter schaffen, entsprechende Produkte und Dienstleistungen zu entwickeln (Vgl. Barth et al.,2005). Der McKinsey Studie „Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz“ zufolge hat in Deutschland ein Anteil von ca. 51,4 Mrd. Euro des jährlichen öffentlichen Beschaffungsvolumens eine unmittelbare Relevanz für sog. „grüne“ Zu- kunftsmärkte.Insbesondere in den Bereichen Gebäudeneubau und -renovierung, Energie-, Abfall-und Wasserwirtschaft, Transport und Verkehr sowie IT und Elektrogeräte kann der Staat als Innovationstreiber für nachhaltige Lösungen und die Entwicklung neuer Standards wirken (McKinsey, 2008b). Die staatliche Nachfrage nach Innovationen kann Anbietern nachhaltiger Produkte und Dienstleistungen den Markteintritt erleichtern und Möglichkeiten zur Ausnutzung von Skalen- und Lerneffekten schaffen. Damit gehen potentiell Kostensenkungen und Produktverbesserungen einher, die dann wiederum auch Privatkonsumenten zur Verfügung stehen und die Innovationen für diese noch attraktiver machen (Vgl. Barth et al., 2005). Ein wachsender Marktanteil umweltfreundlicher Technologien kann wiederum zu einer Reduktion der umweltbezogenen Schadschöpfung (z.B. Treibhausgas-und Lärmemissionen, Abfallerzeugung, Verbrauch endlicher natürlicher Ressourcen) führen. Zu den positiven ökologischen Auswirkungen der Förderung grüner Technologien kommen zusätzliche ökonomische Chancen. Neben möglichen Effizienzsteigerungen bei den Nutzern der neuen Technologien, z.B. durch geringeren Materialverbrauch und Abfallanfall, bieten sich große Chancen für die Schaffung und den Ausbau von Zukunftsmärkten. Grüne Innovationen geben Antrieb für wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigung - sowohl für Europa im Allgemeinen als auch für Deutschland im Speziellen (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008 und Fraunhofer Institute, 2008). Europa ist der mit Abstand führende Exporteur von grünen Technologien. Deutschland verfügt über eine besonders ausgeprägte Stärke in den Umwelttechnologien und hat nach Analyse des Fraunhofer Institutes sehr gute Voraussetzungen für weitere wirtschaftliche Erfolge in diesem Bereich. So verzeichnet Deutsch- land vor Japan und den USA den größten Anteil an relevantem Handelsvolumen und Patentanmel-